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El impacto social de las privatizaciones: El caso de los servicios públicos domiciliarios




Enviado por Camila Arza


Partes: 1, 2

    Descriptores Temáticos:

    PRIVATIZACION, SERVICIOS
    PUBLICOS, TARIFAS, REGULACION, DISTRIBUCION DEL INGRESO,
    ARGENTINA

    Introducción

    En el marco del proceso de
    reestructuración económica encarado en la
    década de los noventa, un amplísimo programa de
    privatizaciones transfirió a manos privadas la
    administración y operación de las principales
    empresas
    públicas del país. Muchos de los impactos sociales
    de la reestructuración económica se hicieron
    evidentes a los pocos años de iniciado el proceso.3 Otros
    menos visibles, aunque no menos importantes, son aún hoy
    poco conocidos. Entre estos últimos se encuentra el
    análisis de los impactos sociales de la
    privatización de los servicios
    públicos que, a pesar de su relevancia, no ha recibido la
    atención que merece.

    Las privatizaciones conllevaron una profunda
    reestructuración de los cuadros y niveles tarifarios, y al
    mismo tiempo
    redefinieron –vía regulación
    pública– las principales condiciones de
    prestación de los servicios. El traspaso de los servicios
    públicos al sector privado no significó simplemente
    la contracción de la participación directa del
    Estado en la
    actividad económica. Más importante,
    fundamentalmente en términos de sus impactos futuros,
    resulta la reformulación del rol del Estado de prestador
    de los servicios a entidad concedente y autoridad
    regulatoria de la operación privada.

    Hasta qué punto el Estado ha
    asumido adecuadamente su nuevo rol y, en definitiva, hasta
    qué punto la privatización de los servicios
    públicos ha sido "socialmente eficiente" es en parte lo
    que pretende evaluar este trabajo. A
    través del estudio de los impactos de las privatizaciones
    sobre el presupuesto de
    los hogares y la cobertura de los servicios pueden discernirse
    –desde una perspectiva diferente a la generalmente
    adoptada– los efectos sociales de este conjunto de políticas
    públicas.

    Pasada ya más de una década de iniciada la
    transferencia de los activos
    públicos al sector privado, numerosos estudios analizaron,
    desde diversas perspectivas, los programas de
    privatizaciones, sus determinantes políticos y sus efectos
    económicos.4 Sus principales defensores destacaron los
    aumentos en la productividad, la
    calidad y la
    eficiencia en
    la prestación de los servicios luego de la transferencia o
    concesión al sector privado. Sus críticos
    señalaron como características
    paradigmáticas de las privatizaciones el aumento real de
    las tarifas, las altas tasas de rentabilidad
    empresaria, la deficiencia regulatoria de los organismos
    públicos y la constante renegociación de las
    principales cláusulas contractuales, con la consecuente
    "inseguridad
    jurídica" para los usuarios y la desnaturalización
    de los mecanismos de selección
    de los oferentes.

    Sin embargo, es notable la escasez de
    estudios que hagan referencia a los efectos de las
    privatizaciones y sus regulaciones sobre el gasto y el ingreso de
    los hogares y, en definitiva, sus más salientes impactos
    sociales. Si bien algunas investigaciones
    han evaluado tangencialmente el tema –por ejemplo– a
    través del estudio de la evolución tarifaria durante el
    período postprivatización, pocos se han orientado
    –por ejemplo– al análisis específico de
    los efectos que dichos cambios tarifarios tienen sobre los
    hogares de diferentes estratos sociales.5 Evaluar los impactos
    sociales de la privatización de los servicios
    públicos significa dirigir el estudio al modo en que los
    cambios en la prestación de los servicios, originados en
    el proceso de privatizaciones, afectaron de manera directa a las
    familias, su nivel de vida y sus gastos de
    consumo. A su
    vez, de los efectos diferenciales de las privatizaciones sobre
    distintos estratos sociales pueden derivarse sus principales
    impactos distributivos, es decir, los ganadores y perdedores del
    proceso (siempre dentro del universo de los
    usuarios y consumidores de los servicios).

    Al margen de otros impactos macro (sobre el mercado de
    trabajo por ejemplo6), los impactos sociales de la
    privatización de los servicios públicos se centran
    en dos ejes explicativos: la evolución tarifaria y del
    gasto de los hogares, por un lado, y la extensión de las
    redes y la
    consecuente expansión de la cobertura, por otro. El
    primero refiere a los precios
    relativos de la economía y sus
    efectos distributivos. El segundo se centra en el acceso a
    bienes y
    servicios básicos y, con ello, influye sobre el nivel y
    calidad de
    vida de los hogares. Ambos aluden a los impactos micro de la
    privatización de los servicios públicos, tomando
    como unidad de análisis el hogar, núcleo de consumo
    e ingreso de las familias.

    La estructura del
    trabajo es la siguiente. En una primera parte se describen los
    procesos de
    privatización con especial énfasis en las
    características regulatorias que definen los derechos y obligaciones
    de las empresas prestatarias en relación con los aspectos
    tarifarios y de cobertura de los servicios (que, en última
    instancia, deberían determinar la evolución real de
    los precios y la cobertura).

    Consecuentemente, se presenta la evolución de las
    tarifas residenciales de los servicios públicos
    analizados, distinguiendo las fases de operación
    pública y privada. La segunda parte del trabajo se
    concentra en el análisis del impacto social de las
    privatizaciones, a través del estudio de sus efectos sobre
    los hogares pertenecientes a distintos estratos de ingreso, tanto
    en términos de gasto como de acceso a los servicios. Ello
    implica evaluar los impactos reales de los aspectos regulatorios
    y la evolución de las tarifas y la cobertura que son el
    eje central de la primera parte. Por último, se presentan
    las principales conclusiones del estudio.

    PRIMERA PARTE: LA
    PRIVATIZACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
    DOMICILIARIOS

    1.1. Algunas precisiones
    metodológicas previas

    Esta primera parte se centra en el estudio de las
    características regulatorias y de performance de los
    servicios públicos privatizados que inciden sobre el gasto
    de los hogares y su distribución. Es preciso realizar dos
    aclaraciones metodológicas preliminares, la primera
    referida a los servicios públicos privatizados que se
    incluyen en el análisis, y la segunda al universo
    geográfico y temporal comprendido en este
    estudio.

    El vasto programa de privatizaciones iniciado en el
    país en 1989 culminó con la transferencia al sector
    privado de numerosas empresas productoras de bienes y prestadoras
    servicios que hasta entonces se encontraban en manos del Estado.
    Este trabajo se restringe al estudio del impacto de la
    privatización de las empresas prestadoras de servicios
    públicos domiciliarios, excluyéndose del
    análisis toda otra privatización de empresas
    públicas que pueda haber tenido lugar durante el
    período. Los sectores que se incluyen son: gas natural por
    red, energía
    eléctrica, telefonía básica y servicios de
    agua corriente
    y desagües cloacales, todos ellos privatizados entre 1990 y
    1993.

    El período de análisis se extiende entre
    1985 y 1997, lo cual permite abarcar un horizonte temporal que
    incluye las etapas "pre" y "post" privatización y se
    corresponde con las principales fuentes de
    datos
    utilizadas. En tanto la disponibilidad de información lo permite, se combinan para el
    período datos de precios y cobertura de los servicios, con
    datos de gasto e ingreso de los hogares. Estos últimos
    surgen de la Encuesta de
    Gastos e Ingresos de los
    Hogares realizada por el INDEC entre julio de 1985 y junio de
    1986,7 y su versión reciente, la Encuesta Nacional de
    Gastos de los Hogares, realizada entre julio de 1996 y junio de
    1997.8 Finalmente, este estudio tiene como universo
    geográfico de análisis al Area Metropolitana de la
    Ciudad de Buenos Aires
    (AMBA).9 Debido a la escasez de información a escala nacional10
    la amplitud en la cobertura geográfica debió ser
    sacrificada para garantizar la precisión y consistencia en
    las fuentes de
    información. Ello motivó además que se
    prestara especial atención a referir los demás
    datos utilizados al mismo universo geográfico. En este
    sentido, las series que se presentan en la sección
    siguiente se refieren a la evolución de los precios al
    consumidor (es
    decir, residenciales) para los hogares del AMBA. Si bien esto
    supone una parcialidad en el análisis del fenómeno,
    la misma se encuentra atenuada porque el AMBA constituye el
    aglomerado urbano más grande del país, con
    alrededor del 30% de la población total, lo cual, si bien no
    garantiza la "representatividad de la muestra", apunta
    a la relevancia del universo en términos de la
    proporción de hogares comprendidos. 11

    1.2. Principales
    aspectos regulatorios de la prestación de los servicios
    públicos

    El traspaso de la operación de los servicios
    públicos al sector privado incluye, como un elemento
    esencial, la creación de marcos regulatorios y la
    especificación, en los contratos de
    concesión o transferencia, de los principales derechos y
    obligaciones de las empresas prestatarias. El carácter de "servicio
    público" de la prestación de electricidad,
    gas,
    telefonía básica y servicios de agua y cloacas, por
    un lado, y su condición de monopolio
    natural o legal, por otro, son los dos elementos fundamentales
    sobre los que se sostiene la necesidad de una efectiva
    regulación pública. Por ello, los procesos
    privatizadores determinaron los marcos regulatorios y
    contractuales que rigen los aspectos fundamentales de la
    operación de los servicios, incluyendo las reglas para la
    determinación de los niveles tarifarios y la
    extensión de la cobertura de las redes. Sin embargo
    –a contramano de lo teóricamente aconsejable–,
    los contratos de concesión y transferencia fueron sujetos
    a reiteradas modificaciones desde la privatización, sobre
    todo en sectores como aguas y cloacas y telefonía donde
    los mismos fueron sancionados por Decretos de Necesidad y
    Urgencia.12 Los marcos regulatorios se convirtieron así en
    un intrincado entramado de normas que
    modifican y redefinen, de manera recurrente, las condiciones de
    prestación de los servicios y las obligaciones
    contractuales inicialmente pactadas. Dada la dimensión
    propia del análisis de esta compleja trama regulatoria,
    este trabajo se centrará únicamente en la descripción de los aspectos regulatorios
    que tienen particular relevancia para los objetivos
    aquí planteados, es decir, aquéllos que puedan
    tener un efecto directo sobre la evolución (y
    distribución) del gasto de los hogares (principalmente las
    cuestiones tarifarias y de evolución de la cobertura).13
    Los impactos directos de las privatizaciones sobre el gasto de
    los hogares14 se derivan principalmente de la evolución de
    los precios de los servicios (que influye en el nivel de gasto) y
    su cobertura (que rige el acceso, y con ello la existencia de
    gasto). A su vez, la evolución real de las tarifas y la
    cobertura está determinada por las regulaciones de la
    prestación de los servicios (plasmadas en los contratos de
    concesión, los marcos regulatorios y sus modificaciones),
    por un lado, y por el efectivo cumplimiento de dichas
    regulaciones (en parte resultante de la efectiva capacidad de
    contralor público), por otro. En esta sección se
    describen los principales aspectos regulatorios que tienen
    relación con la evolución de los precios y la
    cobertura de los respectivos servicios. En la sección
    siguiente se presenta la evolución real de las tarifas de
    los servicios públicos para el período bajo
    estudio.

    1.2.a La regulación
    tarifaria

    En lo que respecta a la evolución tarifaria,
    existen al menos cuatro elementos de los sistemas
    tarifarios que influyen sobre el nivel y la evolución de
    las tarifas finales a pagar por el usuario.

    Primero, el mecanismo de formación de la tarifa a
    cobrar por la empresa
    privatizada. Segundo, la eventual existencia de
    reestructuraciones tarifarias antes o después de la
    transferencia de las empresas al sector privado. Tercero, el
    mecanismo de actualización monetaria de la tarifa a los
    usuarios.

    Cuarto y último, la existencia de subsidios
    directos orientados a favorecer a ciertos grupos
    específicos de usuarios de menores ingresos.

    Los mecanismos de formación de las tarifas
    definidos durante los procesos de privatización
    determinaron qué elementos influyen sobre el nivel y el
    comportamiento
    de los precios de los servicios públicos. La tarifa final
    se forma, en la mayoría de los sectores, por la
    combinación de cargos fijos y variables
    más una cierta carga impositiva. La proporción de
    unos y otros afecta el monto de la tarifa de manera diferencial
    según se trate de usuarios residenciales de
    pequeñas o grandes cantidades del servicio. En efecto, las
    variaciones en los cargos fijos afectan a los pequeños
    usuarios en mayor medida que a los grandes, dado que el cargo
    fijo representa una mayor proporción del monto total de
    sus facturas. De este modo, las variaciones de precios entre los
    distintos componentes de las tarifas no tienen efectos uniformes
    sino diferenciales entre tipos de usuario y, en definitiva, entre
    tipos de hogares y deciles de ingreso.

    El valor y la
    evolución de cada uno de estos componentes (cargos fijos y
    variables) surge de las regulaciones específicas de cada
    servicio, y por lo tanto difiere entre ellos. En los casos del
    gas natural y la energía eléctrica, en los cuales
    el proceso privatizador incluyó la desintegración
    vertical del mercado (que separó productores –o
    generadores–, de transportistas –o
    transmisores– y distribuidores), la tarifa final
    pasó a estar determinada por las variaciones en los
    precios de estas tres etapas de la cadena. En las dos
    últimas etapas (transporte y
    distribución), en tanto actividades de carácter
    monopólico, la tarifa se encuentra regulada por el Estado
    y se ajusta por mecanismos de actualización especificados
    en la normativa (ver más abajo), mientras que los precios
    al productor se encuentran desregulados (es decir, los
    productores y generadores de gas y electricidad fijan el precio
    mayorista libremente).15 La tarifa que pagan los usuarios, en
    ambos casos, está compuesta entonces por (1) el cargo fijo
    por el servicio, más (2) el cargo por unidad de consumo
    (compuesto a su vez por el precio desregulado del producto a
    nivel mayorista y las tarifas reguladas de transporte y
    distribución), más (3) la carga
    impositiva.

    En el caso del servicio telefónico la tarifa
    final está determinada por el valor del abono (y la
    cantidad de "pulsos libres"), el valor del pulso
    telefónico (y su duración para cada clave y
    horario), y la carga impositiva. Todos estos elementos se hallan
    regulados por el Estado.16 Por último, en el servicio de
    provisión de agua corriente y desagües cloacales
    existen dos tipos de sistemas tarifarios, el "medido" y el "no
    medido". La tarifa del servicio medido –que alcanza
    sólo a una escasa proporción de la población
    (alrededor del 15%)– se compone (como en los otros
    servicios públicos) de un cargo fijo y un cargo variable
    (metros cúbicos de agua consumida y/o afluentes cloacales
    tratados). El
    sistema tarifario
    "no medido", utiliza como estimadores de la cantidad de agua
    consumida y afluentes vaciados en la red cloacal, la
    ubicación, tamaño, tipo y antigüedad de la
    vivienda. Todos estos factores se incluyen en la fórmula
    de cálculo
    de la "tarifa básica bimestral". Como se verá en la
    sección siguiente, las tarifas de agua y cloacas sufrieron
    varias alteraciones a lo largo de la década de los
    años noventa. Estos ajustes se efectuaron modificando el
    precio del servicio, ya sea a partir de la modificación de
    un coeficiente incluido en el cálculo de la tarifa final
    (el "factor K"), o a través de la adición de nuevos
    cargos fijos a las facturas para financiar las inversiones de
    extensión de la red.

    Como se mencionó anteriormente, la tarifa final
    al usuario se vio afectada, en segundo lugar, por las
    reestructuraciones tarifarias efectuadas con anterioridad y/o
    durante la operación privada.

    Dichas reestructuraciones modificaron la
    evolución relativa de las tarifas entre usuarios de
    distinto tipo. Si bien se fundamentaron en la necesidad de anular
    los subsidios cruzados entre categorías de usuarios y
    adecuar los precios específicos a los respectivos costos de
    prestación, en los hechos produjeron incrementos
    tarifarios para algunos usuarios (generalmente los de menores
    niveles de consumo) y reducciones para otros (generalmente los
    grandes consumidores).17 Tres de los sectores analizados
    (energía eléctrica, gas natural y telefonía
    básica) sufrieron reestructuraciones tarifarias
    inmediatamente antes y/o después de la
    privatización. En los casos de gas natural y
    energía eléctrica dichas reestructuraciones
    derivaron en el incremento de los precios pagados por los
    usuarios "residenciales" en relación con los
    correspondientes a usuarios "industriales".18 En el sector de gas
    natural, la tarifa residencial se duplicó al tiempo que se
    redujeron las tarifas de los grandes usuarios industriales.19 En
    el servicio eléctrico, las transformaciones más
    intensas se manifestaron al interior de los consumos
    residenciales, donde los usuarios de mayores consumos se
    beneficiaron con reducciones tarifarias que no alcanzaron a los
    usuarios de menores consumos. En el servicio telefónico,
    la reestructuración tarifaria ("rebalanceo
    telefónico" de 1997) dictada como parte de la
    preparación para la liberalización del mercado
    telefónico significó, por un lado, reducciones en
    las tarifas de larga distancia nacional e internacional en
    relación con las tarifas locales y, por otro lado, el
    incremento relativo de las tarifas de los usuarios de menores
    consumo como producto de la eliminación de los "pulsos
    libres" incluidos en el abono bimestral. En general, y más
    allá de las particularidades específicas de cada
    sector, estas reestructuraciones contribuyeron al incremento
    relativo de las tarifas pagadas por los "pequeños"
    usuarios, que tienen menores consumos en gas y electricidad y que
    realizan llamadas locales en mayor proporción que el
    resto. En el mismo sentido, las reestructuraciones tarifarias
    derivaron en un incremento de los precios de los consumos
    más inelásticos y de los usuarios más
    cautivos (residenciales y PyMEs), en
    relación con los precios de los consumos más
    elásticos y menos cautivos como son los grandes
    consumidores (que no sólo pueden utilizar "sustitutos" de
    los servicios, sino también, en algunos casos –como
    en los energéticos–, acceder a los mismos en el
    mercado mayorista).

    Un tercer elemento determinante de la evolución
    de los precios refiere al mecanismo de ajuste de las tarifas. Una
    particularidad de las privatizaciones de los servicios de gas,
    electricidad y telefonía es que las tarifas se encuentran,
    prácticamente desde los inicios de la operación
    privada y hasta finalizado el período de referencia de
    este trabajo, fijadas en dólares estadounidenses. Esto,
    por un lado, operó como una suerte de seguro de
    cambio ante
    una eventual devaluación de la moneda local y, por otro,
    allanó el camino para la actualización monetaria de
    las tarifas expresamente prohibida por la Ley de
    Convertibilidad.20 Ésta es una de las principales razones
    por las cuales en un contexto de estabilidad en el nivel general
    de precios, las tarifas de algunos de los servicios
    públicos domiciliarios continuaron incrementándose,
    independientemente de la evolución de los precios
    domésticos.

    En los casos de electricidad, gas y telefonía
    básica, el ajuste de las tarifas se efectuó
    (prácticamente desde inicios de la concesión)
    siguiendo los índices de precios (mayoristas y/o
    minoristas) de los Estados Unidos
    (Cuadro N° 1). En el caso del servicio de aguas y cloacas,
    por el contrario, los contratos originales fijaron las tarifas en
    pesos y excluyeron la actualización monetaria
    periódica, estableciendo además, que cualquier
    modificación ordinaria de precios durante los siguientes
    diez años sólo podría redundar en
    reducciones tarifarias, nunca en incrementos. Durante esos diez
    años, en principio, los aumentos tarifarios sólo
    podían derivar de revisiones "extraordinarias", a
    realizarse únicamente ante incrementos de los costos de la
    concesión superiores al 7%.21 A pesar de estas
    restricciones normativas, las tarifas sufrieron aumentos luego de
    la transferencia del servicio al sector privado. Las
    modificaciones tarifarias se efectuaron, en este caso, por la
    vía de la renegociación contractual que, a partir
    de junio de 1994 (sólo un año después de
    efectuada la concesión), autorizó incrementos de
    precios no previstos en la normativa original.22

    Cabe aclarar que el mecanismo de actualización
    tarifaria en los servicios de gas, electricidad y
    telefonía básica (y, desde febrero de 2000, el
    servicio de aguas y desagües cloacales) se basa en la
    regulación por "price cap", que consiste en la
    aplicación de un coeficiente de actualización
    (generalmente ligado a algún índice de precios
    domésticos) sobre un "precio base" inicialmente pactado.23
    Por ello la tarifa inicial de la concesión es de
    importancia fundamental, ya que es el valor en que se basa toda
    la evolución tarifaria posterior, de tal forma que si el
    "precio base" es muy elevado los beneficios de esta modalidad de
    actualización tarifaria se diluyen. Las reestructuraciones
    tarifarias (gas natural) o el aumento tarifario directo (telecomunicaciones) realizados durante el
    período inmediato anterior a la privatización
    fueron los principales mecanismos que determinaron el importante
    aumento en las tarifas de los servicios públicos
    domiciliarios en el período "pre-privatización", y
    que por lo tanto incidieron sobre toda la evolución
    tarifaria posterior de los servicios públicos
    domiciliarios.

    Un último aspecto que influye sobre la
    evolución de las tarifas al público es la
    existencia de subsidios explícitos para ciertos tipos de
    usuario. Uno de los principales subsidios directos otorgado por
    el Estado, entre octubre de 1988 y julio de 1989, fue el
    destinado al consumo de servicios públicos por parte del
    sector pasivo (jubilados y pensionados con haber mínimo,
    extensible también a los hogares beneficiarios del
    Plan
    Alimentario Nacional). Los mismos consistían
    básicamente en bonificaciones que alcanzaban el 50% del
    valor total de las facturas de energía eléctrica,
    gas natural por red y servicios de aguas y cloacas.24 La Ley de
    Emergencia Económica25 primero, y los procesos
    privatizadores después, mantuvieron los descuentos para
    los jubilados y pensionados (únicamente aquéllos
    con haber mínimo), pagaderos por el Tesoro Nacional
    vía transferencias de los montos de los subsidios a las
    empresas prestatarias. Es a partir de abril de 1997 que se
    eliminan todas las bonificaciones a las tarifas de electricidad,
    gas y agua, y se reemplazan por un subsidio directo de $13,50 a
    pagar por la ANSES junto con la liquidación del haber
    jubilatorio.26 En el caso del servicio telefónico, el
    rebalanceo tarifario redefinió los beneficiarios del
    subsidio (estableciendo un nivel de consumo "tope") y lo
    fijó en el 20% de descuento sobre los cargos fijos y
    variables.27 ¿Cuáles fueron los efectos de estos
    cambios? En primer lugar, los impactos del cambio en la metodología de asignación del
    subsidio depende, entre otras cuestiones, de la exactitud del
    cálculo realizado para determinar su valor monetario y de
    la evolución de las tarifas de los servicios
    públicos en comparación con la evolución del
    valor del subsidio. Pero además, al transformar un
    subsidio en especie en uno monetario, el hacedor de política pierde la
    certeza de que el monto transferido sea efectivamente utilizado
    para el pago de los servicios básicos (objetivo
    inicial de la política). Por último, si bien las
    condiciones para la obtención del subsidio no se
    modificaron, hubo un cambio importante en el número de
    jubilados que cumplen con dichas condiciones. En particular,
    mientras que en 1991 un 65% de los jubilados eran perceptores del
    haber mínimo (y por tanto elegibles para el subsidio), ya
    en 1994 dicho porcentaje se había reducido a 26% para
    seguir cayendo hasta 17% en 1997.28 Por esta razón,
    progresivamente, los subsidios al sector pasivo comenzaron a
    perder relevancia y los jubilados y pensionados (que concentran
    alrededor del 9% de la población total)29 sufrieron
    aumentos de hecho en las facturas de los servicios.30

    1.2.b La regulación de la cobertura de
    los servicios

    Además de las tarifas, su formación y
    evolución, un segundo aspecto central en el
    análisis del impacto social de las privatizaciones es el
    nivel de cobertura de los servicios. Los contratos de
    concesión, así como los marcos regulatorios (y sus
    modificaciones), determinaron las obligaciones de las empresas
    concesionarias en relación con la extensión de las
    redes. La ampliación del acceso a los servicios fue, de
    hecho, uno de los principales objetivos de las privatizaciones
    que planeaban suplir con inversión y management privado las alegadas
    falencias y limitaciones del sector
    público.

    En este sentido, los marcos normativos de los servicios
    públicos privatizados incluyeron regulaciones derivadas de
    conceptos tales como "Servicio Obligatorio" (SO) o "Servicio
    Universal" (SU). El SO implica que cualquier hogar que quiera
    utilizar el servicio debe tener la posibilidad de acceso con el
    sólo pago de una tarifa razonable.31 El SU, por su parte,
    refiere a la extensión de la cobertura a todos los
    hogares, también bajo niveles tarifarios razonables. Sus
    objetivos son diferentes. El SO intenta superar las desigualdades
    en el acceso a los servicios emergentes de las sustanciales
    diferencias en los costos de prestación que existen entre
    usuarios. El SU se implementa cuando el servicio es esencial en
    tanto (a) afecta derechos sociales básicos (como el
    derecho a la salud, muy ligado al acceso
    al servicio de agua y cloacas); y/o (b) la exclusión de
    unos tiene externalidades negativas para otros (deficiencias en
    la salud de unos puede perjudicar a otros, como en el caso del
    contagio de enfermedades); y/o (c) la
    carencia del servicio limita la participación de los
    individuos en otros mercados (como el
    mercado de trabajo).

    El concepto de SU es
    particularmente relevante en el caso de servicios básicos
    como los analizados en este trabajo. Se refiere al acceso a los
    servicios públicos como un "derecho", y a la necesidad de
    asegurar su disponibilidad geográfica, no discriminación y accesibilidad a precios
    razonables. En esto la regulación es esencial ya que
    libradas a las "fuerzas del mercado" muy probablemente las
    empresas decidan no prestar el servicio a aquellos usuarios para
    los cuales los costos de la prestación sean demasiado
    altos, y la rentabilidad –a un nivel tarifario
    determinado– demasiado baja o incluso negativa. El nivel de
    precios al que se presta el servicio (bajo condiciones de "no
    discriminación") es importante a fin de
    superar limitaciones tanto de la demanda como
    de la oferta del
    servicio. En ausencia de "precios accesibles", la
    universalización puede verse severamente limitada, aun
    cuando las empresas estén dispuestas a prestar el
    servicio. Tal como señala la Secretaría de Comunicaciones
    en su análisis del servicio universal en
    telecomunicaciones, la determinación de un nivel de
    precios adecuado tiene que tener en cuenta tanto los precios
    vigentes en otras zonas del país (y/o las experiencias
    internacionales) como así también los niveles de
    ingreso de la población a la que se orienta el servicio.32
    Por todo esto, el SU puede significar la prestación de
    servicios en condiciones deficitarias en ciertos casos
    particulares (cuando los costos de prestación del servicio
    superan los ingresos por tarifas cobrables a los usuarios). Es
    aquí donde nociones de igualdad,
    desarrollo
    social y derechos humanos
    fundamentan la existencia de subsidios cruzados (entre servicios
    o categorías de usuarios) o subsidios explícitos
    del Estado que tiendan a garantizar la universalización
    del servicio. Es decir, se considera socialmente deseable y
    eficiente, desde el punto de vista del bienestar agregado, la
    aplicación de subsidios que permitan alcanzar la
    universalización del acceso al servicio.

    En síntesis,
    la Obligación de Servicio Universal (OSU) consiste en un
    conjunto de regulaciones públicas orientadas a garantizar
    que las empresas prestatarias ofrezcan los servicios sin
    discriminación y a precios razonables a todos los hogares.
    Esto implica que todo hogar que desee obtener el servicio debe
    tener la posibilidad de acceder a él sin otra
    condición que la de pagar el precio regulado. Por los
    costos y subsidios que la OSU supone, no es un criterio que se
    aplique con igual intensidad en todos los sectores sino que
    depende de la "valuación social" que se le asigne a la
    expansión del servicio. El grado de indispensabilidad que
    se le otorga al servicio es en muchos casos resultado de un
    contexto social, cultural e histórico determinado. Los
    bienes y servicios que una determinada sociedad
    considera indispensables varían con el tiempo y las
    circunstancias (el servicio telefónico, por ejemplo,
    mutó a lo largo de los años de servicio
    prácticamente suntuario a servicio básico). En
    otros casos, como el de provisión de agua y cloacas, la
    indispensabilidad del servicio es más "objetiva" ya que
    surge de requerimientos sanitarios esenciales para garantizar la
    salud (como derecho humano fundamental) y no de otras cuestiones
    relacionadas con gustos y necesidades propias de un determinado
    contexto sociocultural.

    Este conjunto de consideraciones relativas a la
    deseabilidad de la expansión de las redes de servicios
    públicos –teniendo en cuenta el grado de
    indispensabilidad de cada tipo de servicio– enmarca las
    obligaciones de expansión de las redes plasmadas en los
    marcos normativos de cada sector. En el sector telefónico
    la extensión se planteó en términos
    cuantitativos (instalar una cierta cantidad de líneas en
    un período de tiempo determinado), sin tratarse
    específicamente de una OSU. De hecho, las empresas
    (Telecom Argentina S.A. y Telefónica de Argentina S.A.) no
    estaban obligadas a universalizar el servicio (SU) ni tampoco a
    prestar el servicio a todo usuario que así lo solicitara
    (SO). El cumplimiento de las obligaciones de expansión,
    sin embargo, fue una de las condiciones para acceder a la
    extensión del "período de exclusividad" (es decir,
    el período durante el cual el servicio telefónico
    sería prestado bajo condiciones de mercado
    oligopólico).33 Probablemente por lo tentador del "premio"
    (la posibilidad de mantener la reserva legal de mercado por hasta
    tres años más), así como por la importancia
    del nivel de cobertura para el posicionamiento
    de la empresa en la
    etapa de liberalización del mercado, las metas fueron
    cumplidas en exceso y la red se amplió considerablemente.
    Según los contratos de concesión, las empresas
    debían instalar 1,6 millones de líneas nuevas entre
    noviembre de 1990 y 1996 (cumpliendo una distribución
    regional específica). Los datos oficiales señalan
    que las líneas instaladas superaron en un 75% dichas
    obligaciones. Sin embargo, expansión de redes no es
    idéntico a universalización del servicio: mientras
    que la primera se refiere a cuestiones meramente cuantitativas
    (por ejemplo, cantidad de líneas instaladas), la segunda
    se centra en la "distribución" de dicha expansión,
    es decir, en el aumento de la cantidad de hogares cubiertos. Por
    esta razón, la extensión de la cobertura –si
    bien importante– fue menos significativa que la
    expansión de la red calculada sobre la base del
    número de líneas nuevas. De hecho, según
    señala Abeles (2001) en base a información de la
    Comisión Nacional de Comunicaciones, la expansión
    en el número de líneas instaladas profundizó
    las disparidades regionales, ya que se concentró en las
    zonas de mayor rentabilidad (es decir, en los usuarios y las
    regiones del país con mayores ingresos).

    El caso del servicio de aguas y cloacas presenta una
    situación contrastante en lo que respecta al grado de
    cumplimiento de las obligaciones contractuales. Por su
    importancia central en términos de necesidades
    básicas y sanitarias de la población, el programa
    de extensión de la red definido al momento de la
    privatización de Obras Sanitarias de la Nación
    constituía uno de los retornos sociales más
    importantes que la transferencia al sector privado
    acarrearía. Las metas definidas en el contrato de
    concesión a la empresa Aguas Argentinas S.A. se orientaban
    a alcanzar, hacia el final de la concesión (30
    años), una cobertura plena de los servicios de agua potable y
    desagües cloacales. Partiendo de una cobertura inicial
    estimada en 70% para aguas y 58% para cloacas (en 1993,
    año de inicio de la concesión), la empresa se
    comprometió a extender la cobertura de agua potable a 82%
    y la de desagües cloacales a 66% en 1998, continuando con la
    ampliación de la red hasta alcanzar un servicio casi
    universal al final de la concesión (100% de cobertura en
    aguas y 95% en cloacas para el año 2023).34 Las
    características intrínsecas del sector de
    provisión de agua potable y desagües cloacales como
    un sector indispensable para la salud de la población, un
    indiscutido "servicio básico", fueron claves en la
    definición de un marco regulatorio que apunta al SU. Sin
    embargo, como señalan algunos estudios en la materia35 (y
    como se confirma con los datos presentados en la segunda parte de
    este trabajo) la extensión de la cobertura fue en realidad
    mucho menor a la prevista. A siete años de iniciada la
    concesión, la extensión de las redes de agua
    corriente y cloacas fue un 30% y un 33% menor (respectivamente)
    que lo originalmente previsto. Otras estimaciones que excluyen
    del cálculo las "regularizaciones" de la posesión
    del servicio (que no son "extensiones" de la red ni en
    términos de universalización del acceso ni de
    niveles de inversión comprometidos) arrojan
    incumplimientos mucho mayores (alrededor del 41% en aguas y el
    56% en cloacas).36 En el caso de la electricidad, no existieron
    obligaciones cuantitativas de extensión de redes del tipo
    de las mencionadas para la prestación de servicios de
    telefonía, ni obligaciones de universalización del
    servicio como en el caso de la provisión de agua potable y
    servicios cloacales. Sin embargo, y probablemente a raíz
    de la cobertura casi plena existente a inicios de la
    concesión, los marcos regulatorios se acercaron más
    al concepto de SO. Al respecto, el marco regulatorio
    estableció la obligación empresaria de proveer el
    servicio a todo hogar que así lo solicitase, siempre que
    éste se encontrara bajo su órbita de
    operación.37 En lo que respecta a los resultados concretos
    de la expansión de las redes durante el período
    postprivatización, según los cálculos
    relevados en las encuestas de
    hogares aquí utilizadas (ver la segunda parte de este
    trabajo), el alcance de la red a fines de los años noventa
    es prácticamente universal (siempre dentro del
    AMBA).

    Por último, en el sector de gas natural la
    extensión de las redes se reguló de manera
    diferente a los otros sectores. El marco regulatorio
    estableció, también en este caso, la
    obligación empresaria de proveer el servicio a todo
    usuario que lo solicitara, aunque bajo "condiciones" tales que lo
    alejan del SO puro (del tipo existente en el caso del servicio
    eléctrico). En efecto, el marco regulatorio del sector
    establece que "los distribuidores deberán satisfacer toda
    demanda razonable de servicios de gas natural".38 En la
    reglamentación del marco regulatorio se aclara que "se
    entenderá que no es razonable una solicitud de servicios
    dentro de la zona de un Distribuidor cuando no pueda ser
    satisfecha obteniendo el Distribuidor un beneficio acorde con los
    términos de la habilitación (…) En todos los
    casos los mayores costos, de existir, deberán ser
    íntegramente compensados por quien solicita el
    servicio".39 En definitiva, la obligación de brindar el
    servicio en el caso de gas natural rige solamente cuando (a) los
    costos de instalación de la red en cada hogar particular
    sean tales que permitan a la empresa obtener algún
    beneficio de la prestación del servicio a ese hogar, o (b)
    los costos que excedan los niveles aceptables para la
    obtención del beneficio mencionado en (a) sean pagados en
    su totalidad por el hogar que solicita el servicio. Ello implica
    que la extensión de la red excluye consideraciones
    relativas a su deseabilidad y relevancia social o, en otras
    palabras, que la valoración social de la extensión
    del servicio no es lo suficientemente importante como para
    justificar la existencia de subsidios cruzados o
    explícitos, o cualquier otro mecanismo de financiamiento
    de la extensión de la cobertura que no recaiga
    únicamente en el usuario destinatario (hecho que de por
    sí excluye a los potenciales usuarios de menores
    ingresos). Tal vez en parte por estas disposiciones, la
    extensión de la red de gas natural (tal como se analiza en
    la segunda parte de este trabajo) fue menor que la de otros
    sectores, y aún bien entrada la década de los
    años noventa, un conjunto significativo de hogares
    carecía de acceso al servicio (y utilizaba sustitutos
    tales como gas en garrafa o en tubo).

    En síntesis, cada sector cuenta con regulaciones
    particulares en relación con la extensión de las
    redes de los servicios públicos domiciliarios. Entre los
    sectores aquí analizados existen cuatro situaciones
    diferentes. Un sector con obligaciones de extensión
    cuantitativas, aunque sin obligaciones de SO ni de SU
    (telefonía); un sector con objetivos de SU (agua); un
    sector con características regulatorias de SO
    (energía eléctrica); y por último, un sector
    en el cual el SO opera bajo "condiciones" tales que
    desvirtúan su función
    social de garantizar la "no discriminación" en el acceso
    (gas natural). Estas características regulatorias, al
    tiempo que contribuyen a explicar la particular evolución
    de la cobertura en cada uno de los sectores durante el
    período analizado, dan una idea de la "relevancia social"
    que la normativa le otorga a cada uno de los servicios. En la
    segunda parte de este trabajo, a partir de los datos de
    expansión real de la cobertura durante el período
    1985-1997, se evaluará en qué medida la
    extensión de las redes se condijo con las expectativas
    públicas plasmadas en los marcos regulatorios de cada
    sector, y en la prioridad que allí se le asignó a
    la ampliación de la cobertura.

    1.3. Evolución de
    las tarifas de los servicios
    públicos

    En lo que respecta a la evolución de las tarifas
    de los servicios públicos, resulta conveniente dividir el
    período analizado en tres subperíodos: (1) la fase
    de operación estatal, (2) la etapa
    "preprivatización" (también bajo operación
    estatal, aunque ya en el marco de las reformas conducentes a la
    privatización) y (3) la etapa de operación privada.
    Durante la fase de operación estatal, los precios de los
    servicios eran parte central de la política general de
    precios de la economía. La empresa pública otorgaba
    al Estado la capacidad de subsidiar el consumo de servicios
    básicos en épocas de crisis,
    así como de paliar la inflación a través del
    retraso de las tarifas de los servicios en relación con la
    evolución general de los precios. La empresa
    pública fue, durante este período, uno de los
    principales instrumentos de política
    económica de que disponían los gobiernos.
    Modificando tarifas y niveles de inversión, el Estado
    podía afectar el gasto de ciertos hogares, influyendo
    sobre la distribución del ingreso y el acceso a bienes y
    servicios básicos. Claro está, la discresionalidad
    pública en el manejo tarifario (y su utilización
    con fines políticos) puede ser (y ha sido, en algunos
    casos) perjudicial para la viabilidad económica de las
    empresas. Por ello, muchas de ellas contribuyeron a engrosar el
    déficit del sector público.

    En consonancia con ello, durante la fase de
    operación estatal comprendida dentro del período
    analizado en este trabajo, las tarifas reales tienden a bajar en
    todos los servicios (ver Gráficos N° 1 a 4),40 aunque en mayor
    medida en los sectores gasífero y telefónicos
    (precisamente los que posteriormente presentan el mayor
    incremento relativo).41 Dado que las series de precios se
    presentan en valores
    reales, la caída observada en el precio medio refleja el
    retraso de las tarifas de servicios públicos en
    relación con la evolución de los demás
    precios de la economía. La diferencia entre el
    comportamiento promedio de los precios nacionales y el de las
    tarifas de los servicios públicos da cuenta (ceteris
    paribus) de la dimensión del subsidio público
    (implícito) transferido a los hogares a través de
    las tarifas.

    La segunda fase, correspondiente al período de
    operación estatal "pre-privatización", se extiende
    desde la decisión política de privatizar hasta la
    fecha en que se efectúa la transferencia o
    concesión de las empresas. El primer punto de corte se
    puede ubicar en la sanción de las Leyes de Reforma
    del Estado y de Emergencia Económica (en agosto de 1989),
    que dejan sentada la decisión política de iniciar
    un abarcativo programa de privatizaciones, delegando su
    ejecución en el Poder
    Ejecutivo Nacional. A partir de entonces, las empresas
    públicas dejaron de ser un canal mediante el cual se
    desarrollaba la política pública (de estabilidad de
    precios, de subsidios implícitos, etc.) para constituirse
    en uno de los ejes de la reestructuración del Estado y la
    economía a través de la privatización. El
    sustancial incremento tarifario real que tiene lugar en ciertos
    servicios públicos durante esta fase no puede explicarse
    sino en referencia con el programa de privatizaciones. Para que
    éste fuera "exitoso" (en términos de
    atracción de ofertas privadas, en una economía
    inmersa en un proceso de crisis profunda) debía
    garantizarse la recuperación de los niveles tarifarios
    erosionados por la inflación de los años
    anteriores. Uno de los dos servicios que incrementaron
    sustancialmente sus tarifas reales durante este período
    (telefonía básica) es precisamente el primero en
    transferirse al sector privado, de allí que fuera
    catalogado como el "mascarón de proa" de las
    privatizaciones.42 En este sentido, los incrementos tarifarios
    durante el período inmediato previo a la transferencia de
    ENTEL al sector privado, jugaron un rol muy importante para la
    consecución de una privatización que iba a allanar
    el camino para las siguientes.43 Finalmente, durante el
    período de operación privada, la evolución
    de las tarifas reales se explica por las disposiciones de los
    contratos de concesión y transferencia (en relación
    con la "formación", la "estructura" y la
    "actualización" de las tarifas mencionadas en la
    sección anterior), y las renegociaciones contractuales que
    tuvieron lugar en cada uno de los sectores. En esta etapa, en
    función de las disposiciones contractuales que autorizan
    la actualización de las tarifas en base a índices
    de precios ajenos a la economía local, su evolución
    se desliga de la evolución de los precios internos. Dada
    la estabilidad en el nivel general de precios que se
    instaló desde la sanción de la Ley de
    Convertibilidad por toda la década de los años
    noventa, la actualización por índices de precios
    externos, junto con las reestructuraciones tarifarias posteriores
    a la privatización (como en el caso del servicio
    telefónico), produjeron, en algunos sectores y
    períodos, subas reales en las tarifas. Esto se evidencia
    con mayor claridad en el período post 1995. Mientras que,
    entre 1995 y 2000, los precios mayoristas locales aumentaron un
    0,4% y los minoristas se redujeron un 0,5%, las tarifas
    continuaron ajustándose por coeficientes de
    inflación externos que alcanzaron, respectivamente,
    incrementos del 8% y del 13%.44 Así, durante la etapa
    post-Convertibilidad los servicios públicos pasan a
    dominar la tendencia hacia el aumento de precios: según un
    informe del
    Banco
    Provincia basado en datos de precios al consumidor del INDEC,
    entre abril de 1991 y junio de 2001, los servicios
    públicos se incrementaron un 55,3% más que los
    bienes.45 Los Gráficos N° 1 a 4 presentan,
    respectivamente, la evolución real de las tarifas de
    energía eléctrica, de gas natural, de
    telefonía y del servicio de provisión de agua
    potable y cloacas, para el período comprendido entre 1988
    y fines de 1997, con diferentes formatos de línea que
    distinguen cada uno de los subperíodos mencionados
    más arriba. En todos los casos se trata de índices
    de precios reales, en tanto las tarifas fueron deflactadas por el
    Índice de Precios al Consumidor Nivel General.

    En el caso de la energía eléctrica, la
    tendencia general es hacia una reducción de las tarifas,
    explicada fundamentalmente por la alta hidraulicidad del sistema
    en los últimos años y el aumento de la
    generación en plantas del ciclo
    combinado que significaron una reducción en el precio de
    la energía en el mercado mayorista. Si bien se observa una
    caída importante en el nivel tarifario durante el
    período hiperinflacionario de fines de los ochenta (en la
    fase de operación estatal), la etapa
    pre-privatización no desencadenó aumentos
    tarifarios como, según se verá más adelante,
    ocurrió en los otros sectores. Por el contrario, los
    precios residenciales de la energía eléctrica
    continuaron reduciéndose. Recién durante el
    período de operación privada se verifica una
    tendencia levemente ascendente aunque –como resultado de
    las reestructuraciones tarifarias– resulta diferencial
    según el nivel de consumo de los hogares. Según
    datos complementarios, provenientes del ENRE, los precios de la
    energía eléctrica para usuarios residenciales de
    altos consumos (no incluidos en las series presentada) se
    beneficiaron durante los períodos pre y post
    privatización con una sustancial reducción
    tarifaria.46 Esta evolución diferencial de las tarifas del
    servicio eléctrico según niveles de consumo del
    hogar es central para los objetivos de este trabajo, ya que
    apunta a la existencia de efectos distintivos de las
    privatizaciones entre hogares con mayores o menores niveles de
    gasto e ingreso.

    El sector gasífero, por su parte, presenta una
    evolución ascendente muy pronunciada durante la
    década de los años noventa. En el período
    previo a la sanción de las Leyes de Reforma del Estado y
    de Emergencia Económica los precios reales caen
    abruptamente. Esta tendencia se revierte una vez tomada la
    decisión política de privatizar. Entre agosto de
    1989 y la privatización de Gas del Estado, los precios
    reales del servicio domiciliario de gas por red aumentan
    sustancialmente. Desde la privatización y hasta diciembre
    de 1997, los precios mantienen su tenencia ascendente que, aunque
    es mucho menos acelerada que en el período previo, es
    destacable dado que se produce en un contexto de absoluta
    estabilidad agregada de precios. Una parte fundamental del
    aumento de precios se origina en las reestructuraciones
    tarifarias que incrementaron las tarifas residenciales en
    relación con las correspondientes a los grandes usuarios.
    Otra parte importante se explica (en el período de
    operación privada) por el traslado a las tarifas finales
    del precio del gas "en boca de pozo" que, entre enero de 1994
    (cuando se inicia la liberalización del segmento
    productor) y fines de 1997, se incrementó un
    21%.

    En el caso del servicio telefónico los precios
    caen durante el período de operación estatal,
    aumentan de manera muy pronunciada en el período
    pre-privatización y se mantienen estables, en
    términos reales, durante los primeros años del
    período de operación privada. Un aumento paulatino
    se observa, sin embargo, desde mediados de 1995, cuando en el
    contexto local de estabilidad (e incluso deflación) de
    precios, las tarifas continúan ajustándose de
    acuerdo con la evolución de precios estadounidenses.
    Finalmente, en 1997, tiene lugar un fuerte incremento de las
    tarifas residenciales como resultado del rebalanceo
    telefónico (ver Gráfico N° 3). Cabe
    señalar que la serie de precios presentada está
    construida en base a una canasta básica del servicio que
    incluye tanto los cargos fijos (abono telefónico neto de
    pulsos libres) como los variables (valor del pulso
    telefónico). Esto resulta metodológicamente
    más apropiado que la consideración del valor del
    pulso telefónico como único indicador de la
    evolución tarifaria del sector. De hecho, si bien durante
    el período de operación privada se produce una
    reducción del valor real del pulso, ello no significa una
    disminución del costo del
    servicio telefónico para todos los usuarios, en tanto el
    abono neto mensual47 (medido en cantidad de pulsos) se duplica
    durante el mismo período (esto es, entre octubre de 1990 y
    diciembre de 1997).48 Ello deriva en incrementos en el costo del
    servicio telefónico que no pueden ser captados si
    sólo se considera la evolución del valor del pulso.
    Más aún, el incremento de la parte "constante" del
    costo del servicio telefónico, es decir, aquella que no
    varía de acuerdo con el nivel de consumo, supone un mayor
    incremento relativo para los hogares de menores consumos (que
    generalmente coinciden con los de menores ingresos).

    La evolución de las tarifas del servicio de aguas
    y cloacas es notablemente diferente a la del resto de los
    sectores aquí analizados. En el Gráfico N° 4 se
    observa que las tarifas reales caen durante los tres
    subperíodos. En las dos etapas de operación estatal
    los niveles tarifarios tienden a bajar, fundamentalmente a
    raíz de la erosión de
    los valores
    reales de las tarifas que no logran recuperarse a pesar de los
    incrementos tarifarios dictados en este sentido. La
    operación privada comienza con una reducción
    tarifaria del 26,9% establecida en el contrato de
    concesión a la empresa Aguas Argentinas S.A.. Sin embargo,
    algo más de un año después de realizada la
    concesión, una revisión extraordinaria de las
    tarifas autorizó un aumento tarifario del 13,5% junto con
    incrementos de más del 40% en los cargos de
    infraestructura y conexión.49 Por esta razón, como
    resultado de las modificaciones contractuales posteriores a la
    concesión inicial, la reducción tarifaria
    establecida en los contratos no fue de la magnitud inicialmente
    prevista (26,9%), sino mucho menor (14,3% desde la
    privatización hasta diciembre de 1997). Una mirada hacia
    el período post1997 da cuenta de incrementos tarifarios
    aun mayores en el sector (fundamentalmente emergentes de la
    aplicación de nuevos cargos fijos en la factura) que
    erosionan prácticamente por completo la reducción
    tarifaria dictada al inicio de la operación privada. 50 La
    creación de nuevos cargos de infraestructura (reemplazando
    el antiguo cargo de conexión pagado directamente por el
    beneficiario del servicio), si bien se sustenta en criterios
    distributivos (socializa los costos de expansión de la red
    que generalmente se orienta a los sectores de menores ingresos),
    instala subsidios cruzados que incrementan el costo medio del
    servicio para los hogares cubiertos, fundamentalmente para
    aquellos de menores ingresos (por el carácter "fijo" del
    cargo).

    Las series tarifarias presentadas en esta sección
    ofrecen un panorama general de la evolución de los precios
    de los servicios públicos domiciliarios antes y
    después de la privatización. Ellas refieren, sin
    embargo, al precio pagado por un "hogar promedio", por lo que
    poco informan acerca de los impactos diferenciales sobre los
    hogares de cada decil de ingresos. De hecho, tal como se
    explicó más arriba, la tarifa final a pagar por el
    hogar está compuesta por el cargo fijo (abono por
    conexión a la red) más el cargo variable (costo por
    unidad de consumo) y la carga impositiva. De este modo, excepto
    en el caso de aguas y cloacas (que al ponderar elementos tales
    como calidad, antigüedad y ubicación de la vivienda
    supone menores tarifas para las familias que habitan viviendas de
    menor costo relativo),51 en los servicios públicos en
    general, cuanto menor es el consumo mayor es la tarifa por unidad
    consumida, ya que el costo del cargo fijo adquiere mayor
    relevancia. Ello, junto con las reestructuraciones tarifarias que
    modifican los precios relativos entre tipos de usuarios, y entre
    cargos fijos y variables (como en el caso del servicio
    telefónico) hace que la evolución real de los
    precios difiera entre hogares con distintos niveles de gasto.
    Esto se traduce en diferentes proporciones del ingreso y del
    gasto total del hogar destinadas al pago de servicios
    públicos por hogares pertenecientes a cada estrato social.
    La segunda parte de este trabajo ofrece una aproximación
    al análisis de los impactos de las privatizaciones sobre
    el gasto (y el ingreso disponible luego del pago de los servicios
    básicos) de los hogares pertenecientes a distintos
    estratos sociales.

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