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El impacto social de las privatizaciones: El caso de los servicios públicos domiciliarios (página 2)

Enviado por Camila Arza



Partes: 1, 2

SEGUNDA PARTE: LOS IMPACTOS DE LAS PRIVATIZACIONES SOBRE EL GASTO DE LOS HOGARES

2.1. La distribución del ingreso y el gasto de los hogares

Desde mediados de los años setenta, la sociedad argentina viene experimentando un acelerado proceso de redistribución regresiva del ingreso. El período analizado en este trabajo (1985- 1997) no constituye una excepción. Si bien existen puntos extremos de concentración del ingreso (como en la hiperinflación de 1989) que fueron luego parcialmente revertidos (como durante los primeros años de la década de los noventa), se mantiene la tendencia general y de más largo plazo hacia un incremento de la desigualdad. En los años ochenta fueron los picos inflacionarios los que de algún modo impulsaron la concentración del ingreso, por los efectos del incremento generalizado de los precios sobre el poder adquisitivo de los salarios (o en otras palabras, sobre los salarios reales). En los años noventa, en un contexto de estabilidad general de precios (aunque con modificaciones importantes en la estructura de precios relativos), son otras cuestiones (más ligadas al mercado de trabajo) las que contribuyeron a profundizar la desigualdad distributiva. De hecho, el crecimiento del desempleo y la caída del salario real (esta vez más a raíz de reducciones en los valores nominales que por efecto de la inflación) fueron dos de los factores centrales para explicar el incremento de la desigualdad durante el período.

El Cuadro N° 2 presenta la evolución de la distribución del ingreso de los hogares del AMBA para el período estudiado en este trabajo. Allí se observa cómo el ingreso se concentra progresivamente en los deciles más ricos a costa de los deciles de ingresos bajos y medios. Mientras que en 1985 el último decil obtenía un ingreso promedio catorce veces mayor que el primer decil, esta cifra se incrementa a dieciséis en 1990, y a veintidós en 1997. Esta particular evolución de la distribución del ingreso durante el período analizado da cuenta del contexto en el cual se aplicaron las políticas de privatización de las empresas de servicios públicos y se produjeron sus principales impactos sociales. Por obvias razones, una determinada política pública no tiene los mismos efectos al aplicarse en contextos diferentes. La situación de creciente empobrecimiento relativo de los estratos sociales medios y bajos durante el período de análisis enmarca los impactos que las privatizaciones de los servicios públicos tuvieron sobre estos sectores sociales.

 Pero la distribución del ingreso en sí misma es un indicador parcial de la calidad de vida de los hogares. En muchos sentidos, la calidad de vida presente está determinada en mayor medida por su presupuesto de consumo que por su nivel de ingresos (aunque ambos están, por supuesto, fuertemente emparentados). La distribución del gasto entre hogares es una muestra más cruda de las diferencias presentes en la calidad de vida de los hogares. Según datos emergentes de la Encuesta de Gasto de Hogares (EGH/INDEC), la distribución del gasto también se volvió más regresiva durante el período. Si bien el gasto está fundamentalmente determinado por el nivel de ingresos, dado que los hogares de mayores ingresos destinan una proporción mucho mayor del mismo al ahorro (y, con ello, una menor proporción al consumo), la distribución del gasto es siempre menos regresiva que la del ingreso. Sin embargo, el incremento de la desigualdad durante el período se refleja también, de manera notable, en la distribución del gasto total familiar entre deciles. De hecho, mientras que el decil de mayores ingresos tenía en promedio gastos de consumo cuatro veces mayores al decil de menores ingresos en 1985-86, este coeficiente aumenta a seis (un 50%) en 1996-97.

Por otro lado, y al margen de la distribución de gasto entre deciles de ingreso, la composición de dicho gasto (i.e. a qué bienes y servicios se destina el presupuesto de los hogares de cada decil de ingresos) es un indicador del "nivel de vida" del hogar. Haciendo una esquematización simple, el total de ingresos disponibles por hogar se destina en primer lugar a los bienes y servicios básicos (por ejemplo, a cubrir las necesidades de alimentación y vivienda), y luego el remanente se orienta al consumo de otros bienes y servicios menos indispensables. Los bienes y servicios básicos se distinguen porque su demanda posee un alto grado de inelasticidad, es decir, su consumo no acompaña las variaciones de precios e ingresos. Por esta razón, un incremento del precio de este tipo de bienes –en un contexto de ingresos fijos– implica un aumento del volumen de gasto que se les destina y la consecuente disminución del presupuesto remanente para otros consumos. Esto afecta en mayor medida a los hogares más pobres porque los servicios básicos consumen una proporción de sus ingresos mucho más significativa que en el resto de los hogares, y porque, por la misma razón, su ingreso disponible luego de la compra de bienes y servicios básicos es menor. En general, un efecto de tal tipo significa un deterioro claro (aunque difícilmente mensurable más que indirectamente) en la calidad de vida de los hogares de menores recursos. En síntesis, el aumento de los precios de bienes de baja elasticidad en la demanda en un contexto de estabilidad de ingresos significa, simplificadamente, una disminución del poder adquisitivo del ingreso de los hogares más pobres (aun cuando en términos generales –como producto de la disminución de otros precios– no se registre un incremento generalizado de los precios de la economía). Esta es la razón por la cual, antes de evaluar los efectos que la evolución de ciertos precios tiene sobre distintos sectores sociales es necesario conocer cómo se distribuye el gasto de los hogares entre distintos rubros de consumo.

La Encuesta Nacional de Gasto de Hogares (1996-1997) provee información de asignación del gasto para una muestra representativa de hogares. Con estos datos, y considerando los niveles de ingreso de cada estrato social (agrupados en deciles), se puede evaluar qué proporción del gasto total del hogar es destinada al consumo de cada uno de los principales rubros de bienes y servicios. La proporción del presupuesto que los hogares pertenecientes a cada decil de ingresos destina al pago de cada bien o servicio da cuenta de la particular importancia (y prioridad) que dichos bienes y servicios tienen para cada tipo de hogar. Ello a su vez informa acerca de la magnitud de los efectos que la evolución de los precios relativos de dichos bienes puede ejercer sobre los distintos estratos de ingreso.

Es sabido que, por su importancia fundamental para la reproducción biológica de los individuos, los bienes alimenticios son de demanda más inelástica que el resto. Sin duda, entre los componentes que conforman el rubro de "alimentos y bebidas" existen notables diferencias entre los consumos de los sectores sociales más pobres respecto del resto (mayor consumo de productos de menor precio y calidad). En el Cuadro N° 3 se pueden observar las proporciones del gasto destinadas al consumo de bienes y servicios tales como alimentos, vivienda, salud, educación, etc., por parte de los distintos estratos sociales. Como era de esperar, las altísimas proporciones del ingreso destinadas al consumo de alimentos por los deciles más pobres y su progresiva reducción a medida que se incrementa el nivel de ingreso del decil, dan cuenta del carácter básico de los bienes alimenticios.52 Alimentos es el único rubro en el cual los hogares de menores ingresos destinan una mayor proporción del gasto que los de mayores ingresos. Sin embargo, existen otros rubros que se destacan porque el consumo (calculado como proporción del ingreso) se mantiene prácticamente constante entre deciles (entre ellos, indumentaria, vivienda y transporte y comunicaciones). Dos de ellos concentran a los servicios públicos privatizados analizados en este trabajo (vivienda incluye servicios públicos domiciliarios tales como gas, electricidad y aguas y cloacas, mientras que transporte y comunicaciones incluye servicios telefónicos como así también transporte público de pasajeros53 ). La escasa variabilidad en los niveles de consumo de servicios públicos entre los distintos estratos sociales (siempre en relación con su presupuesto total) da cuenta de su carácter prioritario: se trata de servicios básicos, indispensables para el desarrollo de la vida cotidiana de los hogares y difícilmente prescindibles ante una caída del ingreso (como lo son otros bienes y servicios tales como los que componen el capítulo de "esparcimiento").54

Dada la baja elasticidad-ingreso de la demanda de este tipo de servicios, el nivel y evolución de sus precios resulta fundamental, en tanto afecta directamente el gasto de los hogares y, con ello, el monto de ingreso remanente para otros consumos. A fin de evaluar el comportamiento específico del consumo de este tipo de bienes, y atento a que los rubros de "vivienda" y "comunicaciones" presentados en el Cuadro N° 3 agrupan otros bienes y servicios además de los servicios públicos domiciliarios, en la próxima subsección se realiza un análisis más desagregado de la distribución del gasto familiar. Esto permitirá observar en qué medida la condición de básicos de los servicios públicos afecta diferencialmente los niveles de consumo de los hogares pertenecientes a distintos estratos de ingreso.

2.2. La importancia de los servicios públicos en el presupuesto de los hogares

Siguiendo la distribución del gasto familiar entre los principales rubros de consumo presentada en la sección anterior, resulta desde ya evidente la importante participación de los servicios públicos domiciliarios en el presupuesto de los hogares, fundamentalmente en el de los más pobres. Sin embargo, como se mencionó, los rubros de "vivienda" y "transporte y comunicaciones" incluyen otros ítems de consumo que pueden estar distorsionando (sub o sobreestimando) la efectiva participación de los servicios públicos en el gasto total del hogar. En esta sección se utilizan datos más desagregados de asignación del gasto que permiten observar el porcentaje específico que cada uno de los servicios públicos domiciliarios consume del ingreso total familiar. En el Cuadro N° 4 se presentan los resultados de estos cálculos para los servicios de telefonía fija domiciliaria, gas natural por redes, energía eléctrica y servicio de agua y desagües cloacales, siempre sobre la base de los datos emergentes de la Encuesta Nacional de Gasto de Hogares (1996-1997).

En primer lugar, se observa que, en promedio, los hogares pertenecientes al AMBA destinan un 5,3% de sus ingresos al pago de servicios públicos domiciliarios, un porcentaje de por sí significativo. Esta magnitud promedio varía de acuerdo con el estrato de ingreso del que se trate, incrementándose a medida que se desciende en la escala social. Es decir, la reducción del gasto en servicios públicos no es proporcional a la reducción del ingreso de cada estrato, lo cual da cuenta de la inelasticidad ingreso de la demanda de este tipo de bienes o, en otras palabras, de su carácter básico en los términos mencionados más arriba. Como resultado de esto, los deciles más pobres destinan al pago de servicios públicos una proporción de sus ingresos que más que duplica la de los hogares más ricos.

En el caso de la energía eléctrica las diferencias entre deciles son llamativamente grandes. El decil más pobre gasta una proporción de sus ingresos cinco veces mayor que el decil más rico. En gas natural, dicha proporción también varía de acuerdo con el estrato de ingreso del que se trate, aunque los valores más altos se registran en los deciles medios a medio-bajos, y las diferencias entre deciles no son tan marcadas como en el caso de la electricidad. Ello se debe, fundamentalmente, a la falta de cobertura de la red de gas natural en los hogares que pertenecen a los deciles de menores ingresos, donde la carencia del servicio generalmente se suple con la utilización de gas envasado o garrafa. De hecho, dada la desigual distribución de la cobertura entre los hogares y la consecuente utilización de bienes sustitutos a los servicios públicos aquí analizados, resulta metodológicamente más apropiado realizar comparaciones entre hogares efectivamente cubiertos por el servicio. Esto es así porque una menor cobertura genera un menor gasto total del decil en los rubros de consumo aquí analizados, aunque al mismo tiempo implica (a) un menor beneficio para el hogar (en términos de calidad de vida) producto de la carencia del servicio y (b) mayores gastos en otros rubros no considerados en este estudio (bienes sustitutos de los servicios públicos). Dado que la distribución de la cobertura es desigual entre deciles de ingreso, sólo pueden realizarse comparaciones válidas del nivel de gasto entre deciles una vez excluidos los hogares que no poseen el servicio (y que por ello tienen un gasto igual a cero). Más aún, si bien no se pudieron obtener datos de cantidades del servicio utilizadas por cada hogar (lo que permitiría evaluar gasto por unidad de consumo), la exclusión de los hogares no cubiertos (i.e. "sin consumo") permite al menos corregir parcialmente las comparaciones por cantidades, comparando únicamente hogares con consumos mayores a cero.

Como se observa en las últimas cinco columnas del Cuadro N° 4, al excluir del cálculo a los hogares que no poseen el servicio, la variación del gasto entre estratos de ingreso se incrementa sustancialmente. Los tres deciles de menores ingresos destinan, en este caso, entre el 10% y el 17% de sus ingresos al pago de servicios públicos domiciliarios, valores que más que duplican el correspondiente al promedio de los hogares (6%).

En el caso de la energía eléctrica, como resultado de la cobertura prácticamente universal en todos los deciles de ingreso (siempre en referencia al Area Metropolitana Buenos Aires), los valores a ambos lados de la tabla no difieren. En todos los otros servicios, las diferencias son muy significativas.

En el caso de gas, la distribución que incluye sólo a los hogares cubiertos se asemeja ahora a la del sector eléctrico: los hogares que componen los dos deciles más pobres gastan una proporción de sus ingresos entre tres y seis veces mayor que aquéllos pertenecientes a los dos deciles más ricos.

En el caso del servicio telefónico ocurre una situación similar. Si se toman los datos por deciles sin tener en cuenta la cobertura del servicio, surge (tercera columna del Cuadro N° 4) que todos los hogares gastan aproximadamente la misma proporción de su ingreso en servicios telefónicos. Sin embargo, si se tienen en cuenta sólo a aquellos hogares que poseen el servicio (octava columna del cuadro de referencia), se observa que los hogares de menores ingresos gastan proporciones del mismo que duplican a cuadriplican las de los de mayores ingresos.

Finalmente, el pago de servicios de agua corriente y cloacas consume una proporción del ingreso sustancialmente menor que el resto de los servicios, aunque también se observan notables diferencias entre deciles de ingreso. Sin embargo, existen hogares –sobre todo los deciles más pobres– que no cuentan con ambos servicios (agua y cloacas), por lo tanto la proporción presentada en el cuadro puede corresponder al pago de sólo un servicio (generalmente agua) mientras que en el resto de los hogares corresponde al pago de dos servicios (aguas y cloacas). Los datos disponibles impiden verificar esta cuestión, ya que el gasto se computa para ambos servicios en conjunto. Ello significa que podrían existir diferencias aún mayores en la proporción del ingreso gastada por unidad de servicio consumida, ya que es precisamente en los estratos de ingreso más bajos donde se concentra la carencia de servicios cloacales.

Ahora bien, la comparación de proporciones del ingreso destinadas al pago de servicios públicos en hogares con ingresos sustancialmente diferentes podría parecer inapropiada ya que, dada la menor "propensión al ahorro" que tienen los hogares más pobres (i.e. la tendencia a destinar una mayor proporción de su ingreso al consumo, originada naturalmente en el reducido volumen total de su ingreso), las proporciones del ingreso consumidas varían entre estratos sociales cualquiera sea el bien o servicio en cuestión. A fin de verificar cuál es la efectiva distorsión que genera en los datos presentados la existencia de diferentes "propensiones al ahorro", se calculó la participación del gasto en servicios públicos en el presupuesto total del hogar, i.e. la proporción del gasto total del hogar (y no del ingreso) destinada al pago de servicios públicos. Los resultados, presentados en el Cuadro N° 5, demuestran que la tendencia observada en el Cuadro N° 4 se mantiene –aunque matizada– cuando se excluyen los efectos de las distintas "propensiones al consumo".

En promedio, un 6,3% del gasto total de los hogares se destina al pago de servicios públicos domiciliarios (un punto porcentual más que respecto al ingreso). Si se consideran todos los hogares (primeras cinco columnas del Cuadro N° 5), las mayores proporciones se concentran en los deciles de menores ingresos en el caso de la electricidad, en los sectores medios en el caso del gas por red, y se distribuyen en similares proporciones en todos los deciles de ingreso en los casos de los servicios telefónicos y de aguas y cloacas. Nuevamente, estas diferencias se encuentran sesgadas porque la cobertura no se distribuye de manera uniforme entre deciles. De hecho, si se toman sólo los hogares que poseen el servicio (columnas seis a diez del Cuadro N° 5) las diferencias entre deciles se hacen más pronunciadas: en todos los servicios domiciliarios el gasto del decil más pobre representa una proporción que duplica a cuadriplica la del decil más rico.

La significativa importancia del gasto en servicios públicos domiciliarios en el presupuesto total de los hogares da cuenta de la magnitud de los efectos que las modificaciones tarifarias pueden producir sobre los respectivos niveles de gasto, e indirectamente sobre el ingreso disponible luego del pago de los servicios. La desigual proporción del ingreso (y del gasto) destinada al pago de las facturas de servicios públicos por los hogares de distintos estratos sociales sugiere que incluso las modificaciones tarifarias más uniformes afectan con mayor intensidad a los hogares más pobres. A medida que se expande la cobertura, esto es válido para un mayor número de hogares, lo que redunda en un creciente impacto social de todas las cuestiones tarifarias y regulatorias sobre los ingresos disponibles de los grupos sociales más vulnerables. Si las tarifas de los servicios públicos tienen, a medida que aumenta la cobertura, cada vez más incidencia sobre el gasto y el ingreso disponible de los hogares de menores recursos, esto debe estar presente a la hora de diagramar la política regulatoria, la estructura tarifaria y la existencia y dirección de las eventuales transferencias o subsidios explícitos o implícitos.

Finalmente, y estrechamente relacionado con lo anterior, la importantísima proporción de sus ingresos que los hogares más pobres destinan al pago de servicios públicos confirma la condición básica de estos servicios mencionada más arriba. La decisión de los hogares de menores ingresos de destinar una parte tan significativa de su presupuesto al pago de dichos servicios da cuenta del carácter esencial que los mismos tienen para el funcionamiento de los hogares. El reconocimiento de esta condición básica de los servicios públicos es fundamental para definir adecuadamente tanto la privatización como la posterior regulación de los servicios, los niveles de precios, subsidios, cobertura, etc.. En suma, el impacto social de las privatizaciones o, en otros términos, su "eficiencia social" más que estrictamente económica, debe ser tenida en cuenta para el diseño de políticas apropiadas que distribuyan equitativamente y con criterio social los costos y los beneficios de la reestructuración económica.

2.3. Los impactos de la evolución tarifaria

El análisis hasta aquí presentado refiere a la importancia y a la distribución del gasto de los hogares en servicios públicos en un momento histórico específico (1996-1997), cuando ya se habían completado todas las privatizaciones analizadas en este trabajo. Los datos presentados permiten situar el problema en su dimensión concreta, presentando la relevancia que los servicios públicos tienen en términos del gasto de los hogares para cada decil de ingreso. Sin embargo, ello no informa sobre los impactos del proceso de privatizaciones sobre los hogares pertenecientes a distintos estratos de ingresos. Para ello es necesario contar con datos que permitan comparar con una situación anterior al proceso de privatizaciones. En este sentido, los impactos de las privatizaciones sobre el gasto de distintos sectores sociales pueden evaluarse comparando las proporciones del gasto total familiar orientado al pago de servicios públicos en las mediciones disponibles para los períodos pre y post privatización (EGH 1985-86 y ENGH 1996-97, INDEC). Queda claro que no se puede afirmar que necesariamente los cambios en la proporción de los ingresos destinadas al pago de servicios públicos hayan sido causados por la política de privatizaciones. Tal tipo de causalidad se encuentra fuera de los alcances de los mecanismos de medición ensayados en este estudio. Sin embargo, es posible evaluar los efectos de las nuevas condiciones regulatorias y la evolución de los precios relativos de los servicios públicos que tuvieron lugar contemporáneamente con su privatización sobre el gasto de los hogares. El supuesto sobre el que se basa la comparación que aquí se presenta es que las principales modificaciones en las estructuras y niveles de gasto tienen su origen en el proceso de privatización, sea por las modificaciones y reestructuraciones tarifarias realizadas con anterioridad, en vistas de la privatización, o con posterioridad, como efecto de las regulaciones emergentes del proceso.

En los Gráficos N° 5 a 8 se observa la variación en las proporciones del gasto total familiar destinadas al pago de servicios públicos domiciliarios entre 1985-86 y 1996-97 para los hogares pertenecientes a cada decil de ingreso. A fin de neutralizar los efectos de los diferentes niveles de cobertura (menores en los deciles más pobres) las comparaciones presentadas en los gráficos de referencia se refieren sólo a los hogares que poseen el servicio. Las variaciones en el gasto que se originen en la extensión de la cobertura o en la regularización de conexiones clandestinas se encuentran, de este modo, neutralizadas.55 Los resultados de la comparación de los datos correspondientes a los períodos 1985-86 y 1996-97 muestran, en primer lugar, que en los once años que separan una medición de la otra se registró, en el conjunto de los hogares, un incremento sustancial en el gasto en servicios públicos gran medida prestados por el Estado de manera gratuita, y por esta razón no puede aplicarse el mismo criterio para evaluar su indispensabilidad que para el caso de otros bienes básicos como los alimenticios (claramente no puede aplicarse un criterio relacionado con el nivel de gasto del hogar). En realidad, lo que se evalúa comparando niveles de gasto entre deciles en los rubros de educación y salud es, por un lado, el grado de utilización (y gasto) de servicios no-gratuitos (educación y salud privada, fundamentalmente) y, por otro, la compra de bienes o servicios relacionados con el rubro pero no incluidos entre los provistos gratuitamente por el Estado (compra de medicamentos, útiles escolares, etc.).

calculado como porcentaje del presupuesto total de gastos de las familias. En todos los sectores sin excepción se registran aumentos en la proporción del gasto total que los hogares orientan al pago de estos servicios. En mayor o menor grado en función del servicio del que se trate, uno de los hechos más salientes de este análisis es la creciente importancia de estos rubros de consumo en el presupuesto familiar, y en consecuencia, la creciente relevancia de toda política de regulación de las tarifas de los servicios públicos sobre el gasto de los hogares.

Un segundo hecho de particular importancia que surge de los datos presentados es la diferencial distribución de este aumento del gasto entre deciles de ingreso. Son los estratos de ingreso bajos y medios quienes incrementaron su volumen de gasto en mucha mayor medida que el resto de los hogares. En efecto, en el caso del servicio eléctrico, en el cual en el promedio de los hogares se registró un leve aumento en el gasto, en la desagregación en deciles de ingreso se observa que dicho aumento se concentra en los deciles de menores ingresos y cae progresivamente a medida que aumentan los ingresos del decil. De hecho, es el decil de mayores ingresos el único que presenta un beneficio neto entre puntas, que se refleja en una reducción de su gasto en el servicio (Gráfico N° 5). Tal como se detalló en la sección previa, los hogares con grandes consumos obtuvieron una reducción de las tarifas residenciales durante los períodos pre y postprivatización que no alcanzó a los hogares de menores consumos. Los datos aquí presentados confirman que sólo en los hogares pertenecientes al decil más rico dichas reducciones tarifarias produjeron una disminución del gasto en el servicio, mientras que en el resto de los hogares los niveles de gasto aumentaron.56

En el caso del servicio de gas natural por red se registra un incremento más importante que en el sector eléctrico en la totalidad de los hogares y, en particular, en los deciles de menores ingresos. En promedio, los hogares incrementan el presupuesto destinado al servicio de gas natural un 56%, mientras que el decil de menores ingresos lo hace un 90% (Gráfico N° 6). Este aumento en la proporción del ingreso destinada al pago del servicio de gas natural es consistente con la evolución ascendente de las tarifas residenciales presentada más arriba. Pero, ¿por qué es más pronunciada en los deciles de menores ingresos? La respuesta parece apuntar, nuevamente, a la baja elasticidad precio e ingreso de la demanda de este tipo de servicios, así como a factores relacionados con el mecanismo de formación de la tarifa final, en particular, la importancia relativa de los cargos fijos y variables. Si un determinado nivel de consumo del servicio es indispensable para el funcionamiento del hogar es evidente que un incremento en el precio de dicho servicio afectará en mayor medida a quien tenga menores ingresos, o su derivado, un menor presupuesto total para afrontar sus gastos de consumo. Por ello, y tal como los datos lo indican, los hogares de menores ingresos se vieron más afectados que el resto por la evolución creciente de las tarifas de gas natural.

La misma tendencia se observa en el caso del teléfono fijo domiciliario aunque con un incremento más pronunciado que cualquiera de los otros servicios (el gasto se duplica en el promedio de los hogares) (Gráfico N° 7). Ello puede deberse en parte al aumento de la utilización del servicio (aumento de la cantidad de líneas instaladas, y de la cantidad de llamadas realizadas, ver más abajo), aunque también al incremento tarifario registrado durante el período. Al igual que en los otros servicios públicos, existe una evolución diferencial de la incidencia del gasto en servicios telefónicos en el presupuesto total de los hogares. Los estratos más pobres son nuevamente quienes concentran el mayor aumento del gasto: el decil de menores ingresos más que triplica su gasto en servicios telefónicos entre las dos mediciones.

Debido a la escasez de datos desagregados relativos a la distribución entre deciles del gasto en servicios de aguas y cloacas para la medición de 1985-86, sólo se presenta para dicho período el promedio de gasto de los hogares. En el Gráfico N° 8 se observa una característica destacable del servicio de agua y cloacas respecto del resto: el gasto promedio disminuye entre puntas, cosa que no ocurre en ninguno de los otros servicios, y se corresponde con la tendencia decreciente de las tarifas reales presentada en la primera parte de este trabajo. Por otro lado, al igual que en los demás servicios, en la medición correspondiente a los años 1996-97 se observa una desigual distribución del gasto entre deciles, siendo aquellos hogares de menores ingresos los que orientan una mayor proporción de su presupuesto familiar al pago del servicio. Por esta razón, no pueden generalizarse situaciones particulares a partir de la evolución del gasto medio. Si bien, en promedio, el gasto en servicios de agua y cloacas, como proporción del gasto total se redujo, situaciones muy diversas pueden existir entre distintos estratos de ingreso. Por otro lado, la última medición, realizada entre julio de 1996 y junio de 1997, corresponde al período inmediato anterior a la aplicación de variados incrementos tarifarios tales como, entre otros, los cargos SUMA que, por poseer un valor fijo por factura, afecta (en términos relativos) en mucha mayor medida la tarifa final a pagar por los hogares más pobres. Por esta razón, una medición actual arrojaría seguramente niveles de gasto mayores y probablemente una distribución aún más inequitativa.

Ahora bien, ¿cuáles son los factores explicativos de este incremento de la proporción del presupuesto familiar orientada al pago de servicios públicos? ¿Se trata sólo de la evolución tarifaria o existen otras cuestiones a considerar? Dejando de lado la extensión de la cobertura (que se halla neutralizada en los gráficos aquí presentados57), la proporción del gasto en servicios públicos sobre el gasto total familiar puede variar de acuerdo con:

  • las tarifas de los servicios,
  • el volumen físico del servicio consumido por cada hogar, y
  • la evolución del nivel real de gastos (e ingresos) de los hogares de cada estrato social.

En lo que respecta a la evolución tarifaria, en la sección previa se observó que fundamentalmente durante el período inmediato anterior a la privatización se registró un aumento importante de las tarifas residenciales en dos de los sectores aquí analizados (gas natural y telefonía), seguido por incrementos tarifarios en prácticamente todos los sectores durante el período de operación privada. Sin embargo, para explicar la evolución del gasto entre 1985-86 y 1996-97, lo que interesa es la evolución de las tarifas reales durante todo el período. La ausencia de series homogéneas para todo el período impide alcanzar conclusiones al respecto. Por otro lado, el notable incremento del gasto de los hogares de menores ingresos que se registra en todos los servicios públicos puede deberse a alguna de las siguientes cuestiones: (1) los promedios tarifarios presentados no resultan representativos para las facturas pagadas por todos y cada uno de los deciles de ingreso (debido a cuestiones relativas a la incidencia de los cargos fijos, facturas mínimas, etc.); (2) otras cuestiones al margen de las tarifarias (fundamentalmente los puntos 2 y 3 mencionados más arriba) inciden en el nivel en el incremento del gasto; o lo que parece lo más probable (3) una combinación de ambos factores.

Más allá de las cuestiones estrictamente tarifarias, un segundo factor que afecta la proporción del ingreso destinada al pago de servicios públicos se refiere a las cantidades de servicio consumidas, i.e. el volumen de gas utilizado en el hogar, la cantidad de llamadas telefónicas realizadas, etc.. La disponibilidad de datos en esta materia es limitada.58 Algunos datos parciales de fuentes diversas sugieren que existieron incrementos en los volúmenes físicos consumidos en algunos servicios públicos, aunque es difícil estimar en qué medida los mismos explican el significativo incremento en la proporción del ingreso destinada al pago de cada servicio.

El consumo de servicios telefónicos se incremento muy sustancialmente en el período. Datos del INDEC revelan que entre 1986 y 1997 las líneas instaladas aumentaron un 131%, y el número de llamadas realizadas también hizo lo propio (en sólo dos años, entre 1995 y 1997, la cantidad de llamadas urbanas realizadas creció un 22%).59. Al mismo tiempo, se amplió el uso de la telefonía celular y de internet, así como de otros servicios de la telefonía fija que implican pagos adicionales (llamada en espera, contestador, etc.).

El consumo de electricidad, por su parte, también aumentó durante el período. La energía vendida se incrementó un 52% entre 1986 y 199660 mientras que –siguiendo los datos presentados en la sección siguiente– la cobertura lo hizo un 10,5%, lo cual sugiere un incremento del consumo promedio por usuario.61 En el caso del servicio de gas, si bien la cobertura se extendió, los datos disponibles no dan cuenta de incrementos significativos en el consumo de gas natural por hogar.62 Esto, junto con la ascendente evolución tarifaria del sector, hace suponer que el aumento del gasto en este servicio se debe fundamentalmente a los incrementos tarifarios y no a las cantidades consumidas. El caso de aguas y cloacas difiere de los otros sectores en cuanto a la incidencia del factor "cantidad" en el gasto ya que por el mecanismo de cálculo de las tarifas en el servicio "no medido" (que concentra a la mayor parte de los usuarios) la cantidad de agua utilizada o de afluentes desechados en la red cloacal no incide directamente en la tarifa final a pagar y, por lo tanto, el volumen físico no afecta el gasto.

En síntesis, los datos presentados parecen sugerir que sólo en los casos de telefonía básica y energía eléctrica puede considerarse que el incremento de las cantidades consumidas sea un factor de importancia en la tendencia hacia un aumento del gasto de los hogares registrada entre 1985-86 y 1996-97.63 Tal como se mencionó más arriba, un tercer factor que influye en la evolución de la proporción del gasto familiar orientada al pago de servicios públicos es la evolución real del volumen total de gastos del hogar. Esto, porque al calcular el gasto en servicios como porcentaje del gasto total familiar, si el denominador en la fórmula (el gasto total) se reduce (aun cuando el numerador –el gasto en el servicio– se mantenga constante) se producirá un incremento del resultado (la proporción presentada). Según los datos disponibles, el monto total de gastos e ingresos promedio de los hogares no se redujo, en términos reales, durante el período.64 Sin embargo, la mencionada tendencia hacia una distribución más regresiva del ingreso (y del gasto) implica que, durante el período analizado, los hogares pertenecientes a los deciles de mayores ingresos experimentaron un incremento mucho más importante en sus niveles de gasto total que los deciles de menores ingresos. Dado que la comparación de la evolución del gasto en servicios públicos entre distintos estratos sociales interesa desde el punto de vista del bienestar de los hogares, el contexto en que el gasto en servicios públicos se modifica (aumento de la desigualdad) es de fundamental importancia. Por ello la distribución del ingreso del período debe ser contabilizada más que neutralizada en el cálculo. No es lo mismo un aumento de las tarifas de los bienes básicos en un contexto de incremento general de los ingresos de los grupos sociales más pobres que en un contexto de reducción de sus ingresos y crecimiento de la desigualdad. En suma, puede afirmarse que el incremento en la proporción del gasto total familiar destinada al pago de servicios públicos durante el período analizado es producto del aumento del gasto nominal en servicios y no de la reducción del gasto total del hogar. Por otro lado, la redistribución regresiva de los ingresos durante el mismo período supone mayores incrementos relativos en la proporción del gasto destinada a los servicios públicos en los sectores de menores ingresos, por la conjunción de la caída relativa de sus ingresos (y gastos) y la baja elasticidad de la demanda de los servicios en cuestión.

En síntesis, el sustancial incremento de la proporción del gasto total familiar destinada al pago de servicios públicos, fundamentalmente en los hogares de menores ingresos, marca la importancia que tienen las políticas de regulación de la prestación privada de los servicios públicos privatizados sobre el bienestar de los sectores sociales más pobres. Las falencias del sector público en el diseño y la aplicación de políticas regulatorias efectivas no perjudican simplemente a los usuarios en general, sino fundamental y particularmente, a los usuarios de menores ingresos.

Toda reestructuración económica produce efectos concretos sobre la población, que pueden suponer un beneficio o un perjuicio agregado, según el caso. Es una decisión política (por acción deliberada o negligente) qué grupos sociales se benefician y cuáles pagan los costos de la reforma. En sectores económicos que se caracterizan por su indispensabilidad (su condición de bienes o servicios "básicos") resulta necesario acompañar la reestructuración con un programa de protección social que garantice que no serán los sectores sociales más vulnerables quienes carguen con los costos de la reforma. De lo contrario, el tratamiento "igualitario" que se supone el mercado otorga a todos los agentes económicos, puede ser muy desigual en sus efectos cuando las condiciones objetivas de dichos agentes (niveles de ingreso y gasto de los hogares, por ejemplo) son tan diferentes.

2.4. Los impactos de la expansión de la cobertura

Al margen de la evolución de los precios de los servicios públicos y sus efectos sobre el gasto de los hogares, un segundo eje fundamental en que la política de privatizaciones tuvo impactos significativos sobre el bienestar y la igualdad de los hogares refiere a la expansión de la cobertura. De hecho, como se mencionó en la primera parte de este trabajo, la expansión de la cobertura de los servicios públicos de redes fue uno de los principales argumentos favorables a la privatización de los servicios. Los importantes montos de inversión que la misma acarrearía servirían para suplir las limitaciones presupuestarias del sector público. El resultado sería la ampliación del acceso a los servicios básicos para todos los hogares, con el consiguiente aumento de la igualdad y el bienestar general.

Sin lugar a dudas, la expansión de la cobertura de los servicios públicos es un beneficio en sí mismo para los hogares, tanto los previamente cubiertos como los no cubiertos. Existen externalidades positivas de la expansión de servicios de red tales como el servicio de aguas y cloacas (prevención de enfermedades) y el servicio telefónico (el beneficio del servicio aumenta a medida que se conectan más usuarios –se amplía el universo "telefoneable"–). Sin embargo, los mayores beneficiarios de la extensión de las redes de servicios públicos son sus directos destinatarios, i.e. los usuarios que obtienen acceso a los servicios, con la consiguiente valorización económica de sus viviendas, y la mejora en su calidad de vida.65

Como se describió más arriba, los contratos de concesión y transferencia de los servicios públicos establecieron las obligaciones de extensión de las redes a cargo de cada una de las empresas prestatarias. Los datos emergentes de las encuestas de hogares utilizadas en este trabajo permiten evaluar la efectiva expansión de la cobertura de los servicios hacia los hogares pertenecientes a cada decil de ingreso. Por varias razones, ello no implica una estimación cuantitativa del efectivo cumplimiento de las metas de inversión y extensión de las redes establecidas en los contratos. Más bien se trata de la evaluación de los efectos que la política de privatizaciones de los servicios básicos tuvo sobre la expansión y la distribución del acceso.

Según surge de los resultados comparados de los períodos pre y post privatizaciones (1985- 86 y 1996-97) existe una tendencia hacia la expansión de la cobertura en todos los servicios, con la notable excepción del servicio de cloacas (Cuadros N° 6 a 9). El servicio que más se expandió es el telefónico, que contaba con un relativamente bajo nivel de cobertura en 1985-86. Le siguen los servicios de gas natural y electricidad, que incrementan su nivel de cobertura entre un 10% y un 12% aunque partiendo de niveles iniciales mucho mayores que el telefónico. El caso del servicio de aguas y cloacas llama negativamente la atención. Entre puntas las conexiones de agua potable se incrementaron sólo un 5% mientras que las de cloacas se redujeron un 5%. Dado que no se cuenta con series anuales confiables (y comparables) de la evolución de la cobertura, no puede aseverarse hasta qué punto el deterioro se produjo durante el período de operación pública o privada. Al inicio de la concesión se estimó una cobertura del 70% para aguas, y del 58% para cloacas.66 Siguiendo estos datos podría afirmarse que entre la fecha de concesión de la empresa y 1996-97 la cobertura se extendió alrededor del 9% en aguas y no presentó extensión alguna en el servicio de cloacas. Por otra parte, el incumplimiento y el retraso de las obligaciones contractuales en materia de extensión de redes por parte de la empresa concesionaria que fueron mencionados más arriba, refleja las limitaciones de la operación privada del sector para expandir la red o, al menos, recuperar el deterioro del nivel de cobertura que se produjo durante los últimos años de operación estatal. Esto en el contexto de un débil y poco efectivo poder regulatorio del Estado que no pudo garantizar el cumplimiento de las metas de extensión de la cobertura inicialmente previstas en el contrato de concesión.

Al margen de la extensión de la cobertura verificada, en general, en el promedio de los hogares, una primera mirada a los datos presentados sugiere además que, durante el período analizado, tuvo lugar un proceso de "homogeneización" de la cobertura en la mayor parte de los sectores, es decir, un incremento en la igualdad en el acceso a los servicios entre hogares de distintos estratos sociales. Ello contribuye a una mejora en los coeficientes de igualdad distributiva en el acceso a los servicios públicos, presentados por otros estudios en la materia.67 Esta afirmación se refleja en las mayores variaciones de la cobertura entre puntas verificadas en los deciles de menores ingresos. Si bien los datos no son uniformes entre sectores, fundamentalmente en el servicio eléctrico se observa que los deciles más pobres incrementan su grado de cobertura en mayor medida que los más ricos. Ello se repite, en menor grado, en el caso del servicio telefónico y en el de agua potable. En gas natural, por el contrario, la variación de la cobertura es similar entre deciles, e incluso se registra una disminución del nivel de cobertura del decil más pobre. Finalmente, en el servicio de desagües cloacales no sólo la cobertura se redujo en lugar de extenderse, sino que lo hizo en mayor medida en los deciles de menores ingresos. Como resultado, en este caso la desigualdad en el acceso aumentó.

relevante estudiar cuál ha sido la tendencia distributiva en la extensión de la cobertura o, en otras palabras, cuán "pro-pobre" ha sido dicha extensión. Ello se observa en la comparación entre deciles de la cantidad de puntos porcentuales en que se extiende (o reduce) la cobertura entre puntas. Dado que cada decil incluye igual cantidad de hogares (el 10% del total), cada punto porcentual de extensión en cada decil refiere a una misma cantidad de hogares con nuevas conexiones al servicio. En efecto, la cantidad de puntos porcentuales en que se incrementa la cobertura da cuenta de la extensión real en cada decil, que no se encuentra influida por el nivel de cobertura previo (como sucede con la variación de la cobertura). Por esta razón, la comparación por puntos porcentuales resulta mucho más relevante que aquélla dada por las variaciones entre puntas. De hecho, apunta a estimar hacia qué tipo de hogares estuvo destinada mayormente la expansión, y en este sentido da cuenta, al mismo tiempo, de las decisiones públicas en política regulatoria y de las elecciones empresarias en materia de inversión.

En el caso de la energía eléctrica se observa una extensión de la cobertura claramente "propobre" (Cuadro N° 6). Los deciles de menores ingresos incrementan su acceso al servicio en mucha mayor medida que el resto de los deciles, o, en otros términos, existen muchos más hogares pobres (que ricos) que obtienen una nueva conexión al servicio durante el período de referencia de este trabajo. En verdad, la existencia previa de una cobertura casi plena en los deciles de ingresos medios y altos pone un límite concreto a las posibilidades de la red de continuar extendiéndose entre estos hogares. Sin embargo, el importante incremento en la cobertura de los deciles de menores ingresos permitió que el servicio eléctrico universalizara el acceso en todos los estratos sociales (siempre dentro del AMBA). Ello contribuyó, a su vez, a homogeneizar la cobertura entre sectores sociales, con un claro efecto positivo sobre la igualdad en el acceso a los servicios.

Por el contrario, en el servicio de gas natural por red, la evolución de la cobertura no parece haberse orientado de manera prioritaria hacia los sectores sociales de menores ingresos. De hecho, mientras que el decil más pobre vio reducido su acceso al servicio, el resto de los deciles experimentaron una expansión de la cobertura que rondó los diez puntos porcentuales en todos los casos, con excepción del segundo y el último decil donde la extensión fue menor. En consecuencia, no se observan indicios de una tendencia "pro-pobre" en la extensión de la cobertura del servicio. En general, la cantidad de hogares con nuevas conexiones es similar entre deciles, con excepción de los dos deciles más pobres que obtienen menos conexiones nuevas que el resto de los hogares (Cuadro N° 7). El caso del servicio telefónico se asimila al del gas natural. Con una cobertura promedio muy baja (del 39%) a mediados de los años ochenta, la red se extiende hasta cubrir al 67% de la población una década más tarde. Esta extensión, sin embargo, no se concentra en los deciles de menores ingresos, sino fundamentalmente en los grupos de ingresos medios (deciles quinto a séptimo). En los deciles más pobres las conexiones se extienden en menor medida que en el resto, manteniéndose –ya mediada la década de los noventa– una escasa cobertura en los hogares de menores ingresos (Cuadro N° 8).

Finalmente, el servicio de agua potable experimenta una limitada extensión de su cobertura mientras que, como se mencionó, en el servicio de desagües cloacales la cobertura se contrae.68 Como surge de la información presentada en el Cuadro N° 9, la extensión de la red de agua potable se concentra, fundamentalmente, en los quintiles de ingresos bajos y medios. Es decir, un mayor numero de hogares pobres obtiene nuevas conexiones al servicio durante el período analizado. Sin embargo, la escasa magnitud absoluta de la expansión de la cobertura, limita sus efectos sobre la homogeneización del acceso al servicio entre hogares de distintos estratos sociales. La red cloacal, por el contrario, disminuye su nivel de cobertura en tres puntos porcentuales en promedio, pero lo hace en mayor medida en los quintiles más pobres. En consecuencia, la desigualdad en la cobertura del servicio de desagües cloacales aumenta durante el período.

De esta manera, sólo en el caso del servicio eléctrico se observa una expansión "pro-pobre" de la cobertura. En el resto de los servicios públicos, por el contrario, resulta difícil afirmar que la expansión de la cobertura se haya orientado prioritariamente a los grupos de menores ingresos. Más bien pareciera que la expansión de la cobertura tiene lugar primero en los hogares de mayores ingresos (probablemente ubicados en barrios con acceso más próximo a la red, y por ello con menor costo de instalación, con mayor capacidad de pago y mayores consumos) para luego hacerse extensiva a los de menores ingresos. En rigor de verdad, la comparación de puntos porcentuales de crecimiento en poblaciones con distinta cobertura inicial no es del todo apropiada si lo que se quiere evaluar es la mejora del "bienestar general", y fundamentalmente aquél de los hogares más pobres. No es lo mismo 10 puntos porcentuales de extensión de la cobertura cuando queda sólo un 10% de la población no cubierta (es decir, cuando la cobertura inicial es 90%), que una extensión de 10 puntos porcentuales cuando la cobertura inicial es del 20% (con una población no cubierta del 80%). En este último caso todavía "falta mucho" para que se alcance una extensión razonable del servicio. En este sentido, más apropiado resulta tomar la población no cubierta de cada decil de ingreso, y estimar cuántas nuevas personas (en porcentajes sobre el total no cubierto) obtuvieron acceso a la red en el período. Se trata, de algún modo, de una evaluación que incluye el factor "necesidad" en el cálculo, estimando cuántos de los hogares de cada decil que así lo necesitaban adquirieron el servicio.

Los valores obtenidos en esta medida (presentada en la última columna de los Cuadros N° 6 a 9) confirman lo señalado anteriormente en relación con una extensión equitativa del acceso al servicio eléctrico (en el cual se logró cobertura plena en todos los deciles de ingreso). En el resto de los servicios, sin embargo, la extensión de la cobertura es –en relación con la "necesidad" de extensión– clara y profundamente regresiva. En gas por red, telefonía y servicios de agua y cloacas se observa cómo la extensión de la red invariablemente alcanza a una mayor proporción de los hogares no cubiertos en los deciles de menores ingresos en comparación con los más pobres. Esto refleja la falta de una política de expansión de los servicios que se centre en su condición de "servicios básicos" y garantice el acceso a los hogares más postergados de la sociedad. Ello es fundamental principalmente para servicios como la provisión de agua y cloacas, tan esenciales para el bienestar más básico de las familias.

En ausencia de obligaciones contractuales contrarias, es natural que las empresas prestadoras de los servicios públicos decidan concentrar las inversiones de extensión de redes allí donde los montos comprometidos sean menores y los beneficios futuros (en términos de niveles de facturación del servicio y de tasas de retorno de las inversiones) mayores. Por varias razones (cercanía a las redes existentes, mayores consumos, etc.), son los hogares pertenecientes a los deciles de mayores ingresos los que cumplen con dichas condiciones. En consecuencia, para garantizar una expansión "pro-pobre" de la cobertura de los servicios hace falta una política de regulación pública que deliberadamente incluya esta orientación entre las obligaciones contractuales de las empresas prestatarias.

Ello resolvería el problema de la "oferta" en la expansión de la cobertura, a la vez que una política tarifaria que garantizara la razonabilidad de las tarifas (sobre todo aquellas que se apliquen a los sectores sociales más vulnerables) contribuiría a resolver el problema de la "demanda".

Reflexiones finales

Es una característica intrínseca de toda reforma estructural la redefinición de las reglas de juego sobre la base de las cuales se relacionan los actores económicos, políticos y sociales de un país. En la Argentina de la década de los años noventa, la política de desregulación y privatización encarada por la Administración Menem modificó las reglas del funcionamiento de la economía, redefiniendo con ello los principales ganadores y perdedores. La reestructuración determina, en última instancia, una nueva distribución de la riqueza nacional, de la propiedad y de la renta, que puede bien contradecir o profundizar tendencias imperantes en períodos anteriores. La importancia central del proceso de privatización de empresas públicas (y la redefinición de la cúpula empresaria local) en la concentración del poder económico fue analizada en profundidad por varios estudios.69 A esta redistribución de los beneficios dentro de la elite empresaria se corresponde una nueva distribución de costos y beneficios de la reforma entre los hogares. El impacto, como se vio, no ha sido homogéneo. Por ejemplo, la reestructuración de los precios relativos de la economía que conllevó el proceso de privatización de las empresas de servicios públicos (acompañado también por las políticas de desregulación económica, liberalización comercial y financiera y convertibilidad de la moneda) afectó de manera desigual a los hogares de acuerdo con los tipos de consumo prevalecientes en cada uno de ellos. El principal objetivo que orientó este trabajo fue precisamente la identificación de los principales efectos distributivos del proceso de privatizaciones, centrando el análisis en los hogares que, en tanto unidad fundamental del ingreso y el gasto de los individuos, forman el último eslabón en la cadena de impactos directos de la reestructuración económica. Uno de los principales resultados de los datos presentados en este estudio refiere a la creciente importancia de los servicios públicos en el presupuesto familiar. En general, aunque con diferencias particulares entre servicios, la proporción del gasto total familiar destinada al consumo de servicios públicos aumenta de manera significativa en poco más de una década (entre 1986 y 1997). En los hogares de menores ingresos los incrementos son aún más significativos (sin contar el aumento del gasto por expansión de la cobertura). No puede dejar de sorprender que los hogares más pobres destinen al pago de servicios públicos domiciliarios una suma tal (14,5% del presupuesto total del hogar) que corresponde a más de un cuarto de lo que el mismo decil destina al consumo de alimentos y bebidas. Esto datos deberían inspirar y orientar la política regulatoria de los sectores analizados, reconociendo el importante impacto que las cuestiones tarifarias pueden tener sobre la distribución del ingreso y el gasto de los hogares. De hecho, en el contexto actual de profundización de la pobreza y la desigualdad, las tarifas de los servicios básicos analizados en este trabajo volvieron a ser uno de los ejes del debate público, no sólo en lo que respecta a su "pesificación" ante la devaluación de la moneda local, sino también en torno a lo que ha dado en llamarse la "tarifa social", una suerte de subsidio a los sectores de menores ingresos que ya fue creado en el sector de aguas y cloacas y está siendo discutido en los sectores de gas natural y energía eléctrica (asociado, en gran medida, a la creciente morosidad en el pago de las facturas).

El carácter básico de los servicios públicos hace que no sólo sean importantes las cuestiones ligadas al nivel tarifario sino también aquellas relativas a la cobertura de las redes. El reconocimiento de la centralidad de estos servicios para el bienestar más elemental de las familias fundamentó los debates que pugnaron por la consideración del acceso a los servicios básicos como un "derecho", sobre todo en sectores como el de agua y desagües cloacales, donde el acceso está tan relacionado con otros derechos humanos fundamentales como el derecho a la salud y a la vida.70 La extensión de la cobertura de los servicios públicos –bajo niveles tarifarios razonables– se convierte así en un hecho de interés público, que enmarca las posibilidades concretas de desarrollo social del país. La definición de las metas ambiciosas para la extensión de las redes, y el control de su cumplimiento en tiempo y forma, debe ser por ello uno de los ejes fundamentales de toda política regulatoria y de contralor. Dejar la extensión de la cobertura de los servicios básicos a merced del mercado significa limitar el acceso de miles de hogares pobres. Si la política pública se fija como meta la universalización de la cobertura, garantizando el acceso a los servicios básicos a toda la población, la expansión de las redes no puede guiarse únicamente por el cálculo estrictamente microeconómico de costo-beneficio que define los usuarios "objetivo" como aquellos que permiten a la empresa obtener una "rentabilidad razonable" por la prestación del servicio.

En este contexto, está claro que la privatización de la prestación de los servicios no exime al Estado de su función de definir la política pública y garantizar su aplicación. La relevancia del acceso a los servicios básicos para la vida cotidiana de millones de familias requiere que el Estado desarrolle con eficacia su papel de garante del bien público, en este caso definiendo y controlando la ejecución de políticas de expansión del acceso a los servicios, sobre todo en el caso de los hogares más pobres y geográficamente alejados, que producen una función de costo-beneficio empresario negativa. Esto implica alejarse de criterios que priorizan la eliminación de las distorsiones económicas y los subsidios cruzados por sobre otros criterios más relacionados con la distribución del ingreso y la disminución de la pobreza. Supone incluir en el estricto cálculo micro de funciones costo-beneficio, otras variables tales como la relevancia social del servicio (su importancia para la consecución de los derechos sociales básicos), las externalidades positivas de la expansión del acceso y los impactos agregados de una tarifación razonable sobre la distribución del ingreso y los niveles de pobreza del país.

En conclusión, cuando la provisión de bienes y servicios básicos queda a cargo de empresas privadas monopólicas la regulación pública es esencial. La necesidad regulatoria es un hecho que no encuentra oposición alguna entre los más diversos especialistas en el tema. Sin excepción, todos los analistas apuntan hacia la relevancia de las funciones de contralor público y los altos costos sociales de su ineficacia. Claro está, mucha más discrepancia existe respecto de la orientación efectiva y a las prioridades implícitas y explícitas de la política pública en materia regulatoria. Pero más allá de eso, muy pocos estudios mencionan que los costos de la ineficacia regulatoria son soportados en mayor medida (en términos relativos) por los hogares de menores ingresos, que no sólo son los principales perjudicados por los incumplimientos en materia de extensión de redes (como en el caso de aguas y cloacas), sino que al mismo tiempo son quienes más sufren los costos de una inadecuada política tarifaria ya que en sus presupuestos el gasto en servicios públicos tiene una importancia relativa mucho mayor que el resto de los hogares.

En breve, la privatización de los servicios públicos abre toda una nueva gama de funciones públicas que no se restringe a la función de contralor del cumplimiento de las obligaciones contractuales (poder de policía). Por el contrario, tanto en la definición de los pliegos de licitación, como en la firma de los contratos, las reglamentaciones posteriores, y las renegociaciones contractuales que fueron casi una constante en todos los servicios públicos privatizados, el Estado ha ido definiendo las prioridades públicas en la política de cada sector. En una situación como la actual, en que en un contexto de profunda crisis social y económica todos los contratos de prestación privada de los servicios han sido puestos a consideración para su renegociación con las empresas, es fundamental que el Estado asuma el rol de garante del interés público. Eso no significa sólo "controlar" que la empresa cumpla con las obligaciones previamente pactadas, sino definir, con un criterio que priorice no sólo la eficiencia económica sino fundamentalmente la eficiencia social, los nuevos derechos y obligaciones de las empresas prestatarias.

Notas

1. Este trabajo fue posible gracias al apoyo constante y las valiosas sugerencias de Daniel Azpiazu. La autora agradece< también los comentarios y aportes de Joon Hee Bang, Eduardo Basualdo y –especialmente– Martín Schorr, así como la colaboración de las autoridades del INDEC para el desarrollo de la investigación. A todos ellos los exime, naturalmente, de toda responsabilidad por los errores u omisiones que pudieran existir.

2. Investigadora adjunta del Área de Economía y Tecnología de la FLACSO y becaria del CONICET.

3. Entre otros, el incremento de la desigualdad distributiva, la caída del salario real y el inusitado aumento de la desocupación y la precariedad laboral.

4. Ver por ejemplo Proyecto Privatización y Regulación en la Economía Argentina (1999), Azpiazu, Forcinito y Schorr (2001), Azpiazu (1995), FIEL (1999b), Basualdo (1994), UADE/ADESPA (2001), Gerchunoff (1992) y Gerchunoff y Canovas (1994).

5. Entre las excepciones pueden citarse Navajas (1999) y Alexander (2000), cuyos trabajos, sin embargo, difieren metodológica y analíticamente del presente estudio.

6. Ver Duarte (2001).

7. Ver INDEC (1988

8. Ver INDEC (1998 a y b)

9. Se trata de la Ciudad de Buenos Aires y 19 partidos del conurbano bonaerense.

10. La Encuesta de Gasto e Ingresos de los Hogares correspondiente al período 1985-86 cubrió solamente el AMBA. El relevamiento realizado en 1996-97 es de escala nacional (aunque urbano solamente), por lo cual, para permitir la comparación entre los datos de ambos relevamientos se toman de este último únicamente los casos correspondientes al AMBA.

11. Más aún si se considera la significativa proporción del consumo total de servicios públicos que se concentra en esta área geográfica.

12. Ello significó, por un lado, que el propio proceso de privatización careció del necesario debate parlamentario y, por otro, que las numerosas modificaciones contractuales que se realizaron con posterioridad pudieran decidirse con la sola firma del Presidente y sus Ministros (es decir, por la vía de Decretos de Necesidad y Urgencia). En relación con las reiteradas modificaciones contractuales en las privatizaciones de los servicios públicos ver Azpiazu (1999) y Azpiazu, Forcinito y Schorr (2001).

13. Para un análisis más completo de los aspectos regulatorios de la privatización de los servicios públicos consultar Proyecto Privatización y Regulación en la Economía Argentina (1999)

14. Se consideran impactos directos a aquellos que afectan el acceso a los servicios y el nivel de gasto de los hogares (y, a través de él, el ingreso disponible para otros consumos). Existen otros impactos sociales indirectos de las privatizaciones (a través de sus efectos sobre las cuentas fiscales, el empleo, la inversión, la estructura de los mercados, etc.), cuyo análisis excede las intenciones del presente estudio.

15. Si bien en el caso del sector eléctrico el mercado mayorista parece haber operado bajo condiciones de competencia, en el sector de gas natural la situación parece haber sido notoriamente diferente. En este último caso, el nivel de concentración de la oferta (los cuatro primeros productores explican alrededor del 75% de la oferta gasífera total del país), la re-integración (vertical e incluso horizontal) del mercado a través de compras y transferencias de empresas (que derivó en que, en muchos casos, el oferente y el demandante del bien estén unidos por lazos corporativos), y por último la falta de incentivos para obtener menores precios mayoristas (dado que la normativa regulatoria permite que el precio del gas en boca de pozo se transfiera directamente al precio final), limitaron la adecuada operación del mercado mayorista. Ello derivó en un aumento del precio mayorista y, en consecuencia, de la tarifa final al usuario. Ver Azpiazu y Schorr (2001) y Kozulj (2000).

16. A partir de fines de 1999 comenzó la introducción de competencia en la prestación de los servicios de telefonía local, interurbana e internacional. Esto excede, sin embargo, el período temporal analizado en este trabajo. Al respecto, ver Forcinito (2001b).

17. En servicios públicos básicos que cuentan con una función social fundamental en términos de calidad de vida y desarrollo social y regional del país, es una decisión clave de la política pública cuáles son los imperativos que deben guiar la fijación de tarifas, si la adecuación de los precios a los costos específicos del servicio, u otras consideraciones relacionadas con la distribución equitativa del ingreso, la prevención y eliminación de los focos de pobreza, la problemática sanitaria -particularmente en lo que respecta al servicio de agua potable y desagües cloacales- y la extensión de la provisión de servicios básicos a toda la población (incluidas aquellas regiones geográficas que no resultan rentables desde un punto de vista estrictamente microeconómico). Este tema se retoma más adelante

18. Ver Proyecto Privatización y Regulación en la Economía Argentina (1999)

19. Entre el inicio del Plan de Convertibilidad y la privatización de Gas del Estado, las tarifas residenciales aumentaron un 101% en términos nominales y un 40% en términos reales. Contemporáneamente, las tarifas correspondientes al conjunto de los consumidores no residenciales disminuyeron (en valores reales) un 9%. Al respecto, ver Azpiazu y Schorr (2001)

20. La previsión de los efectos inflacionarios (y sus devastadores impactos sobre el salario real y la distribución del ingreso) que la dolarización de las tarifas tendría ante la devaluación de la moneda local (anunciada con la llegada de Eduardo Duhalde a la presidencia), forzaron la "pesificación" y desindexación de las tarifas y la apertura de un nuevo proceso de renegociación con las empresas, cuyos resultados son aún inciertos.

21. Las recurrentes renegociaciones del contrato de concesión desvirtuaron estas regulaciones y modificaron el régimen y el nivel tarifario original. En 1998 se incluyó un seguro de cambio para garantizar los valores tarifarios en dólares en caso de que se modificara la paridad cambiaria (Resolución N° 1.103/98). Finalmente, en febrero de 2000 se autorizó la actualización monetaria en función de la evolución de los índices de precios de los Estados Unidos (el USA Producer Price Index Industrial Commodities y el USA Consumer Price Index Water and Sewerage Maintenance). Ambas modificaciones, sin embargo, se ubican fuera del período temporal analizado en este trabajo.

22. La tarifa inicial de la concesión ("tarifa base") surgió de la aplicación de un coeficiente de ponderación ("factor K") a la tarifa vigente a la fecha de realización del contrato. Es dicho coeficiente el que se modifica en las sucesivas renegociaciones contractuales, con el consecuente incremento de la tarifa al público (también afectada por la inclusión de nuevos cargos fijos). Vale recordar que este coeficiente fue la variable de adjudicación de la concesión, que fue otorgada al consorcio que ofreció la mayor reducción de la tarifa (el "factor K" más bajo), de ahí la particular trascendencia de sus posteriores modificaciones. Para un tratamiento detenido de estas cuestiones, ver Azpiazu (1999), Azpiazu y Forcinito (2001) y García (1998).

23. En su forma pura, la regulación de precios por "price cap" incluye también coeficientes que ajustan los niveles tarifarios por productividad (transfiriendo parte de las ganancias de productividad a los usuarios) e inversión (contribuyendo al financiamiento de nuevas obras).

24. Resolución MEYOSP N° 275/89 y Resolución SE N° 532/88.

25. Ver Ley N° 23.697 y Decreto N° 824/89, artículo 1.

26. Decreto N° 319/97.

27. Decreto N° 92/97.

28. INDEC (1996 a 1999).

29. Datos de octubre de 2001, Encuesta Permanente de Hogares (INDEC).

30. Sin embargo, dado que la evolución de los valores tarifarios que se presenta en la sección siguiente corresponde a tarifas promedio o usuarios "tipo", no incluye situaciones particulares como la descripta.

31. Ferro y Celani (2001).

32. Documento de Consulta que acompaña la Resolución SC N° 1.250/98.

33. Ver Abeles (2001).

34. Ferro (1999 y 2000).

35. Azpiazu y Forcinito (2001) y Ferro (2000).

36. En base a información del ETOSS.

37. El artículo 21 de la Ley N° 24.065 establece que "Los distribuidores deberán satisfacer toda demanda de servicios de electricidad que les sea requerida en los términos de su contrato de concesión", lo cual se refuerza en el artículo 21 del Decreto N° 1.398/92 (reglamentario de la Ley), donde se establece que "Los distribuidores deberán satisfacer toda demanda de provisión de servicio de electricidad durante el término de la concesión que se le otorgue".

38. Artículo 25, Ley N° 24.076 (cursivas propias).

39.Artículo 25, Decreto N° 1.738/92.

40. Las series tarifarias presentadas en los gráficos de referencia comienzan en el año 1988 ya que sólo desde entonces se cuenta con una serie tarifaria homogénea y representativa del costo de los servicios para los hogares del AMBA

41. Con respecto al período 1985-1988, datos complementarios provenientes de otras fuentes (aunque difícilmente empalmables con las series presentadas) apuntan en la misma dirección. En efecto, los índices de precios elaborados por la Sindicatura General de Empresa Públicas dan cuenta, para el período comprendido entre noviembre de 1985 y diciembre de 1988, de una caída en el valor real de las tarifas del 11,3 % en gas, del 9,4% en teléfono y del 2,8% en electricidad.

42. Abeles, Forcinito y Schorr (2001).

43. El otro servicio que incrementa sus tarifas durante este período es el servicio de gas natural por red, en el cual el fuerte incremento registrado tiene origen, además, en la reestructuración tarifaria del sector que, como se señaló anteriormente, produjo fuertes aumentos de las tarifas residenciales y algunas -menores- reducciones en las tarifas a los grandes usuarios.

44. Fuente: INDEC para precios domésticos y Boureau of Labor Statistics (USA) para precios estadounidenses.

45. Banco Provincia (2001).

46. Según información de Edesur para 1995, esta categoría de grandes usuarios residenciales concentraba el 47% de los hogares.

47. Calculado deduciendo del valor del abono la cantidad de pulsos libres incluidos en el mismo.

48. Datos basados en información de la Comisión Nacional de Comunicaciones y de las facturas telefónicas de Telefónica de Argentina S.A. y Telecom Argentina S.A.

49. Azpiazu (1999) y Azpiazu y Forcinito (2001) 50 A raíz del alto grado de incobrabilidad de los cargos de conexión vigentes, una segunda renegociación contractual en 1997 reemplazó el Cargo de Infraestructura (pagado de una sola vez por los usuarios de las nuevas conexiones) por otros cargos más fácilmente "cobrables" que serían abonados por todos los usuarios del servicio. Se crean dos nuevos cargos adicionales a la tarifa, el cargo "servicio universal" (SU) y el cargo "medio ambiente" (MA). El primero tiene efecto desde noviembre de 1997 con un valor de $2 por usuario por servicio ($4 bimestrales en caso de poseer servicio de aguas y cloacas). El segundo se aplicó desde noviembre de 1998, con un valor de $2 bimestrales por factura. A su vez, desde noviembre de 1997, los usuarios nuevos deben pagar el "Cargo de Incorporación al Servicio" (CIS) de $4 por mes, durante cinco años (Ferro 1999 y 2000). Finalmente, en 1998 se aprueba un nuevo incremento tarifario del 5,3%. Un tratamiento pormenorizado de estas cuestiones se puede consultar en Azpiazu y Forcinito (2001) 51 Y, en menor medida, en el caso del servicio eléctrico que cuenta con cargos fijos diferenciales según nivel de consumo del hogar, de modo tal que los usuarios residenciales de pequeños consumos abonan un cargo fijo menor que el resto

52. Varios factores influyen sobre la proporción del gasto destinada al consumo de alimentos por cada decil. Por un lado, la indispensabilidad del bien para la reproducción biológica de los miembros del hogar. Por otro lado, su carácter "no acumulable" y, relacionado con ello, el hecho de que pasado un cierto límite, el bienestar que se obtiene por una unidad adicional de consumo tiende a cero.

53. El transporte público de pasajeros incluye a los ferrocarriles que son uno de los servicios públicos privatizados durante la década de los años noventa. Los mismos no se analizan en este trabajo dado que exceden el ámbito de los servicios públicos domiciliarios.

54. Los servicios de salud y educación son generalmente considerados como servicios básicos, muy asociados a los derechos humanos esenciales y al desarrollo humano de la población. Sin embargo, en la Argentina, estos servicios son en

55. Cabe realizar aquí una precisión metodológica. Dado que para la EGH 1985-86 no se poseen datos de cobertura de los servicios de gas y electricidad, la misma fue estimada sobre la base del gasto del hogar en el servicio respectivo (cuando el gasto es igual a cero el hogar se considera "no cubierto"). Ello implica una subestimación de la cobertura para ese período (1985-86), dado que los hogares morosos o "colgados" que de hecho poseen el servicio, son considerados "no cubiertos". Esto implica (1) que las diferencias de gasto de los hogares en servicios públicos entre 1985-86 y 1996-97 son cálculos "de mínima" (si se incluyeran los hogares que no pagan aunque poseen el servicio en 1985-86, disminuiría el nivel medio de gasto en ese período y aumentaría la diferencia entre puntas) y (2) que los cálculos de extensión de la cobertura (entre 1985-86 y 1996-97) que se presentan más adelante son estimaciones "de máxima" (ya que pueden haber habido más hogares cubiertos en 1985-86 y con ello una menor extensión de la cobertura entre puntas). Por lo tanto, las conclusiones que surgen del análisis, al menos en los casos de gas y electricidad, se basan en mecanismos de cálculo con hipótesis conservadoras.

56. Ello puede deberse en parte a un incremento del consumo por hogar(ver mas adelante), aunque también a cuestiones relacionadas con el impacto de los cargos fijos y facturas mínimas sobre la factura final en hogares con distintos niveles de consumo.

57. También se hallan neutralizados los efectos de las conexiones ilegales de gas y electricidad ya que, como se mencionó, sólo se consideran poseedores del servicio (y se incluyen en los cálculos) aquellos hogares con gastos mayores a cero en dichos servicios.

58. Las encuestas de gasto de hogares aquí utilizadas (única fuente estadística representativa de la distribución del presupuesto familiar en el país) no incluyen datos sobre cantidades del servicio consumida, sino únicamente sobre montos de gasto comprometidos en cada consumo.

59. INDEC (varios años) y UADE/ADESPA (2001).

60. Datos citados en Romero (1998).

61. La distribución de este incremento es incierta ya que no se cuenta con datos desagregados que distingan la evolución del consumo por tipo de usuario (residencial, industrial, etc.) para el período. Sin embargo, este aumento en el consumo se condice con el incremento en el uso y la disponibilidad de electrodomésticos, y se refleja en los datos de incremento de la proporción del gasto en electricidad mencionados previamente.

62. Entre 1987 y 1997, el consumo de gas por red por hogar se incrementó sólo un 5% (datos de Gas del Estado y Enargas).

63. En un estudio orientado a evaluar los impactos de las privatizaciones sobre los sectores populares, Alexander (2000) concluye que existió un aumento del consumo "real" de los servicios. Sin embargo, dada la carencia de datos relativos a las cantidades consumidas, el estudio citado estima los consumos en base a los datos de gasto y tarifas. Pero al realizar el cálculo sobre la base de "tarifas promedio" no considera la incidencia diferencial de los cargos fijos y variables sobre hogares con diferentes niveles de consumo e ingreso.

64. La conversión de los volúmenes de ingresos de las encuestas a valores constantes en un período signado por varios períodos inflacionarios resulta problemático ya que ningún deflactor parece satisfactorio. Sin embargo, dos indicadores sugieren la existencia de un incremento del ingreso medio: por un lado, el PBI del período en valores constantes se incrementó; por otro lado, los niveles de ingreso y gasto de los hogares, según las dos encuestas utilizadas (medidos en dólares de 1997), presentan un leve aumento entre las dos mediciones, de magnitud mayor en los deciles más ricos que en el promedio (acompañando el mencionado aumento en la regresividad distributiva).

65. Por supuesto, el acceso a los servicios debe darse en un contexto de tarifas razonables. Sin ello, la disponibilidad del acceso no es tal por un problema de demanda y no de oferta. Continúan en este caso eligiéndose bienes y servicios sustitutos a los servicios públicos que resultan más adecuados en relación con el poder adquisitivo de los hogares más pobres. Esta cuestión abre toda una gama de interrogantes relativas al modo en que la extensión de las redes (sobre todo a los hogares de menores ingresos) debe ser financiada, y cuál es el rol del Estado en la materia.

66. Datos correspondientes al Area Metropolitana de Buenos Aires, área de concesión de Aguas Argentinas S.A.. Ver Ferro (1999 y 2000).

67. Navajas (1999).

68 En ambos casos los datos se presentan para los hogares agrupados en quintiles de ingreso ya que no pudo accederse a información más desagregada.

69 Ver, por ejemplo, Azpiazu (1996) y Basualdo (2000) 70 Ver, por ejemplo, Paiva y Cariño (1983).

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  • Como citar este documento: Arza, Camila. El impacto social de las privatizaciones : el caso de los servicios públicos domiciliarios. . Camila Arza FLACSO. Sede Académica Argentina. 2002. Acceso al texto completo: http://www.flacso.org.ar/economia/Publicacion/03Prog/index.jsp

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