El mercado argentino de telecomunicaciones: perspectivas y desafíos en la etapa actual
La situación actual del mercado argentino de
telecomunicaciones se puede comprender más cabalmente si
se analizan los principales rasgos –tanto estructurales
como de comportamiento– derivados de la dinámica del sector en el período
que va desde la privatización de ENTel hasta el presente,
fundamentalmente en lo que se refiere al servicio
básico telefónico. En efecto, es necesario partir
del desempeño sectorial histórico para
determinar si el esquema de liberalización en curso
logrará promover, como se señala, el desarrollo y
la diversificación de la oferta,
así como la transferencia a los usuarios de los
incrementos de productividad
generados por el cambio
tecnológico (mediante disminuciones reales en las
tarifas), o si, por el contrario, tenderá a configurar un
escenario de competencia entre
un conjunto sumamente reducido de grandes conglomerados
empresarios, con un alto riesgo de
distribución concertada del mercado entre
los mismos.
Las telecomunicaciones argentinas en los años
noventa: incremento tarifario, ganancias extraordinarias,
concentración económica y centralización del capital Un
primer aspecto a analizar es la evolución de las tarifas telefónicas
y de las ganancias que internalizaron las dos principales
empresas del
sector –Telecom y Telefónica– durante el
decenio pasado (1). Al respecto, cabe destacar que entre 1991 y
1999 se produjo una disminución real del costo del
consumo
telefónico comercial y, en menor medida, del residencial.
Sin embargo, dicha reducción no logró compensar el
considerable incremento tarifario registrado con anterioridad a
la desestatización de ENTel (2). Asimismo, a pesar de la
caída en términos reales del costo
telefónico durante la vigencia del Plan de
Convertibilidad, éste resultó injustificadamente
alto en términos internacionales (3).
En relación con el elevado nivel de las tarifas
(4), vale la pena mencionar que el marco regulatorio de la
actividad establecía que las tarifas debían ser las
necesarias como para proporcionar a un "operador eficiente" una
tasa de retorno "razonable" (Decreto No 62/90). En este sentido,
y como consecuencia de la política tarifaria
llevada a cabo por el gobierno de
Menem, los
márgenes de rentabilidad
obtenidos por las prestatarias desde el momento de la venta de ENTel
hasta finales de la década pasada resultaron sumamente
elevados –y, por lo tanto,
"irrazonables"–.
Esto último, tanto si se los compara con los
registrados por las principales operadoras del servicio a
escala
internacional, como si se los evalúa en relación
con los obtenidos por las empresas oligopólicas de mayor
tamaño del país. En efecto, durante la
década pasada la tasa media de beneficio sobre ventas de
Telecom y de Telefónica fue del 14%, magnitud que casi
triplica a la verificada por las diez mayores operadoras
mundiales de telecomunicaciones, y casi cuatriplica a la de las
doscientas firmas de mayor facturación del país
(5). Igualmente elevada –y por demás
"irrazonable"– resultó ser la rentabilidad sobre
patrimonio
neto que registraron, en promedio, las dos
compañías telefónicas durante la
década pasada (13%). En tal sentido, téngase
presente que, por ejemplo, en 1998 la tasa de beneficio sobre
patrimonio de las cien empresas más grandes del
país (excluidas las privatizadas) fue de "apenas" el 5%
(6).
Otro de los rasgos característicos de la
dinámica sectorial durante los noventa se vincula con el
intenso proceso de
concentración económica y centralización del
capital que se registró. Al respecto, cabe destacar que el
sector se encuentra atravesando un proceso de intensas
transformaciones estructurales estrechamente vinculado con los
profundos cambios tecnológicos registrados en el
último tiempo. El
mismo ha tendido a diluir los parámetros que
tradicionalmente permitían considerar a la actividad como
un monopolio
natural, abriéndose, en forma creciente, la posibilidad de
prestar servicios
similares a través de distintos tipos de infraestructura.
Así, las redes establecidas por las
operadoras de televisión
por cable, el radioespectro (por el cual se transmiten las
comunicaciones
inalámbricas tanto de telefonía
celular como del Sistema de
Comunicaciones Personales –PCS–), y la vía
satelital, conforman canales de comunicación alternativos mediante los
cuales se puede prestar el servicio de transmisión de voz
viva (segmento, este último, en torno al cual
tiende a estructurarse el proceso de acumulación del
capital en el sector). Este servicio (la denominada telefonía básica) fue prestado en la
Argentina desde 1990 en forma monopólica por
Telefónica y Telecom, bajo el resguardo legal
–vigente hasta noviembre de 1999– que impedía
a las empresas instaladas en los mercados
contiguos mencionados ingresar al segmento de telefonía
fija.
En el contexto del nuevo perfil tecno-productivo del
sector, vale señalar que la estructura de
mercado que se configuró a partir del entramado normativo
emergente de la privatización de ENTel tendió a
condicionar sobremanera las posibilidades de aumentar el grado de
competencia en el sector. Dicho marco regulatorio, que denota un
conjunto de "inconsistencias" que contradicen las distintas
experiencias y recomendaciones internacionales en la materia,
favoreció sistemáticamente a Telefónica y
Telecom –y, en menor medida, a las empresas vinculadas al
grupo local
Agea/Clarín y a la firma Movicom/Bell South–, al
brindarles la posibilidad de construir y consolidar posiciones
dominantes en los distintos segmentos del mercado desde los
cuales resulta posible prestar el servicio telefónico
básico. Ello le permitió a dichos actores
(especialmente, a los dos monopolios) integrar sus actividades
tanto vertical como horizontalmente, al posicionarse no
sólo en la prestación del servicio básico a
nivel local, sino también en el segmento de llamadas de
larga distancia nacional e internacional, en el ámbito de
la telefonía móvil celular y PCS, y en el de otros
servicios de telecomunicaciones que se caracterizan por presentar
un notable dinamismo y elevadas rentabilidades (como, por
ejemplo, el de transmisión de datos a
través de Internet). Naturalmente,
ello trajo aparejado un aumento en la magnitud de las barreras a
la entrada al mercado y, derivado de ello, en el grado de
oligopolización del conjunto del sector.
Este elevado nivel de concentración, inducido por
la propia normativa sectorial, se vio acentuado con el intenso
proceso de centralización del capital que se
registró a partir de 1997. A partir de dicho año se
asistió a un acelerado proceso de compra-venta y
creación de empresas en el ámbito del mercado
argentino de telecomunicaciones, que, en el marco de una total
desatención estatal en materia de regulación de la
competencia, le posibilitó a los principales actores del
sector consolidar su posición dominante en distintos
segmentos del mercado local (en especial, en el de la
televisión por cable).
En consecuencia, uno de los principales emergentes de la
dinámica reciente del mercado argentino de
telecomunicaciones fue la conformación, a través
del marco regulatorio inicial y de las concesiones posteriores en
el ámbito de telefonía inalámbrica, y la
consolidación del poder de
mercado de un núcleo muy acotado de grupos
empresarios, el que, como consecuencia de ello, ha pasado a
detentar un papel decisivo en la determinación del sendero
evolutivo del mercado local de telecomunicaciones. De esta
manera, tanto por el lado de las acciones como
por el de las omisiones estatales se bloqueó
considerablemente el desarrollo del potencial competitivo que
presenta en la actualidad este mercado sustentado, como fuera
señalado, en las profundas mutaciones tecnoproductivas que
operan sobre el mismo.
La "liberalización" del mercado: ¿libre
concurrencia o competencia oligopólica?
En marzo de 1998 –cuatro meses después de
concluido el plazo original de exclusividad del que gozaron
Telefónica y Telecom– mediante el denominado "Plan
de Liberalización de las Telecomunicaciones" (Decreto No
264/98), el gobierno del presidente Menem dispuso que el
período de exclusividad se extendería por dos
años más, hasta noviembre de 1999, y no por tres
como estaba previsto inicialmente, debido al incumplimiento
empresario de
ciertas metas operativas predeterminadas. Mediante dicho decreto
se establecieron, además, las etapas y los mecanismos en
función
de los cuales se admitiría el ingreso de nuevos operadores
en la prestación del servicio básico
telefónico, y se fijaron los nuevos lineamientos bajo los
cuales pasaría a inscribirse el funcionamiento del mercado
telefónico nacional luego de su
liberalización.
Es importante remarcar que el análisis de la normativa que rige los
criterios bajo los cuales se comenzó a abrir el mercado a
la competencia en noviembre de 1999 trasciende lo dispuesto en el
"Plan de Liberalización de las Telecomunicaciones". Ello,
porque existe una serie de medidas complementarias y sumamente
significativas para el desarrollo del sector cuyo análisis
resulta ineludible si se aspira a aprehender cabalmente la
lógica
que subyace al proceso de liberalización. A este respecto,
cabe realizar una distinción conceptual que consiste en
diferenciar el plan de liberalización del mercado local de
telecomunicaciones de la política de
liberalización. Mientras que el primero involucra
exclusivamente al Decreto No 264/98 y al No 764/00 (este
último, sancionado bajo la gestión
de la Alianza), la segunda abarca un conjunto bastante más
amplio de disposiciones normativas y de acciones regulatorias
que, en su conjunción, constituyen el núcleo
central de la política de desregulación. Esta
política consta de tres dimensiones regulatorias
fundamentales: la reestructuración tarifaria (rebalanceo)
implementada a comienzos de 1997; la concesión de
licencias, tanto en el ámbito de la telefonía
básica, que remite fundamental aunque no exclusivamente a
la sanción del Decreto No 264/98, como en el campo del PCS
(cuya definición se produce en 1999 pero que se remonta al
año 1995); y los criterios establecidos para la
regulación de la competencia una vez concluido el
período de exclusividad.
Por cierto, es imprescindible tener en cuenta que las
condiciones bajo las cuales se abriría el mercado a la
competencia comenzaron a determinarse, explícita o
implícitamente, desde el mismo momento en que se
decidió la privatización de ENTel. En efecto, dado
que desde el inicio de dicho proceso se estableció la
concesión temporaria de una reserva legal de mercado y la
posterior introducción de competencia, todas las
disposiciones regulatorias relacionadas con la operatoria de
Telefónica y Telecom, desde aquéllas contenidas en
el Pliego de Bases y Condiciones para la privatización del
monopolio telefónico estatal hasta las recurrentes
modificaciones introducidas posteriormente (en materia de
regulación tarifaria, concesión de licencias,
etc.), al incidir decisivamente sobre la configuración
estructural y la dinámica del sector, forman parte del
contexto jurídico y operativo que condiciona el proceso de
apertura y la dinámica sectorial actual.
De allí que al margen de que su
disposición formal haya acontecido en 1998, desde el punto
de vista de su impacto real, las condiciones bajo las cuales se
abriría el mercado a la competencia comenzaron a definirse
strictu sensu en enero de 1990, con la sanción del Pliego
de Bases y Condiciones para la transferencia de ENTel al sector
privado: fue en dicha instancia cuando se estableció la
concesión de licencias para operar simultáneamente
y con exclusividad los servicios de telefonía fija local y
de larga distancia a las mismas compañías
telefónicas (con la consecuente construcción y consolidación de
"ventajas de precedencia" a que ello dio lugar)(7). Otra de las
medidas cuyo impacto también alteraría
estructuralmente el desenvolvimiento del sector (incrementando el
grado de oligopolización del mercado), y que constituye un
antecedente relevante en vistas de la liberalización del
mercado, remite a la concesión de licencias efectuada en
el ámbito de la telefonía móvil celular, en
particular, a la habilitación obtenida tanto por
Telefónica como por Telecom para brindar dicho servicio en
las mismas regiones en las que prestaban el servicio
básico bajo condiciones monopólicas.
En relación con las tres dimensiones que
conforman la política de liberalización, cabe
destacar, en primer lugar, que con el rebalanceo tarifario, al
disminuir las tarifas correspondientes a las llamadas
interurbanas e internacionales (las que presentan una mayor
elasticidad–precio) y
encarecerse las urbanas (las más inelásticas), y al
incrementarse las residenciales vis-à-vis las comerciales,
se tendió a configurar una estructura de precios
relativos que, más allá de sus implicancias
socioeconómicas regresivas, le brindó a las dos
telefónicas la posibilidad de posicionarse
estratégicamente ante la –por entonces,
futura– apertura del mercado a la competencia (que, como lo
ha demostrado la experiencia reciente, ha tenido lugar
fundamentalmente en el segmento no residencial de larga
distancia). Es decir, a partir del abaratamiento de las tarifas
del segmento más competitivo del mercado, el rebalanceo
supuso un incremento de las barreras a la entrada al segmento de
larga distancia, el menos cautivo del mercado, y el
encarecimiento de las tarifas de aquel segmento en el que,
más allá de la desregulación,
resultará más dificultosa la introducción de
competencia efectiva (8).
Por su parte, el sentido adoptado por la
concesión de los distintos tipos de licencia –tanto
en el ámbito de la telefonía celular como, muy
especialmente, en lo que respecta al PCS y a las nuevas licencias
de telefonía impulsadas por el Decreto No 264/98–
tendió a incrementar las ya de por sí elevadas
barreras de ingreso al mercado, favoreciendo, nuevamente, como en
la mayoría de las disposiciones normativas relacionadas
con el desarrollo del sector a lo largo del decenio de los
noventa, a Telefónica y Telecom –y, en menor grado,
al grupo local Agea/Clarín y a Movicom/Bell South–.
De hecho, como se reflejó elocuentemente en el caso de las
concesiones en el ámbito de PCS, a partir del esquema
normativo en el que se inscribió dicho proceso se
evitó que otras empresas pudieran acceder a las licencias
que les hubiera permitido competir con las firmas preexistentes,
incrementándose aún más las restricciones al
ingreso al sector (9).
Finalmente, la definición de los términos
en que se regularía la competencia, en relación
con, entre otros aspectos, las formas de promover la migración
de los usuarios entre los operadores y la fijación de los
precios de interconexión, contribuyó a elevar
artificialmente las barreras de ingreso al mercado, acentuando
las "ventajas de precedencia" de los operadores preexistentes en
detrimento de los potenciales ingresantes. Al respecto, basta con
resaltar la falta de implementación de un mecanismo de
selección por discado directo de los
operadores de larga distancia (multicarrier), la no
obligatoriedad de aplicar la portabilidad de los números
telefónicos por parte de las empresas (por ésto se
entiende que en caso de que el usuario decida cambiar de
compañía se le debe garantizar que no
perderá su número telefónico), y la
fijación de precios y condiciones de interconexión
discriminatorias para los nuevos entrantes. La conjunción
de todo lo anterior limitó significativamente la
migración de los usuarios entre las distintas
compañías y, en consecuencia, el desenvolvimiento
competitivo del mercado. Adicionalmente, la política de
arrendamiento de enlaces y de reventa de servicios fomentó
una innecesaria duplicación de las redes de
comunicación, al tiempo que los criterios de
regulación tarifaria establecidos para el período
posterior a la exclusividad no garantizó que no se
produjeran subsidios cruzados entre los distintos servicios y/o
usuarios.
La política de liberalización del mercado
instrumentada bajo la
Administración Menem no experimentó
modificaciones de fondo durante el breve gobierno de la Alianza,
si bien esta gestión flexibilizó los requerimientos
establecidos para acceder a las licencias nacionales de
telecomunicaciones (fundamentalmente, vía la
supresión de la segmentación entre los distintos tipos de
servicios y de los requerimientos de infraestructura propia
preexistentes, y la fijación de menores niveles de
patrimonio para acceder a las licencias). Con respecto a la
política tarifaria, si bien se promovió una cierta
rebaja en el costo telefónico tanto para los usuarios
residenciales como para los comerciales, no se modificó la
estructura de precios relativos establecida mediante el
polémico rebalanceo tarifario ni el mecanismo de ajuste
basado en los índices de precios de los Estados Unidos,
aspectos que resultaban estratégicos con vistas a la
apertura. En continuidad con la etapa previa, tampoco se
estableció como obligatoria la reventa de servicios, a
precios regulados, por parte de Telefónica y Telecom
[medida que resultaba central en función del control que
ejercen las empresas sobre las denominadas facilidades esenciales
(10)]. Por otro lado, la Administración De la Rúa tampoco
logró imponerle a las telefónicas líderes la
obligatoriedad de instrumentar la portabilidad de los
números telefónicos.
En definitiva, la política de
liberalización del mercado argentino de telecomunicaciones
constituye, en muy diversos sentidos, un caso inédito en
tanto ha tendido a promover, a diferencia de lo que sugiere toda
la literatura
especializada en el tema y las experiencias regulatorias de otros
países que han promovido la competencia en sus respectivos
mercados de telecomunicaciones, fuertes asimetrías
regulatorias que favorecen a las empresas preestablecidas en
lugar de a los potenciales ingresantes. En este sentido, a
aproximadamente cuatro años de haber finalizado el
período de exclusividad, se han mantenido –e,
incluso, acrecentado– la regresividad distributiva que
subyace al nivel y estructura tarifarias heredadas del
período monopólico, las ganancias extraordinarias
de las empresas y el poder de mercado de los principales actores
del sector. En el ámbito de la telefonía local,
especialmente en el segmento residencial, la competencia
aún no tuvo lugar y se manifiesta una suerte de
distribución concertada del mercado –con una muy
escasa incidencia en el nivel de los precios abonados por la
mayoría de los usuarios–. Sólo los usuarios
intensivos del servicio de larga distancia –en especial,
las grandes empresas– se han beneficiado en alguna medida
con el ingreso de nuevas compañías. En otros
términos, la "liberalización" del mercado local de
telecomunicaciones sólo ha planteado beneficios para los
abonados del segmento corporativo (esto es, para los clientes de las
empresas telefónicas y no para los usuarios).
La llegada a la presidencia del senador Duhalde en enero
de 2002 abrió una nueva etapa en lo que respecta a la
relación entre las empresas privatizadas y el Estado
nacional. En el contexto de abandono de la Convertibilidad a
partir de una maxidevaluación del peso, dos de las
principales disposiciones del nuevo gobierno (plasmadas en la
Ley No 25.561
de "Emergencia Pública y Reforma del Régimen
Cambiario") han sido la desdolarización y la
desindexación de las tarifas de servicios
públicos (incluyendo, obviamente, a las del servicio
telefónico) y el llamado a una ronda de
renegociación de los contratos con las
empresas prestatarias con la finalidad de adaptarlos al nuevo
escenario macroeconómico.
En ese marco, a favor de su ostensible poder de lobbying
y bajo la amenaza de abandonar el país o de declararse en
default (como Telecom, que en fecha reciente se declaró en
cesación de pagos por una deuda superior a los MU$S
3.000), las empresas privatizadas en general, y las
telefónicas en particular, reclaman un conjunto de medidas
tendientes a preservar sus exorbitantes tasas de ganancias y el
nulo riesgo empresario en el que se han venido
desempeñando. A cambio de trasladar parcialmente a los
precios finales los impactos de la fenomenal depreciación de la moneda local (tal como
les hubiera correspondido, dado el seguro cambiario
asociado a la dolarización de las tarifas con que se las
favoreció bajo la Administración Menem), las empresas
reclaman:
- la garantía estatal de un seguro de cambio
para las deudas con el exterior (se trata de firmas muy
endeudadas en el mercado internacional –por ejemplo, los
pasivos externos de Telecom y Telefónica superan, en
conjunto, los MU$S 6.000–)(11); - la traslación automática a las tarifas
de los aumentos en los costos
derivados del shock devaluatorio y/o la implementación
de un tipo de
cambio preferencial (bastante más reducido que el
oficial) para las importaciones
de bienes de
capital y/o de insumos (Telecom y Telefónica, al igual
que la mayoría de las privatizadas, tienen un fuerte
componente importado que, en buena medida, proviene de
compañías vinculadas, sin control ni
consideración oficial alguna sobre los –más
que presuntos– precios de transferencia ni, menos
aún, sobre los efectos negativos que tales importaciones
tuvieron sobre la industria
nacional de proveedores
–esto último, en el marco de una absoluta
despreocupación oficial por hacer cumplir las leyes de
"compre argentino" y de "contrate
nacional"–); - la indexación de las tarifas en función
de la evolución de los precios internos (que, en el
nuevo contexto macroeconómico, seguramente
crecerán holgadamente por encima de sus similares de los
EE.UU., por los cuales vinieron ajustándose las tarifas
hasta la sanción de la Ley No 25.561); - la instrumentación de diferentes formas de
subsidio estatal a la creciente cartera de morosos de las
empresas y para financiar la expansión del servicio
hacia aquellas regiones del país y sectores sociales que
resultan menos rentables desde una perspectiva
microeconómica; y - en el caso particular de las telefónicas, la
aplicación por parte del Estado de
distintas medidas tendientes a limitar la introducción
de competencia en el mercado (por ejemplo, mediante la no
aplicación de la portabilidad de los números
telefónicos, o de un sistema de selección de
operador por discado en el segmento de larga
distancia).
¿Cederá el gobierno también a
estos reclamos de las firmas privatizadas en general, y de las
telefónicas en particular, preservando, en consecuencia,
sus beneficios extraordinarios? ¿O apuntará, por
primera vez después de una larga década
neoconservadora, a desarticular tales privilegios y, por esa
vía, a garantizar la "seguridad
jurídica" –y a favorecer los intereses– de
los usuarios y consumidores? Está en manos del gobierno
de Duhalde colocar todos estos elementos en la "mesa de
negociación" y cumplimentar con los
enunciados de la No 25.561, donde la protección de
usuarios y consumidores debe asumir el papel
protagónico, sumado al imprescindible enfrentamiento
frente a los lobbies empresarios que emergen como uno de los
beneficiarios fundamentales de la experiencia neoliberal
argentina. Lo anterior, a partir de, por ejemplo:
- en lo inmediato, el no otorgamiento de un seguro de
cambio para sus deudas con el exterior ni un tipo de cambio
preferencial para la importación de insumos y bienes de
capital, el no traslado automático a las tarifas de los
incrementos de costos derivados de la depreciación de la
moneda doméstica (12), la exigencia a las empresas de
que desarrollen un programa de
proveedores locales, la aplicación del principio de
"razonabilidad tarifaria" con carácter retroactivo, un estricto control
sobre la política laboral de las
empresas (esto último, con la finalidad de evitar que
las mismas despidan personal en
forma masiva, reduzcan salarios y/o
precaricen aún más las condiciones de trabajo de
sus empleados)(13) y sobre la calidad en la
prestación de los distintos servicios, etc.; - la redefinición del rebalanceo tarifario,
mediante la disminución de las tarifas locales y, en
menor medida, de las de larga distancia, así como la
reestructuración de la relación existente entre
las tarifas residenciales (que deberían abaratarse en
forma considerable) y las comerciales (fundamentalmente, a
partir del abaratamiento del –muy oneroso– abono
residencial). Atento a tales objetivos,
el regulador debería tomar como referencia los precios
internacionales de aquellos países que tienen
competencia (como, por caso, los EE.UU.) (14); - con la finalidad de que se incremente el –hoy
muy reducido– grado de competencia presente en los
distintos segmentos del mercado, resulta imprescindible
implementar el servicio de multicarrier en el ámbito de
las llamadas de larga distancia, y la portabilidad
numérica; - dado el alto grado de integración vertical e, incluso,
horizontal de los actores líderes del mercado, es
indispensable realizar un estricto control sobre el
comportamiento empresario con la finalidad de evitar la
implementación de distintos tipos de prácticas
anticompetitivas (por ejemplo, la instrumentación de
subsidios cruzados entre distintos segmentos, o el
establecimiento de condiciones discriminatorias de
interconexión –tanto en lo que hace a los precios
de interconexión como a la calidad de la
misma–); - dado que uno de los mecanismos con las que las
telefónicas reasignaron el excedente a nivel de la
corporación de la cual forman parte ha estado vinculado
con el establecimiento de precios de transferencia (por
ejemplo, vía la sobrefacturación de
importaciones, o la toma de crédito con empresas relacionadas
societariamente), un estricto control sobre tal tipo de
prácticas debería constituir un objetivo
central de política sectorial;
dado el importante nivel de salida de divisas del
país derivado de la operatoria de Telefónica y
Telecom (política de compras en
el exterior, de distribución de utilidades, de pago de
regalías y patentes, y de endeudamiento en el mercado
internacional), es indispensable establecer un conjunto de
medidas tendientes a reducir lo máximo posible el
constante drenaje de divisas que realizan (por ejemplo,
vía el establecimiento de restricciones a la
remisión de utilidades, la imposición de niveles
mínimos de beneficios que deben reinvertirse en el
ámbito nacional, la garantía de cumplimiento del
régimen de "compre argentino", la creación de
programas de
desarrollo de proveedores locales, el control sobre la
política de endeudamiento, etc.);
dado que el grueso de la importante expansión
de la red
telefónica que tuvo lugar durante la década de
los noventa se canalizó hacia las regiones más
desarrolladas del país, resulta indispensable
instrumentar mecanismos tendientes a que Telefónica y
Telecom financien el servicio universal en las ciudades de baja
densidad
poblacional; y
finalmente, reviste particular importancia integrar en
la problemática regulatoria, una visión
dinámica de la incorporación del desarrollo
científico-tecnológico en el ámbito de un
sector, como el de las telecomunicaciones, tan cambiante en
función de los incesantes cambios tecnológicos
que lo caracterizan, recuperando o preservando el poder de
decisión del Estado en la definición de
lineamientos estratégicos en la materia.
Marzo 2002
Notas
* Ponencia presentada en las jornadas "Hacia el Plan
Fénix. Otra Argentina es posible. De la crisis al
crecimiento con equidad"
realizadas del 17 al 19 de abril de 2002 en la Facultad de
Ciencias
Económicas de la Universidad de
Buenos Aires.
En la misma se resumen algunas de las conclusiones que se
desprenden de Abeles, M., Forcinito, K., Schorr, M.: El oligopolio
telefónico argentino frente a la liberalización del
mercado. De la privatización de ENTel a la
conformación de los grupos multimedia,
FLACSO/UNQ/IDEP, 2001.
1. La teledensidad (líneas telefónicas
cada 100 habitantes) se duplicó durante el período
de referencia absorbiendo el exceso de demanda
preexistente en el mercado –si bien se desarrolló de
modo marcadamente desigual entre provincias y regiones–, a
la vez que se digitalizó la totalidad de la red
telefónica por enlaces fijos.
2. Entre enero de 1990 (mes en que se da a conocer el
Pliego de Bases y Condiciones para la privatización de la
compañía estatal) y noviembre del mismo año
(fecha en la que se firman los contratos de transferencia), el
tipo de cambio y los precios mayoristas se incrementaron,
respectivamente, un 235% y un 450%, mientras que el valor del
pulso telefónico –medido en dólares
estadounidenses– aumentó un 711%.
3. Por ejemplo, si se contrasta el costo
telefónico residencial en función del PBI per
cápita vigente en los 25 países integrantes de la
OCDE y en la Argentina, se verifica que el costo relativo del
servicio telefónico en el país supera al de todos
los países involucrados, con la excepción de
Turquía (Abeles, M., Forcinito, K., Schorr, M.:
Regulación del mercado de telecomunicaciones: límites e
inconsistencias de la experiencia argentina frente a la
liberalización, Documento de Trabajo Nro. 5 del Proyecto
"Privatización y Regulación en la Economía
Argentina", FLACSO/SECyT/CONICET, septiembre
1998).
4. Como lo demuestra la literatura especializada y la
experiencia internacional, si el nivel tarifario inicial
resultara excesivamente elevado, el supuesto beneficio que el
mecanismo de regulación tarifaria adoptado en el
país (price cap) reporta a los usuarios (tarifas reales
decrecientes) quedaría prácticamente neutralizado
de antemano, porque las tarifas elevadas del "punto de partida"
tenderían a perpetuarse a pesar de su actualización
(disminución real) periódica posterior, que
atenuaría pero no revertiría la
sobrevaluación inicial. Eso es, precisamente, lo que
ocurrió en la Argentina. Todo ello se vio potenciado por
el hecho de que se aplicaron "precios correctores" completamente
ajenos a la economía
doméstica (el índice empleado fue el de los precios
al consumidor de los
EE.UU.).
5. La filial argentina de Telefónica de España
obtuvo, durante el transcurso del período señalado,
un márgen medio de beneficio sobre ventas que
prácticamente duplicó al que obtuvo la casa
matriz en su
país de origen. En el caso de Telecom, tales diferencias
fueron más pronunciadas (la tasa de rentabilidad promedio
que obtuvo dicha empresa a nivel
local fue más de tres veces superior a las que registraron
en sus respectivos países de origen sus accionistas
mayoritarios –France Telecom y Telecom Italia–).
6. De considerar los márgenes de rentabilidad
sobre los activos sujetos a
explotación (tal como lo preveía el Pliego original
de la privatización, al establecer la garantía de
una tasa de beneficio del 16%) se advierte la magnitud de las
ganancias extraordinarias obtenidas en el país por
Telefónica y Telecom. Según un estudio realizado
por la American Chamber of Commerce ("Estudio de las tarifas
telefónicas", Informe final
(segunda versión), abril 1995, mimeo): "la tasa de retorno
calculada para los ejercicios 90/91 (10 meses) y anuales 91/92,
92/93 y 93/94, en un 41,3%, 42,0%, 42,4% y 36,0% respectivamente
(siempre en equivalente anual), ha superado largamente la
previsión de garantía del 16% anual".
7. El hecho de que el mercado de telecomunicaciones haya
sido históricamente un monopolio natural implica que, con
independencia
de la viabilidad tecnológica de establecer un mercado
competitivo, se presenta una serie de barreras a la entrada que
inhibirán de hecho (esto es, a pesar de que se levanten
los impedimentos legales a la entrada de nuevos prestadores) las
posibilidades de ingreso de nuevos operadores en la
prestación del servicio de telefonía básica.
Se trata de las denominadas "ventajas de precedencia" que, en el
marco de un proceso de transición hacia una estructura de
mercado oligopólica, dan lugar a una asimetría
estructural en las capacidades tecnológicas, comerciales y
financieras, entre las operadoras preestablecidas y las
potenciales ingresantes. Se trata de una asimetría que
constituye, por sí misma, una significativa barrera a la
entrada de nuevos oferentes al mercado, y que opera
independientemente de si existen –o no– restricciones
legales al ingreso al mismo (Herrera, A.: Nuevo marco regulatorio
y privatización de telecomunicaciones en Nicaragua, CEPAL,
Serie de Reformas Públicas, Nro. 41, 1996).
8. Cabe destacar que la instrumentación del
rebalanceo tarifario no resultó neutral en términos
de los ingresos por
ventas ni de las utilidades de las empresas, tal como sostuvieran
el gobierno y las telefónicas al justificar e impulsar su
instrumentación.
9. En relación con este proceso de
licitación, vale la pena señalar que, en el
diseño
original, tanto Telefónica como Telecom quedaban al margen
del mismo. Sin embargo, a partir de su ostensible poder de
lobbying, estas empresas lograron revertir dicha
disposición y, como producto de
ello, participar del proceso licitatorio (en el que resultaron
adjudicatarias de seis de las licencias concesionadas). A este
respecto, cabe destacar que el PCS constituye el principal
sustituto tecnológico para prestar el servicio
básico telefónico a escala local.
10. Este concepto remite
al conjunto de activos fijos no
reproducibles pertenecientes a la red pública de
telefonía.
11. En relación con esta cuestión, cabe
destacar que tanto Telefónica como Telecom tuvieron
durante la década de los noventa una política muy
"generosa" de distribución de dividendos: en ambos casos,
los dividendos distribuidos a los accionistas (y, en su gran
mayoría, girados al extranjero) representaron alrededor
del 75% del abultado volumen de
utilidades que registraron durante la década de los
noventa (hasta fines de 2000, las ganancias acumuladas de las dos
compañías superaron los MU$S 6.000). Dado el muy
bajo coeficiente de reinversión de las utilidades, el
grueso de las inversiones
realizadas por ambas firmas fue financiado con endeudamiento
(mayoritariamente con el exterior). Al respecto, pueden
realizarse tres observaciones. En primer lugar, gran parte de esa
inversión estuvo asociada a la
importación de bienes de capital e insumos (es decir, que
la inversión realizada por Telefónica y Telecom no
se tradujo en incrementos de significación en la producción y el empleo locales
de tales bienes, tal como afirman las empresas). En segundo
lugar, una parte importante del endeudamiento (en especial, el de
Telefónica) se destinó a financiar un proceso de
fuerte expansión hacia los distintos segmentos del mercado
ampliado de telecomunicaciones (tanto en la Argentina como en el
resto de América
Latina), gracias a lo cual se incrementaron fuertemente las
barreras al ingreso al mismo, consolidando, aún
más, posiciones dominantes que tienden a extenderse a
buena parte de Latinoamérica. En tercer lugar, la información disponible indica que una parte
significativa del endeudamiento empresario no se invirtió
en el proceso productivo, sino que se volcó al circuito
financiero local (aprovechando las diferencias existentes entre
las tasas de
interés internas e internacionales) obteniendo,
así, ingentes beneficios financieros.
12. En este sentido, cabe preguntarse ¿por
qué la sociedad debe
asumir los costos de determinadas decisiones
microeconómicas?; ¿por qué cuando en los
noventa cerraron o quebraron numerosas firmas frente a los
exorbitantes costos financieros locales quienes contaron con la
posibilidad y facilidad de acceder al crédito
internacional a tasas mucho más bajas que las locales,
ahora quieren socializar el costo de tal decisión micro?;
y ¿por qué no se las obliga a utilizar parte de los
cuantiosos recursos que
giraron al exterior para hacer frente a sus pasivos?
13. Tal el argumento esgrimido por las empresas para
fortalecer su gravitación en el actual proceso de
renegociación contractual.
14. Durante los años noventa, bajo el amparo oficial,
Telefónica y Telecom incurrieron en importantes
incumplimientos en cuanto a la transferencia a las tarifas (tal
como lo dispone la normativa) de buena parte de las reducciones
impositivas, "sacrificio fiscal" que
terminó por engrosar sus muy elevadas tasas de
rentabilidad, al tiempo que, al igual que la mayoría de
las privatizadas, ajustaron sus tarifas –dolarizadas–
en función de la evolución de la inflación
de los EE.UU. (gracias a lo cual pudieron eludir
sistemáticamente la prohibición de
indexación de precios establecida en la Ley de
Convertibilidad). En este sentido, la aplicación de una
política tarifaria como la mencionada podría ser
financiada con gran parte de los –ilegales– recursos
internalizados por las prestatarias del servicio
telefónico (a título ilustrativo, el haber
trasladado a las tarifas finales las variaciones en los precios
al consumidor de los EE.UU. le posibilitó a estas empresas
apropiarse, entre 1991 y 2000, de una masa global de recursos
extraordinarios del orden de los MU$S 8.000).
Este texto se
encuentra bajo licencia Creative Commons
Martín Abeles, Karina Forcinito y Martin
Schorr**
**Investigadores del Area de Economía y Tecnología de la
FLACSO-Sede Argentina.