Movimientos sociales, formulación de políticas y redes mixtas socio-gubernamentales para un nuevo "saber-hacer" en la gestión de la ciudad
- 1. La formulación
de políticas y la democracia
decisional - 2. Ciudades y
globalización - 3. Nuevos movimientos
sociales - 4. El debate
teórico presiona sobre los
límites - 5. La elección
metodológica para la decisión
participativa - 6. Escenarios y
acción social - 7. Características
que asume el nuevo - 8. Guía de
análisis de "redes como movimientos" - 9. Las prácticas
de redes mixtas - 10.
Conclusiones - Notas
Descriptores Temáticos: movimientos sociales;
ciudades; globalizacion; planificacion estrategica; redes
mixtas
1. La formulación de
políticas y la democracia
decisional
En análisis de políticas se ha
denominado espacio de articulación al encuentro de actores
que acuerdan anticipadamente los efectos de una acción
política.
Una importante contribución recibió este enfoque
cuando ciertos analistas descubrieron que las políticas
formuladas en los centros decisionales fallaban en la
implementación. Por el camino de anticipar las
dificultades que descubrían en la implementación
plantearon entonces, la incorporación temprana de sectores
al proceso de
formulación de políticas, aun de aquellos que en
primera apreciación no parecerían interesados en
involucrarse. (Pressman y Wildavsky 1998)
El encadenamiento entre decisión y acción
rara vez se observa, pese a que por ser más multilineal
que unilineal debería elaborarse en función de
cada eslabón de la compleja cadena que representa la
implementación y por lo tanto, ésta no puede
desligarse tajantemente de la formulación sino como una
línea continua entre política y acción. La
implementación debe ser vista también como aprendizaje de
"doble vuelta" o "aprender a aprender" en un continuum
interactivo. (Browne y Wildavsky 1998)
En los países de la región, las
últimas dos décadas debieron haber acogido esas
nuevas modalidades de formulación de políticas y
aumentado el proceso derivado de ellas, respecto a una mayor
participación con la apertura formal de espacios de
articulación. Los procesos de
apertura democrática que sucedieron a las dictaduras
diseminadas en la región, el estado
autoritario como dio en llamarse, en tesis
debían haber abierto esas posibilidades, y en cierta forma
y en periodos cortos sucedió.
Pero la emergencia del neoliberalismo
económico y la
globalización interdependiente convivieron con el
ajuste estructural y el cambio del rol
del estado, que de
benefactor pasó a gestor de las privatizaciones. Se empobrecieron los procesos de
formulación de políticas públicas, el
modelo
decisorio aumentó su fragmentación orientada a
resultados sectoriales, la planificación perdió sustento y
credibilidad. Dentro del sistema
democrático de decisiones, el subsistema político
partidario reaccionó defendiéndose con la teoría
de la representación, aspecto que nunca estuvo en
discusión en los EE.UU. cuando se reformulan los procesos
de análisis de políticas. En consecuencia, los
"espacios formalizados de articulación de políticas
públicas" quedaron sin realidad ni
perspectivas.
En paralelo las tendencias respecto a la
contribución de las ciencias
sociales a las decisiones público estatales fueron
regresivas. La investigación acción, limitada a
áreas de trabajo social y
políticas comunitarias, no ingresa como instrumento al
sistema de decisiones estatales. Paradojalmente, en la
recuperación democrática no crece su
utilización, por "interferir" en la intermediación
partidaria con los representantes electos Los avances de las
ciencias
sociales en este terreno particular de las metodologías,
acaban en desapoderamientos y desplazamientos: se
producirá una apropiación inversa por parte de los
núcleos y centros de poder. Ante
los debates respecto a democracia participativa y las
transformaciones normativas de nivel constitucional, hay una
apelación a instrumentos metodológicos que se
muestran como participativos (el planeamiento
estratégico, la mediación, lo consultivo) pero
funcionan como control social
desvinculante y freno a la constitución de nuevas prácticas,
nuevos actores y a la recomposición del tejido
social.
Ante estas evidencias se
hace perentorio inaugurar procesos de cooperación entre
distintas prácticas de las ciencias sociales. Es necesario
abrirlas al pluralismo metodológico porque "… la
multiplicidad inherente y necesaria de perspectivas con respecto
a un problema requiere un pluralismo de metodologías,
incluso dentro de los componentes científicos" (Funtowitz
y Ravetz 1993 p. 82) y también reducir el tiempo con que
se introduce a las arenas decisorias la identificación de
cualquier innovación. (Brunner 1993) La ciudad, como
sociedad
compleja en constante evolución y -por lo común- poco
predictible, es un campo para eso. El desarrollo
urbano como exigencia del presente que contiene a la mayor parte
de la vida social de la humanidad puede y necesita recibir de las
ciencias sociales respuestas sólidas y dinámicas,
aprovechables en tiempo real y con procesos de elaboración
previamente apropiados por los diversos sectores sociales,
asegurando la construcción de consenso en etapas
predecisionales. El locus ideal para esa sinergia puede
ser constituido por los escenarios formales de decisión
participativa, de planificación gestión, que
abordamos más adelante. (ver ítem 6)
El modelo de urbanización se presenta hoy bajo el
predomino de lo que ha dado en denominarse ciudad global o ciudad
mundial, y que en lo territorial se manifiesta a través de
profundas y veloces modificaciones que están sufriendo
muchas ciudades del mundo y varias de las grandes capitales
latinoamericanas.
Este concepto de
ciudad global, ciudad mundial se aplica a los procesos de
reapropiación del espacio urbano, los cuales así
reorganizados dan nuevos significados a los símbolos urbanos en los que se asocian
sitio y poder. i Se localizan en las ciudades los
núcleos de gestión y monitoreo de un sistema
productivo que, aunque aparenta descentralizarse y al menos se
desconcentra territorialmente, provoca un contundente proceso de
acumulación.
Como si fuera una paradoja, al desconcentrarse las
actividades productivas se centraliza el nivel de toma de
decisiones: se concentra la capacidad de comando, los
núcleos de planificación y manejo de los sistemas
transnacionales y los servicios
financieros y bancarios, de transferencia de la propiedad de
empresas y de
auditoría, abogacía, gerenciamiento,
editoriales, hotelería
y amenidades urbanas.
Estas actividades, a su vez, demandan apenas algunos
puestos de trabajo de
alto nivel de ingresos y muchos
puestos de trabajo de bajo salario, en
actividades de servicios y de apoyo a los servicios, como
mantenimiento,
limpieza, alimentación, transportes y encomiendas.
Áreas importantes de las ciudades, por lo general en sus
centros antes decadentes, se reacondicionan sostenidas por
grandes inversiones,
aprovechando de una manera novedosa los relieves más
nobles del sitio urbano ii, mientras aumenta la
diferenciación social en una terrible y dantesca
demostración de opulencia y pobreza.
Muchas de estas nuevas urbanizaciones y actividades,
junto con el impacto económico que producen, provocan
nuevas dificultades en la vida cotidiana y en la calidad ambiental
de sus habitantes: más autopistas que demandan más
estacionamientos, entorpecimiento del tránsito por
acumulación de usos (de transporte
comercial y de pasajeros, automóviles, motocicletas que
prestan servicios de correo, mensajerías,
etc.).
No sólo algunas partes de las ciudades se
transforman en el lugar donde se localizan estas reurbanizaciones
y actividades, sino también las ciudades en si mismas,
como un todo, se preparan para entrar en este intercambio
mundial. Esto es, a veces, una parte de la ciudad opera como
ciudad global pero en otras ocasiones toda una ciudad es ciudad
global.iii Esta especie de red de ciudades que se va
armando a nivel mundial, se auto impulsa por la idea de la
competencia pero,
al mismo tiempo, por la de cooperación entre ciudades.
Algunas de ellas empiezan a definir perfiles que les permiten
integrar esa disputa mundial para atraer a sus centros
neurálgicos distintas actividades e inversiones: la ciudad
turística, la ciudad deportiva, la ciudad del medio
ambiente, distintas formas en que las ciudades se van
expresando.
En término de redistribución social estos
procesos de reurbanización muestran una
característica muy peculiar. En el pasado el crecimiento
de las ciudades tenía algo que ver con el resto del
país, aun fuese desequilibrado el resultado en la economía nacional.
Ahora parece ser que el crecimiento de las grandes ciudades no
hace justicia a los
territorios a los que pertenecen y, por lo general, no va a
significar necesariamente un mejoramiento del desarrollo de los
países a los que pertenecen.
No hay todavía un grupo de
políticas que conformen una resolución activa a los
efectos desequilibrantes que en lo social y en lo espacial
produce esta forma de desarrollo urbano:
a) aumenta la diferenciación entre los niveles de
ingreso y por lo tanto el hiato entre ricos y pobres,
b) aumenta la diferenciación espacial y por eso
mismo la de la infraestructura física y social entre
áreas y microregiones en el territorio de las ciudades
y,
c) aumenta la disociación entre el territorio de
la ciudad global y el territorio nacional donde se
asienta.
Este modelo de urbanización se traduce en bruscas
renovaciones en el uso del suelo, en la
reapropiación de los espacios, en la reinversión
del destino de distintas áreas de la ciudad: trasforma el
territorio urbano en un lugar para los negocios
inmobiliarios, para los grandes intentos de (re)construir las
ciudades. El medio ambiente
urbano ya determinado y construido históricamente,
está siendo sometido a una impactante
transformación. Un ejemplo bien perceptible es el de los
barrios cerrados, en los cuales se vive aislado del resto de la
ciudad, la micropolis dentro de la macropolis, de la gran
metrópolis. iv Dicho de una forma simplificada,
el proceso de globalización conduce a una
transformación del medio ambiente urbano construido. Pero
sucede que en el marco de las políticas de privatizaciones
y desregulaciones, la respuesta que los gobiernos de las ciudades
dan para estos problemas, por
lo general quedan muy atrás de hacer comprensible la
naturaleza de
los cambios y, al mismo tiempo, someten a severos conflictos a
las poblaciones urbanas. v La idea de la
gestión asociada parte de suponer que los procesos de
articulación para la gestión de la ciudad y el
medio ambiente necesitan de una estructura
decisional que supere la vieja instancia de la mera
articulación de actores demandantes en función de
resolver sus necesidades o de promover de sus intereses. Es
necesario pasar a una construcción de escenarios
multiactorales de planificación gestión que
posibiliten el desarrollo de proyectos
integrados.vi El proceso de gestión de la
ciudad necesita de una relación articulada entre los
decisores políticos, los productores del espacio urbano,
las organizaciones de
la sociedad, las universidades y centro académicos, las
organizaciones no gubernamentales, etc. Para pasar de una
articulación bilateral de actores a una
articulación multilateral, es necesario disponer de
métodos
que se adecuen a la transformación y a la
reinvención de las políticas.
De lo que se trata es de pasar en las relaciones estado
sociedad, entre las organizaciones sociales y los decisores, a
explicitaciones muy concretas de un pacto de resolución
conjunta. Los procesos de gestión son escenarios altamente
propicios, cuando configurados con métodos correctos y
practicados con suficiente seriedad, como sitios de
reconstrucción del pacto entre sociedad y estado a los
efectos de gestionar los cambios que se presentan. vii
El estado está en cuestión y como se hace
imprevisible su respuesta a estos desafíos, aparecen
nuevas propuestas sobre su papel. Para Fitoussi el estado que
deja de ser propietario debe pasar a ser "inteligente" e inventar
el contrato social y
los servicios
públicos del futuro con igualdad de
relaciones. Para O' Donnell se necesita de un estado que, para
dentro, sea "amigo" de la gente (siendo de y para los ciudadanos
los trata con el debido respeto) y que,
para afuera, sea "filtro" (no se adapta pasivamente a la
globalización e identifica cuestiones en las que puede
ganar autonomía), un estado "para-la-nación". García Canclini sugiere
reinventar las políticas, encontrar formas creativas para
modelar la gestión de la ciudad. viii
Así como "Sociedad civil"
presupone un "locus" específico: el de la actividad
relacionada entre individuos que conviven en un espacio/tiempo
dados, vinculados entre sí a través de estructuras
condensadas (materiales) o
mediante la "práctica" cotidiana, entonces "Estado" supone
"aparato" en el cual una cierta relación de fuerzas
adquiere condensación material. (Rubinstein 1994) De
ahí que las relaciones entre las prácticas de la
sociedad civil y las prácticas internas del estado sean
también significativas. La modelación imperativa
que produce en la ciudad el nuevo modelo de reurbanización
podría ser confrontada si se instalan formas asociativas
entre los actores de la sociedad y del estado que se propongan
intervenciones para reorientar esos procesos.
3. Nuevos movimientos
sociales
Se configuran en el presente nuevos movimientos sociales
(NMS), algunos de los cuales que no encajan en encuadre
analítico tradicional, instalando un debate
respecto a las diferencias entre MS que se basan en el principio
de privación relativa (o una materialidad demandada,
reclamada, insatisfecha) con la existencia de NMS que se basan en
valores
más generales/universales (o una
inmaterialidad).
A la rebelión en los márgenes de la
sociedad, definidora de los movimientos originados en la
"privación relativa" le suceden, agregándose,
movimientos de acción colectiva de sectores más al
centro del sistema. No pueden ser explicados por la
inconsistencia deestatus, son anteriores a la crisis
económica y persiguen bienes
colectivos. Como no nacen de la rabia del desposeído
constituyen un "fenómeno racional" que demanda nuevos
enfoques analíticos (Reichman y Fernández Buey
1994): El de "movilización de recursos" se
centra en la eficacia con que
las organizaciones emplean los recursos de que disponen el
"empresario
movimientista" y la planificación consistente, para
arribar al éxito
el reconocimiento del grupo como actor
político.
El "enfoque de redes" ve los MS como
manifestación de redes sociales latentes aglutinados en
comunidades de valores, de alta densidad de
colectivos El "cognitivo" informa que los MS crean nuevas
identidades sociales y praxis
cognitiva: como espacios públicos temporales y momentos
creación colectiva son productores de conocimiento
social Desde un abordaje teórico de la identidad los
MS tienen de un ideario y un proyecto
histórico. Son sujetos (actores) históricos
transformados en MS Los movimientos en defensa de la paz, los
ecológicos, los de los derechos humanos,
ingresan a la arena política internacional y se entrelazan
en un nuevo orden político todavía informal,
cumpliendo un papel consistente: apuntar a resolver lo que
preocupa sobre el futuro del mundo. Más recientemente
nuevas prácticas de los MS a nivel mundial se descubrieron
en Seattle, donde se congregaron -vía Internet-, miles de
adversarios de la OMC en la "contra
ronda del milenio" de diciembre de 1999.
Circula el documento Raisons d'agir, iniciado por
Bourdieu, tendiente a la consolidación del movimiento
social, primero en Europa y luego en
los demás continentes, conocido como "Proposiciones para
una Carta del
movimiento social europeo". Las palabras claves del manifiesto
(que propone perpetuar y ampliar los movimientos sociales):
una red
organizada… un verdadero contra-poder crítico,… una
fuerza de
movimiento, un proceso de creación colectiva… una
utopía realista… convocan a observarlo desde estos
nuevos enfoques.
Utilizando los conceptos de suplemento (complemento,
substituto) y diseminación (fertilización,
difusión) extraídos de Derruida puede afirmarse que
"… supliéndose a sí mismos los movimientos dejan
de ser lo que eran sin que las nuevas apariciones puedan negar
sus orígenes… (Burity 1999). Como un movimiento social
no es, sino que llega a ser en el recorrido de su propia auto
reproducción, es necesaria la
invención de nuevas pautas que reconozcan que hoy existe
una formación social diferente. Bajo este aspecto toda
reformulación de la política implicará una
tensa coexistencia entre representación estatal y
autorrealización subpolítica.
Este razonamiento coloca en instancia de
superación el debate de la década anterior respecto
a los MS. Simplemente se limitaba a reconocer que, caso hubiera
NMS, éstos no se escabullían de los anteriores:
siendo nuevos, no habían cambiado.
Desde una identidad determinada y por relaciones con
otras agencias sociales en tanto expresión de lo
político, los MS son desencadenadores de formas de
socialización y de organización que tendencialmente los
trascienden, alcanzando otra dimensión sin negar sus
orígenes. Es como descubrir una nueva galaxia en vez de
encontrar nuevos planetas en
galaxias conocidas. En un nivel diferenciado en lo conceptual, en
otra escala de la
estructura socio política en lo orgánico, en otro
grado de utilización de recursos científicos y
tecnológicos y de creatividad.
Interesa identificar, en algunos de esos NMS,
algún cambio en el componente de perdurabilidad temporal
que les dé una nueva perspectiva de persistencia,
ampliación y renovación. Desde un enfoque de
gestión como el nuestro, comienzan a aparecer como
prácticas sociales sistematizadas, capaces de crear
mecanismos de decisión y de producción de consenso.
En una simbiosis de identidad, conocimiento y método
asistimos a la etapa inicial de una emergencia de movimientos
sociales como actores sociales complejos en constante
transformación y adaptación estratégica,
dotados de una práctica de sustentabilidad que no
sólo los haría más perdurables sino que los
coloca -en el contexto socio político- como actores de
mayor relevancia. (Poggiese 1999) En esta emergencia de nuevos
actores sociales en la cual algunos MS se están
transformando, el funcionamiento en red es una de las formas que
van adquiriendo. Muchos de ellos se autodenominan redes y se
proponen pasar a sistemas más orgánicos en la forma
de redes de movimientos. La red como concepto propositivo de los
movimientos sociales aparece una alternativa de
construcción de relaciones más horizontalizadas y
por mismo, una nueva utopía democrática con la
posibilidad de conectar lo local con el mundo más amplio
(Scherer-Warren 1998). En esa lógica
un tema de investigación es el de los movimientos que se
proponen pasar a redes orgánicas o redes de
movimientos.
Sin embargo comienzan a existir prácticas
sostenidas desde otra lógica por la cual los MS se pueden
generar desde redes promovidas a través de escenarios de
planificación-gestión participativa y
estratégica, configurándose en torno a una
identidad dada por su modo de
conocer-planificar-decidir-gestionar. Desde esta lógica de
redes de gestión urbana asociada no es el movimiento que
llega a ser red sino que son los proyectos-red y las redes de
proyectos-red que se hacen movimiento.
Así podemos sustentarnos en el "enfoque de
redes", que explica los movimientos como expresión de
redes sociales latentes, pero en su sentido inverso: los
movimientos serian expresión de redes gestadas/promovidas
intencionadamente, como una innovación anticipadora en la
constitución social de sujetos.
Por lo tanto la mirada analítica para estudiar
estos NMS, es al mismo tiempo una propuesta de creación de
condiciones para su surgimiento, y las variables a
observar pueden ser también condiciones a cumplir en la
forma de un modelo referente. De una cierta forma esta
concepción nos dice que cuando estamos conformando un
escenario de planificación gestión de estas
características, estamos al mismo tiempo creando las
condiciones para la conformación de un nuevo actor
colectivo.
4. El debate teórico
presiona sobre los límites
Algunas investigaciones y
ensayos que
están sucediendo en algunos campos disciplinarios tienen
aspectos que se vinculan con los procesos de toma de decisiones y
aumento de la participación de actores diversos en la
elaboración de políticas.
La ciencia pos
normal
Por ejemplo en campo de la epistemología de la ciencia, a
partir de reconocer los sistemas naturales reales como complejos
y dinámicos se evoluciona hacia una ciencia cuya base es
impredictibilidad, el control incompleto y una pluralidad de
perspectivas legítimas.
La ciencia posnormal, como ha dado en llamarse, es nuevo
tipo de ciencia conectada con una nueva tecnología en la cual
la incertidumbre no desaparece pero se la maneja y los valores se
explicitan, no se presuponen. (Funtowitz y Ravetz
1993)
El modelo para la argumentación científica
ya no es la deducción formalizada sino el diálogo
interactivo.
La evaluación
de los inputs científicos para la toma de decisiones
requiere una "comunidad de
pares extendida", o a sea que ciertas resoluciones problemas son
de tal índole que exigen un acuerdo, tomado con urgencia y
en incertidumbre por un conjunto de pares muy
diversos.
La pluralidad de perspectivas y compromisos no niega la
competencia de quien reviste el carácter de experto especial ni que un lego
deba entrar en los referatos. Significa empero, que hay una
mezcla y una combinación de destrezas en parte técnicas y
en parte personales, que hace que todos los involucrados en un
problema puedan enriquecer la comprensión del
conjunto.
Hay aquí la perspectiva combinada de una
democratización del conocimiento (por ampliación de
actores) y de re-aprendizaje de la complejidad que orienta las
elecciones colectivas. (Funtowitz y De Marchi 2000)
El análisis simbólico y la investigación
social
En el terreno del papel de los investigadores sociales
Brunner distingue entre posiciones que desembocan en una actitud
favorable a la ingeniería política y social y otras
que toman partido por el concepto de autorregulación de la
sociedad. (Brunner 1993)
Por un lado el modelo iluminista donde el énfasis
se pone en racionalizar la decisión incorporando
resultados de la investigación social y por el otro, el
modelo de autorregulación, que confía en contextos
interactivos donde actores locales, aun con información parcial, pueden alcanzar
decisiones.
En este modelo de autorregulación, prima facie,
la investigación social tiene una participación
limitada porque lo que se pretende es permitir que los
participantes indaguen por si mismos en un proceso de ajuste
mutuo y arreglos entre partes para producir cambios. O sea que,
frente a la idea "problemasolución" donde la
investigación propondría resultados
empíricos y conclusiones, los niveles de productividad
resuelven problemas por procesos "embarrados" en una auto
conducción negociada a dichos sistemas.
El conocimiento tiene un rol más débil
cuando más intenso es el juego
decisorio, en prácticas donde no es valorizado como un
bien simbólico sino por el servicio que
lo opera a los fines prácticos, lo que da en llamar
prácticas de análisis simbólico
aplicado.
Para encontrar una convergencia entre
investigación y toma de decisiones se parte de suponer que
la acción social genera gran variedad de arenas de
decisión. La convergencia resulta de combinar el
conocimiento-representación con el conocimiento
destreza: en uno y otro modo el conocimiento es un material
intangible que adquiere sentido a través de la interacción.
"Parece haber llegado el momento en que el conocimiento
deja de ser el dominio exclusivo
de los intelectuales… para convertirse en un medio
común a través del cual las sociedades se
organizan, cambian y adoptan. De aquí en adelante
corresponde a los investigadores sociales ajustarnos a esa nueva
situación o corremos el riesgo de
convertirnos en una comunidad marginal". (Brunner 1993,
p.8)
5. La elección
metodológica para la decisión
participativa
Toda elección de una metodología significa la puesta en
práctica de una determinada concepción. Las
metodologías no son neutras, y en todo caso, siempre van a
estar referenciadas a un modelo de cómo se quiere
intervenir en los procesos decisorios. Respecto a
metodologías participativas cuando se elige una de ellas
se está prefigurando un determinado modo de proceder y de
producir los acontecimientos que se suceden entre los
intervinientes y es en ese sentido que puede afirmarse que toda
elección metodológica es una decisión
estratégica.
Según cual sea, aun consignándose como
participativa puede perseguir metas tan diversas y
contradictorias como el control social, la manipulación de
la ciudadanía, la eficiencia
tecnocrática, el afianzamiento de los actores con
más poder, el fortalecimiento de los más
débiles, la producción de conocimiento, el control
por los ciudadanos, la resolución de problemas complejos,
el surgimiento de nuevos actores sociales.
Bajo esas premisas se analizan enseguida dos elecciones
metodológicas (esto es dos decisiones estratégicas)
que reflejan concepciones hoy predominantes y que han adquirido
repercusión e influencia en la planificación urbana
y social de la gestión de las ciudades latinoamericanas:
lo que ha dado en llamarse planeamiento
estratégico (PE) y el método consultivo del
Banco
Mundial.
El planeamiento estratégico
De un grupo de aplicaciones de PE a ciudades y
provincias escogemos algunos ejemplos de su definición de
Objetivo
General
"Hacer de… una ciudad integrada e integradora
de la región localizada en la mejor esquina de América; caracterizada por la competitividad de sus sectores económicos
y vinculada a la economía
mundial; ciudad educadora, cohesionada en lo social,
responsable de su medio natural y activa culturalmente; con
proyección internacional como ejemplo de una
metrópoli que supera sus dificultades por medio del
diálogo y la cooperación"
"Potenciar a………como centro productivo
regional con proyección internacional,
desarrollándola como núcleo de capacitación y tecnología, que
proyecte su identidad cultural con bases solidarias y garantice
equilibrio
urbano, calidad ambiental de vida para todos" "Una……
democrática, solidaria y participativa que privilegia la
calidad de
vida de su gente y la igualdad de oportunidades en todo su
territorio, revalorizando su identidad cultural, conformando un
espacio atractivo para la radicación de nuevas
inversiones productivas, en el marco de un desarrollo
ambientalmente sustentable".
"Una de las mejores metrópolis de la
región, con equidad
social, generadora de empleo donde
se privilegia la
educación, la salud, la recreación, en el marco de un desarrollo
equilibrado, con alta calidad ambiental" "…ciudad sustentable
y competitiva, con capacidad integradora de la
producción urbano rural de la microregión, en una
economía abierta al país, al Mercosur y
al mundo; armónica y habitable,… espacialmente
equilibrada;…socialmente solidaria;…que se potencia
como principal centro urbano…"
"Orientar el crecimiento del… fundamentado en
el equilibrio social y económico, que permite un
desarrollo armónico, potenciando nuestra identidad en su
conjunto, la calidad de vida los habitantes y la
preservación de nuestro entorno"
Intencionalmente eliminamos el nombre de la ciudad o
provincia que corresponde a cada una de esas definiciones de
objetivos del
PE y descubrimos que no hay nada en el texto que la
identifique como no sea el nombre. Las generalidades, los grandes
relatos conformadores de un discurso
universalizado en el período histórico, se
reproducen y cada definición es un calco de la otra: las
inversiones, la competitividad, el prestigio internacional, la
salud, la educación, la
igualdad de oportunidades y la equidad, el desarrollo urbano
equilibrado, la sustentabilidad ambiental.
El objetivo no es otra cosa que el índice inicial
de los temas del diagnóstico, puestos en prosa. En realidad
otra cosa no se puede esperar de voluntades que tienen que
coincidir en las proyecciones futuras de una sociedad urbana. Las
miradas sectoriales, los intereses particulares, no pueden ocupar
el centro de la escena cuando diversos actores se colocan frente
al futuro.
Esos objetivos generales, extraídos de los textos
que recogen sus Planes Estratégicos corresponden a cuatro
ciudades, una provincia y una comarca, en el siguiente orden
Medellín (Colombia),
Rafaela (ciudad de la provincia de Santa Fe, Argentina),
Catamarca (provincia argentina), Buenos Aires
(capital
argentina), Viedma (capital de la provincia argentina de
Río Negro.) y la comarca del Alt Penedes
(Cataluña)
El supuesto modelo de ciudad de desarrollo y
modernización que se encuentra implícito en esta
gran estrategia es
demasiado general y abstracto.
Nada permite afirmar que a lo largo de la PE se haya
modificado mucho, en realidad se está en el punto de
partida.
La planificación
estratégica se origina en el sector privado, en
la
administración empresarial, y en los 80 comienza un
proceso de transferencia al sector
público. Se distingue del plan maestro como
planificación comprensiva de largo alcance porque pone
énfasis en:
1. la acción,
2. la consideración de un conjunto amplio y
diverso de "stakeholders",
3. la atención a las oportunidades y amenazas
externas y las fuerzas y debilidades internas, y
4. la atención a los competidores reales y
potenciales (Bryson y Roering 1993).
Los times 2 y 3 contienen las innovaciones a las
prácticas empresariales: los "stakeholders" y el
análisis de oportunidades y amenazas. Puede verse que el
hoy diseminado análisis
FODA (SWOT en inglés)
también es importado de la planificación
empresarial y forma parte esencial del denominado modelo de
políticas Harvard, cuyo principal propósito es
contribuir a que una empresa
realice el mejor ajuste con su contexto. Ya "stakeholder" se
denomina al grupo o individuo que
es afectado o puede afectar el futuro de la corporación y
una estrategia corporativa será efectiva sólo si
satisface las necesidades de múltiples grupos en su
contexto.
Inicialmente se trata de una adaptación de la
administración en general de los procedimientos
que bajo ese nombre se venían experimentando en las
empresas y en algún momento posterior se comienza su
adaptación a la planificación de ciudades,
considerándolas como empresas.
"Para la planificación estratégica
de territorios y la ciudad como empresa es a
necesario abordar el proceso de una óptica
de participación y consenso del mayor número de
agentes sociales y económicos (distintos niveles de la
administración, empresarios, sindicatos,
etc.) y resaltar la importancia del desarrollo endógeno
(ciudades buque insignia del desarrollo
económico) bajo el binomio calidad de
vida-competividad económica." (la negrita no está
en el original)… la ciudad un río, los empresarios
pescadores, los peces son los
clientes" (Cuyas
Soler 1996, p. 4) Ciertamente conviene recordar
también que al introducir el concepto estratégico,
a su vez originado en la política y en la guerra (como
la extensión de la política por otros medios), al
procedimiento
decisorio de las grandes empresas, vamos a encontrar desde
ajustes terminológicos hasta deformaciones
conceptuales.
Para el PE de Bahía Blanca, la "estrategia" es
concebida como el modo de aprovechar los aspectos favorables de
la realidad local -Fortalezas y Oportunidades- superando las
dificultades -Debilidades y Amenazas- para el logro de los
objetivos". Desde esta concepción la estrategia se
presenta como un saldo entre el debe y el haber jugado a favor,
una "habilidad" Para el PE de Rafaela la estrategia es una forma
de…"intermediar entre la lógica del mercado y la
lógica del ciudadano, esta debería ser la principal
motivación
de los responsables de la ciudad para iniciar un proceso de
PE…" Para el caso de Medellín Martínez
López critica los resultados del PE que
"… ha sido muy post moderno en cuanto a
promover el consenso social en torno a un proyecto común
en el que acaba predominando la opción
estratégica por la competitividad, los intereses de las
minorías empresarias… excluyendo a los agentes urbanos
de nuevo uno o a quienes sufren el neoliberalismo del duro
núcleo del PE" (Martínez López 1998, p.
182)
El modelo de Harvard no propone como diseñar
estrategias;
apenas afirma como postulado bastante obvio, que estrategias
efectivas serán aquellas que basadas en las fuerzas,
aprovechen las oportunidades y superen o reduzcan las debilidades
y amenazas Parece presidir esta oleada de planes
estratégicos locales el principio originado en el
ecologismo preocupado por la destrucción ambiental, el
mundo como aldea única, que promovió la consigna de
"pensar globalmente y actuar localmente" De hecho esa
orientación se traduce en la reproducción a nivel
local de los principios
dominantes de la globalización (competencia, mercados
interdependientes, economía mundial) y promueven la
adhesión de los locales a la ideología de la
globalización.
Aquella consigna es valida refiriéndose al mundo
como un ecosistema
único, pero debe ser invertida si se trata de promover un
proyecto de desarrollo local.
Como lo que interesa es conquistar aliados para modelos
diferentes al dominante, lo importante es "pensar localmente y
actuar globalmente", instalando en el concierto de la
mundialización otras formas de socio economía,
otras alianzas de fuerzas, otras culturas de integración social y convivencia
multiétnica, en fin, otras formas de vivir en sociedad. No
se trata de rechazar la modernidad en
haras de un nostálgico retorno al pasado, ni de abrazar
con inocencia una "mundialización" de dirección inmutable, sino de promover un
progreso diferente, que zigzaguea y a veces vuelve atrás
para después andar en otra dirección.
En este sentido es muy relevante, aunque más
complejo, el enfoque que realiza Pedro de Novais afirmando que
"…a dicotomía local global induz ao erro …o global e
uma construçao mental…resultado de escolhas entre os
diversos fenómenos do real…cada globalizaçao
constroi um mundo diferente…" (Novais 1999) Por lo tanto cada
representación de lo global reditúa lo local y
tornándose socialmente objetivo determinara la forma de
actuar en el mundo. Puede así cuestionar la propia
capacidad estratégica de la planificación
estratégica al entender que, derivado de la
dicotomía "global-local" colocada por Borja y Castells,
acaba siendo un programa, una
receta, un "kit globalización":
"Em suma, na busca de referencias para a
açao no mundo, parece que ficamos com o mapa errado! A
identificaçao da dicotomía local-global com
estrategias de terceiros coloca em questao a propria capacidade
estratégica do planejamento estratégico de
cidades (em sua versao mais difundida na América
Latina, conforme apresentada pelos planejadores
catalaes)…nao e o caso de proteger o "local", nem tampouco de
aproveitar as oportunidades do "global", senao de escapar da
programacao hegemónica que instaura uma única
representaçao, a da dicotomía local-global, e ter
como estrategia a construcao de novas representacoes que visem
um mundo que seja diferente disso que es que esta dado" (Novais
1999, pp. 10 y 14).
Sobre el concepto de estrategia
La estrategia es un postulado complejo que contiene la
naturaleza del cambio que se sugiere para el modelo
problemático definido en el escenario participativo, el o
los actores que portarán la estrategia (los encargados de
llevarla a cabo) y una prefiguración, las líneas de
un bosquejo de los modos instrumentales y del perfil de las
acciones que
deberían implementarse. (Francioni y Poggiese
1993)
Toda acción estratégica supone operaciones
altamente conflictivas porque presupone la necesidad de levantar
obstáculos y eliminar restricciones en el horizonte del
tiempo del plan o proyecto. Es muy importante saber que
posibilidades tiene ese cambio de llegar a instalarse en la
aceptación de los actores sociales, políticos en la
trama de sus relaciones ya constituidas y en las situaciones de
poder consolidadas.
Antes aún de programar acciones y actividades en
torno a cualquier decisión sobre estrategias es posible
determinar su viabilidad referida al campo de fuerzas aliadas, a
la acumulación de los poderes necesarios para hacer
posible el cambio. Ese campo de fuerzas asociadas deberá
acomodar los poderes necesarios para por lo menos neutralizar el
campo de fuerzas que se opondrán al cambio sugerido e
impedir que tal campo de fuerza opositoras se
constituya.
Ningún proyecto, en tanto implica la posibilidad
de un fuerte cambio deja de crear conflictos y resistencias a
su implementación, resistencias que si bien se
habrán de manifestar en distintos planos tenderán
siempre a conformarse en un puente que mantenga el status quo o
que oriente cambios en otro sentido.
La viabilidad política consiste en tener el poder
suficiente y la voluntad de usarlo pero su dificultad mayor
radica en poder aproximarse con precisión para sopesar lo
suficiente ese poder y percibir -de una forma razonable- como
sería la manifestación de esa voluntad
política de usarlo a favor del cambio. A diferencia de lo
económico-financiero y lo tecnológico, que tienen
mayores posibilidades de ser mensurados, la voluntad social y
política se instala en la esfera de lo ideológico
(en tanto modelo de sociedad), de la acción (en tanto
proyecto) y de los intereses individuales y colectivos (en tanto
social).
Una ponderación de actores, frente a alternativas
estratégicas o frente a varios cursos de acción
posible de una estrategia, puede brindarnos anticipadamente un
mapeo bastante aproximado de los campos de alianza y de
oposición que estaríamos disponiendo y del nivel de
conflictividad que deberíamos enfrentar. La
ponderación, que es el resultado final de una serie de
técnicas aplicadas, constituye un elemento imprescindible
para la toma de decisiones estratégicas y para la
conducción exitosa de aquellas estrategias consideradas
viables y por lo tanto implementables a través de acciones
concretas.
La conducción de estrategias es un arte, como
dirá C.Matus: "…El arte de unir sumar y avanzar en el
tiempo preciso es, en síntesis,
el arte de conducir como líder
una determinada estrategia. Unir para consolidar el apoyo
logrado, sumar agregando nuevas fuerzas sociales favorables al
proceso perseguido, y avanzar hacia nuevas metas sobre la base
del mayor poder obtenido, es la esencia de la cuestión que
plantea el cumplimiento de una estrategia". (Matus 1981) La
estrategia, como viabilidad, completa un ejercicio de
anticipación donde como en el juego de ajedrez una
acción pensada tiene una reacción, un resultado que
devuelve una nueva anticipación. Es un proceso continuo de
acumulación y rectificación del conocimiento que es
necesario practicar simuladamente antes de tomar la
decisión pero, como "… los elementos críticos en
el análisis de viabilidad están en el movimiento de
cambio que quizás invalide hoy nuestra estrategia de
ayer..", la secuencia de anticipación, acción,
reacción, nueva anticipación, pasa a ser un
ejercicio constante de la implementación de estrategias.
Como García
Márquez dice de Bolívar:
"Esa misma noche se encerró con sus
oficiales, y trazó la estrategia con gran
precisión, describiendo los accidentes
del terreno, moviendo ejércitos enteros como piezas de
ajedrez, anticipándose a los propósitos menos
pensados del enemigo. No tenía una formación
académica siquiera comparable con la de cualquiera de
sus oficiales, que en su mayoría fueron formado en las
mejores escuelas militares de España,
pero era capaz de concebir una situación completa hasta
sus últimos detalles. …y aunque estaba lejos de ser un
maestro en las artes de la guerra, nadie le superaba en
inspiración" (la negrita no está en el original)
(García Márquez 1989, p. 210)
(**)
El proceso consultivo del Banco Mundial
Después de haber promovido la consulta y
participación como condición, en los programas
nacionales que financia, el BM ha pasado a un proceso de consulta
para sus propias propuestas a los países, respecto a las
ONGs (hacer por sí y para sí lo que se sugiere o
condiciona a los países). El proyecto es presentado a la
prensa como
una prueba piloto para democratizar sus informes de
estrategia (recomendaciones a los gobiernos) y es la primera vez
que el BM lo pone en practica en Latinoamérica (ver Página 12, del
8/2/00)
El modelo consultivo sobre el CAS (estrategia de
asistencia al país), documento que cada cuatro años
el BM elabora para proponer a sus clientes. los países, se
diseñó para Argentina como "un plan foros y
consultas a los sectores alcanzados, afectados o interesados por
los proyectos financiados por el BM en el país con el
objetivo de captar sus opiniones y demandas acerca de la futura
estrategia de apoyo crediticio de la entidad" Sin embargo hay
algunas condicionantes:
"El proceso consultivo tiene un carácter
NO VINCULANTE (mayúscula en el original) para el BM…
que toma el compromiso de registrar todas opiniones y
propuestas vertidas durante el mismo y producir una
devolución, en la que se informará cuales
recomendaciones han sido tenidas en cuenta e incorporadas al
CAS y cuales recomendaciones no han resultado adoptadas por el
Banco; en ambos casos se explicará el porque, se
dará razón del punto de vista del Banco al
respecto." (3) "El documento CAS definitivo, tiene un
carácter reservado y no será dado a conocer
públicamente, a menos que el gobierno
argentino autorice su difusión…"
¿Qué problema esencial tiene el modelo de
consulta del BM?: Organiza un plan de inversiones que
después ofrece a los gobiernos. La selección
de contenidos del Plan la realiza el propio Banco, que se reserva
el derecho de coincidir o no con lo que propongan las ONGs.
Consulta con beneficio de inventario y
reserva de derecho.
O sea que el procedimiento participativo del BM encubre
una nueva forma de representación: su presión
estaría legitimada por haber captado las demandas del
sector social, las cuales una vez seleccionadas, serían
una propuesta difícil de resistir por los gobiernos porque
combina el reconocimiento de alguna demanda social
explícita con la existencia de financiamiento
que el propio BM está dispuesto a conceder para que esa
demanda se satisfaga. Bien que los otros representantes -los
electos- querrían disponer de semejante
conjunción.
"El Banco está tratando de mostrar una cara
sensible a los problemas
sociales de los países a los que asiste
financieramente…. el desmantelamiento del Estado y el proceso
de deterioro de las condiciones laborales destruyeron el modelo
integrador de la sociedad argentina. El Banco Mundial no tuvo
nada que ver? (4) La respuesta está en la
convocatoria misma: "…si bien resulta lógico, necesario
e inevitable que en este proceso consultivo emerjan opiniones
evaluativas sobre la actuación pasada del banco, se espera
que este proceso contenga una fuerte orientación
prepositiva y de futuro…, aclarando enseguida que "…
'prepositiva' puede significar acuerdo o desacuerdo tanto parcial
como total con las propuestas y documentos…
así como propuestas no previstas en los documentos del
banco…". El BM cuida que su actuación pasada no sea
juzgada y transforma en propuesta el acto simple de aceptar o
rechazar su oferta
documentada.
Pero la calidad e infabilidad de las propuestas
técnicas del BM pueden ser cuestionadas, siguiendo a
Coraggio: "Dentro del mismo BM se han realizado
evaluaciones sobre la evidencia que sustenta sus propuestas, y su
grado de validez general, y el resultado dista de ser una
confirmación satisfactoria… en el pasado el Banco ha
cometido errores graves por difundir acríticamente
formulas de acción que parecían plausibles, como
fue la oleada de proyectos de riesgo de uso múltiple en
América Latina. Estos errores no siempre pueden verse como
desinteresados. Para un Banco es fundamental movilizar su cartera
de préstamos y ese objetivo puede dominar por sobre el
objetivo del desarrollo de los países prestatarios"
(Coraggio y Torres 1997, p.38)
También podemos observar como los propios
organismos internacionales incurren en producir documentos que
acaban siendo un agravante del problema que se proponen
esclarecer y resolver, siguiendo lo sostenido por Carlos
Strasser, quien se refiere en particular al Informe 1998/99
del BID "América Latina frente a la Desigualdad"
(Strasser, 1999 p. 140)
"…Como texto es sólo un botón de
muestra
-existen otras cuantas publicaciones por el estilo, aun del
propio BID-, pero en cualquier caso prueba por sí hasta
que punto unas instituciones
de primera importancia en el mundo y orden occidentales, lo mismo
que unos equipos de economistas de primera línea que se
desempeñan en ella, pueden (y logran) ser, más que
un aporte a la solución, parte del problema mismo… a
través de una laboriosa investigación que se supone
comme il fau pero está presidida por un combinado de
preconceptos académicos y prejuicios ideológicos,
de facto e indirectamente pero como sea contribuyen a dicho
efecto" (5) Rosa María Torres acrecienta
identificando errores que devienen de la óptica
disciplinar de los grupos técnicos porque, siguiendo las
instrucciones del BM, los educadores se ven sujetos a ejecutar
propuestas formuladas por economistas (Coraggio y Torres, 1997
pp. 90-91): "El modelo educativo que nos propone el BM es
esencialmente un modelo escolar, pero además un modelo
escolar que tiene dos grandes ausentes: los maestros y la
pedagogía. Un modelo escolar configurado en
torno a variables observables y cuantificables, en el cual no
cabe los aspectos propiamente cualitativos, es decir, aquellos
difíciles de medir y que constituyen, no obstante, la
esencia de la educación. Un modelo educativo, en fin, que
tiene poco de educativo." Aunque el Banco dice en sus
documentos sobre educación que las políticas deben
ser diferentes para cada país se desprende de sus
documentos "… que el Banco tiene un saber cierto sobre que
deben hacer todos los gobiernos, un paquete listo para aplicar
medidas asociadas a la reforma educativa universal" (Coraggio y
Torres 1997, p.40)
Cuando llega el momento de hacer participativas sus
decisiones el BM incurre en lo mismo que critica de los
gobiernos: pone a consulta sus documentos, se reserva el
consenso, mantiene en secreto los resultados. En realidad pone a
discusión asuntos en la gran mayoría de los cuales
le es indiferente la opinión de los
consultados.
El proceso neoliberal decretó la insuficiencia
del análisis de políticas públicas basado en
el espacio de articulación. El modelo subsiguiente de
formulación de políticas es caracterizado por:
fragmentación sectorial de las decisiones, ausencia de
planificación estatal, predominio de lobbys sectoriales
del poder económico, ausencia de transparencia en la
privatización de los servicios
públicos y la venta de empresas
estatales, dependencia del costo beneficio
económico y la rentabilidad
del capital.
Una alternativa a dicho modelo es la
configuración de escenarios formales de
planificación gestión. Sustentamos la hipótesis que procesos de
investigación-gestión participativa y ciclos de
escenarios formales de planificación gestión
producen un conocimiento "anticipado", posibilitando a los
grupos
sociales pensar de una manera diferente la situación
contextual en un marco de confianza y solidaridad,
abriendo perspectivas a su propia reconfiguración en
previsión de los cambios futuros.
La idea central es la de un escenario que en una primera
etapa está sólo delineado, su "guión"
está apenas dibujado. Se va configurando al unísono
con la propuesta de construirlo, sobre la base una temprana
interacción entre diversos actores. El "libreto", el
argumento de cada actor es flexible, no es único. La
hipótesis es que la interacción asocia, la negociación puede hacer crecer un interés
común, el intercambio hace progresar el conocimiento.
(Poggiese 1994) En una segunda etapa el escenario es más
formal, las reglas de juego han sido explicitadas y consensuadas,
aunque no se sepa por anticipado el resultado, se sabe por cual
mecanismo será producido: el tal mecanismo, la
metodología, las reglas y procedimientos también
son parte del proceso de acuerdo-consenso.
En una tercera etapa, la asociación para la
gestión se ha materializado, un proceso de fusión
entre conceptos, método y acción se va corporizando
en un grupo de actores, que, como si fueran un sólo actor,
conduce, orienta las transformaciones en el modelo decisorio y la
cultura
política incitas en el proyecto.
El concepto de escenario participativo se refiere a
espacios de articulación formalizados como procesos
decisorios con reglas definidas que se construyen por acuerdos.
Por eso toda la preparación del escenario es la propuesta
en práctica de una metodología particular. Esta se
propone que se configuren estrategias con compromisos,
articuladas y asociadas con los actores en los proyectos y
políticas: así la preparación del escenario
es una forma asociada y comprometida de ejecutar el proyecto
estratégico de construir un escenario para la toma de
decisiones. Así es altamente probable que reproduzca la
matriz que lo
genera, y que venga a crear acciones estratégicas y
modelos de gestión cogestionarios y asociados.
El concepto de "escenario" es familiar a la
planificación tradicional pero el uso de ese
término genera alguna confusión cuando referido a
modelos participativos no convencionales: como se analiza a
continuación el término es el mismo pero sus
conceptos muy diferentes. El concepto de escenario ha venido
siendo usado con regularidad en el sentido de hipótesis de
futuro, construcción de imágenes
sobre el devenir. Con cierta frecuencia en el campo de las
ciencias políticas y sociales se apela a esa
técnica.
Algunos modelos de futuro han considerado combinar
variables para proyectar la posible satisfacción de
necesidades básicas de la población mundial en relación con
los recursos. Sin embargo hasta estos propios modelos que
incluyen la variable de la participación no son
participativos en su construcción y realización; no
resultan de una construcción social integrada, ni siquiera
de una elaboración asociada con factores políticos,
de poder, sino una aproximación de naturaleza
científica-técnica, a veces académica y
otras tecnocrática.
Cuando usamos el concepto de escenario participativo nos
estamos refiriendo a un escenario del presente, un lugar donde
los actores jueguen hoy el papel de proyectar el futuro (un
futuro, la parte del futuro que esos actores pueden tocar) o la
parte del futuro que se puede construir en el
presente.
Estos escenarios son ejercicios anticipatorios de un
modelo de sociedad que vendrá, como configuración
presente de un modelo decisorio que se sugiere.
Significa una carga de responsabilidad, no es sólo la
enunciación discursiva de un modelo social mejor desde un
punto de vista teórico, sino la construcción
anticipada, provisoria, de una situación futura colocada
en el presente, para contribuir a un modelo decisorio
participativo que no es predominante. Exige la elaboración
de estrategias de protección de los cambios producidos
para que puedan seguir la transformación que se
asegura.
Significa funcionar de una forma que no es habitual,
anticipar formas decisorias que tal vez estén en una
sociedad del futuro, experimentar un modelo de gestión de
manera anticipada, ser ahora lo que se va a ser después,
pero con actores reales, vivos, activos. A
diferencia de un escenario teatral donde los personajes repiten
siempre la misma escena, (esto es, los actores-personajes son los
mismos aunque el actor-persona cambie),
en el escenario participativo de la planificación
gestión las escenas nunca se repiten y tampoco los
actores, porque aunque a veces sean los mismos, son diferentes
cada vez. No sólo son cambiantes por su propia naturaleza
sino porque la interrelación del escenario los modifica
(en el sentido de "influencias mutuas" que definíamos
más arriba).
Es bastante conocido que la tensión constante y
el conflicto
aflorado de la participación como objetivo, los intereses,
diferencias de clases o grupos sociales y los propios
requerimientos de cambio estructural (naturaleza implícita
en un proceso transformador) demanden ciertas cualidades de sus
intervinientes: tolerancia,
flexibilidad y capacidad de negociación, principalmente
por parte de los planificadores. No se acepta con facilidad que
todo proceso de negociación entre actores de diversos
poderes, intereses y visiones no se resuelve por la capacidad de
los individuos -aunque eso ayuda- sino por el modo como se
realice ese intercambio.
Las reglas y los procedimientos para la
construcción colectiva de conocimientos, de acuerdos y de
compromisos, esto es la metodología particular para un
modelo decisorio de semejante complejidad pasa a ser un
instrumento esencial. Así como no habrá
participación si no hay voluntad manifiesta de producirla,
tampoco la habrá si no se usa un método adecuado y
consensuado para su tratamiento. Es más, la voluntad
participativa debe incluir -desde el comienzo en los actores con
mayor poder político y progresivamente en el restola
manifestación de las reglas de juego de la
negociación y de los métodos para producir
resultados Algunas condiciones tienen que ser cumplidas organizar
y formalizar un escenario de planificación y para que las
decisiones que se tomen ahí, el juego que se juegue, forme
parte del proceso decisorio. Son tres los pre requisitos
necesarios: existencia de voluntad política expresa o
posibilidad de constituirla (en ciertas circunstancias el avance
del método favorece la formación de la voluntad
política), disponibilidad de metodologías
específicas, ganas de participar.
En el marco presente del ajuste, la reforma del Estado,
la mundialización, estos escenarios participativos
necesitan responder a -por lo menos- cinco nuevas condiciones,
además de aquellas tres:
1. El desarrollo local: el escenario debe estar
instalado en un lugar articulado entre estado y sociedad.
Supone la elección de una escala microregional o local
donde se pueda desarrollar un proyecto de agregación de
intereses en el marco de políticas de descentralización.
2. La relación entre estado y sociedad con la
posibilidad de hacer un nuevo pacto: un lugar de
intersección estado-sociedad, con participación
en lo horizontal y lo vertical de distintos niveles de
decisión, inclusive de los más altos. Aunque haya
intereses diferentes, el escenario tiene que asegurar la
posibilidad de que tengan algo en común.
3. Predisposición a asociarse: para que el
intercambio entre los actores sea creíble el escenario
incluirán el compromiso de fortalecer a los actores
más débiles, (permitiendo que el peso relativo de
la presencia de la sociedad y los pobladores crezca) y el
reconocimiento de la disparidad inicial en que los actores se
encuentran. Lo primero a incluir es la voluntad de asociarse,
de tener un socio capacitado, informado, cooperante y al mismo
tiempo, autónomo. Si no hay un ánimo societario
en el escenario, no habrá ninguna posibilidad de
construir relaciones más equitativas.
4. Eficiencia y eficacia en la acción del
estado que descentraliza: Las políticas de
descentralización causadas por la reforma del estado,
suponen que el estado dispone de políticas diferenciadas
para esa descentralización y se compromete con los
resultados de sus políticas. En ese sentido, en sus
iniciativas de desarrollo local o la transferencia de
responsabilidades a las comunidades, el estado deberá
ser copartícipe, haciéndose cargo de sus
resultados y aceptando la idea de que en esos escenarios se
está rehaciendo el contrato
social.
5. Compromiso y ampliación del proceso
democrático: Cada proyecto de consulta, cada
relación de participación, debe implicar
también una ampliación de la democracia, de
resolución de los conflictos, de trabajo de las
diferencias, de construcción de un interés
común y, también, de reformulación del
pacto de representación. Estos escenarios deben la
posibilitar que los representantes políticos electos y
sus representados actualicen los mandatos, ajustándolos
a las transformaciones en curso.
7. Características que
asume el nuevo
actor colectivo En cuanto a su composición el
nuevo actor debe reproducir la matriz originaria y si el
escenario multiactoral contuvo -tal como define la regla
metodológica- participantes gubernamentales y no
gubernamentales, esa composición debería ser la que
continúa.
Estamos en presencia de una red mixta socio
gubernamental o si se quiere sus componentes provienen
simultáneamente del campo de la sociedad civil y del campo
estatal.
La idea de red mixta nos lleva a repensar los conceptos
de horizontalidad y de gestión. Es habitual anteponer la
idea de horizontalidad de las redes no gubernamentales a la
verticalidad de las redes estatales.
Pero en estas redes mixtas los actores están
sometidos a una tensión particular porque tienen que
practicar la horizontalidad en las relaciones, aunque
estén distribuidos en posiciones sociales y
gubernamentales jerárquicas y sus relaciones –en
varios casos– sean objetivamente verticales. Crear un
modelo de trabajo y gestión así, es " construir"
una nueva provincia de significados, un salto proposital,
anticipatorio, si se quiere una puesta a prueba del potencial de
metamorfosis (Velho 1994) del humano urbano, donde los actores se
reúnen por lo que tienen en común, en este caso un
modelo de gestión de una sociedad futura pero aplicado al
presente.
"Faz da competencia normal de um agente social
mover-se entre las provincias de significado…essa permanente
latencia implica o que poderiamos chamar de potencial de
metamorfose, distribuido desigualmente en toda la sociedade…A
metamorfose possibilita a través de códigos
asociados a contextos y dominios específicos -por tanto
a universos simbólicos diferenciados- que os individuos
estejam sendo permanentemente reconstruidos "(Velho
1993)
La red mixta articula y agrega actores que se
desenvuelven en múltiples planos y sus flujos de
interpelación (o lo que es lo mismo su estructura de
funcionamiento y producción) se compone de
múltiples planos y líneas quebradas, de ida vuelta,
que suben y bajan. Su forma es amébica, en el sentido de
un autoformarse continuo, y si se quiere anfibia porque
actúa/circula/pertenece al medio sociedad civil y al medio
estado El interrogante teórico que plantea este enfoque es
respecto a sí el movimiento resultante puede ser
considerado MS, visto que en el patrón de interpretación originario de tales
movimientos estarían los que son propios de la sociedad
civil y extraños a la sociedad política, al estado
(anti estatales, extra estatales, autogestivos).
8. Guía de
análisis de "redes como movimientos"
El estudio y comprensión de este tipo redes como
movimientos, requiere una guía analítica que de
cuenta de su complejidad y sus múltiples variables para
que siendo útil al estudio y comparación de MS
existentes, en su reverso se configure como el conjunto de
términos de referencia que encuadran cualquier intento de
poner en marcha procesos que promuevan lugar a su
aparición.
Por un lado hacia lo social existente, observar las
potencialidades o restricciones para alcanzar practicas
gestión asociada y por el otro, hacia lo social futuro,
identificar los componentes necesarios para una
transformación de efectos múltiples. Interesa
investigar:
1. la matriz de origen no en el sentido de misión
organizacional si no como pacto fundacional, verificar en su
génesis marcas de
asociación cogestiva
2. las formas de producir conocimientos y decisiones,
verificando si constituyen partes de una metodología
integrada
3. la conciencia
de sujeto/actor de la historia social en el
sentido de dejar intencionadamente las huellas que permitan su
estudio y comprensión por los investigadores
4. la autocomprensión de su papel innovador y
de la trascendencia de sus prácticas.
1. Fundacional, la marca del
origen
Autodefinición: lo que se pretende es saber
cómo se ve a sí mismo ese conjunto organizacional.
Por ejemplo si se autodefine red, o red de redes, o movimiento, o
asociación comunitaria. No se es red sólo por
autodenominarse red, a veces bajo esa denominación se
ocultan formas y prácticas tradicionales.
origen: puede tenerlo en el mandato de una
política estatal o de una ONG poderosa,
puede ser la adecuación oportunista a requisitos de
financiamiento, o tal vez puede ser el producto de
una construcción consensuada y propiciada entre actores
diversos composición: ¿la integran sólo
instituciones, o agrega también personas y grupos?
¿Suma proyectos organizados en red? alcance territorial:
sin condición de contigüidad, ¿se limita a un
barrio, a un conjunto de barrios, a una región de la
ciudad?. toda una ciudad, etc.?
2. El sistema de trabajo, la toma de decisiones y la
planificación metodológica:
Se trata de identificar qué metodología
usa. Siempre tendrán alguna, a veces es supuesta, no
explicitada, otras veces es de tipo ad hoc o artesanal (se crea y
se elimina según necesidades o coyunturas como
coordinaciones rotativa o fija) o son destreza de alguno de sus
integrantes (especialidades disciplinarias). Otras pueden llegar
a utilizar de manera formalizada una metodología, pudiendo
ser adaptada a un caso (trabajo en grupos) o pudiendo ser
pertinente a su complejidad (métodos
específicamente diseñados para abordar articulaciones
multiactorales).
modelo de gestión: los procedimientos aplicados a
la gestión de la red componen un modelo que por lo general
no está explicitado y debe ser deducido, ¿es
autogestivo, cogestivo, delegado, centralizado, de pares,
asociado, etc.? horizontalidad/verticalidad: se trata de conocer
que combinación de prácticas de estos niveles se
realiza.
trabajo voluntario/rentado: se trata de identificar si
consigue combinaciones de trabajo voluntario y rentado entre
personas o de una misma persona, o si escoge exclusivamente el
voluntariado o la profesionalización rentada.
3. Las huellas para el estudio de su paso sistema de
registro:
No hay registros, se
registra de manera burocrática a fines puramente
funcionales, o se registra a sabiendas de que es una experiencia
social que debe dar cuenta del proceso y dejar marcas que
permitan su estudio posterior y su evaluación documentos:
¿utiliza sólo documentos de promoción e información, o textos de
proyectos o elabora también documentos estratégicos
y conceptuales para su accionar? densidad de colectivos: importa
conocer el volumen de
colectivos que relaciona versus colectivos simples o personas
coparticipantes.
4. noción de su innovación y
trascendencia naturaleza de la innovación:
Observar si existe una innovación, caracterizarla
y observar si existe conciencia de la misma.
- tema: si se configura en torno a un único
tema, o a varios, y si acaso fuera mutitemático, dichos
temas son tratados
integralmente o como ítems separados. - nivel de complejidad: ¿trabaja en único
plano o en planos, dimensiones y escalas
diferentes? - finalidad: identificar la trascendencia mayor que
conlleva la experiencia meta organizacional: ¿es
coordinar acciones entre instituciones, promover acciones
solidarias, consolidar prácticas de
transformación derivadas de
construcciones colectivas, configurar procesos de
reconstrucción de identidades?
9. Las prácticas de
redes mixtas
A nivel urbano están suficientemente consolidadas
algunas prácticas de redes mixtas en la ciudad y el
área metropolitana de Buenos Aires, auto denominadas Red
GAO (Gestión Asociada del Oeste) y Red Surco (Sur del
Conurbano.
La elaboración del Plan Urbano Ambiental
(1999/2000) definido por la Constitución de la Ciudad de
Buenos Aires ha abierto un interesante debate en torno al
planeamiento urbano ambiental, la participación ciudadana y los megaproyectos
urbanísticos. Se cruzan en ese debate el valor de las
normas
constitucionales y las expectativas vecinales relativas al papel
de los representantes. Esta situación reconoce tres polos
de tensión: el modelo de ciudad global, el sistema
democrático y la voluntad social sobre que se quiere de la
ciudad.
Los grandes urbanizadores modelan la ciudad a despecho
de cualquier restricción. Son lo suficientemente poderosos
para crear condiciones que después resultan "ineludibles"
por los administradores urbanos y su capacidad e presión
(corporativa) y de seducción (agregar inversiones, crear
empleo, activar la economía) resulta "irresistible". Hay
evidencias suficientes respecto a que los megaproyectos cargan,
junto a los remanidos beneficios, importantes perjuicios al medio
ambiente y la calidad de vida. Frente a la presión del
modelo de urbanización los modelos tradicionales de
demanda vecinalista y de planificacióngestión del
gobierno local resultan cada vez más
insuficientes.
Por un lado la demanda vecinalista que, sustentada en la
normativa favorable y la certeza de su reclamo, espera el
funcionamiento automático de la delegación,
pudiendo pasar de la esperanza al desengaño si el
representante no cumple con sus expectativas Por otro lado la
oferta sectorial gubernativa, que sustentada en un proceso
técnico-institucional consultivista, espera la
aceptación de proyectos preparados teniendo a la vista la
demanda vecinal, pudiendo pasar de la confianza a la molestia,
cuando no son entendidas las limitaciones y restricciones que
debe soportar.
Con las redes GAO y SurCo se pasa a un modelo de
prácticas asociadas, cogestivas, asentadas en modos de
elaboración que significan trabajo conjunto,
construcción de vínculo, producción de
conocimiento y de soluciones
adecuadasapropiables.
Un modelo con el que crece la agregación de los
actores sociales y gubernamentales en una alianza capaz de
configurar una contrapresión a los megaproyectos sostenida
en otras formas de vivir (convivir) urbano, algunas
tradicionales, otras innovadoras.
Elaborar participativamente los instrumentos de estado
hábiles para reorientar el desarrollo urbano en algunas
áreas de acción de los representantes (la
planificación, la legislación) mientras en otras
áreas de acción de esos mismos representantes se
aceleran o no se controlan los megaproyectos (la economía
urbana, las obras públicas), supone también la
tensión de confrontar los distintos sistemas de
participación que están en juego El peso relativo
de la experiencia de gestión asociada en la
elaboración de planes urbano ambientales de escala local
microregional es muy significativo en Oeste y bastante
significativo en el conjunto de la ciudad.ix Este
presente tiene augurios promisorios y un buen pronóstico a
juzgar por el resultado de algunos ejercicios prospectivos
realizados para el Área Metropolitana de Buenos
Aires:
"En algunos territorios –como el Oeste
porteño– diferentes sectores civiles,
públicos y privados, habrían conformado redes de
tejido asociativo regionales. La fuerza de éstas,
transformadas en poder, presionarían a los sectores de
toma de decisiones para integrarse en esta acción con la
presentación de sus intereses y demandas. La
construcción de estas redes en el nivel regional
obtendría el correlato en relación al tejido
asociativo específico para el posterior desarrollo de
una nueva lógica de gestión realmente
participativa y democrática, donde cada vez sea menor la
cantidad y calidad de excluidos, a diferencia de otras regiones
de la ciudad dominadas por la economía global y la
lógica de gestión privada."
Entre las alternativas probables se identifican algunos
escenarios donde estas redes mixtas socio-gubernamentales
tendrían un papel relevante en la gestión de la
ciudad.
Asistimos a un postulado teórico, un modelo
metodológico y una práctica multiactoral que a
partir de reposicionar la planificación: – elabora
estrategias de desarrollo urbano y -simultáneamente-
reconfigura el tejido social y facilita la creación de NMS
– sostiene la rearticulación entre sociedad y estado
instalando prácticas cogestivas en la ciudad – produce un
conocimiento-acción en un marco de actores
múltiples que genera acuerdos en comunidades de pares
ampliadas y posibilita decidir en condiciones de incertidumbre
Las redes mixtas socio-gubernamentales (de gestión
asociada o cogestivas) se configuran como un sistema que genera
un nuevo "saber-hacer".
"Saber-hacer" es un compuesto de saber y de hacer, que
se potencia en su continnum. Se conoce de una manera nueva y por
eso se actúa de una manera nueva, o viceversa, porque se
actúa de una forma nueva, se puede conocer de otro
modo.
La vida urbana, la gestión de la ciudad, el
desarrollo urbano pendiente, están necesitando de este y
de otros nuevos "saber hacer".
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(1) Presentado al Seminario "Desenvolvimento urbano:
velho tema ou exigência do presente?". Grupo de Trabajo
Desarrollo Urbano de CLACSO. Realizado en el Instituto de
Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional (IPPUR/UFRJ) en Rio de
Janeiro, 30 e 31 de marzo de 2000
(2) Extraído de "G.García Márquez
1989 El general en su laberinto (Sudamericana:Bs.As,)
(3) Memo del 7/2/00 del BM para las Organizaciones
focales de apoyo, personas e instituciones convocadas a la
consulta como presentación del proceso de consultas sobre
el CAS.
(4) Ver Alfredo Zahit "bienaventurados sean los pobres,
Pagina 12 CASH PAG. 8.
(5). En el apéndice del capítulo citado,
pag. 144, el autor presenta su análisis crítico de
ese documento
i.. En el centro de Rio de Janeiro está la
"manzana del poder" ocupada por cuatro edificios: el Banco
Central, Petrobras, el Banco Hipotecario Nacional y la
Catedral.
ii. San Paulo y Buenos Aires son ejemplos
típicos. La capital paulista reconfiguró toda el
área de la Avenida Paulista. En Buenos Aires, la
recuperación de su antiguo y abandonado puerto,
transformado en el moderno de Puerto Madero.
iii. Ver Saskia Sassen, "Las ciudades en la
economía global", presentado al simposio La
ciudad latinoamericana y del Caribe en el nuevo siglo, Barcelona,
marzo de 1997.
iv. En Antigua Guatemala ya existen urbanizaciones
cerradas, a unos 8 o 10 Km en la subida al volcán. Antigua
fue fundada en ese sitio por sus características
ambientales, estaría siendo re-fundada con un modelo de
ocupación de la periferia de la actual capital,
reaprovechado para las clases altas ese territorio de gran valor
ambiental.
v. El intendente del municipio Malvinas
Argentinas, en el área metropolitana de Buenos Aires, hizo
derribar los muros con los cuales uno de esos barrios cerrados
cortaba las calles públicas. En Guayaquil los barrios
urbanos ya establecidos han sido cercados, y a sus calles otrora
públicas, se ingresa ahora por controles de
vigilancia.
vi. Uso el concepto de escenario transfiriéndolo
de la prospectiva al presente. Esto es "escenarios del
presente".
vii. La familia
PPGA (metodologías de planificación participativa y
gestión asociada) viene siendo elaborada y experimenta por
la FLACSO y otras redes esta integrada por estas
metodologías: 1. Planificación participativa para
escenarios formalizados de planificación gestión;
2. Gestión asociada para implementación
estratégica y/o gestión intersectorial de la
complejidad y/o gestión de redes; 3. Planificación
gestión (ICC) para políticas públicas,
programas gubernamentales y proyectos de alcance y
participación masiva y/o para proyectos simultáneos
y múltiples; 4. Prospectiva aplicada a escenarios de
planificación (escenarios futuros en escenarios presentes
por retrospección); 5. Audiencias públicas
participativas Puede verse Poggiese Hector "Metodología de
planificación-gestión (planificación
participativa y gestión asociada)", FLACSO doc. 163,
Bs.As. junio 1994 y también Poggiese H. "Prácticas
de gestión asociada, contrato social y nuevos actores
colectivos", in 1er.Congreso Municipal de investigación y
políticas sociales, Rosario diciembre 1997
viii. Ver Néstor García Canclini,
"Consumidores y ciudadanos". México 1996
ix. En Marzo de 2000 dentro de las actividades del Plan
Urbano Ambiental se realizo una exposición
de proyectos de las ONGs y oficinas gubernamentales locales
(Centros de Gestión y Participación). En total se
presentaron 45 proyectos, de los cuales 15 del Oeste (9 de los
cuales de la red GAO). La región el Oeste suma un tercio
de todos los proyectos de la ciudad y la red GAO un quinto de
todos los proyectos, siendo que todos ellos articulados con
organismos de gobierno y universidades.
x. Extraído del trabajo grupal Mariana Segura et
alli "Difusión del límite político
territorial de la Ciudad de Buenos Aires" para el Curso de
Posgrado "Gestión Urbana y Ciudad Autónoma" de la
FLACSO (1998).
Como citar este documento: Poggiese, Héctor.
Movimientos sociales, formulación de políticas y
redes mixtas socio-gubernamentales para un nuevo "saber-hacer" en
la gestión de la ciudad. . Héctor Poggiese FLACSO,
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales, Buenos Aires,
Argentina. 2000.
Acceso al texto completo:
http://www.flacso.org.ar/areasyproyectos/proyectos/pppyga/pdf/movimientossociales.pdf
Héctor Atilio Poggiese –
LACSO-PPGA