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El proceso de privatización en la Argentina: la renegociación con las empresas privatizadas

Enviado por Eduardo Basualdo

Partes: 1, 2, 3

Descriptores Temáticos: PRIVATIZACION, EMPRESAS, RENTABILIDAD, CONCENTRACION DEL CAPITAL, DEFICIT FISCAL, CAPITALISMO, PRECIOS, GANANCIAS DE CAPITAL, ARGENTINA

Presentación**

El demorado inicio de la renegociación con las empresas privatizadas dispuesta por la reciente Ley Nro. 25.561 (de "Emergencia Pública y Reforma del Régimen Cambiario") remite a una serie de reflexiones que, seguramente, según sea la forma de resolución de las mismas, permitiría revertir una de las mayores inequidades –económico-sociales– instauradas bajo la Administración Menem, y mantenidas durante el gobierno de la Alianza.

En primer lugar, y como antecedente esencial para interpretar la trascendencia del tema, cabe resaltar que las empresas privatizadas han venido gozando de una multiplicidad de privilegios, desconocidos para los restantes agentes económicos que operan en el país. Se trata de, entre otros, el de contar con reservas de mercados mono u oligopólicos, una manifiesta "debilidad" regulatoria (plenamente funcional a sus intereses), la dolarización de las tarifas sujetas, a la vez, a ajustes –alzas– sistemáticos asociados –ilegalmente, atento a las prohibiciones explícitas de la propia Ley de Convertibilidad– a la evolución de índices de precios estadounidenses, en un marco de deflación de precios y, fundamentalmente, salarios domésticos. Al respecto, cabe señalar que sólo considerando esta ilegal (como se desprende de diversos fallos judiciales, así como también lo considera la propia Procuración del Tesoro) actualización tarifaria, las empresas privatizadas se han apropiado de beneficios extraordinarios que han superado, hasta fines de 2000, los 9.000 millones de dólares.

De allí que no resulte casual que durante la década de los años noventa, la rentabilidad media del conjunto de las empresas privatizadas fuera entre siete u ocho veces superior a las de, incluso, el resto de las mayores firmas del país. Sin duda, tal asimetría de comportamiento –entre las privilegiadas empresas privatizadas y el resto de las firmas locales–, sumada a la sistematicidad y homogeneidad del fenómeno, sólo puede ser atribuible a los muy disímiles contextos operativos en que ambos subconjuntos de empresas han debido operar durante el decenio pasado. Ello resulta particularmente notorio si se lo confronta, en especial, con el que ha venido enmarcando el desempeño de los sectores productores de bienes transables (acelerada apertura, omisiones en materia de legislación y regulación antidumping, contracción del mercado, elevadísimos costos financieros locales e imposibilidad de acceso al crédito internacional, etc.).

En ese marco se inscribe una primera reflexión en torno a lo dispuesto en el artículo 8 de la Ley de Emergencia, por el que se elimina la dolarización de las tarifas –y el consiguiente seguro de cambio del que gozaban las empresas privatizadas– así como también la indexación periódica de las mismas. En efecto, la Ley dispone que "quedan sin efecto las cláusulas de ajuste en dólar o en otras divisas extranjeras y las cláusulas indexatorias basadas en índices de precios de otros países y cualquier otro mecanismo indexatorio. Los precios y tarifas resultantes de dichas cláusulas, quedan establecidos en pesos a la relación de cambio un peso = un dólar estadounidense".

Esta supresión de los privilegios privativos de tales empresas se ve reforzada, incluso, al reformarse el texto del art. 10 de la Ley de Convertibilidad (por el artículo 4 de la Nro. 25.561), donde se reafirma (en consonancia con diversos fallos judiciales) que la prohibición de indexar precios y tarifas rige desde el primero de abril de 1991. El nuevo texto del artículo 10 de la Ley de Convertibilidad queda así redactado: "Mantiénense derogadas, con efecto a partir del 1° de abril de 1991, todas las normas legales o reglamentarias que establecen o autorizan la indexación por precios, actualización monetaria, variación de costos o cualquier otra forma de repotenciación de las deudas, impuestos, precios o tarifas de los bienes, obras o servicios" (cursivas propias). Ello parecería viabilizar, incluso, la revisión de todos aquellos ajustes tarifarios que, vía decretos y resoluciones de dudosa juridicidad, han conllevado rentas extraordinarias para las empresas privadas que se hicieron cargo de los servicios públicos. Se trata, sin duda, de uno de los elementos esenciales de la Ley de Emergencia que, si la Administración Duhalde se propone instalarlo en la mesa de negociación, debería dar lugar a una revisión integral –a la baja, por el resarcimiento implícito que conllevaría– de las actuales –y por demás elevadas– tarifas de los servicios públicos privatizados.

Una segunda reflexión remite a lo dispuesto en el articulo 9 de la Ley Nro. 25.561, donde queda planteada la renegociación de los contratos con tales empresas. Si bien uno de los rasgos distintivos de las privatizaciones argentinas ha sido la recurrente –y, por demás opaca– renegociación de los contratos (en general, vinculadas a ajustes tarifarios, condonación de incumplimientos en materia de inversión, concesión de nuevos privilegios, etc.), en este caso se incorpora, como hecho novedoso, la fijación de ciertos criterios básicos sobre los que deberán estructurarse tales renegociaciones, que en poco o nada se asemejan a los que han venido sustentando las anteriores "readecuaciones" de diversas cláusulas contractuales. En ese sentido, la Ley dispone que en las renegociaciones deberá considerarse "el impacto de las tarifas en la competitividad de la economía y en la distribución de los ingresos; la calidad de los servicios y los planes de inversión, cuando ellos estuviesen previstos contractualmente; el interés de los usuarios y la accesibilidad de los servicios; la seguridad de los sistemas comprendidos; y la rentabilidad de las empresas".

El contemplar los efectos de las tarifas sobre la competitividad y la distribución del ingreso –sin duda, los más perniciosos acumulados durante los años noventa como resultado de las modalidades de las privatizaciones e, incluso, de las posteriores renegociaciones–, los más que insatisfactorios grados de cumplimientos en materia de calidad y compromisos de inversión, la protección de los intereses de los usuarios y la preocupación por la universalización de los servicios, así como por la seguridad –en realidad, en muchos casos, ha venido primando la inseguridad, en diversos campos– en la prestación de los servicios, emergen como fenómenos novedosos y más que legítimos en cuanto a la protección de la sociedad en su conjunto frente a la precedente permisividad –y/o captura– oficial ante las empresas privatizadas.

Por otra parte, y es de esperar que así sea, contraponiéndose a las recurrentes renegociaciones contractuales previas que, sistemáticamente, han tendido a preservar –cuando no, a acrecentar– los beneficios de privilegio de las empresas privatizadas, la consideración de la rentabilidad de las mismas debería atender, pura y exclusivamente, a convertir la prestación de servicios públicos en una actividad económica que conlleve, como las restantes, los consiguientes riesgos empresarios, sin que ello suponga –como sucediera durante los noventa– la concesión de garantías –incluso, formalizadas bajo la usual recurrencia a la "necesidad" de mantener inalterada la ecuación económico-financiera de las empresas–. Es más, la consideración de las tasas de rentabilidad de las empresas privatizadas debería constituirse en un elemento constitutivo decisivo al momento de concretarse las revisiones tarifarias periódicas que, en el atípico ejemplo privatizador local, sólo están contempladas en algunos de los servicios privatizados. Asimismo, por las propias características de muchos de esos servicios –mono u oligopólicos, baja elasticidad de la demanda, etc.–, la justicia y razonabilidad de las tarifas –y de los beneficios que las mismas llevan aparejadas– remitiría, seguramente, como lo demuestra la experiencia internacional, a tasas de ganancia inferiores a las predominantes en la mayor parte de los restantes sectores de la economía.

En realidad, de satisfacerse plenamente los criterios fijados en la Ley Nro. 25.561, los resultados de las renegociaciones a iniciarse deberían constituirse en la antítesis de lo acaecido en las precedentes donde, sistemáticamente, se privilegió el mantener o, incluso incrementar, los beneficios extraordinarios de las empresas privatizadas, frente a la inseguridad jurídica –y los intereses reales– de los usuarios y consumidores de los servicios privatizados. Sin embargo, cabe incorporar una tercer reflexión, y tal vez la más trascendente: la consideración de las relaciones de poder que terminarán por verse reflejadas en tales renegociaciones. El histórico poder de lobbying de las empresas involucradas, la sistemática recurrencia – desde el mismo día de promulgación de la Ley– a las tradicionales operaciones de prensa –hasta amenazantes– y, fundamentalmente, la presión que han venido ejerciendo –casi a niveles inescrupulosos, según transcendidos periodísticos– las máximas autoridades nacionales de muchos de los países de origen de empresas privatizadas, plantean importantes interrogantes en cuanto a las formas definitivas de resolución de las renegociaciones en curso.

Más aún en un contexto internacional que resulta muy poco propicio para el país (donde las presiones de los organismos multilaterales de crédito resultan decisivas), para ejercitar los principios mínimos de soberanía o autonomía nacional, en un marco de resguardo pleno de los intereses de sus habitantes que, durante ya varios largos años, se han visto enfrentados a lo que cabría caracterizar como "saqueo" por parte de las empresas privatizadas.

Es más, el demorado inicio de las renegociaciones previstas en la Ley de Emergencia parecería haber operado a favor de las empresas privatizadas que han desplegado una muy activa campaña en torno a reclamos o cuasi-exigencias que tienden a inscribirse en la preservación de sus exorbitantes rentas de privilegio.

A título ilustrativo, basta con resaltar algunos de esos condicionantes (enmarcados, en muchos casos, en la "amenaza" de declararse en convocatoria de acreedores o de abandonar el país) donde, naturalmente, no se incorpora mención alguna a, por ejemplo, la licuación de sus pasivos con el sistema financiero local (entre los 50 mayores deudores que recientemente vieron licuados sus pasivos, pueden reconocerse 25 empresas privatizadas que, por ese medio, obtuvieron un beneficio –2.000 millones de pesos– equivalente al de las ganancias internalizadas por las mismas en el año 2000):

  • * la suspensión y/o la reducción de los –poco exigentes y, en numerosos casos, incumplidos– compromisos de inversión y de expansión y universalización de los servicios, al igual que con respecto a los índices de calidad comprometidos contractualmente;

    * la prórroga de los plazos de concesión;

    * el otorgamiento de un seguro de cambio para las deudas empresarias con el exterior (los pasivos externos de Aguas Argentinas alcanzan casi los 700 millones de dólares –el 20% de esa deuda corresponde a créditos otorgados por la Corporación Financiera Internacional/Banco Mundial que, como tal, controla parte de las tenencias accionarias de Aguas Argentinas–, los de Telecom Argentina y Telefónica de Argentina superan, en conjunto, los 6.000 millones de dólares, mientras que el endeudamiento externo global de las empresas que actúan en los sectores gasífero y eléctrico se ubican, en cada caso, en el orden de los 3.000 millones de dólares);

    * la traslación automática a las tarifas de los incrementos en los costos derivados de la maxidevaluación y/o la implementación de un tipo de cambio preferencial (bastante más reducido que el oficial –la aspiración de las firmas es el reconocimiento de la vieja paridad convertible 1 dólar=1 peso–) para las importaciones de bienes de capital y/o de insumos (todas estas empresas tienen un muy elevado componente importado que, en buena medida, proviene de compañías vinculadas, sin control ni consideración oficial alguna sobre los –más que presuntos– precios de transferencia);

    * la indexación de las tarifas en función de la evolución de los precios internos (que, bajo el actual esquema macroeconómico, seguramente crecerán holgadamente por encima de sus similares de los EE.UU., por los cuales vinieron ajustando sus tarifas hasta la reciente sanción de la Ley Nro. 25.2561); y

    * la instrumentación de mecanismos de subsidio estatal a la creciente cartera de morosos de las empresas (como podría ser una tarifa de interés social pero costeada con recursos fiscales).

    ¿Cederá el gobierno también a estas "sugerencias" de las firmas privatizadas, tal como lo hizo con la –innecesaria– licuación de sus pasivos con el sistema financiero local? ¿O apuntará, por primera vez después de una larga década neoconservadora, a desarticular tales privilegios y, por esa vía, a garantizar la "seguridad jurídica" –y a favorecer los intereses– de los usuarios y consumidores? Esto último, a partir de, por ejemplo incorporar en la mesa de negociaciones una serie de temas y problemas que demandan una urgente revisión en el marco de la normativa vigente:

    * la señalada ilegal indexación tarifaria según variaciones en los índices de precios de los Estados Unidos – una maniobra elusoria de la Ley de Convertibilidad, tal como lo reconocen diversos fallos judiciales e, incluso, el artículo 4 de la Ley Nro. 25.561, de la que no gozó ninguno de los restantes precios de la economía argentina, en especial, los salarios–;

    * una proporción no despreciable del abultado endeudamiento externo de las empresas (en muchos casos, con firmas vinculadas) no se canalizó hacia la inversión sino que se destinó al mercado financiero local aprovechando las diferencias existentes en las tasas de interés vigentes a nivel internacional y en el plano local;

    * una parte importante de las compras en el exterior de insumos y/o maquinarias y equipos de las privatizadas se vinculó con transacciones con empresas relacionadas societariamente (lo cual no sólo trajo aparejado el desmantelamiento del entramado local de proveedores, en el marco de una absoluta despreocupación oficial por hacer cumplir las leyes de "compre argentino" y de "contrate nacional", sino que también conllevó la recurrencia a precios de transferencia y a la sobrefacturación de sus importaciones intracorporativas);

    * los incumplimientos en cuanto a la transferencia a tarifas (tal como lo dispone la normativa) de buena parte de las reducciones impositivas, "sacrificio fiscal" que terminó por engrosar sus muy elevadas tasas de rentabilidad; y

    * el no cumplimiento de las metas de expansión o de universalización de los servicios que, naturalmente, afectó a los hogares y a las regiones del país de menores ingresos.

Sin duda, está en manos de la Administración Duhalde incorporar estos elementos –y algunos más, de similares características– en la "mesa de negociación" y cumplimentar, así, con los enunciados de la Ley Nro. 25.561, donde la protección de usuarios y consumidores debe asumir el papel protagónico, sumado al imprescindible enfrentamiento frente a los lobbies empresarios que emergen como uno de los beneficiarios fundamentales de la experiencia extrema del neoliberalismo argentino.

Es en este último marco donde se inscriben los objetivos perseguidos por este trabajo del Area de Economía y Tecnología de la FLACSO, que parte del reconocimiento previo de considerar al programa privatizador instrumentado bajo la Administración Menem como uno de los ejes centrales y determinantes en la profundización de un patrón de acumulación crecientemente concentrador en lo económico y excluyente en lo social. Las principales modalidades que adoptó dicho proceso tendieron a conformar –y/o preservar– ámbitos privilegiados de acumulación y reproducción del capital, caracterizados por un nulo riesgo empresario, y ganancias extraordinarias (de las más altas a nivel local e, incluso, en el plano internacional) que fueron internalizadas por un núcleo muy reducido –aunque sumamente poderoso en términos económicos, políticos y sociales– de grandes grupos empresarios de origen nacional y extranjero. Es, sin duda, en ese marco, en el que deberían ser encaradas las actuales renegociaciones con el conjunto de las empresas privatizadas.

El objetivo central de este trabajo, que sintetiza diferentes trabajos del Area de Economía y Tecnología de la FLACSO (todos concluidos antes de que se iniciara la actual ronda de renegociación contractual entre el gobierno y las privatizadas), es el de aportar una caracterización del proceso privatizador, haciendo especial hincapié no sólo en sus principales aspectos y sus impactos de mayor significación, sino también en su centralidad en la profundización de la política de desguace del Estado y de la sociedad argentinas que los sectores dominantes han venido aplicando con particular intensidad desde mediados de los años setenta, así como de la "revancha clasista" resultante de la misma. Para ello, se ha escogido una estrategia de exposición que prioriza el análisis de diversos rasgos distintivos del programa desestatizador desarrollado en el país durante los años noventa, enfatizando algunas de las peculiaridades que los mismos asumieron en los distintos sectores privatizados.

El marco histórico: del golpe de Estado del 24 de marzo de 1976 a los estallidos hiperinflacionarios de 1989 y 1990

A poco de asumir el gobierno, mediante la sanción de las leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Económica, el Dr. Menem encaró una muy abarcativa y acelerada política de privatización de empresas públicas. Es evidente que una transformación de semejante envergadura (que se encuadró en un programa global de reformas estructurales de inspiración neoconservadora, que pivoteaba no sólo sobre la transferencia de las principales firmas estatales y de la privatización de áreas que tradicionalmente habían estado en manos del Estado, sino también sobre la desregulación de una amplia gama de mercados, la apertura –asimétrica– de la economía a las corrientes internacionales de bienes y capitales, y la "flexibilización" –en rigor, la precarización– de las condiciones laborales) no podía dejar de producir un impacto significativo en el perfil y la estructura de la economía argentina y en su posible sendero evolutivo. Antes de considerar estos efectos, cabe caracterizar muy someramente el contexto social, político y económico en el que se enmarcó dicho proceso (Abeles, 1999; Azpiazu, 1995; Azpiazu y Nochteff, 1998; Basualdo, 1994; y Verbitsky, 1990).

Ello permitirá apreciar las numerosas "líneas de continuidad" que se perciben entre la política –no sólo económica– de la última dictadura militar y la instrumentada por el gobierno del Partido Justicialista en la década de los noventa y el de la Alianza. En especial, en lo que respecta al principal objetivo estratégico de dichas administraciones gubernamentales: el fortalecimiento económico, político y social del bloque dominante que se conformó durante el período dictatorial y se afianzó en el transcurso de la gestión de gobierno del Dr. Alfonsín. Ello, en paralelo a la profundización de un modelo de acumulación cuyos denominadores comunes son la desindustrialización ligada a la crisis de las pequeñas y medianas empresas, el predominio de la valorización del capital, la centralización del capital, la concentración de la producción (1) y el ingreso, la desocupación y la precarización de las condiciones laborales de los trabajadores, y la exclusión de un número creciente de individuos.

En abril de 1988, cuando el gobierno radical suspendió el pago de los servicios (y del capital) de la deuda externa pública, se puso de manifiesto la lucha de intereses que existía en el interior de los sectores de poder económico (los grupos económicos locales y los conglomerados extranjeros radicados en el país, por un lado, y los acreedores externos, por otro). Lo que se expresa en dicha moratoria (o default) es la imposibilidad del Estado argentino de seguir cumpliendo con el pago de los servicios de la deuda externa y, al mismo tiempo, continuar subsidiando al capital concentrado interno (entre otras formas, a partir de la estatización de la deuda externa del sector privado, la licuación de pasivos internos, la promoción industrial, o los sobreprecios en las compras del Estado) mediante una considerable exacción de ingresos a los sectores populares (Azpiazu, 1991; Azpiazu y Basualdo, 1990; Azpiazu, Basualdo y Khavisse, 1986; y Basualdo, 1987 y 1992).

El origen de lo que, a partir de 1988, comienza a perfilarse como la fuente de la crisis hiperinflacionaria que se desataría un año después, y que pondría fin al primer gobierno de la restauración democrática, remite, en realidad, a la reestructuración social y económica impuesta por la última dictadura militar (1976-1983). En este sentido, cabe destacar que la profunda derrota experimentada por los sectores populares a partir del golpe de Estado del 24 de marzo de 1976 dio lugar al desarrollo de un nuevo régimen de acumulación que no sólo supuso una redefinición radical –y, en muchos aspectos, de muy difícil reversión– de la relación entre el capital y el trabajo, sino también una considerable reestructuración dentro de la propia esfera del capital.

En efecto, dentro del sector empresario, las pequeñas y medianas firmas, así como algunas de gran tamaño, resultaron afectadas por la orientación adoptada por la política económica de Martínez de Hoz, al tiempo que una parte importante de empresas oligopólicas (propiedad, en su mayoría, de grandes grupos económicos), acentuó su participación y control sobre distintos sectores de actividad (tanto por su fortalecimiento en aquellos mercados en los que ya participaban, como por su ingreso a nuevas áreas –la mayoría de las cuales resultó favorecida por diversas modalidades de promoción y/o resguardo por parte del Estado–).

En otras palabras, el proceso de reestructuración económico-social que tuvo lugar en el país durante el gobierno militar supuso un doble proceso de transferencia de ingresos: desde el trabajo hacia el capital y, dentro de éste, desde las pequeñas y medianas empresas hacia las de mayor tamaño (en especial, hacia aquellas que eran propiedad de los integrantes del nuevo bloque de poder económico). Esta nueva fisonomía de la elite dominante argentina se vio parcialmente modificada a principios de los años ochenta, cuando, a partir de la "crisis de la deuda externa", que dio origen a lo que posteriormente se denominó la "década perdida", los acreedores externos irrumpen como otro de los decisivos factores de poder en el país.

¿Por qué enfatizar este aspecto del impacto de la política económica de la dictadura militar? Debido a que es sobre el legado estructural que supusieron la derrota del campo popular y la reconfiguración en el interior de la clase dominante, que se irá asentando una nueva dinámica de comportamiento social y económico –íntimamente relacionada con el papel del sector público– que, hacia finales de la década de los ochenta, desembocaría en la llamada "quiebra del Estado". Más aún cuando fue dicha crisis del sector público (cuya expresión sintomática se manifiesta, indudablemente, en el estallido hiperinflacionario de 1989) la que, finalmente, allanaría el camino de las transformaciones estructurales implementadas en los años noventa, dentro de las cuales las privatizaciones ocuparían un papel decisivo. Por ello es que vale la pena analizar con cierto detenimiento aquellos aspectos que caracterizaron al desempeño de los sectores dominantes durante los años ochenta y que, en su articulación con el rol del Estado, dieron lugar a la debacle económico-social que hoy padece buena parte de la sociedad argentina.

Como resultado de la política económica del período 1976-1983 emergen, en medio de un proceso de desindustrialización y de creciente auge financiero en la economía argentina, un reducido número de grupos económicos, empresas extranjeras y bancos acreedores, que van concentrando una porción creciente del ingreso nacional. Ello trajo aparejado un poder de veto decisivo en el campo de las políticas económicas, que tendería a condicionar sobremanera el rumbo del proceso económico, político y social del país hasta la actualidad.

La reconquista de la democracia (1983) no alteró la centralidad del Estado como instrumento de apropiación y reasignación del excedente por parte de las fracciones más concentradas del poder económico. En rigor, se trata de la emergencia de un nuevo Estado; proceso caracterizado por el hecho de que el endeudamiento externo y la estatización de la deuda externa privada, la reforma financiera y la licuación de la deuda interna, los regímenes de promoción industrial –que facilitaron al capital concentrado la instalación de nuevas plantas fabriles con cuantiosos subsidios estatales–, y los abultados sobreprecios pagados por el Estado y las empresas públicas a sus proveedores, constituyen los principales mecanismos a través de los cuales este reducido núcleo de empresas oligopólicas tendió a consolidar su poderío económico y a condicionar de allí en más el desarrollo económico y social de la Argentina en su conjunto, así como a reducir de manera sustancial y creciente los grados de "autonomía relativa" del sistema político (Basualdo, 2001).

No obstante, más allá de esta creciente concentración de poder económico, el proceso de reestructuración económica y social propiciado por la dictadura no estaría exento de contradicciones entre los propios sectores beneficiados. Ello es lo que comienza a tornarse evidente en abril de 1988, pocos meses antes del lanzamiento del "Plan Primavera", en la medida en que los ingresos de este nuevo Estado no resultan suficientes para garantizar las crecientes transferencias de recursos desde el fisco hacia los grupos económicos, y para cumplir, al mismo tiempo, con el pago de los intereses de la deuda a los acreedores externos.

A los efectos de comprender en toda su intensidad este proceso, cabe destacar que entre 1981 y 1989, se remitieron al exterior, en concepto de intereses de la deuda externa, aproximadamente 27.000 millones de dólares (monto que representa el 4,3% del PBI global de ese período), mientras que el capital concentrado interno (es decir, los principales grupos económicos locales y extranjeros del país) fue beneficiario de transferencias cuya magnitud superó los 67.000 millones de dólares (equivalentes a casi el 10% del PBI total), es decir, más del doble de lo obtenido por la banca acreedora. Todo ello fue posible gracias a la implementación de diversas medidas de política que determinaron una drástica contracción en la participación de los asalariados en el ingreso nacional: los trabajadores dejaron de percibir una cifra (cercana a los 80.000 millones de dólares) equivalente al 12,6% del PBI del período (2).

Entre las transferencias al capital concentrado interno se computan: los subsidios al sector financiero por la quiebra de distintas entidades; el costo fiscal de los diversos regímenes de promoción industrial; los subsidios a las exportaciones industriales; la licuación de la deuda interna que pusiera en marcha en 1982 el Dr. Cavallo, durante su gestión al frente del Banco Central de la República Argentina; la estatización de la deuda externa privada mediante la instrumentación de los seguros de cambio; y los subsidios implícitos en los primeros regímenes de capitalización de deuda externa, instrumentados a partir de 1985. No puede dejar de remarcarse, a ese respecto, el hecho de que los montos consignados conforman una estimación de mínima, al no contemplar uno de los principales mecanismos por medio de los cuales se canalizaron recursos fiscales hacia las fracciones más concentradas del capital local, a saber: los sobreprecios en las compras del Estado y sus empresas, mecanismo de transferencia de recursos públicos hacia el poder económico local que se consolida, como una constante, a partir de la última dictadura militar.

Dentro de las grandes compañías beneficiadas por los cuantiosos sobreprecios pagados por el Estado y sus empresas al adquirir bienes y servicios se encontraban, principalmente, las firmas controladas por los grupos económicos nacionales más importantes del país como, por ejemplo, Astra, Macri, Pérez Companc y Soldati, o aquellas vinculadas a algunos conglomerados extranjeros, como es el caso del holding Techint, miembros prominentes de lo que daría en llamarse la "patria contratista". La alusión a estos grupos empresarios no es casual, ya que, como se analiza posteriormente, fueron los principales beneficiarios del proceso de privatización encarado bajo la gestión gubernamental del Dr. Menem. Además, por el hecho de que algunas de las empresas de estos conglomerados empresarios, proveedoras del Estado y/o de las empresas públicas, serían, en una proporción no despreciable, responsables del creciente desfinanciamiento que aquejaría a las firmas de servicios públicos durante la década de los ochenta, deterioro que sería utilizado por el establishment –es decir, por estos mismos capitales y/o por sus cuadros de intelectuales orgánicos- como uno de los argumentos centrales en favor de su privatización.

De lo anterior se desprende que la situación de los acreedores externos a fines del decenio de los ochenta era paradojal: es indudable que a través de los organismos internacionales de crédito determinaban las características globales que debía asumir la política económica, pero sus condiciones específicas (es decir, la forma en que las distintas medidas "recomendadas" eran procesadas –en un proceso de realimentación conjunta– y, finalmente, puestas en práctica a nivel doméstico) estaban definidas por el capital concentrado interno a través del Estado. Sin duda, esto último fue lo que trajo como consecuencia que los acreedores externos fuesen relativamente "marginados" de la acentuada redistribución del excedente registrada en los años ochenta.

De allí que, si con la interrupción de los pagos al exterior que se produce en 1988 -lo que supuso anteponer, una vez más, los intereses del capital concentrado interno a los de los acreedores externos- se inició el proceso que desembocaría en la explosión hiperinflacionaria del segundo trimestre de 1989, no resulte llamativo que el ataque especulativo contra la moneda local (la "corrida cambiaria" iniciada los primeros días del mes de febrero de ese año) fuera desencadenado por algunos de los bancos extranjeros radicados en el país (Lozano y Feletti, 1991).

Es por este motivo que suele atribuirse la responsabilidad de la hiperinflación a la banca acreedora extranjera. Pero este tipo de interpretaciones, donde la coyuntura –el llamado "golpe de mercado"– tiende a ocupar el centro de la escena socio-económica, resulta insuficiente o parcial. En realidad, bajo la perspectiva expuesta precedentemente, la crisis hiperinflacionaria de 1989 reconoce sus raíces en el patrón de acumulación capitalista y la profunda reestructuración social resultantes de la política económica implementada bajo el gobierno militar.

Si bien no se pretende reconstruir minusiosamente los procesos sociales, económicos y políticos que culminaron en los estallidos hiperinflacionarios de fines de los ochenta y principios de los noventa, resulta importante enfatizar el hecho de que en la raíz de dicha crisis se encuentra la puja distributiva por la apropiación del excedente entre, por un lado, los conglomerados nacionales y extranjeros que operan en el país y, por el otro, los acreedores externos, dado que en la Argentina, los sectores dominantes han difundido, y el sistema político y buena parte de la "comunidad académica" han convalidado, la idea que atribuye la responsabilidad de la crisis al supuesto Estado de Bienestar que, con sus variantes, habría estado vigente desde 1945, y no a los actores sociales que determinaron su comportamiento (es decir, al Estado y no al nuevo tipo de Estado que se había conformado desde mediados de los años setenta).

Naturalmente, en estas condiciones, percibir la crisis como el fin del Estado "populista" supone una clara maniobra ideológica destinada a legitimar la reestructuración que impulsaron las fracciones sociales dominantes en la década de los noventa. En otras palabras, el tipo de lectura que se logró imponer sobre las causas de la crisis es lo que determinó las formas en que se buscó salir de la misma. Así, si el Estado era el responsable prácticamente exclusivo de todos los problemas que aquejaban a la Argentina a fines de los ochenta (inflación elevada, déficit fiscal, alto endeudamiento externo, deficiente prestación de servicios y provisión de bienes, etc.), era obvio que la resolución de los mismos pasaba, siempre desde la óptica de los sectores de poder y sus cuadros orgánicos, por la "Reforma del Estado".

La importancia estratégica del programa privatizador

En el caso de los acreedores externos, las privatizaciones permitirían restablecer el pago de los servicios de la deuda externa –además de permitir el pago del capital, y de los intereses "caídos" en el período 1988-1990–, mediante la instrumentación del mecanismo de capitalización de los títulos de la deuda en la transferencia de los activos estatales. En el caso de los grupos económicos locales y de los conglomerados extranjeros radicados en el país, suponía la apertura de nuevos mercados y áreas de actividad con un reducido –o, como se pudo comprobar luego, inexistente– riesgo empresarial, en la medida en que se trataba de la transferencia o la concesión de activos a ser explotados en el marco de reservas legales de mercado en sectores monopólicos u oligopólicos, con ganancias extraordinarias garantizadas por los propios marcos regulatorios.

De esta manera, en la medida en que, mediante la privatización de empresas estatales, se pudiera hacer converger los intereses de los acreedores externos y del capital concentrado radicado en el país, el círculo vicioso –y explosivo (para la mayoría de la sociedad argentina)– al que había conducido la pugna por el excedente entre los distintos componentes del "gran capital" durante los ochenta, podría devenir en un círculo "virtuoso" de asociación y convergencia, al margen –como era previsible, y luego se constataría– de las necesidades de los sectores populares.

En realidad, el programa de privatizaciones constituiría una prenda de paz por "partida doble". Por un lado, permitiría saldar de forma "superadora" el conflicto existente entre las fracciones predominantes del capital (interno y externo). Por otro, como consecuencia de lo anterior, permitiría al gobierno del Dr. Menem contar con un sólido apoyo político, sobre el cual sustentaría su consolidación en el poder (3). En otras palabras, las privatizaciones darían lugar a una conciliación tanto entre actores internos y externos como entre éstos (tomados conjuntamente) y la nueva administración gubernamental. Esta convergencia de intereses constituiría el trasfondo socio-político –o, en otros términos, la condición de posibilidad desde un punto de vista "extra-económico"– del vasto programa de reformas estructurales instrumentado por la Administración Menem, así como de la estabilización general de precios y el crecimiento económico posteriores a la implementación del Plan de Convertibilidad (Nochteff, 1996 y 1999).

Los primeros intentos de privatización en la Argentina que, en realidad, no superaron el plano discursivo, se remontan a los planes económicos de la última dictadura militar: durante la gestión de Martínez de Hoz se planteó la necesidad de privatizar algunas empresas públicas. Sin embargo, en ese período no sólo no se privatizó ninguna compañía estatal sino que, por el contrario, al concluir el proceso militar, el Estado había tenido que absorber (a través del Banco Central) un número importante de firmas privadas que habían quebrado con la profunda crisis iniciada en 1981.

En realidad, fue durante el gobierno radical –más precisamente, cuando Rodolfo Terragno toma a su cargo el Ministerio de Obras Públicas– cuando se manifestaron los primeros ensayos de privatizar algunas de las principales empresas públicas (en particular, Aerolíneas Argentinas y ENTel). Tales proyectos fueron bloqueados por la actitud parlamentaria de los legisladores del justicialismo que cuestionaron las privatizaciones propuestas, contando con un fuerte apoyo de los sindicatos y de los proveedores del Estado (la llamada "patria contratista", que, posteriormente, pasaría a integrar los consorcios adjudicatarios de los distintos procesos de privatización).

Sin embargo, a poco de asumir la administración menemista, a mediados de 1989 (en plena crisis hiperinflacionaria), ese mismo partido elevó al Congreso y logró la aprobación legislativa –prácticamente, sin oposición alguna (dado el "pacto de transición" establecido entre Menem y el renunciante Alfonsín)– de un muy ambicioso programa de privatizaciones, mucho más radical, difundido y acelerado que el que había cuestionado poco tiempo antes. A partir de allí, con la sanción de la Ley de Reforma del Estado en agosto de 1989, a partir de la cual quedaron sujetas a privatización las principales empresas de propiedad estatal, se inicia una nueva fase en cuanto al papel del sector público en la Argentina, con la emergencia de nuevos mercados para la actividad privada y de nuevas áreas privilegiadas con rentas extraordinarias y reservas de mercado promovidas y protegidas por el accionar del Estado.

De allí que, en última instancia, la Ley de Reforma del Estado y, fundamentalmente, el proceso de privatizaciones deban entenderse como la generación de un nuevo mercado para el sector privado (en rigor, para el capital concentrado interno), privilegiado respecto a las restantes áreas de la economía, o, en otras palabras, como una "vuelta de tuerca" más (sin duda, la más profunda, dado su significado económico, político y social que trasciende la Administración Menem) en el proceso de desguace del Estado y de la sociedad que la clase dominante ha venido aplicando en la Argentina durante las últimas décadas.

La primacía del "tiempo político" y la premura privatizadora

En este sentido, si en algo se destaca el programa de privatizaciones desarrollado en el país durante el gobierno menemista respecto a otras experiencias internacionales relativamente contemporáneas, es en la celeridad y en lo abarcativo de sus realizaciones. La mayor parte de las privatizaciones se llevó a cabo en el breve lapso comprendido entre 1990 y 1994. Con la excepción de las transformaciones estructurales experimentadas por los países del ex-bloque socialista, difícilmente pueda encontrarse, en el nivel internacional, otra experiencia privatizadora tan acelerada: en muy pocos años se transfirieron al sector privado, entre otros activos estatales, una porción mayoritaria de la empresa petrolífera estatal (la empresa más grande del país en términos de facturación y una de las líderes en materia de exportaciones); los ferrocarriles (tanto de carga como de pasajeros); la compañía estatal encargada de la prestación de los servicios de transporte y distribución de gas natural; las principales firmas estatales de generación, transmisión y distribución de energía eléctrica; la Empresa Nacional de Telecomunicaciones; Aerolíneas Argentinas; los astilleros y las firmas siderúrgicas y petroquímicas de propiedad estatal; la administración de los sistemas portuarios; canales de radio y TV; etc..

¿Por qué una privatización tan abarcativa y acelerada? En primer lugar, cabe destacar que, por lo que históricamente significó el justicialismo en la Argentina, la única forma de consolidar el programa económico –y al menemismo en el poder– era obteniendo el apoyo simultáneo de los grandes grupos locales (nacionales y extranjeros) y de los acreedores externos. Nada mejor para lograr un cambio radical de la imagen del peronismo que entregar parte sustantiva del Estado o, más precisamente, su porción más rica –por las potencialidades que ofrecía–, como eran las empresas públicas.

Ello sólo se pudo conseguir con un programa de privatizaciones como el que se desarrolló: con múltiples deficiencias en lo estrictamente económico (subvaluación de activos, despreocupación por difundir la propiedad, por la formulación de marcos regulatorios, etc.), pero muy exitoso en lo político, en términos de los objetivos estratégicos perseguidos. El mismo contribuyó de manera decisiva a afianzar la confianza de la "comunidad de negocios", así como a rearticular al bloque dominante, favoreciendo, de manera adicional, la contención de la inflación, el ingreso de capitales, el crecimiento del consumo doméstico, la renegociación de la deuda externa y, fundamentalmente, la consolidación de nuevas bases y condiciones refundacionales de la estructura económica y social del país.

Como se puede apreciar en el Cuadro Nro.1, el acelerado y difundido programa de privatizaciones que tuvo lugar entre 1990 y 1994 le reportó al Estado argentino una cifra cercana a los 18.000 millones de dólares, considerando el monto percibido en efectivo, los pasivos de las firmas transferidos al sector privado (la mayoría del –considerable– endeudamiento de las empresas públicas fue absorbido por el Estado) y el valor de mercado de los bonos de la deuda pública –externa e interna– rescatados en la transferencia (de considerar el valor nominal de los títulos de la deuda el monto asciende a 25.500 millones de dólares) (4). De la información presentada se desprende que alrededor de 6.000 millones (aproximadamente la tercera parte) de lo recaudado fueron producto de la capitalización de títulos de la deuda pública que corresponden a una deuda de alrededor de 14.000 millones, en términos del valor nominal de los títulos capitalizados.

Con respecto a los pasivos transferidos al Estado, debe mencionarse que los mismos incluyen tanto a las deudas contraídas por las empresas públicas antes de iniciarse el proceso de privatización, como el endeudamiento que se generó durante el mismo que, a juzgar por algunas evidencias parciales como la de ENTel, fue más que significativo. En relación con esto último, cabe resaltar el hecho de que durante la intervención de María Julia Alsogaray en el período previo a la privatización de la telefónica estatal, la deuda de la empresa se incrementó un 122%, llegando a más de 2.000 millones de dólares. En ese sentido, el Pliego de Bases y Condiciones para la privatización estableció que la compañía sería transferida sin pasivos al sector privado, asumiendo el Estado argentino –a través de la llamada "ENTel residual"– la deuda, tanto externa como interna, de la empresa. Esta última rondaba los 500 millones de dólares y se debía, en su mayoría, a deudas contraídas por la compañía estatal con sus principales contratistas, entre los que se encontraban Siemens, Pecom-Nec –del grupo local Pérez Companc– y Telettra e Italtel –vinculadas al conglomerado extranjero Techint– (posteriormente, los dos últimos grupos económicos formarían parte de los dos consorcios adjudicatarios de las dos empresas monopólicas en que se subdividió la telefónica estatal).

La centralidad de las privatizaciones en la conformación de la "comunidad de negocios"

Es indudable que la elevada capitalización de bonos de la deuda externa que caracterizó al programa privatizador, refleja el reconocimiento, por parte del gobierno menemista, de que cualquier "Reforma del Estado" que se implementara no podía ser llevada a cabo sin incorporar a uno de los integrantes centrales del bloque de poder económico (los acreedores externos –los "perdedores" de los años ochenta–). Sin embargo, y en razón de los objetivos políticos perseguidos, tampoco podía quedar excluida la otra fracción dominante (los grupos económicos –los "ganadores" de los ochenta–).

De allí que no resulte casual que en prácticamente la totalidad de los consorcios adjudicatarios de las distintas empresas públicas transferidas al sector privado se verifique una suerte de "triple alianza", que, en la generalidad de los casos, incluyó a: los más importantes grupos económicos locales, que aportaron capacidad gerencial, administrativa y, fundamentalmente, de lobbying doméstico, así como su conocimiento de la infraestructura nacional (derivado del hecho de que constituían el núcelo central de la denominada "patria contratista"); un número considerable de bancos extranjeros y/o locales (la mayoría de los cuales se encontraba entre los principales acreedores del país) que aportaron buena parte de los títulos de la deuda pública argentina –externa y/o interna– que serían capitalizados; y ciertas empresas transnacionales, que aportaron capacidad y experiencia tecnológica y de gestión (se trata, por lo general, de operadoras internacionales de los servicios públicos privatizados) (Azpiazu, 1996; Azpiazu y Basualdo, 1995a; y Basualdo, 2000c) (5).

En definitiva, lo anterior sugiere que la importancia estratégica de las privatizaciones no sólo se expresó en la transferencia, a un conjunto sumamente reducido de grandes agentes económicos, de las principales compañías estatales y, por esa vía, de un ostensible poder de mercado en sectores sumamente estratégicos, sino también, y fundamentalmente, en que permitió articular intereses que, hasta ese momento, se encontraban enfrentados en ciertos temas cruciales. En ese sentido, como producto de la forma en que se encararon las privatizaciones cobró entidad una forma de propiedad hasta ese momento escasamente difundida en la economía argentina (las asociaciones de capital entre empresas extranjeras y grupos locales) que impulsó la conformación de una "comunidad de negocios" entre los actores más poderosos de la economía interna y los acreedores externos; la cual pasó a adquirir una notable capacidad para influir tanto sobre el sistema político como sobre el rumbo de la economía en su conjunto.

Partes: 1, 2, 3

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