El proceso de privatización en la Argentina: la renegociación con las empresas privatizadas (página 3)
Los principales factores
explicativos del comportamiento
de los precios:
"debilidades" normativas e "indexación flexible" de las
tarifas
Esta evolución de los precios relativos de la
economía a
favor de los servicios
públicos privatizados remite a la consideración
de, por un lado, una clara "ineficiencia" –plenamente
funcional a los intereses de las firmas prestatarias– de
los entes reguladores en el control efectivo
de tales precios y tarifas y, por otro, lo que podría
llegar a caracterizarse como una forma de indexación
flexible de dichos valores.
En el primer caso, cabe señalar que los entes de
regulación fueron concebidos a partir de cada servicio o
empresa
privatizada pero en forma independiente entre sí y, en
general, con posterioridad a las adjudicaciones de las
concesiones e, incluso, a la consiguiente transferencia de los
activos. Como se
desprende de la literatura sobre el tema,
tal segmentación, sumada a la
improvisación, tienden a potenciar en forma considerable
los riesgos de la
llamada "captura del regulador", por parte del poder
político y/o de la/s empresa/s regulada/s. Como un claro
ejemplo de esa captura institucional, cabe referirse, a simple
título ilustrativo, a la casi total desatención
oficial por hacer cumplir las cláusulas de "neutralidad
tributaria" o "estabilidad impositiva" contempladas en los
contratos de
transferencia de las distintas empresas o
servicios
privatizados, así como también en la ley que instaura
el llamado Pacto Fiscal
Federal.
Los marcos que regulan los distintos servicios
públicos privatizados establecen que las empresas
prestadoras pueden (deben) trasladar a las tarifas finales
abonadas por los usuarios las variaciones de costos originadas
en cambios en las normas
tributarias (excepto en el impuesto a las
ganancias). Esta figura legal de la "neutralidad tributaria"
reconoce que todo incremento o decremento –respecto a las
condiciones vigentes al momento de la transferencia de los
respectivos servicios a manos privadas– en las cargas
impositivas que afecten a las empresas, puede (debe) ser
trasladado a los consumidores y usuarios de los mismos. Con ello
se procuró, en su momento, que cualquier
modificación en la política tributaria
no repercutiera sobre la rentabilidad
de las empresas. En otras palabras, las reducciones impositivas
(y el consiguiente "sacrificio fiscal" sobre las cuentas
públicas resultante de las mismas) debían derivar
en menores tarifas para los usuarios y consumidores; al tiempo que una
posible mayor presión
fiscal sobre las empresas sería también transferida
a estas últimas, vía un aumento de las tarifas, sin
alterar, de tal manera, su margen de beneficio. Al respecto,
durante los años noventa, en el marco de una creciente
regresividad de la estructura
tributaria, se han ido sucediendo diversas disposiciones legales
que en materia
impositiva determinaron reducciones de consideración en la
carga fiscal que afecta al conjunto de las empresas prestatarias
de los servicios públicos privatizados. Basta con
resaltar, entre otras, la supresión del impuesto sobre los
débitos bancarios, la derogación del impuesto a los
sellos sobre los contratos y a las operaciones
financieras en la Ciudad de Buenos Aires
(sede de la casa central de la casi totalidad de las firmas
prestatarias de servicios públicos), la reducción
de la alícuota del impuesto a los Activos del 2% al 1%, la
disminución de las cargas patronales (entre el 30% y el
80%, según regiones, a partir de 1994), la exención
de gravámenes arancelarios a la importación de bienes de
capital (una
disposición particularmente importante para las empresas
privatizadas, que son fuertes importadoras de maquinaria y
equipo), la paulatina supresión del impuesto a los
Ingresos
Brutos sobre los sectores productivos y actividades conexas
(entre las que quedan incluidas la prestación de los
servicios de electricidad,
agua y
gas,
así como las concesiones viales), etc..
No obstante, el seguimiento de la evolución de
las tarifas de los distintos servicios, en su relación con
las respectivas cláusulas normativas vinculadas a los
ajustes periódicos de las mismas, sugiere el
incumplimiento empresario
–y la inexistencia de control regulatorio alguno al
respecto– de la correspondiente transferencia a los
usuarios de las reducciones en las cargas impositivas derivadas de la
exención y/o supresión de diversos
gravámenes y de las menores alícuotas impositivas
y/o bases imponibles de determinados tributos. Ello
devino en beneficios extraordinarios adicionales apropiados en
forma ilegal por las empresas prestatarias.
Si bien, en términos generales, los entes
reguladores han venido omitiendo su intervención ante la
no transferencia a usuarios y consumidores de tal "sacrificio
fiscal", hay ciertas excepciones que merecen ser resaltadas;
más aún cuando, paradójicamente, las
acciones
emprendidas denotan la aplicación de criterios adhoc que
no se condicen con la normativa vigente y revelan, igualmente,
una ostensible captura institucional de los organismos de control
por parte de las firmas sujetas a regulación y/o del poder
político, así como que las "debilidades normativas"
no son tales si se las evalúa desde el punto de vista de
la lógica
de acumulación y reproducción del capital de las empresas
privatizadas. Se trata, más precisamente, de las
resoluciones sancionadas por el ENRE y el ENARGAS, en
relación con las reducciones en los aportes patronales,
dispuestas a partir de enero de 1994.
Tanto en el ámbito del ENRE como en el del
ENARGAS, recién en 1999 se dispuso el traslado a las
tarifas de las disminuciones de las contribuciones sociales sobre
la nómina
salarial con destino al llamado "Sistema Unico de
Seguridad
Social". Sin embargo, y sin mayores justificaciones fundadas
al respecto, en ambos casos la "neutralidad tributaria" –es
decir, la reducción de las tarifas– fue aplicada
exclusivamente sobre los grandes consumidores industriales
(aquéllos que, por la naturaleza de
sus procesos
productivos, pueden utilizar indistintamente gas natural,
electricidad o fuel oil como insumos energéticos),
mientras que los usuarios cautivos de las distribuidoras (en
especial, los residenciales) quedaron al margen de dicho
"beneficio". En consecuencia, las asimetrías regulatorias
implícitas resultaron, una vez más, plenamente
funcionales a las estrategias de
las firmas que actúan en los sectores mencionados, en los
que las escasas – aunque potencialmente crecientes–
posibilidades de introducir competencia en
los mercados se
circunscriben a los segmentos de más altos consumos
(precisamente, los únicos a los que se les aplicó
la disminución tarifaria). Como fuera señalado, la
llamada indexación flexible de las tarifas de los
servicios públicos privatizados constituye uno de los
principales factores explicativos de las formas que han ido
adoptando los cambios en la estructura de precios relativos de la
economía
argentina en el transcurso de los años noventa. Con
esa expresión se intenta reflejar un fenómeno
recurrente en la mayoría de los servicios: la permanente
modificación de las cláusulas contractuales. En
efecto, la renegociación de los contratos de
concesión, así como los cambios introducidos en
diversas cláusulas contractuales y/o en la propia
normativa regulatoria, emergen como una constante del
período post-privatización. Las mismas, rara vez han
estado
vinculadas a la necesidad de resolver determinadas imprecisiones
o imprevisiones normativas asociadas a la propia premura
privatizadora derivada de la priorización del "tiempo
político" al momento de diseñar e implementar el
programa
desestatizador. Por el contrario, se han centrado, en la
mayoría de los casos, en modificaciones que han alterado
–siempre con un mismo sentido– las tarifas de los
distintos servicios, las respectivas cláusulas de ajuste
periódico, los compromisos de inversión de –y generalmente,
incumplidos por– las empresas y/o los plazos de
concesión de los servicios. En ese marco, todas ellas han
tendido a garantizar, a las prestadoras de los distintos
servicios un nulo grado de exposición
a cambios en las condiciones de contexto y/o a preservar (cuando
no, acrecentar) sus ganancias extraordinarias.
Así, por ejemplo, en el caso de las concesiones
de los corredores viales nacionales, originalmente, las tarifas
se ajustaban según la evolución de un índice
combinado de precios, conformado por un 40% de las variaciones
registradas por el índice de precios al por mayor, un 30%
del índice de precios al consumidor, y el
30% restante de acuerdo a la evolución del dólar.
En el marco del lanzamiento del Plan de
Convertibilidad, se desarrolló la primer
renegociación de los contratos. Como resultado de tal
renegociación, y a pesar de la prohibición
explícita de la Ley de Convertibilidad de toda
cláusula de indexación de precios14, se dispuso que
dicho ajuste periódico de tarifas se realizaría
anualmente, aplicando el 80% de la tasa internacional Libor,
sumada a otro ajuste (durante los tres años subsiguientes)
pre-acordado con los concesionarios. Dado que en el marco de esa
renegociación se redujo el valor de la
tarifa de peaje hasta fijarla en alrededor de un dólar por
cada cien kilómetros, se decidió compensar a los
concesionarios eliminando el canon que los mismos debían
pagarle al Estado, concediéndoles a cambio un
subsidio anual compensatorio de los ingresos que habrían
dejado de percibir por la reducción de las tarifas,
ampliando el plazo de concesión, y postergando la
ejecución de los distintos planes de inversiones
comprometidos en los contratos originales.
Hacia fines de 1995, y con el objetivo
fiscal de eliminar la pesada carga que implicaba el pago de esas
compensaciones indemnizatorias, se decidió encarar una
nueva renegociación contractual. Hasta el presente,
sólo se concluyó la renegociación del
Corredor Nro. 18 (que une a Buenos Aires con las provincias de
Entre Ríos y Corrientes), paradójicamente, el
único que no percibía tal tipo de subsidio. Como
resultado de tal renegociación, se amplió en 13
años el plazo de la concesión, y se dolarizó
la tarifa de peaje (que, a partir de allí, pasó a
ajustarse según la evolución del índice de
precios al consumidor de los EE.UU.).
En resumen, las muy elevadas tasas de rentabilidad de
los concesionarios (en el orden del 20% al 40% de su patrimonio
neto), así como los niveles tarifarios que las han hecho
posibles, no son más que la resultante previsible de una
inestabilidad normativa que, sistemáticamente, ha tendido
a adecuarse a los intereses privados en un marco de nula
transparencia en las recurrentes renegociaciones contractuales.
La dolarización de las tarifas, y la
formulación de cláusulas de ajuste sobre la base de
la inflación estadounidense, encuentra su principal
antecedente en la regulación de las tarifas del servicio
básico telefónico, que también fue objeto de
sucesivas renegociaciones (como siempre, inscriptas en un mismo
sentido: potenciar el proceso de
acumulación del capital de las empresas prestatarias). En
efecto, las cláusulas tarifarias incluidas en el marco
regulatorio del servicio telefónico sufrieron diversas
modificaciones desde su formulación original en el inicio
del proceso de privatización de ENTel.
Originalmente, el valor del pulso telefónico,
expresado en moneda local, se ajustaría según la
evolución del índice de precios al consumidor.
Dicha cláusula fue objeto de algunas modificaciones al
momento de la firma de los contratos de transferencia con las
licenciatarias privadas. A partir de entonces, se
incorporó, en total correspondencia con los intereses
empresarios, una nueva y complementaria cláusula de
ajuste, tendiente a morigerar el posible impacto sobre los costos
empresarios de eventuales modificaciones en el tipo de
cambio. Así, al preverse un proceso de devaluación de la moneda local, dado que,
durante el proceso hiperinflacionario de 1990, el tipo de cambio
había quedado rezagado con respecto a la evolución
de los precios domésticos, se dispuso la aplicación
de una fórmula combinada de ajuste tarifario entre las
variaciones en el IPC y la paridad cambiaria con el
dólar.
Ahora bien, con la sanción de la Ley de
Convertibilidad quedó prohibida explícitamente la
aplicación de toda cláusula de ajuste
periódico de precios. En ese marco, se recurrió a
una artimaña legal de más que dudosa legalidad,
instrumentada a partir del Decreto Nro. 2.585/91. En el mismo se
explicita que la Ley de Convertibilidad constituye un
"obstáculo legal insalvable por el que quedan sin efecto
las disposiciones del mecanismo de actualización
automática del valor del pulso telefónico", en
función
de lo cual resulta "conveniente expresar el valor del pulso
telefónico en dólares estadounidenses", ya que "es
legalmente aceptable contemplar las variaciones de precios en
otros países de economías estabilizadas como, por
ejemplo, los Estados Unidos de
América" (sic). A partir de entonces el
valor del pulso telefónico quedó expresado en
dólares, y pasó a ajustarse semestralmente (en
abril y octubre) según la evolución del
índice de precios al consumidor de los EE.UU..
Esta ostensible funcionalidad de la normativa sectorial
en relación con los intereses de las dos licenciatarias
del servicio básico telefónico, se
evidenció, una vez más, con la
implementación, a mediados de 1997, del llamado rebalanceo
tarifario, mediante el cual se redujeron las tarifas de larga
distancia y se encarecieron las urbanas. Como producto de
ello se tendió a conformar una estructura de precios
relativos que, más allá de sus implicancias
socioeconómicas regresivas, le brindó a las dos
telefónicas la posibilidad de posicionarse
estratégicamente ante la –por entonces futura–
apertura del mercado a la
competencia -que, como lo ha demostrado la experiencia reciente,
está teniendo lugar predominantemente en el segmento de
larga distancia-. Es decir, a partir del abaratamiento de las
tarifas del segmento más competitivo del mercado, el
rebalanceo supuso, con vistas a la liberalización del
mercado, un incremento de las "barreras a la entrada" al segmento
de larga distancia, el potencialmente más competitivo del
mercado, y el encarecimiento de las tarifas de aquel segmento en
el que, más allá de la desregulación,
resultará más dificultosa la introducción de competencia
efectiva.
La descripción detallada del mecanismo por
medio del cual se logró sortear el obstáculo que
supuso la sanción de la Ley de Convertibilidad (en materia
de indexación de precios) remite al hecho de que, en las
privatizaciones realizadas con posterioridad a la
sanción del Decreto Nro. 2.585/91, se procedió a
incluir claúsulas de ajuste similares –todas ellas
ilegales, en términos de las taxativas disposiciones de la
Ley de Convertibilidad–, sobre la base de la
dolarización de las tarifas y su posterior ajuste por
índices de precios de los EE.UU..
Se trata de los sectores eléctrico y
gasífero, donde han venido rigiendo mecanismos de ajuste
tarifario semestrales basados en la evolución de los
precios de EE.UU., incorporados en los contratos originales
firmados por el Estado con
las respectivas empresas prestatarias. En estos sectores se
conjuga la dolarización de las tarifas con la
aplicación de diversos ajustes periódicos. En el
primer caso, se trata de cuatro revisiones anuales: en los meses
de mayo y octubre se trasladan a toda la cadena gasífera
las modificaciones en el valor del gas en el mercado mayorista16;
y en enero y julio, las variaciones en el índice de
precios mayoristas de los EE.UU..
Por su parte, en el ámbito de la energía
eléctrica, donde también las tarifas
están dolarizadas, los ajustes periódicos
están vinculados con la evolución de los precios
del mercado mayorista (mayo y noviembre de cada año), con
las variaciones de un índice combinado de precios de los
EE.UU. (67% de los mayoristas, y 33% de los minoristas) en los
mismos meses y, en el mes de mayo de cada año, de acuerdo
a los ajustes previstos en los contratos celebrados por la
ex-SEGBA, y transferidos a las nuevas distribuidoras privadas,
con algunas de las principales centrales generadoras
(17).
La recurrencia a la renegociación de los
contratos originales de transferencia o concesión excede
el ámbito de los sectores considerados hasta aquí.
De hecho, ello también se ha manifestado con distintas
intensidades en, por ejemplo, la prestación de servicios
sanitarios y en el transporte
ferroviario de pasajeros. Habiéndose hecho cargo de la
ex-Obras Sanitarias de la Nación
en mayo de 1993, en julio de 1994, como resultado de una
solicitud de "revisión extraordinaria" de las tarifas,
Aguas Argentinas obtuvo el reconocimiento estatal de un aumento
tarifario de 13,5%, lo cual merece ser destacado por cuanto la
licitación fue adjudicada a este consorcio porque fue
aquél que ofreció el mayor descuento sobre la
tarifa que cobraba la compañía estatal –que,
como fuera señalado, había sido incrementada antes
de la privatización– y, en particular, porque el
marco regulatorio establecía que las tarifas no
podrían incrementarse por un lapso de diez años.
Hacia fines de 1997, existiendo causales suficientes para la
rescición del contrato de
concesión (dados los manifiestos incumplimientos
contractuales de la empresa, que
fueron convalidados por el ente regulador), el menemismo
optó por renegociar las condiciones en que debía
operar la empresa, en términos plenamente convergentes con
sus intereses. Así, entre las principales modificaciones
introducidas en esta nueva renegociación, cabe resaltar:
el incremento de las tarifas, y la cancelación o
postergación de diversas inversiones comprometidas
originalmente. A su vez, habiéndose incorporado la
posibilidad de una "revisión extraordinaria" de tarifas
por año, en mayo de 1998, la empresa consiguió un
nuevo aumento tarifario de 5,1%.
Con posterioridad a esta revisión del contrato de
concesión encarada a mediados de 1997, se sucedieron
nuevas renegociaciones (a cargo de María Julia Alsogaray)
que se inscribieron en la misma lógica que las que las
precedieron, en tanto supusieron, entre otros aspectos, un nuevo
incremento de las tarifas, la introducción de
cláusulas de ajuste de precios violatorias de la Ley de
Convertibilidad (las tarifas, fijadas en pesos, pasaron a
indexarse anualmente de acuerdo a la inflación
estadounidense), la modificación de ciertas obligaciones
contractuales asumidas por la firma (en particular, en materia de
inversiones y de calidad y
expansión del servicio), y, en última instancia, la
convalidación oficial de los manifiestos incumplimientos
en los que incurrió la empresa.
Como producto de los aumentos tarifarios autorizados por
las sucesivas renegociaciones entre el gobierno y la
empresa prestataria (las que, atento a las importantes
modificaciones que introdujeron, determinaron en los hechos la
celebración de un nuevo contrato de concesión), las
tarifas de los servicios de agua potable y
desagües cloacales se incrementaron en forma considerable, a
tal punto que la rebaja inicial con que el consorcio Aguas
Argentinas ganó la licitación fue más que
compensada en un plazo de tiempo sumamente breve (18).
En el caso del transporte ferrovario de pasajeros, a
mediados de 1997 se dispuso la "renegociación integral" de
los contratos celebrados originalmente con los concesionarios.
Sintéticamente, ello dio lugar a un fuerte ajuste en las
tarifas (casi del 80% acumulado hasta el año 2003), a la
extensión de los plazos de las concesiones, y al mantenimiento
y reajuste de los subsidios pagados por el Estado. Como
contrapartida, los concesionarios se comprometieron a realizar
nuevas inversiones (algunas comprometidas contractualmente) y a
la renovación del material rodante (19).
En definitiva, en todos los casos en que se efectuaron
renegociaciones contractuales, ha primado el interés
privado por sobre el social (Azpiazu, 1999; y Schorr, 2001).
Así, la tan declamada "seguridad
jurídica", particularmente en el ámbito de las
privatizaciones, parecería quedar en una segundo plano
cuando se trata de preservar las rentas de privilegio de las que
gozan las empresas de servicios públicos, en detrimento,
cabe resaltar, de la "seguridad jurídica" de los
usuarios.
Con independencia
de ciertas especificidades sectoriales, de lo expuesto hasta
aquí se infieren determinados patrones de desenvolvimiento
comunes a los distintos servicios públicos privatizados,
tanto en lo referido a los marcos regulatorios como a su impacto
en la evolución tarifaria. En este sentido, se destacan
los incrementos y las reestructuraciones tarifarios aplicados con
anterioridad al traspaso de las empresas públicas al
sector privado, la dolarización de las tarifas, la
aplicación de mecanismos de ajuste tarifario que, por su
naturaleza, contradicen las prohibiciones que en materia de
ajustes o indexaciones de precios establece la Ley de
Convertibilidad, la recurrencia a la renegociación de los
contratos originales de transferencia o concesión y, como
consecuencia de todo lo anterior, una evolución de los
precios relativos que tiende a favorecer a las empresas de
servicios públicos privatizadas con respecto a, en
especial, los sectores productores de bienes, y los consumidores
residenciales, en particular, los de menor poder adquisitivo. Al
respecto, a simple título ilustrativo, a partir de esa
interpretación ad-hoc de las disposiciones
de la Ley de Convertibilidad –como la que se desprende del
Decreto Nro. 2.585/91–, han venido ajustando sus tarifas de
acuerdo a la evolución de índices de precios de los
EE.UU. que, como privilegio adicional, han crecido muy por encima
de sus similares en el ámbito local. En efecto, por
ejemplo, entre el mes de enero de 1995 y junio de 2001, en la
Argentina, el Indice de Precios al Consumidor registró una
disminución acumulada de 1,1%, al tiempo que los precios
mayoristas se incrementaron apenas el 1,6%. En idéntico
período, el índice de precios al consumidor (CPI)
de los EE.UU. registró un incremento acumulado del 18,4%,
al tiempo que los precios mayoristas (PPI) lo hicieron en un
9,8%.
En otras palabras, los ajustes periódicos
aplicados en las tarifas de los distintos servicios
públicos privatizados en la Argentina exceden,
holgadamente, el propio ritmo inflacionario local (deflacionario,
en términos de los precios al consumidor). Se trata,
más precisamente, de una transferencia de rentas de
privilegio a un muy reducido número de agentes
económicos, a partir de disposiciones normativas de
más que dudosa legalidad.
Al margen de las especificidades que ha ido adoptando la
elusión de la normativa legal en cada uno de los distintos
servicios públicos privatizados, queda en evidencia un
claro denominador común: la priorización
sistemática de los intereses de los consorcios
responsables de la prestación de los respectivos servicios
por sobre los de la sociedad en su
conjunto –afectando negativamente la competitividad
de numerosos sectores económicos (en particular,
aquéllos, con predominancia productiva de pequeñas
y medianas empresas, vinculados a la elaboración de bienes
transables) y la distribución del ingreso–.
El desempeño de las firmas prestatarias y las
singularidades del capitalismo
argentino en los años noventa: ganancias extraordinarias y
nulo riesgo
empresario
Como era de esperar, el beneficio de contar con
múltiples cláusulas de indexación flexible
de sus tarifas (la mayoría de las cuales son violatorias
–fundamental, aunque no exclusivamente– de la Ley de
Convertibilidad), así como el incremento relativo de las
tarifas de los servicios públicos –sobre todo, en el
caso de las abonadas por los usuarios residenciales de bajos
ingresos– con respecto a los principales precios de la
economía que se derivó de las mismas,
impactó directamente sobre el proceso de
acumulación y reproducción del capital de las
firmas privatizadas (y, obviamente, de sus propietarios)
(20).
Así, a favor de las diversas disposiciones
normativas que les permiten incrementar sistemáticamente
sus tarifas, sumadas al hecho de que se trata de servicios
básicos que no se pueden dejar de consumir tan
fácilmente ante aumentos en sus precios, las empresas
privatizadas han registrado un desempeño económico
sumamente exitoso, que se refleja en que se expandieron a una
tasa tres veces más elevada que el conjunto de la
economía argentina y que lo hicieron de manera disociada
con relación al ciclo económico interno (es decir,
se trata de firmas que han crecido tanto en las fases expansivas
como en las recesivas). Como resultado de estos patrones de
comportamiento, se puede inferir un significativo incremento en
la concentración económica del conjunto de la
economía argentina en torno a este
reducido –pero privilegiado– número de grandes
empresas prestatarias de servicios públicos.
Otra forma de captar la forma en que el entorno
operativo y, fundamentalmente, normativo en el que se desenvuelve
el conjunto de las empresas privatizadas impacta sobre su
performance económica, es la que surge de analizar la
evolución de los márgenes de rentabilidad que
obtuvo este conjunto de firmas durante el transcurso de los
años noventa. Al respecto, debe tenerse presente que,
según lo demuestra la experiencia histórica, la
tasa de ganancia vigente en un sector económico suele
tener una relación positiva con el riesgo empresario
subyacente a la misma (cuanto mayor el riesgo involucrado, mayor
el margen de beneficio que cabe esperar). De allí que no
sea casual que, por lo general, las actividades de carácter especulativo (en particular,
cuando tienen lugar en períodos de fuerte incertidumbre
macroeconómica) suelan presentar, en términos
relativos, la mayor tasa de retorno.
En ese marco, cabe incorporar una breve digresión
vinculada, en última instancia, a las especificidades del
contexto regulatorio en el que se inscribe el accionar de las
empresas que se hicieron cargo de los activos privatizados en la
Argentina durante los años noventa. Los rasgos distintivos
de los mercados involucrados (monopólicos, con demanda
cautiva y reservas legales de mercado) conllevan, naturalmente,
un menor –sino nulo – riesgo empresario que el que se
desprendería de casi cualquier otra actividad
económica. Hasta allí, independiente de toda otra
consideración, el criterio de "razonabilidad" de las tasas
de beneficio (y, naturalmente, de las tarifas que las sustentan)
sugeriría que las esperables en esos ámbitos
protegidos, natural y/o normativamente, deberían ser
inferiores a las correspondientes a la mayor parte de los
restantes sectores económicos, expuestos a la competencia
(tal como se verifica en las economías más
desarrolladas donde, en general, las empresas prestatarias de
servicios públicos sujetas a regulación son las que
internalizan relativamente las más bajas tasas de
rentabilidad –Phillips, 1993–).
Lo anterior se ve potenciado por las propias
idiosincrasias del proceso privatizador en la Argentina. En
relación con lo anterior, la minimización del
riesgo empresario asociada a la condición de monopolios
naturales se ve agudizada –en rigor, dicho riesgo se torna
absolutamente nulo–, si se consideran los diversos
beneficios normativos y/o regulatorios con que cuentan las
empresas prestatarias. Así, en el caso argentino, muy
difícilmente pueda encontrarse algún sector
económico con menor riesgo que el que emana de los
contextos operativos en el que se desempeñan las empresas
privatizadas. En ese marco, de acuerdo con tales criterios de
razonabilidad (de los beneficios y de las tarifas), cabría
esperar que las tasas de rentabilidad internalizadas por dichas
firmas resulten ser muy inferiores a las obtenidas por aquellas
empresas expuestas a un mayor riesgo y a niveles de competencia
inexistentes en el ámbito de los servicios públicos
privatizados.
Sin embargo, las evidencias
disponibles indican todo lo contrario. Son, precisamente, las
empresas privatizadas las que han venido internalizando
–sistemáticamente– los mayores márgenes
de beneficio, fuera de toda razonabilidad vinculada al riesgo
empresario implícito. En este sentido, y como una primera
aproximación a la problemática mencionada, en el
Cuadro Nro. 5 se refleja la evolución, para el
período 1993-1999, de los márgenes de rentabilidad
sobre ventas de las
empresas privatizadas, en términos relativos a la
observada para el conjunto de las doscientas empresas de mayor
facturación del país.
En todos los años considerados las empresas
privatizadas obtuvieron márgenes de utilidad sobre
ventas muy superiores a los registrados por el conjunto de la
elite empresaria local (entre dos y tres veces mayores a los
obtenidos por las firmas más grandes del país) y,
naturalmente, holgadamente por encima del de aquellas empresas
líderes no vinculadas a los procesos de
privatización. En otras palabras, en contrario a lo que
cabría esperar, los niveles de los márgenes de
rentabilidad tienden a denotar una correspondencia inversa con el
respectivo riesgo empresario: a menor o nulo riesgo (como es el
caso de las privatizadas) mayor tasa de ganancia.
El excelente rendimiento de las empresas
privatizadas con relación al resto de las empresas
líderes de la economía argentina se visualiza con
particular intensidad si se tiene en cuenta que, considerando el
período 1993-1999, las 200 firmas más grandes del
país generaron, en conjunto, una masa acumulada de
utilidades superior a los 25.900 millones de dólares.
Aproximadamente el 54% de dicho total (cerca de 14.000 millones
de dólares) correspondió a apenas 26 firmas
privatizadas (es decir, el 13% del total). Esto indica que este
conjunto reducido –aunque sumamente privilegiado– de
empresas ganó 2.000 millones de dólares por
año; casi 6 millones de dólares por día; 227
mil dólares por hora; y cerca de 3.800 dólares por
minuto. En otras palabras, durante la década pasada, este
núcleo selecto de grandes firmas obtuvo, por minuto, el
equivalente a casi diez salarios medios de la
economía argentina.
Es indudable que los contrastantes comportamientos que
se manifiestan entre las empresas integrantes de la elite
económica local según su vínculo con las
privatizaciones no pueden ser atribuidos a la envergadura de las
mismas y, derivado de ello, a conductas microeconómicas
diferenciales (todas son firmas líderes en sus respectivos
sectores de actividad), sino que remiten, en última
instancia, al privilegiado entorno operativo y, en especial,
normativo en que se desenvuelve la mayoría de las
privatizadas.
No obstante la contundencia de la información proporcionada por el Cuadro
Nro. 5, hay quienes cuestionan esa (más que usual) forma
de medir la rentabilidad empresaria. Tal es el caso de la
Asociación de Empresas de Servicios Públicos de la
Argentina (Adespa) (21) que inició una campaña
pública tendiente a rebatir esa generalizada percepción
sobre los márgenes de rentabilidad extraordinarios y de
privilegio de sus asociados, muy superiores a las tasas de
retorno "justas y razonables" previstas en los marcos
regulatorios de los distintos servicios privatizados.
En ese marco, uno de los "argumentos" centrales
esgrimidos por Adespa en defensa de los intereses de sus
asociados, apunta a la presuntamente errónea
estimación de los márgenes de rentabilidad
obtenidos por las empresas prestatarias de servicios
públicos privatizados. Al respecto, se señala que
"la rentabilidad de las compañías no es tan alta
como se cree porque se debe comparar la utilidad con el
patrimonio y no con la facturación, como aquí se
hace", para luego afirmar que "la rentabilidad promedio es entre
el 4% y el 5%, con alguna excepción del 12%".
Pero ello contradice totalmente lo que puede apreciarse
en los balances de las mismas firmas. No sólo son elevados
los márgenes de rentabilidad sobre ventas, tal como admite
–implícitamente– Adespa, sino que
también las tasas de retorno sobre el patrimonio neto son
holgadamente superiores a las que cabría considerar como
"justas" y "razonables". Como se aprecia en el Cuadro Nro. 6, las
empresas de servicios privatizados han obtenido, entre 1994 y
1999, una rentabilidad media sobre patrimonio del orden del 15%,
muy lejana del presunto 5% estimado por Adespa. En todos los
sectores, con la excepción del de distribución de
energía eléctrica (que presenta una rentabilidad
media sobre patrimonio de 5,6% aunque, como surge de la
información presentada, en franco y sistemático
ascenso hasta 1998)22 la tasa de beneficio siempre supera, y en
muchos casos con holgura, el 10%.
A los efectos de captar más acabadamente la
magnitud de los valores
mencionados, cabe destacar que la rentabilidad media sobre
patrimonio neto de las cien empresas más grandes del
país (excluidas las privatizadas) fue, en 1999, de
"apenas" el 3,4% (en este último segmento líder
de la economía nacional, el margen promedio de beneficio
sobre ventas fue, en ese mismo año, de sólo el
1,2%).
La comparación
internacional de las ganancias de las
privatizadas
Otra forma de constatar el carácter de
extraordinario y/o de privilegio de los beneficios obtenidos por
las actuales prestatarias de servicios privatizados en la
Argentina es a partir de su comparación a nivel
internacional con empresas que prestan los mismos servicios y
que, como tales, se desenvuelven en actividades que presentan
similares –y, seguramente, mayores– niveles de riesgo
empresario que los vigentes en el ámbito local. Si bien en
este plano las posibilidades de realizar comparaciones enfrentan
algunos problemas
metodológicos irresolubles, cabe incorporar algunas de
esas posibles comparaciones.
La primera de ellas remite a la consideración de
las tasas de beneficio registradas por Aguas Argentinas en el
transcurso de la década pasada que se ubicaron, en
promedio, en torno del 23% de su patrimonio neto y del 14% de sus
ventas anuales. Ello en nada se asemeja a los niveles
considerados aceptables o razonables en otros países para
los niveles vigentes en otros países. Así, por
ejemplo, en EE.UU. las tasas de beneficio (sobre patrimonio neto)
obtenidas en los años noventa fluctuaron entre un
mínimo del 6% y un máximo del 12,5%; en el Reino
Unido, las evidencias disponibles indican que la tasa razonable
para el sector se ubica entre el 6% y el 7%; mientras que en
Francia se
considera como tasa de retorno aceptable una que se ubique en el
orden del 6%. Se trata, en todos los casos, de niveles de
rentabilidad sobre patrimonio mucho más "justos" y
"razonables" que los obtenidos por Aguas Argentinas.
Otro ejemplo comparativo donde también queda
claramente de manifiesto los muy elevados márgenes de
rentabilidad de las empresas privatizadas que actúan en el
ámbito local es el de las operadoras del servicio
básico telefónico. En este caso, Telefónica
de Argentina y Telecom Argentina internalizaron, a lo largo de la
pasada década, muy elevadas tasas de beneficio,
significativamente superiores a las registradas durante el mismo
período por las principales empresas del sector a nivel
internacional: el margen de rentabilidad sobre ventas de ambas
firmas casi triplica al registrado -en promedio- para el grupo de las
diez operadoras de telecomunicaciones más importantes del
mundo desde el punto de vista de su facturación.
Más aún, la filial argentina de Telefónica
de España
obtuvo un margen medio de beneficio sobre ventas que
prácticamente duplicó al que obtuvo la casa
matriz en su
país de origen, mientras que en el caso de Telecom
Argentina, tales diferencias fueron mucho más
pronunciadas, por cuanto la tasa de rentabilidad promedio que
obtuvo dicha empresa a nivel local fue más de tres veces
superior a las que registraron en sus respectivos países
de origen sus accionistas mayoritarios (France Telecom y Telecom
Italia).
De la comparación del nivel de los
márgenes de ganancia locales e internacionales cabe
destacar no sólo que las rentabilidades de Telecom
Argentina y Telefónica de Argentina han superado con
holgura a las registradas internacionalmente sino que,
además, contravienen lo dispuesto por el propio marco
regulatorio de la actividad. Al respecto, en el Pliego de Bases y
Condiciones para la privatización de ENTel se
señalaba que las tarifas serían ajustadas "a un
nivel adecuado para proporcionar a un Operador eficiente una tasa
de retorno razonable sobre los Activos Fijos
sujetos a explotación". En este sentido, a menos que el
resto de las operadoras internacionales sean muy ineficientes o
que se conformen con márgenes de rentabilidad
sustancialmente inferiores a los registrados en la Argentina, las
tasas de beneficio locales estarían en franca
contradicción con lo dispuesto normativamente, y no
serían más que resultantes de tarifas que no son
"justas", ni "razonables" (23).
Un tercer ejemplo de que las tasas de ganancia obtenidas
por las empresas privatizadas que actúan en el medio local
son de tipo extraordinario y que no guardan ninguna
relación con el riesgo empresario implícito lo
constituye el caso de las transportistas de gas natural: entre
1993 y 1999, las dos transportistas que actúan en el
país (la Transportadora de Gas del Norte y la
Transportadora de Gas del Sur) registraron una tasa media de
retorno sobre ventas cercana al 40%, cuando, en el plano
internacional, un margen de rentabilidad "razonable" para una
firma que presta este tipo de servicio se ubica entre el 10% y el
20% de su facturación.
Finalmente, cabe destacar el caso de YPF, que a partir
de su privatización se constituyó como la empresa
petrolera más rentable del mundo. En efecto, entre 1993 y
1998, mientras los márgenes de utilidad sobre ventas de
las veinte mayores petroleras del mundo fluctuaron entre el 3% y
el 6%, los de YPF lo hicieron entre el 10% y casi el 18%. En este
sentido, y como simple ejercicio ilustrativo, de considerar como
tasa de beneficio extraordinaria la diferencia existente entre
los márgenes de utilidad obtenidos por YPF respecto a los
correspondientes, en promedio, a las veinte petroleras de mayor
facturación mundial, puede concluirse que las rentas de
privilegio apropiadas por YPF ascendieron, para el período
mencionado, a más de 2.500 millones de dólares
(24).
Ganancias
extraordinarias y recuperación de la
inversión
La cuantiosa masa beneficios que internalizaron las
firmas privatizadas durante los años noventa no
sólo le permitió a estos actores registrar
exorbitantes tasas de ganancia, sino que también le
brindó a los propietarios de las mismas la posibilidad de
recuperar los montos invertidos originalmente en un lapso de
tiempo sumamente breve. Al respecto, y a simple título
ilustrativo, cabe traer a colación lo acontecido con los
consorcios adjudicatarios de las dos empresas en que se
subdividió ENTel, y con las transportadoras y
distribuidoras de gas natural.
Con respecto al primer caso, cabe destacar que entre
1991 y 1999 Telefónica de Argentina y Telecom Argentina
acumularon, en conjunto, 5.590 millones de dólares en
concepto de
utilidades contables. Considerando que los respectivos consorcios
controlantes eran titulares del 60% del paquete accionario de
cada firma, el porcentaje equivalente de utilidades acumuladas
(3.354 millones de dólares) más que triplica los
1.000 millones de dólares que supuso el desembolso
realizado en 1990 para hacerse cargo de los activos de la
ex-ENTel. Tal evolución les posibilitó a los
consorcios adjudicatarios de Telefónica de Argentina
(Cointel) y Telecom Argentina (Nortel), tomados conjuntamente,
recuperar el monto de la inversión inicial en poco menos
de cuatro años.
Similares conclusiones se desprenden de observar lo
acontecido en el ámbito del sector gasífero. Cuando
se analiza la evolución del volumen global de
ganancias obtenido por las dos empresas transportistas se
constata que los consorcios propietarios de tales firmas pudieron
recuperar el monto que habían abonado al Estado Nacional
al momento de la transferencia de Gas del Estado al sector
privado (equivalente a 566,4 millones de dólares) entre
1995 y 1996, es decir, a menos de cuatro años de haberse
efectivizado la transferencia de la empresa estatal. Cuando se
observa lo sucedido con las ocho distribuidoras se constata que,
siempre tomadas en conjunto, en 1999 prácticamente
habían logrado recuperar el monto inicial que
habían desembolsado para resultar adjudicatarias de las
distintas unidades de distribución en que se
subdividió la empresa estatal antes de ser privatizada (en
este caso, la inversión inicial total ascendió a
1.274,5 millones de dólares). Se trata, en ambos casos, de
plazos de recuperación de la inversión original
sumamente reducidos (téngase presente, en tal sentido, que
las concesiones para prestar los servicios de transporte y
distribución de gas se otorgaron por un lapso de 35
años con la posibilidad de ser prorrogadas por 10
años adicionales).
Se trata, en todos los casos, de plazos de
recuperación de la inversión original sumamente
reducidos, muy difíciles de encontrar en otras actividades
económicas de carácter no especulativo. En tal
sentido, vale la pena enfatizar que los ingentes volúmenes
de ganancias de los que se apropiaron las prestatarias privadas
de servicios públicos (así como las extraordinarias
tasas de ganancia implícitas), se registraron en un
contexto de manifiesta y perdurable estabilidad
macroeconómica e institucional.
En definitiva, las principales modalidades que
adoptó el proceso de privatizaciones implementado en el
país durante el gobierno menemista tendieron a configurar
y preservar ámbitos privilegiados de acumulación y
reproducción del capital, caracterizados por un nulo
riesgo empresario y, paradójicamente, ganancias
extraordinarias (tanto a nivel local como internacional), que
fueron internalizadas por un núcleo reducido –aunque
muy poderoso e influyente desde un punto de vista
económico y político– de grandes
conglomerados empresarios de origen nacional y
extranjero.
En síntesis,
la regulación pública de los servicios privatizados
ha sido débil si se considera su significativa incapacidad
–cuando no falta de voluntad– para promover distintas
medidas tendientes a proteger a los usuarios y consumidores,
mientras que reveló una gran fortaleza para garantizar y
potenciar el elevado poder de mercado que adquirieron, así
como los ingentes beneficios que internalizaron, las firmas que
tomaron a su cargo la prestación de los diferentes
servicios públicos transferidos al ámbito privado
en el transcurso del decenio de los noventa (así como sus
propietarios). Sin duda, ello constituye un claro indicador que
en la década pasada se profundizó notablemente otro
de los rasgos característicos de la economía y la
sociedad argentinas post-dictadura: la
creciente –y cada vez más evidente–
subordinación estatal a los intereses del capital
concentrado interno.
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* Publicado por Universidad Nacional de Quilmes / IDEP/
Página 12: Basualdo, E.M., Azpiazu, D. y otros; El proceso
de privatización en Argentina, Universidad Nacional de
Quilmes / IDEP/ Página 12, Buenos Aires, abril
2002.
** Por Daniel Azpiazu. Area de Economía y
Tecnología de la FLACSO y Director del Proyecto
"Privatización y Regulación en la Economía
Argentina", FLACSO/Agencia Nacional de Promoción
Científica y Tecnológica/CONICET.
1. El concepto de concentración
económica remite al peso relativo que tienen las mayores
firmas de un sector de actividad en el conjunto de la
producción del mismo. La centralización del
capital, por su parte, se vincula con aquellos procesos por los
cuales un núcleo determinado de empresas y/o conglomerados
económicos acrecienta su control sobre los medios de
producción que dispone una economía, a partir de la
expansión de su presencia en uno o múltiples
mercados sobre la base de una reasignación del stock de
capital existente (compra de firmas, fusiones y/o
asociaciones empresarias, quiebras, etc.). Asimismo, se entiende
por valorización financiera a la colocación de
excedente (por parte de las grandes firmas) en diversos activos
financieros (títulos, bonos,
depósitos, etc.) en el mercado interno e internacional, de
forma de capitalizar las diferencias existentes entre las
tasas de
interés vigentes en el mercado local y a nivel
internacional.
2. Esa disminución de los asalariados en el
producto bruto interno surge de comparar la participación
promedio de este sector social en el ingreso nacional en el
período 1970-1975 con respecto a la correspondiente a la
etapa 1981-1989 (Basualdo, 2000b).
3. Analizando la estrategia del gobierno justicialista
durante sus primeros años en el poder, Gerchunoff (1992)
señala que "la sed de reputación frente a la
comunidad de
negocios,…
impulsaban y aceleraban su acción
privatizadora". En realidad, tal actitud
gubernamental –y, consiguientemente, del poder
económico local– desempeñó –y
continúa desempeñando– un papel
protagónico en procura de los necesarios apoyos
político-institucionales-corporativos que viabilizan
(cuando no sustentan) las políticas
públicas.
4. Si bien el grueso de las privatizaciones se
implementaron en el período mencionado, cabe destacar que
con posterioridad a 1994, se transfirieron al sector privado,
entre otros activos, las tenencias accionarias del Estado en YPF,
la empresa estatal de correo y telégrafos, y las
principales estaciones aeroportuarias del país.
5. Así, por ejemplo, en el consorcio
controlante de una de las empresas que en que se
subdividió ENTel (Telefónica de Argentina) se
encontraban presentes un operador internacional
–Telefónica de España–, numerosos
bancos
extranjeros –el Citibank, el Manufacturers Hanover, el Bank
of New York, el Banco Central de
España, el Banco Hispanoamericano, etc.–, y tres de
los principales grupos económicos del país
–Soldati, Pérez Companc y Techint (los dos
últimos se contaban entre los principales proveedores de
la empresa estatal)–; mientras que en el otro (Telecom
Argentina) coexistían las operadoras internacionales Stet
Societá Finanziaria y France Cable et Radio, el banco
J. P. Morgan, y el grupo local Pérez
Companc.
6. El ejemplo que ofrece la experiencia
británica es claramente ilustrativo. En las
privatizaciones realizadas en el decenio de los ochenta durante
el gobierno de Thatcher, la fragmentación de la propiedad de
las empresas privatizadas aparece como un elemento constitutivo
de la estrategia política de legitimación de las transformaciones
encaradas por el Partido Conservador. En efecto, "en las
privatizaciones… de British Telecom y British Gas se
intentó deliberadamente democratizar la propiedad… Por
ejemplo en el caso de la emisión de acciones de British
Gas, el 16,6 % de las familias que tienen una conexión de
gas (a propósito, la vasta mayoría) también
tiene una participación accionaria en British Gas. Con su
emisión lanzada en noviembre de 1984 British Telecom
atrajo dos millones de inversionistas, de los cuales alrededor de
la mitad nunca había comprado acciones antes…
Según una encuesta
realizada por encargo de la Bolsa de Valores
y el Tesoro, el número de accionistas del Reino Unido ha
aumentado de tres millones en 1979 a 8,5 millones, que
representan casi el 20% de la población adulta" (Walters,
1988).
7. Con posterioridad a este proceso, a fines de 1993,
Acíndar se desprendió de su participación
accionaria en Aceros Paraná a favor de Techint, que
fusionó a la empresa con otras firmas pertenecientes al
grupo que actuaban en el sector siderúrgico, a partir de
lo cual se formó Siderar que, desde entonces, se
transformó en la principal productora de acero del
país y una de las líderes en materia de exportaciones.
8. Tal el caso de, por ejemplo, el grupo Indupa y
su participación en Petropol e Induclor; el grupo
Garovaglio y Zorraquín, que a partir de Ipako
adquirió Polisur; o el conglomerado Techint, que se
adjudicó la mayoría accionaria de SOMISA.
Idéntico fenómeno se manifiesta en la
privatización de áreas de explotación
petrolífera que, en su mayoría, pasaron a manos de
las principales empresas del sector (Pérez Companc, Astra,
Techint, y la Cía. Gral. de Combustibles del grupo
Soldati).
9. Los ejemplos son muchos y muy diversos: las
siderúrgicas de Techint y Acíndar que lograron
integrar la producción y distribución de
energía eléctrica y gas, insumos fundamentales de
su producción; las principales empresas aceiteras (Bunge y
Born, Cía. Continental, La Plata Cereal, La Necochea
Quequén, Aceitera General Deheza, etc.) en lo atinente a
ferrocarriles e instalaciones portuarias; el principal oligopolio
cementero (Loma Negra) en el transporte ferroviario de carga; las
proveedoras de ENTel en la privatización de dicha empresa
(los grupos Pérez Companc y Techint); las empresas
petroleras que pasaron a controlar refinerías,
destilerías, oleoductos, instalaciones portuarias, flota
petrolera, etc..
10. Basta con señalar, en este sentido, al
grupo Pérez Companc (generación, transmisión
y distribución de energía eléctrica,
transporte y distribución de gas, explotación de
petróleo en áreas centrales y
secundarias que eran propiedad de YPF, refinerías y
destilerías, telecomunicaciones, etc.), al grupo Techint
(generación y distribución de energía
eléctrica, explotación petrolífera,
transporte de gas, ferrocarriles, telecomunicaciones, rutas
nacionales, industria
siderúrgica, etc.), o al grupo Soldati (generación
y transmisión de energía eléctrica,
transporte y distribución de gas natural,
explotación petrolífera –áreas
centrales y secundarias– y destilerías,
ferrocarriles, telecomunicaciones, aguas y servicios cloacales,
etc.). Sin duda, el caso más ilustrativo de este tipo de
estrategia lo constituye el CEI Citicorp Holdings (un fondo de
inversiones en el que participaban, entre otros, el Citibank y el
grupo local República –propiedad de Raúl
Moneta–), que ingresó al mercado gasífero
–en los segmentos de transporte y
distribución–, al de energía eléctrica
–generación y distribución–, al
telefónico –fue uno de los accionistas más
importantes del consorcio controlante de Telefónica de
Argentina–, y al siderúrgico –resultó
adjudicatario de Altos Hornos Zapla– de mercado con rentas
de privilegio emergen como algunos de los principales impactos de
las formas de desarrollo de dicho programa.
11. Con respecto a las insuficiencias que, en
materia de regulación, se manifestaron en esta segunda
"fase privatizadora", cabe destacar lo acontecido en el caso de
la transferencia al sector privado de la empresa estatal de
correos y de los principales aeropuertos del país. En los
dos casos se registraron serias falencias regulatorias, que se
expresan, a simple título ilustrativo, en el hecho de que,
a poco de tomar a su cargo la operatoria de los servicios, los
dos consorcios adjudicatarios (controlados, respectivamente, por
los grupos locales Macri y Eurnekián) incurrieron en
importantes incumplimientos contractuales (en especial, no
pagaron los cánones que, por contrato, debían
abonar al Estado nacional, al tiempo que no realizaron parte de
las obras acordadas en los pliegos de concesión), no
obstante lo cual, no fueron sancionados por el gobierno. Ello no
sólo refleja la incapacidad estatal –o, más
concretamente, la falta de voluntad política– para
hacer cumplir los contratos firmados, sino también un
denominador común a muchas privatizaciones, a saber: que
para resultar adjudicatarios de los distintos procesos
licitatorios, los consorcios se comprometieron a cumplir ciertas
obligaciones (por ejemplo, en materia de inversión, de
pago de canon, etc.) que luego, una vez que ganaron el proceso
licitatorio, fueron renegociados siempre en su favor. En
relación con lo anterior, un muy claro ejemplo de la
connivencia estatal para con estas empresas se manifiesta en el
hecho de que la empresa Correo Argentino computó a cuenta
del plan de inversiones pre-acordado (que, junto con el canon,
constituyó uno de los puntos centrales que definió
la adjudicación en su favor) las indemnizaciones pagadas
para cubrir la política de retiros "voluntarios" que
implementó a poco de tomar a su cargo la prestación
del servicio.
12. De la información que consta en el
Cuadro Nro. 1 se verifica que, como producto de las
privatizaciones, el gobierno nacional pudo recuperar
títulos de la deuda externa por un monto equivalente a los
14.000 millones de dólares, de lo cual se desprende un
efecto neto negativo cercano a los 6.000 millones de
dólares (ello surge de la diferencia entre los pasivos de
las empresas estatales absorbidos y los bonos de la deuda
recuperados) Esto es importante de tener en cuenta por cuanto uno
de los argumentos centrales que se empleó para impulsar y
convalidar el programa privatizador fue la posibilidad de reducir
la carga de la deuda
pública sobre las cuentas fiscales.
13. Al margen de dichos atrasos, se produjo un
aumento sustancial en la cantidad de líneas instaladas
pero no habilitadas, que luego serían explotadas por los
consorcios adjudicatarios.
14. En su artículo 10, la Ley de
Convertibilidad (Nro. 23.928) establece que, a partir de su
entrada en vigencia quedan derogadas "todas las normas legales o
reglamentarias que establecen o autorizan la indexación
por precios, actualización monetaria, variación de
costos, o cualquier otra forma de repotenciación de las
deudas, impuestos,
precios o tarifas de los bienes, obras o servicios". Así,
las llamadas compensaciones indemnizatorias (alrededor de 65
millones de dólares anuales) les permitieron a las
empresas concesionarias no ver afectados sus ingresos reales y, a
la vez, mantener una cláusula de ajuste periódico
–violatoria de la Ley de Convertibilidad– que, sumada
al incremento del tránsito vehicular que se
verificó durante la década pasada, les
permitió obtener muy elevados márgenes de
rentabilidad. Cabe resaltar que tales compensaciones resultan
contradictorias con los propios fundamentos del sistema de peaje
("paga el que usa"), en tanto ha sido la sociedad en su conjunto
la que ha subsidiado a los concesionarios.
15. Para tener una idea aproximada de cuánto le
costaron al Estado argentino (es decir, al conjunto de la
sociedad) los subsidios a los concesionarios, cabe destacar que
la última renegociación con los concesionarios que
llevó a cabo el gobierno de De la Rúa derivó
en el reconocimiento de una deuda "pública" de más
de 400 millones de dólares, que se suma a las
compensaciones ya percibidas por los concesionarios (alrededor de
400 millones de dólares), y a la supresión del
canon que debían tributar las empresas (otros 890 millones
de dólares). Véase Arza y González
García (1998).
16. El marco regulatorio del sector
gasífero establece que las variaciones del precio
mayorista de gas (en "boca de pozo") son trasladadas por las
distribuidoras a los usuarios finales al inicio del
período invernal y del período estival.
Naturalmente, ello desestimula que la distribuidora negocie
precios más bajos con los productores; desincentivos que
se ven potenciados aún más por el hecho que la
estructura del –desregulado– mercado productor se
caracteriza por presentar un elevado grado de
concentración (lo cual otorga a los productores un
considerable poder relativo de negociación, a la vez una amplia libertad en la
fijación de precios), y porque un conjunto reducido de
grandes actores económicos (Pérez Companc, Repsol,
Soldati y Techint) participa en el mercado en los segmentos de
producción, transporte y distribución,
además de en carácter de grandes usuarios
industriales (o, en otros términos, se trata de actores
que participan en el sector tanto en calidad de demandantes como
de oferentes). Como era de esperar, ello trajo aparejado subas
considerables en el precio mayorista y, por esa vía, en
las tarifas finales abonadas por los distintos usuarios (Azpiazu
y Schorr, 2001b).
17. Cabe destacar que tanto en el sector
gasífero como en el eléctrico, la
dolarización de las tarifas y las cláusulas que
viabilizan la indexación de las mismas en función
del comportamiento de los precios estadounidenses no están
incluidas en las respectivas leyes marco sino
en sus decretos reglamentarios
18. Bajo la gestión
de gobierno de la Alianza, en enero de 2001, en el marco de un
proceso de negociación muy poco transparente y
prácticamente sin participación alguna de los
usuarios y los consumidores del servicio, se firmó un
acta-acuerdo entre Aguas Argentinas y el ETOSS, por la que
quedó aprobado el segundo plan quinquenal (que
tendría que haber entrado en vigencia en 1999). A cambio
de comprometerse a cumplir con su retrasado plan de inversiones,
y a adelantar algunas obras previstas, la empresa se vio
favorecida con un incremento tarifario del 3,9% anual acumulativo
desde 2001 hasta 2003; un ajuste por la inflación
estadounidense de 1,5% (a pesar que, como fuera mencionado, sus
tarifas no se encuentran dolarizadas); y otros dos cargos fijos
bimestrales adicionales (1,55 pesos por factura). Como
producto de ello, la tarifa promedio aumentó un 9,1% en el
transcurso del año 2001 (porcentaje que se elevará
hasta casi el 20% a principios de
2003). En otros términos, nuevamente serán los
usuarios los que subsidiarán las inversiones que la firma
se compromete a realizar (la mayoría de las cuales, cabe
destacar, se vincula con obras de expansión de la red y/o mejora en la calidad
del servicio –muchas de ellas acordadas en el contrato
original y/o en sus sucesivas renegociaciones y, por lo tanto,
incumplidas y condonadas oficialmente– que
favorecerían a los sectores sociales de menores ingresos
de la Capital Federal y el conurbano
bonaerense).
19. Con respecto a las erogaciones a cargo del
Estado, cabe señalar, a modo de ejemplo, que en el
año 1998 los subsidios estatales a los operadores
metropolitanos de subterráneos y ferrocarriles ascendieron
a aproximadamente 350 millones de dólares, nivel
prácticamente equivalente a los 400 millones de
dólares de déficit de la ex-Ferrocarriles
Argentinos, a partir de los que se fundamentó el traspaso
del servicio a manos privadas.
20. Las evidencias disponibles indican que, entre
1993 y 1999, el PBI global creció un 20%, al tiempo que la
facturación de las privatizadas lo hizo en un 66%. El
mejor rendimiento de las prestatarias privadas de servicios
públicos se expresa adicionalmente en el hecho de que
mientras el PBI total tuvo un comport amiento cíclico
(registrando caídas en 1995 y, en especial, en 1999), la
facturación agregada de kas privatizadas se
expandió en todos los años de la
serie.
21 Integrada por Aguas Argentinas, Azurix, Edenor,
Edesur, Gas Natural Ban, Metrogas, Metrovías, Telecom
Argentina y Telefónica de Argentina.
22. En 1999 se produce una caída de
consideración en la rentabilidad de las empresas
eléctricas (tanto se la mida en relación con las
ventas como en función del patrimonio neto). Ello es
explicado en su totalidad por la brusca contracción (de
más del 75%) que se registró en las ganancias de
Edesur, como producto de las sanciones vinculadas al
"apagón" de febrero de dicho año.
23. De considerar los márgenes de
rentabilidad no sobre las ventas sino sobre los activos sujetos a
explotación (tal como lo preveía el Pliego original
de la privatización, al establecer la garantía de
una tasa de beneficio del 16%) se advierte la magnitud de las
ganancias extraordinarias obtenidas por Telefónica de
Argentina y Telecom Argentina. Según un estudio realizado
por la American Chamber of Commerce (1995): "… la tasa de
retorno calculada para los ejercicios 90/91 (10 meses) y anuales
91/92, 92/93 y 93/94, en un 41,3%, 42,0%, 42,4% y 36,0%
respectivamente (siempre en equivalente anual), ha superado
largamente la previsión de garantía del 16%
anual".
24. En relación con lo anterior, en el
año 2000 Repsol registró en España un
márgen de rentabilidad sobre ventas del 5,3%, mientras que
en Argentina YPF obtuvo una tasa de ganancia (siempre sobre
facturación) del 14,2%.
Como citar este documento: Basualdo, Eduardo M..
El proceso de privatización en la Argentina : la
renegociación con las empresas privatizadas:
revisión contractual y supresión de privilegios y
de rentas extraordinarias.. Eduardo M. Basualdo Flacso. Sede
Académica Argentina. Area de Economía y
Tecnología. 2002. Acceso al texto completo
y cuadros:
http://www.flacso.org.ar/areasyproyectos/areas/aeyt/Publicacion/03Prog/Libros/08_ProcesoPrivatizacionArgentina.pdf
Este texto se encuentra bajo licencia Creative
Commons
Eduardo Basualdo, Daniel Azpiazu y
otros
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