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Reformas del Estado en Argentina. Del peronismo al menemismo (página 2)



Partes: 1, 2

El
"Estado
capturado"

Según O´Donnell el estado es
no sólo un conjunto de instituciones
(o "aparatos"). Sino que incluye también al entramado de
relaciones de dominación "política" (en tanto
actuado y respaldado por esas instituciones en una sociedad
territorialmente delimitada) que sostiene y contribuye a
reproducir la
organización de clases de una sociedad.

En el caso argentino los "péndulos" de la gran
burguesía y sus dificultades para subordinar al conjunto
de la sociedad civil son indicadores de
una continuada crisis de
dominación política.

La gran burguesía fue el miembro estable de la
alianza gobernante, en palabras de O´Donnell, pero en cada
fase estaba signada por el cambio de los
"socios" y por el cambio del circuito de acumulación, es
por esta razón que las políticas
estatales casi nunca pudieron ser implementadas ya que "no
tardaban en ser revertidas por la dinámica de una sociedad civil
que marcaba el ritmo que el estado bailaba". Fue un Estado
frecuentemente atado por las distintas coaliciones de la sociedad
civil.

Fruto de esto es un aparato estatal colonizado por la
sociedad civil. Donde dentro de él no sólo
aferraban las fracciones superiores de la burguesía sino
también sus fracciones más débiles y parte
de las clases subalternas.

Como dice O´Donnell, las luchas de la sociedad
civil se encontraban dentro del sistema
institucional del estado donde no sólo se vislumbraba el
peso de las fracciones superiores de la burguesía sino
también las particulares circunstancias que daban
capacidad de resistencia y de
victoria parcial a las fracciones de la alianza
defensiva.

Como consecuencia se puede decir que el estado
colonizado reproducía al interior de sus instituciones "la
democratización por defecto de una sociedad civil que
encontraba allí palancas para seguir empujando sus
espirales", como así también quedó
claramente marcado dicho estado por estar muy fraccionado. Este
estado fue un estado débil, ya que no podía
separarse de las demandas y de los intereses de cada alianza
gobernante, nunca logró generar un aparato
burocrático estable y con cierto grado de autonomía
frente a la sociedad civil.

El "estado capturado" se inserta dentro del
período histórico del estado intervencionista, es
en él donde el estado capturado toma forma. Para poder
comprender cómo llegó a la formación del
estado capturado habría que remontarse a los gobiernos
peronistas.

Hasta la revolución, dirá Perón en
sus discursos,
habían reinado la injusticia social y el desorden en las
relaciones laborales como consecuencia del Estado liberal. Pero a
partir de la creación de la Secretaría de Trabajo y
Previsión comenzaba la etapa de la política
social en Argentina. Pensaba que había que saldar la
deuda que había con las masas para restaurar el equilibrio
entre las clases. Esta misión
será asumida por Perón.

En esta época había una
preocupación en lo relacionado al ordenamiento de los
grupos. Se
consideraba que las masas sin organización son peligrosas. Por ello
Perón argumentó en su discurso en la
Bolsa de Comercio que
para gobernar a las masas era mejor organizarlas y para ellos los
"pudientes" debían conceder algo si no quería
llegar a perder todo por la posible agitación social que
sobrevendría.

Perón comienza la etapa donde la Argentina
comienza a hacer la justicia
social, una serie de beneficios otorgados a los trabajadores. En
esta época se fortalecieron los sindicatos que
serán fuertes grupos de
presión durante el estado intervencionista. En 1955,
Perón fue derrocado por la Revolución Libertadora
que tenía como objetivo
desperonizar a la sociedad, así mismo se proscribió
el peronismo para
las elecciones.

En los siguientes 20 años no se podría
instaurar un sistema de dominación político capaz
de poder soportar las distintas presiones de los diferentes
actores. Frondizi fue un claro ejemplo de esto, electo gracias al
voto peronista debió soportar cantidades de planteos
militares para sobrellevar su gobierno.

Durante esta época a nivel económico
había que superar el cuello de botella que planteaba la
necesidad de divisas para,
para ello era necesaria la exportación de carnes y cereales, alimentos que
constituyen el principal bien salario del
sector popular. De la superposición de los productos
exportable con los bienes salario
surgieron varias consecuencias: surgieron alianzas entre sectores
de la burguesía urbana y el sector popular para la defensa
del mercado interno
contra el alza de precios que
traía aparejada la suba de los productos exportables; y
cuando se separan los intereses económicos de las dos
burguesías (urbana y pampeana) generó un mapa
cambiante de alianzas, según O´Donnel. En todos los
ciclos la gran burguesía jugaba a ganador: cuando
comenzaba la crisis de la balanza de pagos esta tendía a
unirse con la burguesía pampeana apoyando los programas de
estabilización que transfería, según
O´Donnell, una gran masa de ingresos
hacía la burguesía pampeana y hacia los sectores
comerciales y financieros vinculados con la exportación de
sus productos. Cuando comenzaba la etapa de reactivación y
la burguesía urbana y los sectores populares reclamaban
por medidas, la gran burguesía penduleaba hacia ellos
apoyando las políticas de reactivación. Siempre la
gran burguesía tendió a favorecer sus propios
intereses. Estos desplazamientos tuvieron una consecuencia
política, dirá O´Donnell, rompieron una y
otra vez la unión interburguesa para la
estabilización de su dominación
política.

El Estado intervencionista

El estado intervencionista tiene un aumento de sus
capacidades. Este estado tiene dos tendencias contrapuestas: la
primera que va de 1930 a 1955 donde la ampliación de las
capacidades del estado van en paralelo con la autonomía
relativa del mismo, el aumento de capacidades no suponen la
crisis estatal. En cambio en el período que va de 1955 a
1976 el aumento de las capacidades estatales va a demostrar la
propia crisis del estado.

Según Murmis y Portantiero el incremento de las
capacidades y la autonomía relativa fueron los factores
que facilitaron el surgimiento del peronismo. La emergencia del
peronismo no puede ser pensada sin la acción
de Perón desde la Secretaría de Acción
Social, desde aquí el estado va a regular las acciones entre
capital y
trabajo, el estado incorpora la acción social a sus
capacidades estatales. La acción social comienza en 1943
cuando Perón estaba en la Secretaría de Trabajo y
Previsión desde donde introdujo la idea de Justicia
Social. Perón consideraba que la no-intervención
estatal significaba la dominación por parte de los
más fuertes, en cambio al intervenir el estado lo hace a
favor de los más débiles.

En cambio en la etapa que en la respuesta anterior
analizamos, el estado se muestra muy
endeble para lograr sostener un tipo de hegemonía. Se
puede decir que el estado se presenta con menor autonomía
relativa que en el período anterior al no poder sostener
un sistema
político estable y una forma sostenida de
acumulación.

Aunque se podría afirmar que el estado de los
´90 poseía menos tamaño el aparato estatal,
menos capacidades y aún menos autonomía relativa.
Esto se puede explicar ya que con el desmantelamiento del estado
lo que se buscó fue achicarlo en tamaño, en tanto
sus capacidades las fue abandonando mediante las
políticas, privatizadoras por ejemplo y su
autonomía relativa fue disminuyendo mientras que su
endeudamiento externo aumentaba, el estado tenía "que
pedir permiso" a los organismos multinacionales.

Agenda
sistémica y agenda gubernamental

Aguilar Villanueva plantea dos tipos de agendas: la
sistémica y la gubernamental.

La agenda sistémica es la agenda pública,
constitucional, está integrada por todas las cuestiones
que los miembros de una comunidad
política perciben comúnmente como merecedoras de
atención pública y como asuntos que
caen dentro de la jurisdicción legítima de la
autoridad
gubernamental existente.

La segunda agenda es la agenda gubernamental,
institucional o formal, esta puede ser definida como "el conjunto
de asuntos explícitamente aceptados para la
consideración seria y activa por parte de los encargados
de tomar las decisiones". Por ende cualquier asunto aceptado por
cualquier organismo gubernamental a cualquier nivel (nacional,
provincial, municipal) formará parte de la agenda
gubernamental.

La dinámica de las dos agendas es diferente y no
necesariamente las dos son iguales, sino más bien son
distintas.

La agenda sistémica tenderá a integrarse,
según Aguilar Villanueva, con cuestiones abstractas,
generales, globales, que grandes números de personas
comparten y que suelen ser indicadores de los problemas a
atender. Por otra parte la agenda gubernamental tiende a ser
más específica, concreta y acotada, indicando y
definiendo problemas más precisos.

Las dos agendas platean según el autor dos
órdenes de cuestiones teóricas. La agenda
sistémica "busca saber cómo determinados asuntos y
problemas logran expandirse, obtener visibilidad y consenso
general, alcanzar la calidad de
problema público". El segundo orden, relativo a la agenda
del gobierno, se "busca saber cómo determinados asuntos y
problemas (…) logran obtener la atención de
políticos y funcionarios y ser aceptados como objetos de
su intervención".

Para que un asunto de la agenda sistémica tenga
acceso a la agenda gubernamental necesita cumplir tres
requisitos, según el texto: a) que
sea objeto de atención para un amplio sector de la
población; b) que el público
considere necesaria algún tipo de acción y c) que
esa acción sea competencia de
alguna entidad gubernamental.

Hay ciertos factores externos, dirá Tamayo Saez,
que pueden influir a que una cuestión sea o no incorporada
en la agenda gubernamental. Los factores positivos son: los medios de
comunicación (que pueden incidir también
negativamente); la competencia política; y el deseo de
crecer de ciertas organizaciones.
Por otro lado los factores negativos que pueden influir son: los
rasgos culturales; el peso de la tradición; el poder y la
capacidad de los grupos de interés; y
las actitudes y
valores de los
decidores públicos.

Al llegar una cuestión a la agenda gubernamental
es porque hay decisión política de solucionar ese
problema. Por otra parte hay una red de cuestiones y
subsistemas de políticas para la formación de la
agenda. La red está compuesta
por expertos en asuntos específicos, algunos se encuentran
en la sociedad para demandar y otros se encuentran en el gobierno
para responder a esas demandas, siempre están cuando la
política pública entra en juego.

El enfoque interactivo planteado por Fox supone que la
acción del estado o política pública es el
resultado de la relación entre los cambios en el
equilibrio de poder en el Estado y en la sociedad.

Este enfoque pone en perspectiva las relaciones de los
actores, permitiendo definir a los mismos junto con sus alianzas.
Fox reconoce dos tipos de actores en una política y ellos
son los "actores sociales" y los "actores del estado".

Los actores sociales son "grupos de personas que se
identifican entre sí por tener intereses en común y
comparten ideas de cómo conseguirlos, más
allá de los límites
formales del estado". Estos actores constan de diferentes rutas
de acceso institucionales para defender sus intereses con
relación al estado, como dirá Fox.

Los actores del estado son definidos como grupos de
funcionarios cuyas acciones tienen una misma dirección política con diferentes
grados de autonomía, y que muchas veces mantienen sus
propios intereses diferentes, tanto políticos como
económicos, y que compiten entre si para controlar la
organización estatal. Para poder analizar a los actores
del estado, Fox plantea que hay que retomar las funciones
primordiales del estado en las sociedades
capitalistas: la acumulación del capital privado y
legitimidad.

Las formas que asume la relación entre
acumulación y legitimidad están supeditadas a la
relación existente entre demandas realizadas por los
actores sociales y las acciones potencialmente autónomas.
El autor plantea que cuando se trata de analizara los actores del
estado es importante analizar si su tarea oficial les exige
preocuparse por la acumulación o por la legitimación, ya que la función de
cada organización del estado suele ser promover alguna de
éstas dos.

Por ejemplo esto se puede observar en un tema que
ésta última semana se anduvo tocando en las
sesiones del congreso: implementación de la educación
sexual obligatoria en los colegios. Los actores sociales que
participan son: Iglesia,
padres, docentes,
alumnos. Por otra parte los actores estatales son: El Estado,
Ministerio de Educación, de
Salud. Se puede
ver como a partir de una cuestión que la
sociedad problematiza, el estado se hace cargo e interviene
colocando el tema en su agenda gubernamental para introducir un
cambio en la situación. Las estrategias del
Estado son el aumento de embarazos en chicas adolescentes,
transmisión de enfermedades sexuales, etc.,
mientras que la Iglesia apela a cuestiones legales y
constitucionales respecto del encargado de educar sexualmente a
los jóvenes. Configuran documentos que
luego a través de los medios son
difundidos o en conferencia de
prensa. Se
establece una interrelación entre los sectores estatales y
sociales, quienes se encuentran bajo presión,
tratando de lograr cada uno su objetivo, apelando a distintas
estrategias y recursos y rutas
de acceso institucionales.

Hacia
una "modernización del Estado"

A partir de la década del ´80 el modelo
organizacional del estado comienza a ser muy cuestionado. Se le
criticaba su estructura
rígida, que además era lento y por sobre todo que
era grande el aparato estatal. Se intentaba ir hacia un estado
mínimo a través de las políticas de privatización, la reducción de
personal y las
lógicas de mercado. A este proceso de
reformas estructurales en la Argentina se lo llamó
"modernización del estado". Esta "modernización"
comenzó con Alfonsín y se acentuó con
Menem.

Durante Alfonsín este proceso tuvo dos momentos,
durante el primero se propuso trasladar la capital y todo su
aparato a Viedma (como una primer medida para desconcentrar,
democratizar y modernizar) esto no se llevó a cabo porque
había oposición del Partido Justicialista y de los
sindicatos. En el ´84 habían dos programas
"Participe sin más trámites" por el cual se
podían aportar sugerencias a los organismos estatales y
"Programa de
formación de administradores gubernamentales" donde se
buscaba profesionalizar los altos cargos de la burocracia. El
segundo momento de Alfonsín se ubica en el ´87,
donde fracasa el plan austral y
hay una hiperinflación y por otro lado se comienza
el camino hacia la privatización a través de las
leyes 23.696
(privatización de empresas del
estado) y 23.697 (ley de emergencia
económica).

Ya con Menem en el gobierno se buscaba la
reducción de personal a través del Programa de
reforma administrativa (decretos 435/90 y 2476/90) por el cual
había un congelamiento de las vacantes, retiro voluntario,
control de
compras. El
objetivo era reducir a un tercio los trabajadores del estado. En
la primera etapa del gobierno de Menem hay un pasaje del rol del
estado, este se redefine en un rol de empresario. En
la segunda etapa, año 1995, ya estaba todo privatizado, no
quedaba nada por vender es entonces cuando se produce un
desequilibrio fiscal. Se le
otorgan "superpoderes" al poder
ejecutivo y al ministro de economía. En enero
del `96 se firma por decreto el recorte presupuestario nacional,
en febrero de ese mismo año surge la segunda ley de
reforma estatal la que buscaba centralizar, fusionar y suprimir
organismo del estado (incluyendo aquellos que fueron creados por
ley), vuelve a hacer una reducción del personal y se crea
la Unidad de Reforma y modernización del estado las cual
debía en 30 días tener un proyecto de
reducción de la administración
pública y como resultado se redujeron 19
secretarías y 40 subsecretarías. Cabe destacar que
la reforma no buscaba lograr una mayor eficiencia sino
tan sólo buscaba la reducción del gasto
público.

En lo referido a las políticas sociales podemos
decir que también hubo un cambio muy pronunciado respecto
a las políticas bienestaristas. Básicamente las
reformas fueron las siguientes a partir de los ´90: la
gestión
de proyectos
sociales adopta el formato de programa/proyecto, donde se
explicitan las metas y el manejo de recursos para lograr un mayor
nivel de eficiencia y transparencia. Por otra parte los
programas/proyectos se asignan a poblaciones objetivos
(grupos de desocupados, pobres, etc.). Las políticas
sociales básicamente son de servicios
básicos y universales (educación y salud), los
programas son implementados a nivel provincial y no nacional, dan
lugar a prácticas clientelísticas. Por otra parte
la financiación proviene de los organismos internacionales
de crédito
(BM y FMI). Por otro
lado durante los ´90 se tendió hacia una
descolectivización o lo que es lo mismo
desafiliación donde los sindicatos perdieron capacidad de
presión. A su vez en lo referido a la seguridad
social, se los aportes de los trabajadores no van al sistema
de reparto sino que van a empresas privadas.

La regulación frente a la
privatización

Oszlak en su texto plantea una hipótesis en relación a las
capacidades estatales en referencia a los procesos de
privatización de los servicios
públicos. Considera que la capacidad regulatoria se
vio afectada por el proceso privatizador. Cree que en las mejores
prácticas los entes reguladores deben crearse con el marco
regulatorio ya aprobado y antes de la firma de los contratos de
concesión. En Argentina esto no ocurrió de este
modo, por lo general, sino que se decidió que era
necesario privatizar y así se hizo. Oszlak habla de un
déficit de capacidad institucional que afectan las
posibilidades de que las funciones y los recursos empleados para
su cumplimiento estatales sean cumplidos siguiendo las buenas
prácticas, este queda marcado cuando se produce una
separación entre lo que el organismo se propone realizar
para cumplir sus objetivos y lo que realmente logra. Oszlak ve
varios tipos de déficits: relacionados con el contexto
institucional, ya que la organización de las funciones
reguladoras no respondían a las demandas articuladas de la
sociedad, sino más bien a lo que el Estado consideraba
mejor para resguardar las competencias
mientras que recibía presiones de los organismos
multilaterales de crédito, así mismo las reglas del
juego establecidas durante la privatización condicionaron
las modalidades de regulación y prestación de los
servicios; otro déficit que menciona es el relacionado con
el marco normativo, don de explica que la urgencia por privatizar
dejó de lado el diseño
de un marco regulatorio idóneo en el tema, la prioridad de
la normativa tendió a garantizar, según Oszlak,
condiciones propicias para las empresas privatizadas; otro
déficit está relacionado con las estructuras
organizativas ya que este supone la asignación de recursos
y el diseño de procedimientos
requeridos para desarrollar las funciones de cada ente para la
obtención de resultados; el déficit relacionado con
recursos
humanos y materiales,
supone que estos deben ser combinados de manera variable para
generar los bienes o servicios que indican su misión
institucional, piensa que los recursos (financieros y
físicos) otorgados a los entes no siempre son suficientes;
por último menciona el déficit relacionado con los
comportamientos individuales, donde tiene que ver con los
intereses del personal y su motivación
para actuar a favor de la misión institucional, los dos
aspectos de mayor dificultad que menciona el autor son los
relacionados con el nivel de las remuneraciones y
la estabilidad del estado.

Por mi parte coincido con la postura del autor al
sostener que el estado no tuvo la suficiente capacidad para
instaurar un orden normativo idóneo que anteceda a las
privatizaciones de los servicios. Lo que trajo
aparejado que al aplicar un orden normativo posterior a la firma
de las privatizaciones se haya encontrado con ciertos
"obstáculos" para tener un servicio
acorde a las necesidades de los consumidores y donde el
único beneficiado no sea la empresa. El
logro de las privatizaciones tal como se dieron fue causa de lo
arrodillado que se encontraba en estado frente a las presiones de
los organismos multilaterales de crédito y su capacidad de
lobby.

Bibliografía:

  • Sidicaro, R.: "La construcción del Estado intervencionista:
    Políticos conservadores y actores socioeconómicos
    predominantes 1930-1943"
  • Torre, J.: "El proceso político de las
    reformas económicas en América
    Latina"
  • Altamirano, C.: "Encrucijadas políticas
    y dicotomías ideológicas"
  • O´Donnell, G.: "Estado y alianzas en la
    Argentina, 1956-1976"
  • Acuña, C. y Smith, W.: "La economía
    política del ajuste estructural: la lógica de apoyo y oposición a las
    reformas neoliberales"
  • Oszlak,O.: "El mito del
    Estado mínimo: una década de reforma estatal en
    la Argentina"
  • Aguilar Villanueva, Luis: "Estudio
    Introductoria" en: Aguilar Villanueva, Luis (comp.), El estudio
    de las políticas públicas, Miguel Ángel
    Porrúa, México, 1993
  • Foz, Jonathan: "The politics of food in
    Mexico"
  • Oszlak, O.: "Política y gestión
    pública"

 

Jonathan David Schonholz

Universidad de Buenos Aires

Facultad de Ciencias
Sociales

Carrera: Ciencias de la Comunicación

Partes: 1, 2
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