Resumen
La Constitución de la República del
Ecuador, establece a favor de las servidoras y los servidores
públicos, que sus derechos son irrenunciables, y que la
ley deberá regular aspectos como la estabilidad en el
desempeño de sus funciones.
A objeto de promover el cumplimiento de las funciones
atribuidas a cada uno de los órganos de la
administración pública, la Ley Orgánica del
Servicio Público, establece la posibilidad de que la
autoridad nominadora pueda disponer el traslado, traspaso o
cambio administrativo de una servidora o servidor público.
La misma Ley en referencia establece que el traspaso, cambio
administrativo, o intercambio voluntario de puestos a un lugar
distinto del domicilio civil de la servidora o servidor
público, deberá hacerse únicamente con la
aceptación por escrito, hecha de forma previa,
además determina que en ningún caso dichos cambios
podrán aplicarse como sanción.
Al revisar la Ley Orgánica del Servicio
Público, hemos podido determinar que no se establecen
sanciones para la autoridad nominadora, que ilegalmente disponga
el traslado, traspaso o cambio administrativo, de una servidora o
un servidor público, a un lugar distinto de su domicilio,
situación que lamentablemente sucede de forma frecuente en
el país y que obedece generalmente a retaliaciones de
orden político, a posiciones de orden personal de las
autoridades nominadoras, que hacen uso del poder conferido por la
ley, para de manera arbitraria e injusta disponer el traslado,
traspaso o cambio, de la servidora o servidor público,
hacia un lugar distinto de su domicilio, sin que éste
acepte expresamente por escrito, ese cambio
administrativo.
La actuación de las autoridades nominadoras, al
trasladar a las servidoras y servidores públicos, a
lugares distintos de su domicilio civil sin cumplir con el
requisito legal de la aceptación por escrito,
indudablemente afecta los derechos de los servidores
públicos, especialmente su estabilidad, y causa problemas
a terceras personas, y de manera directa a la familia del
servidor afectado, a consecuencia de los contratiempos que
ocasiona la movilización hacia un lugar distinto del
domicilio.
La problemática anterior es abordada en este
trabajo investigativo, el cual culmina con el planteamiento de
una propuesta jurídica, que tiene la finalidad de
garantizar que se cumpla estrictamente con el requisito de la
aceptación por escrito que exige la Ley Orgánica
del Servicio Público, so pena de que la autoridad
nominadora que actúe arbitraria e ilegalmente, sea
sancionada con la destitución, y es hacia allí a
donde se dirige el planteamiento propositivo que constituye el
aporte principal de este estudio.
ABSTRACT
The Constitution of the Republic of Ecuador, provides
for the servants and public servants that their rights are
inalienable, and that the law will regulate issues such as
stability in the performance of their duties.
In order to promote compliance with the tasks assigned
to each of the organs of public administration, Public Service
Law provides for the possibility that the appointing authority to
order the removal, transfer or change in management of a server
or servers public. The same Law provides that the transfer
reference, change management, or voluntary exchange of positions
to a different place of residence of the servant or public
servant, should be done only with the written agreement made in
advance in addition to determining that no If such changes may be
applied as punishment.
In reviewing the Public Service Law, I can determine
that no penalty to the appointing authority, which has illegally
transfer, assignment or administrative change, a servant or a
public servant at a place other than his home state which
unfortunately happens frequently in the country and usually
reflects political retaliation, to positions of personal order
appointing authorities, who use the power conferred by the law,
so arbitrary and unfair provisions for the transfer, transfer or
change, the servant or public servant to a place other than their
home without it expressly agrees in writing, that administrative
change.
The action of the appointing authorities by moving to
the servants and public servants to places other than home
without meeting the legal requirement of written acceptance will
undoubtedly affect the rights of public servants, especially
their stability, and causes problems to others, especially to the
family of the affected server, as a result of the mobilization
occasional setbacks to a place other than home.
The above problem is addressed in this research work,
which culminates with the approach of a legal proposal, which
aims to ensure strict compliance with the requirement of written
acceptance required by the Public Service Law, otherwise that the
appointing authority to act arbitrarily and illegally, be
punished with dismissal, and it's over there where you are going
proactive approach constitutes the main contribution of this
study.
Introducción
La administración pública constituye un
servicio a la colectividad, que debe ser ejercido con eficacia,
eficiencia, calidad, jerarquía, desconcentración,
descentralización, coordinación,
participación, planificación, transparencia y
evaluación, dispone la Constitución de la
República del Ecuador.
La misma Constitución, consagra que los derechos
de las servidoras o servidores públicos son
irrenunciables, y que las Leyes desarrollarán los
preceptos jurídicos para garantizar entre otras cosas la
estabilidad en el desempeño de las funciones de estos
servidores.
El servicio público en el Ecuador, actualmente
está regido por la Ley Orgánica del Servicio
Público, cuerpo de normas jurídicas que contiene
todo lo relacionado con la ejecución de la
administración pública, así como el
régimen legal que norma todo lo concerniente a las
servidoras y servidores públicos.
La Ley Orgánica del Servicio Público,
establece la posibilidad de que a objeto de garantizar la
eficiencia y eficacia de la administración pública,
las autoridades nominadoras, podrán disponer del traslado,
traspaso o cambio administrativo de las servidoras o servidores
públicos, pertenecientes a las dependencias
administrativas, que están bajo su mando.
Pero, en el artículo 40 de la Ley Orgánica
de Servicio Público, se dispone claramente, como un
requisito previo a la decisión de la autoridad nominadora,
de ordenar el traslado, traspaso o cambio administrativo de una
servidora o servidor público, hacia puestos que deban ser
ejercidos en un lugar distinto al domicilio civil, que exista la
aceptación por escrito de parte de la servidora o servidor
público afectado. La disposición en
cuestión, agrega también que en ningún caso
dichos cambios, traslados o traspasos administrativos,
podrán ser aplicados como una sanción en contra del
servidor público.
En la realidad ecuatoriana, se da una
problemática que tiene que ver con el incumplimiento del
requisito de la aceptación por escrito que debe presentar
el servidor para que se pueda disponer su traslado, traspaso o
cambio, hacia una dependencia ubicada en un lugar distinta al de
su domicilio civil, procedimiento injusto e ilegal en el que
incurren algunas autoridades nominadoras.
La problemática anterior se da aún cuando
la Constitución de la República de Ecuador, en su
artículo 228, establece que la inobservancia de las normas
legales establecidas a efecto de regular el ingreso, el ascenso y
la promoción en la carrera administrativa,
provocará la destitución de la autoridad
nominadora.
La disposición constitucional anterior, no ha
sido desarrollada en la Ley Orgánica de Servicio
Público, que debe establecer con absoluta claridad que la
autoridad nominadora, que de forma ilegal y arbitraria disponga
el traslado, traspaso o cambio administrativo de una servidora o
servidor público a un lugar distinto de su domicilio
civil, deberá ser sancionado con la destitución
definitiva de su cargo.
Por lo tanto hemos considerado oportuno desarrollar un
estudio jurídico acerca del problema legal anterior, y
para tal efecto he elaborado la presente tesis que lleva por
título: "NECESIDAD DE REFORMAR EL ART. 40 DE LA LEY DEL
SERVICIO PÚBLICO SOBRE LA ACEPTACIÓN PREVIA DEL
SERVIDOR PÚBLICO EN LOS CASOS DE TRASPASO, CAMBIO
ADMINISTRATIVO, O INTERCAMBIO VOLUNTARIO A UN LUGAR DISTINTO DEL
DOMICILIO CIVIL".
El trabajo, presenta inicialmente en la Revisión
de Literatura, un amplio estudio teórico de orden
conceptual, jurídico y doctrinario, a través del
cual se enfocan cada uno de los aspectos relacionados con la
problemática jurídica antes enunciada.
De igual forma se recurre al empleo de las
técnicas de la encuesta y la entrevista, a través
de las cuales ha sido posible recoger el criterio de los
profesionales del derecho, y de personas que desempeñan
funciones relacionadas con el ejercicio de la
administración pública, resultados sobre los cuales
se procede a realizar la respectiva verificación de
objetivos y la contrastación de
hipótesis.
La recopilación de los referentes teóricos
y de los resultados de la investigación de campo, hace
posible que se puedan elaborar algunas conclusiones y
recomendaciones relacionadas con la
problemática.
Finalmente considerando toda la información
obtenida en el proceso investigativo, se procede al planteamiento
de la correspondiente propuesta de forma jurídica, que
consiste en un proyecto de Ley Reformatoria a la Ley
Orgánica del Servicio Público a través de la
cual se incorporan disposiciones orientadas a sancionar a las
autoridades nominadoras que de forma ilegal y arbitraria disponen
el traslado administrativo de las servidoras y servidores
públicos, a un lugar distinto de su domicilio civil, sin
cumplir el requisito establecido en la ley, en el sentido de que
antes de que exista la decisión de parte de la autoridad
nominadora, deberá haber el pronunciamiento por escrito de
parte del servidor de aceptar el traslado
correspondiente.
A través de este trabajo esperamos haber logrado
el propósito principal que animó el desarrollo del
mismo, que es el de garantizar de manera más eficiente los
derechos de las servidoras y servidores públicos
ecuatorianos.
Revisión
de literatura
MARCO CONCEPTUAL.
Para iniciar el desarrollo del proceso investigativo, es
importante reunir algunos elementos de orden conceptual sobre
aspectos cuyo tratamiento es el punto de partida para arribar
hacia el análisis del problema central que motiva la
ejecución del estudio.
LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA.
La actividad de los servidores públicos, forma
parte de lo que es la administración pública, como
la gestión del Estado en beneficio de quienes integran la
sociedad, por esto es oportuno empezar analizando lo que es esta
clase de administración, su génesis
histórica y algunas características de su
práctica en el Ecuador.
Concepto.
La Real Academia de la Lengua Española, define al
término ADMINISTRACIÓN como la "Acción de
administrar". Y además dice que el verbo ADMINISTRAR
significa: "Gobernar, regir,
aplicar."[1]
Entonces, en principio la acción de administrar
se refiere al conjunto de actos destinados a gobernar o regir un
determinado negocio o asunto, a la vez que aplicar las leyes,
principios, normas o costumbres, que por obligación o por
sentido común deben contemplarse en relación con
los bienes, negocios o asuntos que se administra.
Para Guillermo Cabanellas, la administración
pública: "Es el poder ejecutivo en acción, con la
finalidad de cumplir y hacer cumplir cuanto interesa a la
sociedad en las actividades y servicios públicos. La
administración puede ser nacional, provincial o municipal,
de acuerdo con la esfera territorial de sus atribuciones. La hay
también regional."[2]
El mismo Cabanellas, con el ánimo de caracterizar
de mejor forma a la definición de administración
pública, cita un concepto de Escriche, al siguiente tenor:
"por administración pública se entiende la parte de
la autoridad pública que cuida de las personas y bienes en
sus relaciones con el Estado, haciéndolos concurrir al
bien común y ejecutando las leyes de interés
general; a diferencia de la justicia que tiene por objeto las
personas y bienes en sus relaciones particulares de individuo a
individuo, aplicando las leyes de interés privado. La
administración considera a los hombres como miembros del
Estado; la justicia como individuos. Se ejerce ésta por
los jueces, audiencias, cortes o tribunales supremos; y aquella,
por el jefe del Estado, los ministros, los gobernadores y
diputaciones, los alcaldes y
ayuntamientos."[3]
Es importante destacar la idea de Escriche en cuanto a
identificar a la administración pública como la
función específica destinada a regular las
relaciones entre el Estado y las personas en cuanto a sus
derechos, sus bienes y sus intereses como ser colectivo, cuyo
objetivo común es la vida en sociedad en términos
de bienestar, paz y tranquilidad, para lo que obviamente han
aceptado la potestad suprema del Estado erigida sobre la voluntad
soberana de un pueblo.
En el medio nacional, nos parece importante considerar
algunos conceptos, como por ejemplo el que nos da el Dr.
Nicolás Granja Galindo, cuando escribe: "La
Aministración Pública es una ciencia y arte, a la
vez, que tiene por objeto el conocimiento y práctica de
múltiples actividades, o servicios, ejercidos consciente e
intencionalmente por los órganos administrativos y
servidores públicos, en general, en razón del
mandato o representación del Estado, para lograr
diferentes fines a favor de la
colectividad"[4].
Según el autor citado la administración
pública es la ciencia que tiene por objeto conocer y poner
en práctica múltiples actividades y servicios,
ejercidos por los órganos administrativos y por quienes
forman parte de ellos, en razón de la
representación del Estado, para lograr el bienestar
colectivo a través de la consecución de objetivos
de carácter común.
Conceptos importantes, son los que nos presenta el
jurista lojano Dr. Herman Jaramillo Ordóñez, en su
obra Manual de Derecho Administrativo, en donde encontramos
referencia acerca de las opiniones de algunos autores como los
que se mencionan a continuación.
Según Reyes Ponce la administración
pública es "el conjunto de reglas para lograr la
máxima eficiencia en las formas de estructurar y manejar
un organismo social". Y agrega: "Es la técnica que busca
lograr resultados de máxima eficiencia en la
coordinación de las cosas o personas que integran una
empresa."[5]
En términos similares el autor J.J. Castro,
sostiene que "La administración es una ciencia social
compuesta de principios, técnicas y prácticas y
cuya aplicación a conjuntos humanos permite establecer
sistemas racionales de esfuerzo cooperativo, a través de
los cuales se pueden alcanzar propósitos comunes que
individualmente no es posible
lograr."[6]
El mismo Dr. Jaramillo Ordóñez al emitir
su criterio en torno a la administración manifiesta: "La
administración, en concordancia con la ciencia de Derecho
es un conjunto de operaciones técnico-jurídicas,
que tiene por objeto planificar, organizar, dirigir, coordinar,
controlar y evaluar el funcionamiento de los servicios
públicos."[7] Este autor incluso va
más allá de dar una simple definición
señalando cuales son los objetivos fundamentales de la
administración que se traducen en las acciones de
planificación, organización, dirección,
coordinación, control y evaluación, respecto del
funcionamiento de los servicios públicos, que el Estado
está en la obligación de prestar a sus
asociados.
Con los antecedentes anotados se va figurando el
criterio de que la administración pública
constituye un sistema organizado técnica y
jurídicamente, para el cumplimiento de la función
de proyectar, programar, planificar, ejecutar, controlar y
supervisar el desarrollo de las relaciones colectivas entre el
Estado y los ciudadanos, así como en cuanto a la
prestación y control de los servicios
públicos.
El Estatuto del Régimen Jurídico
Administrativo de la Función Ejecutiva, dictado mediante
Decreto Ejecutivo 1634 por el arquitecto Sixto
Durán-Ballén en su calidad de Presidente
Constitucional de la República, en el respectivo glosario
de términos define a la administración
pública como "La organización, con personalidad
jurídica, que desarrolla su actividad para satisfacer el
interés general."[8]
La administración pública, conforme al
concepto legal antes citado sería aquella ejercida por
organismos con personalidad jurídica, que ejecutan
actividad en procura de conseguir el bienestar colectivo de los
integrantes de la comunidad.
Reuniendo los elementos presentes en cada uno de los
conceptos anteriores puedemos concluir diciendo que la
administración pública es la actividad ejercida por
el Estado y por cada uno de los organismos e instituciones que
forman parte de él y que tienen una personería
jurídica autónoma, orientada a satisfacer las
necesidades de los integrantes de la sociedad, a través de
la prestación de servicios públicos. La
administración pública está regida por las
normas jurídicas estipuladas en la Constitución y
en las Leyes pertinentes, que estipulan el marco jurídico
en que ha de enmarcarse.
Referentes históricos.
En realidad la administración pública,
puede decirse que ha ido evolucionando a la par con el desarrollo
del Estado como la forma más difundida de
organización de las diferentes sociedades del mundo, pues
surge justamente a partir de la aparición del ente estatal
como el principal organismo ejecutor de acciones en beneficio de
la colectividad, sin embargo el desarrollo como una ciencia de
carácter independiente es reciente.
Para tener una idea acerca de los orígenes de la
administración pública vale destacar que los
clásicos griegos entre ellos Platón,
Sócrates y Aristóteles, hacen varias referencias
sobre este tema. Sin embargo hay que tener presente el hecho de
que la administración pública no tuvo desarrollo
adecuado ni aplicación significativa dentro de las
organizaciones estatales monárquicas y
autocráticas. El avance de la administración
pública tiene lugar a través del desarrollo y
fomento del Estado democrático, como el régimen que
asume la responsabilidad de servir adecuadamente a su
comunidad.
La administración pública tuvo vigencia,
desde la utilización de los edictos reales o decretos a
través de los cuales los gobernantes, hacían
conocer a sus subordinados las decisiones que tomaban respecto a
la conducción de las organizaciones gubernamentales, y ha
ido creciendo a través del desarrollo de la
concepción del Estado, y su organización
manifestada en la distribución de funciones a otros
órganos estatales para el ejercicio y cumplimiento de las
finalidades y objetivos de la administración
pública.
Existe un acuerdo entre un significativo número
de destacados tratadistas, que señalan que la
administración pública es una derivación del
Derecho Canónico, debido al avance organizativo que tiene
la Iglesia Católica, que se manifiesta a través de
la existencia de órganos como el Papado, la Nunciatura
Apostólica, los Colegios Cardenalicios, etc.
Un despunte relevante de la administración
pública se evidencia en el Derecho Romano, en donde
existieron autoridades embestidas de cierta potestad
administrativa como por ejemplo los emperadores, senadores,
pretores, cónsules, etc. Incluso se señala que la
Ley de las Doce Tablas, contenía importantes preceptos
jurídicos relacionados con la administración
pública.
Las Siete Partidas, un tratado que tiene importante
relevancia dentro de lo que es la antigua legislación
española, contenía ya algunas regulaciones
interesantes respecto de la administración
pública.
En nuestro continente, según los historiadores,
en los tiempos antiguos existieron varias manifestaciones
respecto de la administración pública, que estaban
relacionadas principalmente con la organización de las
comunidades indígenas, y con el poder que sobre ellas
ostentaban los jefes o caciques, así como con el control y
sanción de los miembros de los grupos y los ayllus, y a
disponer sobre la distribución de las tierras para el
trabajo, la producción, etc.
En la época de la conquista, en los pueblos de
América, se aplicaron los edictos reales dispuestos por
los reyes de España, así como otros instrumentos
entre los que están las cédulas reales, los actos
que conferían poder a los encomenderos, virreyes,
presidentes de las reales audiencias, y a sus subalternos, sobre
la base de las disposiciones emanadas de los monarcas.
También se aplicó bajo la denominación de
derecho indiano, algunos preceptos jurídicos derivados de
la corona Española, amolados y atenuados para ser
aplicados a los habitantes autóctonos de nuestra
América, este tipo de disposiciones legales eran dirigidas
por el denominado Consejo de Indias.
La Administración pública en el
Ecuador.
La administración pública en nuestro
país ha tenido una evolución cronológica
marcada por diferentes hitos relacionados con el desarrollo mismo
del Estado, así como con la ciencia del derecho
administrativo en el Ecuador, en base a estos aspectos puede
desarrollarse la siguiente reseña sobre la
evolución cronológica de la administración
pública ecuatoriana.
Los primeros visos que podemos encontrar en la historia
del Ecuador en relación con la administración
pública, se remontan a los tiempos de los shyris, que
fueron los señores del reino Quitu, donde ya empiezan a
fomentarse las primeras formas de Estado que se han observado en
lo que hoy es el territorio ecuatoriano. En aquella época
ya existían principios de administración
pública, ya que se trataba de un pueblo organizado bajo la
autoridad del gobierno teológico encarnado por el Shyri, e
incluso con un sistema normativo que les permitía
incriminar y sancionar a las personas que cometían actos
contradictorios a lo que la sociedad de entonces consideraba como
positivo.
Posteriormente, con la conquista incásica al
territorio de los Quitus, se observan formas innovadoras de
gobierno y consecuentemente de administración
pública. Son muchos los historiadores que reconocen al
Estado incásico como una de las más elevadas formas
de gobierno que se observaban en aquella época. Se habla
preferentemente de la convivencia armónica de dos sistemas
que en otros lugares ha resultado imposible, como es el caso de
la propiedad común sobre los medios de producción y
el trabajo conjunto de los miembros de la comunidad que se acerca
a un sistema socialista, y el sistema monárquico
absolutista de gobierno encarnado en el Inca, que se respaldaba
en la visión teológica del pueblo indígena
que veía en él a un hijo del Dios Sol.
La administración pública en el tiempo del
incario tuvo un orden y pulcritud admirables. Seguramente el
sistema de vigilancia, como la crueldad de las penas que se
imponían a quienes obren contra los bienes colectivos o
del Inca, eran suficientes para disuadir a todos quienes hubieren
en algún momento pensado realizar acciones o conductas
contra el patrimonio o el deber de corrección que
imponía el Inca en la administración
pública. Existen algunos pasajes históricos que nos
hablan de la crueldad de los incas para castigar a las personas
que cometían actos contra el deber de corrección en
la administración pública.
En el tiempo de la Colonia, la administración
pública pasó a manos de los conquistadores, los
mismos que aplicaron normas y procedimientos de acuerdo a su
conveniencia y a su insaciable sed de oro, incluso los inmensos
tesoros existentes en los palacios y en los templos
desaparecieron en manos de los españoles, y se impuso
tributos especiales, para agrandar las arcas reales de
España, y especialmente, para saciar la codicia de los
conquistadores españoles. Ya que a fines de la Colonia por
primera vez, se logra la concurrencia de contadores
especializados de las arcas reales, que realizaban una
función administrativa en lo que a recursos
económicos se refiere.
Los diferentes asuntos gubernativos que competían
a la monarquía española en el Reino de Quito,
fueron atendidos por la Real Audiencia de Quito, que fue el
órgano político y administrativo que se creó
en nuestro territorio para atender lo inherente a los intereses
del Rey, y a las políticas administrativas que con
respecto a los tributos, servicios públicos, judiciales,
etc., se requerían en estos territorios.
En la época de la independencia del yugo
español, el Ecuador (llamado en ese entonces Distrito del
Sur) formó primeramente parte de la gran Colombia, y como
tal, su administración pública se regía por
las primeras normas establecidas en la Convención de
Cúcuta en 1821, y posteriormente, por las normas impuestas
por la convención de Ocaña en 1828, y finalmente
por la Carta Política aprobada en la Asamblea de
Bogotá el 29 de Abril de 1828.
Pese a la declaración del Ecuador como Estado
independiente en 1830, las normas administrativas que se
contemplaban en la Constitución Política, aprobada
en abril de 1828, continuaron practicándose en el Ecuador,
hasta que se tuvo la primera Constitución Política
del Estado, que rigió los destinos del país, en el
mismo año de 1830.
La Constitución de 1830, establece con absoluta
claridad como pautas generales para el desarrollo del Estado
ecuatoriano, las características de sistema republicano,
presidencialista para el Gobierno y la estructura unitaria del
Estado.
Aunque se optó en Riobamba por el Estado
unitario, no quedó claramente definida la división
territorial del país ya que se conservó, para
efectos del sufragio, la tripartición en los Departamentos
de Quito, Cuenca y Guayaquil, que debían tener igual
número de representantes hasta que un árbitro
definiera el sistema electoral.
Otro aspecto positivo, que en cuanto a la
administración pública se logró en la
Constitución de 1830, fue por ejemplo, la división
de las tres funciones del Estado, o sea los tres poderes como
solía decirse en la época, quedando configuradas
con precisión las atribuciones del Legislativo, el
Ejecutivo y el Judicial.
El sistema presidencialista que se adoptó
suponía que el Presidente de la República nombraba
y renovaba libremente a sus Ministros, Gobernadores y más
funcionarios ejecutivos. Este sistema perduró casi sin
mutaciones hasta un siglo después: en 1929 se
intentó modificarlo aproximándolo al régimen
parlamentario. Al apartarse el Ecuador del ya tradicional sistema
se produjo un grave trastorno político que privó al
país de estabilidad durante veinte años de
gobiernos provisorios y dictatoriales.
Bajo estos principios, esencialmente se ha desarrollado
la administración pública en el Ecuador, hasta
abordar a los tiempos actuales.
Con el retorno a la vida democrática la
administración pública ecuatoriana quedó
nuevamente entregada a manos del Estado y especialmente de la
Función Ejecutiva, que a través del Gobierno, la
ejerce a través de sus diferentes ramas, a saber central,
seccional y dependiente.
4.1.2. EL SERVICIO PÚBLICO.
4.1.2.1. Concepto.
Se han podido recabar algunas opiniones de
carácter conceptual acerca del servicio público,
entre ellas tenemos las que se citan y comentan a
continuación.
Un concepto inicial dice lo siguiente: "Servicio
público es el conjunto de prestaciones reservadas en cada
Estado a la órbita de las administraciones públicas
y que tienen como finalidad la cobertura de determinadas
prestaciones a los ciudadanos"[9].
De acuerdo con la definición anterior el servicio
público, constituye el conjunto de prestaciones que el
Estado realiza a través de la administración
pública y que tiene la finalidad de satisfacer las
necesidades de los ciudadanos.
Marcel Waline, considera que el servicio público
es: "Una actividad de interés público en que, en
unos casos, la Administración tiene directamente la
responsabilidad financiera y en otros carece de ella, esto es,
que algunas veces la administración del servicio
público se efectúa, en forma directa, y en otras
ocasiones, la Administración Pública, sólo
provoca la organización del servicio público y se
contenta con su control"[10].
De acuerdo con el autor anterior, el servicio
público constituye una actividad de interés
público, que puede ser ejercida por la
Administración Pública, o controlada por esta a
través de los procesos establecidos en las normas legales.
En efecto la prestación de servicios puede ser delegada o
concesionada para que sea cumplida por otras entidades del mismo
sector público, siendo la Administración
Pública central la encargada de controlar que se cumpla
adecuadamente con las normas constitucionales y legales
establecidas para el efecto.
Por su parte Ernesto Gutiérrez y González,
manifiesta que el servicio público es "La actividad
especializada que desarrolla una persona, para dar
satisfacciones, mediante prestaciones concretas y continuas a una
necesidad, ya general o ya colectiva, mientras éstas
subsistan. Desde el punto de vista restringido, el servicio
público es la actividad que desarrolla una persona
particular o pública, ya por sí directamente, ya
indirectamente por medio de una persona o empresa, para dar
satisfacción, mediante prestaciones concretas y continuas,
a una necesidad ya general, ya colectiva, mientras ésta
subsista"[11].
De acuerdo con el autor citado, el servicio
público constituye una actividad de tipo especializado
desarrollada con la finalidad de brindar prestaciones concretas y
continuas para satisfacer una necesidad general o colectiva. Un
elemento importante dentro de este aporte conceptual es el que
determina que la necesidad que se atiende a través de la
prestación de un servicio público debe ser real y
manifestarse de manera evidente en la sociedad. No se puede
realizar una gestión pública para la
prestación de servicios si es que no existe en la
comunidad una necesidad efectiva.
Guillermo Cabanellas, sobre el tema que nos ocupa dice:
"SERVICIO PÚBLICO. Concepto capital del Derecho
Público y del Administrativo es éste del servicio
público, que ha de satisfacer una necesidad colectiva por
medio de una organización administrativa o regida por la
Administración Púbica"[12]. Conforme
a la cita, el servicio público es el que se presta por
parte de la administración pública, con la
finalidad de satisfacer una necesidad colectiva de la
sociedad.
El Dr. Herman Jaramillo Ordóñez, en su
obra Manual de Derecho Administrativo, dice: "Servicio
público es toda actividad encaminada a satisfacer una
necesidad de carácter general, en forma continua y
obligatoria, según las ordenaciones del derecho
público, bien sea que su prestación esté a
cargo del Estado directamente o de concesionarios o
administradores delegados, o a cargo de simples personas
privadas"[13].
A la característica del servicio público
de ser una actividad encaminada a satisfacer necesidades de
carácter general, este autor agrega dos particularidades
más que son, la continuidad y la obligatoriedad con que
deben prestarse estos servicios a la sociedad; así mismo
señala que puede ser prestado tanto por el Estado en forma
directa o a través de concesionarios o administradores, o
por parte de personas privadas.
Los conceptos anteriores nos permiten entender que los
servicios públicos forman parte de la diversidad de
actividades que el Estado como ente gubernamental básico
de la sociedad, está en la obligación de realizar a
favor de la comunidad a la que dirige.
La existencia de actuaciones de índole
prestacional por parte de los poderes públicos no es un
fenómeno nuevo en la historia de la humanidad,
habiéndose dado manifestaciones de dicha actividad
prácticamente en todas las épocas.
El Diccionario Jurídico Espasa, nos trae una
breve revisión histórica acerca de la
evolución de los servicios públicos, esta obra
señala: "No obstante, puede decirse que la
consagración del concepto de servicio público tiene
un origen histórico e, incluso, geográfico muy
concreto. La noción surge así en la Francia de la
transición del siglo XIX al XX, muy en particular de la
mano de los autores de la denominada Escuela Realista de Burdeos.
En la evolución de su elaboración doctrinal pueden
distinguirse dos etapas que, a su vez, han influido en la doble
conceptuación con la que principalmente se ha empleado el
término con posterioridad: a) por un lado, una
concepción amplia, omnicomprensiva, manejada por el
creador de la Escuela aludida, LEÓN DUGUIT (1859-1928),
quien desde una perspectiva social y finalista defiende la
noción de servicio público como
justificación misma del poder del Estado. La
actuación de este último sólo se
legitimaría en la medida en que satisficiera necesidades
públicas y pudiera ser calificada como "servicio
público".
Como se puede comprender, se trata de una
concepción más filosófica que
jurídica, que hoy en día, entronca directamente con
los postulados del Estado Social, en cuanto subraya el deber de
los poderes públicos de garantizar la prestación de
servicios esenciales para la comunidad; b) por otro lado, una
noción más estricta que toma como punto de partida
las elaboraciones posteriores de los discípulos de DUGUIT,
como JESÉ, BONNARD o ROLLAND. Desde este punto de vista,
el servicio público se configura como una técnica
concreta de gestión de aquellos servicios esenciales a los
que antes aludíamos. De este modo terminó por
definirse como "aquella actividad desarrollada por los poderes
públicos para atender necesidades de interés
general que los individuos no pueden satisfacer aisladamente y
que, en su organización y funcionamiento, se encuentra
sometida a un régimen jurídico especial de Derecho
Público".[14]
El aporte citado agrega elementos interesantes, como es
el hecho de que los servicios públicos deben ser
desarrollados por los poderes públicos, en vista de que
para los individuos es imposible satisfacerlos de forma aislada,
además señala que la organización y
funcionamiento de los servicios públicos deberá ser
regulado por un régimen jurídico especial dentro de
la esfera del Derecho Público.
La prestación de los servicios públicos
lleva inmersa las características de la continuidad y la
igualdad. La continuidad se refiere a que los servicios
públicos han de ser permanentes, y no pueden ser
desatendidos porque su paralización afectaría
gravemente a la comunidad, incluso el Estado ecuatoriano en el
numeral 10 del artículo 35 de la Constitución
Política de la República prohíbe la
paralización de los servicios públicos, y en las
correspondientes disposiciones legales impone sanciones a los
responsables de dicha paralización en caso de que llegue a
producirse.
La continuidad del servicio público ha penetrado
profundamente en el espíritu del pueblo, la menor
interrupción es rechazada por la opinión
pública y da lugar a reclamos y protestas de la
ciudadanía porque se afecta intereses
colectivos.
Por otro lado está la igualdad, nacida del
principio constitucional de que todos somos iguales ante la ley,
esta igualdad jurídica conlleva de la mano a que la
igualdad en la prestación de servicios es de
carácter legal. La igualdad que proclama la
Constitución Política de la República, nos
indica que todos los ciudadanos tenemos los mismos derechos en el
uso de los servicios; no puede establecerse consideraciones de
excepción a favor o en contra de nadie. El servicio
público no reconoce privilegios, situación que si
sucede en algunos casos respecto de la prestación de
servicios por parte del sector privado.
Hoy en día el Estado, no se preocupa
únicamente de los servicios básicos como agua
potable, luz eléctrica, salubridad, educación,
servicio de correos, sino también de otras actividades
como el control de precios, distribución y venta de los
artículos de consumo popular, defensa del consumidor
frente al acaparamiento de productos, abuso de precios,
especulación, etc.
Los servicios públicos como se ha podido observar
en los criterios señalados con anterioridad, son
importantes para el desarrollo de la persona en forma individual
y de la sociedad en general, sin embargo en nuestro país
existen muchos problemas en cuanto a la prestación de
servicios públicos
4.1.2.2. Finalidades.
Los autores en todos los tiempos, han discutido bastante
en torno a la problemática de la teleología de la
actividad administrativa. Es decir, que la doctrina en este campo
sobre los fines del servicio público, es muy extensa. Para
una mejor comprensión de este tópico trataremos de
simplificarlo.
La acción del Estado se manifiesta diaria y
positivamente a través de la administración
pública. Por lo que ésta, como estudio y como
actividad, conjuntamente tiende a potenciar al máximo la
realización de fines; y, a menudo, se entremezclan ambos
elementos, ya que, en último análisis, el estudio
es también una forma de acción. Además,
frente a tales fines, existe también en la práctica
un cálculo continuo de los medios adecuados para maximizar
los fines públicos.
En conclusión, si la ciencia política se
ha encargado de interpretar la teoría de los fines del
Estado, que en la práctica se los traduce a través
de la administración pública, y si también
es cierto que esta última disciplina orienta objetivamente
su contenido hacia la realización de actividades
tendientes a la obtención de fines, deduciremos pues que
tales fines constituyen un mismo objeto dentro de la sociedad. Es
decir, que la teleología del Estado, en acción, es
igual a la teleología de la Administración
Pública. De donde, ya podemos singularizar con claridad
cómo, de entre los varios fines de la
administración pública, tanto esenciales como
accidentales, aparecen fundamentalmente los
siguientes:
Aquel fin que se refiere a la realización del
Derecho, o fin jurídico, estableciendo la seguridad
social de los individuos dentro del Estado.El fin que propugna la defensa de una manifiesta
solidaridad entre la Sociedad y el Estado, que tiende
esencialmente a cristalizar los intereses morales,
civilizadores, sociales, políticos, económicos,
culturales, etc., de los individuos, de los cuales nadie
puede prescindir de ellos ni abandonarlos.Aquel que se relaciona con el desarrollo de los
valores de la comunidad, en cuanto integración de
pluralidad de hombres con miras a la obtención de los
bienes materiales indispensables para la vida, así
como de los espirituales, que complementen su
perfeccionamiento moral y de justicia social.El fin que se requiere a la búsqueda y
protección de una realidad social
contemporánea, caracterizada por una técnica,
una planificación y una dirección muy amplias
que permitan a los individuos nuevas posibilidades de
creación, dentro del marco de libertad y de defensa de
los derechos del hombre, frente a la misma
Administración.El fin, en suma, que se refiere a la constante
solución de las cuestiones sociales que requieren la
organización de los departamentos indispensables para
lograr los objetivos de protección al
trabajo.
Se podrían enumerar muchos otros más.
Pero, para concluir es preciso señalar que la
temática de la Administración Pública se
encuentra relacionada con las diferentes estimaciones que se
formulan en torno al problema de la teleología de la
acción pública, las mismas que, en síntesis,
se ciñen a la teoría de los fines del
Estado.
4.1.2.3. El Servicio Público en el
Ecuador.
El servicio público en el Ecuador, es prestado a
través de la administración pública, y se
ejecuta a través de las Funciones Ejecutiva, Legislativa,
Judicial, Electoral y de Transparencia y Control Social, que en
el cumplimiento de las funciones encomendadas a ellas
deberán sujetar su proceder a las normas establecidas en
la Constitución de la República del Ecuador y en la
Ley.
Página siguiente  |