RESUMEN
El derecho a la negociación colectiva de los
funcionarios públicos, ha presentado tropiezos para su
reconocimiento por la condición de sujeto patronal que
ostenta el Estado en la relación laboral. El marco
normativo regulador de este derecho, se debate entre la rigidez
del régimen estatutario y la flexibilización que
exige el entorno. La sanción de normas reglamentarias por
parte del Ejecutivo Nacional, ha deslindado el procedimiento
negocial colectivo en el área pública, del
aplicable al sector privado, por el establecimiento de requisitos
cuya inobservancia acarrea incluso la nulidad del instrumento
concertado. El presente trabajo está dirigido a poner en
relieve esa especialidad procedimental, y el análisis de
los motivos que la sustenta permitirá observar, si se
corresponde con los postulados constitucionales y legales, punto
de partida para aportar algunos criterios sobre la gestión
pública y el equilibrio de intereses que confluyen en la
relación de empleo público funcionarial.
Descriptores: Funcionarios Públicos,
Negociación Colectiva, Función Pública,
Derechos Colectivos.
INTRODUCCION
Los derechos laborales de los funcionarios
públicos, antes de la promulgación de la Ley de
Carrera Administrativa en 1970 (LCA), estaban sometidos a los
vaivenes políticos, no existiendo garantías
mínimas de estabilidad. Los gobiernos de turno,
procedían a repartir los cargos dentro de la
Administración Pública, entre sus seguidores como
un preciado botín, con la consecuencia nefasta de la
implementación de condiciones laborales sometidas a
caprichos y arbitrariedades, situación que resultaba
favorecida por la exclusión del sector de Ley del
Trabajo.
El Instrumento normativo sancionado para regular el
régimen venezolano de la función pública,
fue muy cerrado en cuanto al reconocimiento de los derechos
colectivos, al prever únicamente el derecho de
sindicación orientado en la defensa y protección de
los derechos establecidos en la misma Ley y su reglamento, y por
ende al no considerar los restantes derechos colectivos,
surgió una organización sindical Light
desprovista de las principales armas de acción.
El panorama cambia sustancialmente, con la
promulgación de la Ley Orgánica del Trabajo de 1990
(LOT), producto de luchas de algunos gremios, cambio que se
concretiza especialmente en el contenido del artículo 8,
reconociéndose el ejercicio de los derechos colectivos a
los funcionarios de carrera en los términos de la
legislación ordinaria, manteniéndose el
régimen estatutario de la LCA, en lo
individual.
La nueva realidad jurídica del funcionariado,
produjo el fenómeno denominado en doctrina
"laborlización de la función pública", visto
por el sector laboralista, como la unidad de trato
jurídico entre los trabajadores del sector público
y del sector privado.
La doctrina de corriente administrativista sostuvo,
sobre la base de la constitución del 1961, mantener el
régimen estatutario, con preponderancia del Estado en
imponer unilateralmente las condiciones de trabajo, atendiendo la
institucionalidad, la autonomía de gestión,
criterios presupuestarios, entre otros, y la exclusión en
la LOT, del derecho de sindicación funcionarial,
estableciendo que el legislador con ello dejaba claro que se
mantuviera el régimen previsto en el Reglamento de
Sindicatos de Funcionarios Públicos de 1971 (RSFP), que
como se dijo no tenía entre su accionar la
convención colectiva, ni la huelga.
Las tesis administrativista, comienza a tener fuerza, y
en ella se apoya el Estado para hacer uso de la
facultad Reglamentaria atribuida en artículo
13 de la LOT, sustentándose en la condición
del artículo 8 eiusdem, para el ejercicio de la
negociación colectiva, es decir, que guarde compatibilidad
con la índole de servicios que prestan los funcionarios y
las exigencias de la administración, sumado a una
jurisprudencia dispersa entre el contencioso administrativo y
laboral.
El sector laboralista ve reforzada su teoría de
ejercicio pleno de los derechos colectivos, con la
incorporación de los mismos al bloque de derecho sociales
en la Constitución de la República Bolivariana de
Venezuela de 1999 (CRBV), sumado al auge doctrinario de la
Organización Internacional del Trabajo (OIT), orientado en
reconocer el derecho de la negociación
colectiva del sector público, en atención a los
estudios de los convenios 87 y 98, ratificados por Venezuela en
1982.
La Ley del Estatuto de la Función Pública
de 2002 (LEFP), reconoce los derechos colectivos funcionariales
en beneficio exclusivo de los funcionarios de carrera, y para su
ejercicio remite a la LOT, activándose nuevamente las
disputas doctrinarias en torno a la laborización, pero
ahora con nuevos matices, pues el constituyente en el
artículo 144 estableció el régimen
estatutario de la función pública y en los
artículos 95, 96 y 97 contempló los
derechos colectivos para todos los trabajadores sin
distinción alguna.
En el ámbito de la norma constitucional y el
régimen dual de la función pública, regida
en lo individual por la LEFP y lo colectivo por la LOT, el Estado
por intermedio del Ejecutivo Nacional sigue desplegando su
actividad reglamentaria, entendida por los laboralistas como una
limitación más allá del propósito y
razón del constituyente, el legislador, y para el
administrativista, el deber de la administración de velar
por la aplicación de los principios de legalidad
estatutaria, y en medio de esta lucha doctrinaria se encuentra un
colectivo que reclama igualdad en sus derechos y unos
administrados que requieren una administración efectiva y
eficaz.
El presente trabajo, constituye así, una
investigación documental descriptiva-interpretativa, con
fundamento en una exhaustiva revisión bibliográfica
y jurisprudencial, orientada a establecer una visión sobre
el tema y poder determinar si la negociación colectiva en
el ámbito funcionarial, tiene connotación especial
que justifique el intervencionismo Estadal por
vía reglamentaria y mediante fijación de los
lineamientos técnicos y financieros en las
conversaciones.
Con la finalidad de verificar los objetivos planteados
durante la investigación, se estructuró el presente
trabajo en cuatro capítulos: El primero destinado al
análisis de los antecedentes legales de la
negociación colectiva de trabajo de los funcionarios
públicos. El segundo orientado al estudio de la
negociación colectiva funcionarial. El tercero dedicado a
la negociación colectiva funcionarial y el régimen
del sector privado y el cuarto referido a los sindicatos en la
negociación colectiva, ofreciendo finalmente algunas
conclusiones en relación al tema en estudio.
CAPITULO I
ANTECEDENTES
LEGALES DE LA NEGOCIACIÓN COLECTIVA DE TRABAJO DE LOS
FUNCIONARIOS PÚBLICOS.
A. ANTERIORES A LA LEY DE CARRERA
ADMINISTRATIVA
El derecho colectivo de trabajo, en sus tres
instituciones fundamentales a saber, sindicato,
negociación de las condiciones de trabajo y la huelga,
constituye el mecanismo del cual se han servido lo trabajadores
para romper con la autarquía patronal y mejorar sus
condiciones de vida.
En el ámbito público, las relaciones
colectivas han presentado una rica complejidad motivado a la
condición de empleador que ostenta el Estado venezolano,
con marcadas diferencias respecto de los patronos en el sector
privado, bien lo señala Mendoza "La administración
pública, vista desde sus distintos niveles-horizontal y
vertical- es el mayor empleador del país, y por lo tanto,
un sector con múltiples problemas en su relación
administración-trabajadores…" (2004, 9).
Dentro del cúmulo de complejidades que se observa
en la relación de empleo público, se encuentra la
situación atípica en donde esta inmersa una de las
partes integrantes de dicho vinculo laboral, como lo es el
recurso humano al servicio de la Administración
Pública. El mismo, se encuentra sectorizado
en dos vertientes: el personal obrero, favorecido por los avances
de la legislación laboral, disfrutando de derecho
individuales y colectivos en términos similares respecto
de los trabajadores del sector privado; y los funcionarios
públicos sobre los cuales ha imperado una tendencia
limitativa y en algunos casos prohibitiva, del ejercicio de los
derechos colectivos, situación que para Sainz obedece a
"razones mas políticas que económicas…"
(2002, 247).
Los avances en materia colectiva funcionarial han sido
significativos, facilitado en gran medida por el proceso de
constitucionalización de los derechos laborales, sin
embargo, para alcanzar este nivel de tolerancia y respeto, se
transitó por un camino tortuoso por la desigualdad entre
partes, Administración Pública-funcionarios, tema
que trató Alfonso, en el año 1987, en las Jornadas
sobre Derecho Colectivo de Trabajo, donde expresó lo
siguiente:
Elegimos periódicamente los Poderes
Públicos, mediante la directa participación del
pueblo, pero, curiosamente, los órganos de esos poderes
públicos no están organizados en forma
democrática y participativa. Todavía es patente la
resistencia del Estado a permitir el reconocimiento de la
impronta humana en sus relaciones de trabajo con la gente que lo
sirve profesionalmente; que consume su vida o gran parte de ella,
en la prestación de su quehacer habitual para la
Administración Pública. Sistemáticamente, en
nombre de principios tradicionales de derecho administrativo que
sustentan la idea de una relación extracontractual y
estatutaria,… es negado el derecho de contratar
colectivamente en las parcelas públicas. Al proceder el
Estado en esa forma, no deja de recordar la figura del patrono de
la empresa…que en condición de propietario
imponía libremente las condiciones que tenia a bien fijar
dentro de su propiedad… (p.16).
En efecto, el funcionario público en sus
condiciones laborales se ha visto afectado por múltiples
factores, partiendo de la modernidad de la función
pública, pues es incuestionable que antes de ser
sancionada la Ley de Carrera Administrativa de 1970 (LCA), la
provisión de cargos en la administración no
atendía políticas coherentes en gestión de
personal, sino intereses partidistas, como bien lo expresa De
Pedro: …la nota característica del
empleado público venezolano era su provisionalidad, su
inestabilidad, derivada de su reclutamiento de la clientela
política de los gobernadores de turno…el servicio
público, la provisión de cargos públicos,
fue mas bien una institución fruto del reparto del
botín político…que de una verdadera y real
necesidad de la administración del Estado (2004,
19).
Sobre el clima de inestabilidad existente en el empleo
público, lejos estaba el reconocimiento de los derechos
colectivos. El problema del momento no era la idoneidad, ni la
experiencia o capacidad profesional, menos aun, velar por una
Administración Pública eficiente y capaz de
satisfacer los requerimientos de los administrados, la
situación se centraba en los cambios de gobiernos y
pertenecer a determinado bando político, pues era
práctica común que en cada proceso eleccionario,
las autoridades ejecutivas electas colocaran en los cargos
públicos a sus amigos y partidarios.
El sistema funcionarial imperante antes de la LCA, se
nutrió de la ausencia de normas orientadas a crear una
Administración Pública organizada, sustentada en
material humano capacitado y estimulado en cuanto a sus
reivindicaciones laborales y en la primacía de los
intereses particulares de quienes alcanzaban el poder. Como
referencia a lo señalado anteriormente, puede
tomarse el Gobierno de Guzmán Blanco, catalogado
históricamente como ejecutor de políticas
progresistas. Sin embargo, incrementó la dependencia de la
burocracia nacional a sus intereses.
Luego del Gobierno de Guzmán Blanco, puede
hablarse de un tímido avance en cuanto a la
creación normativa, con la Ley de Responsabilidad de los
Empleados Públicos del 3 de junio de 1905, Ley de
Disponibilidad de los Empleados Públicos de 1912. Sin
embargo, estos instrumentos no varían la precariedad del
funcionario, pues como lo señala De Pedro "Sus derechos
podían ser desconocidos, su situación modificada o
eliminada sin ninguna consideración" (2004,19). Para este
autor, la aparición del petróleo influyó en
el interés del Estado, de crear una organización
tecnificada con miras a determinar responsabilidades de sus
funcionarios respecto a la administración de "la
incipiente riqueza que otros países se apresuraban a
compartir…" (De Pedro, 2004, 19), promulgándose
años más tarde, el 29 de mayo de 1927, la Ley de
Juramento.
Durante la dictadura del General Juan Vicente
Gómez, en el año 1928, es sancionada la primera Ley
del Trabajo, instrumento que no contempló ninguna
disposición relativa a los derechos colectivos, escenario
normativo laboral que cambió radicalmente durante la
administración de López Contreras.
Después de la muerte de Gómez, en
diciembre de 1935, asume las riendas del Estado venezolano
Eleazar López Contreras, a partir de enero de 1936, cuando
el país atravesaba un momento crítico motivado a
protestas obreras en demanda, según Salamanca, de cuatro
objetivos:
a) liquidación de gomecismo, o al menos
saneamiento político; b) elevación del nivel de
vida de las masas venezolanas; c) conquistas por los sectores
sociales emergentes del derecho a organizarse
políticamente; d) conquista de la democracia
representativa" (1998, 66). El momento era cumbre para el
movimiento sindical obrero, pues en lo adelante pasa a ser
considerado sector estratégico para la medición de
fuerzas a nivel político.
El escenario laboral de la época, caracterizado
por la constante protesta, constituía un aspecto clave
para la continuidad del Gobierno. En razón de ello, se
implementó una estrategia para atenuar la capacidad
conflictiva del movimiento sindical e incorporarlo al proceso de
modernización, basada en la promulgación en el
año de 1936, de dos instrumentos normativos de gran
relevancia para el sector, a saber: la Constitución que
estableció en el artículo 32, la obligación
Estatal de promoción y defensa del trabajo con mira a
elevar las condiciones de vida de los trabajadores, y la Ley del
Trabajo del 16 de julio de 1936.
Ahora bien, la segunda Ley de Trabajo promulgada en
Venezuela, representó un avance significativo en las
relaciones colectivas de trabajo y particularmente en la
negociación colectiva, pues encontró su
regulación legal a partir de ese momento.
Específicamente en el Capítulo III, del Titulo II,
compuesto de 6 artículos, tal como lo expresó
Agüero "…puede afirmarse categóricamente que
esta Ley sentó las normas legales que dieron nacimiento a
la contratación colectiva venezolana" (1992,
231).
En el ámbito de la Administración
Pública, interpretando a Sainz (2002), la Ley al
considerar como patrono a las personas jurídicas de
carácter público, que desarrollaran actividades,
obras y servicios de carácter público, sumado a la
exclusión taxativa de los cuerpos armados, dio pie,
para que por vía interpretativa la Oficina Nacional
del Trabajo y la jurisprudencia, considerara beneficiados de la
legislación del trabajo a parte del funcionariado, en
sentido contrario a la Administración, que se amparaba en
la tesis formal del nombramiento y la juramentación,
llegando a excesos, como considerar a una cocinera de un hospital
como funcionario público, situación que los
tribunales rechazaron sobre la tesis de la distinción
entre servicios de autoridad y los de gestión.
Por otro lado, el Reglamento de 1938, extendiendo sus
funciones al ámbito legislativo, excluyó a los
funcionarios públicos de la aplicación de la Ley
del Trabajo, disposición que fue incorporada en la Ley del
Trabajo de 1945, bajo los siguientes términos "No
estarán sometidos a las disposiciones de esta ley y de su
reglamentación, los miembros de los cuerpos armados, ni
los funcionarios o empleados públicos". Tal
modificación, ha sido catalogada por Ortiz (2002, citado
por Sainz, 22) como:
…un evidente retroceso en particular si se toma
en consideración los esfuerzos que venia realizando la
jurisprudencia con el fin de proteger a un sector de funcionario
público a través de diversas vía
interpretativas sobre todo, la que tomaba en consideración
el carácter mercantil del organismo
público…
La exclusión de los funcionarios públicos
del régimen laboral ordinario y por ende del ejercicio de
los derechos colectivos, era la premisa esencial en el sector.
Para el año 1947, bajo un nuevo régimen
político, la Constitución en su artículo 90,
contempló la necesidad de regular las relaciones de la
Administración con sus empleados, estableciendo para el
Estado la obligación de dictar un Estatuto para tal
fin.
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