¿Podemos hablar del régimen de descentralización territorial propio del distrito capital?

¿Podemos hablar del
régimen de descentralización territorial propio del
distrito capital?

El objetivo de la descentralización fue dar un
mayor poder a los entes territoriales en la definición de
políticas públicas. El espíritu
democrático y participativo consagrado en la
Constitución de 1991 sugirió la creación de
una forma de descentralización territorial propia para la
ciudad de Bogotá, con sus respectivas divisiones
territoriales y esquemas administrativos, para que dentro de la
figura de una ciudad unitaria se estimulara la diversidad local y
la participación ciudadana en la política y la
gestión.1 El problema
planteado en este ensayo es definir si se puede hablar de un
régimen de descentralización territorial propio del
Distrito Capital.

El Doctor Libardo Rodríguez define la
descentralización como "la facultad que se otorga a las
entidades públicas diferentes del Estado para gobernarse
por sí mismas, mediante la radicación de funciones
en sus manos para que las ejerzan
autónomamente"2

Para el Departamento Nacional de Planeación la
descentralización es un modelo de organización del
Estado para asegurar el cumplimiento de su función
Constitucional en el campo social, económico y cultural,
así como la protección de los recursos naturales y
del medio ambiente a partir del fortalecimiento del municipio
como entidad fundamental de la organización
político-administrativa del Estado y de la
participación activa de la ciudadanía en los
asuntos públicos.3

La Corte Constitucional la define como "una forma de
organización administrativa propia de los Estados de forma
unitaria, que atenúa la centralización permitiendo
la transferencia de competencias a organismos distintos del poder
central, que adquieren autonomía en la gestión de
las respectivas funciones".4

Entones, podemos definir la descentralización
territorial como el proceso de transferencia de competencias,
recursos y responsabilidades a entidades de ámbito
territorial que tienen cierto grado de autonomía.
Ésta tiene un carácter administrativo pero
fundamentalmente un carácter político dado que se
trata del reconocimiento de la capacidad de una comunidad
territorial para tomar decisiones sobre asuntos locales que
requiere la existencia de entidades territoriales y la idea
general es el acercamiento de los ciudadanos a los problemas
públicos y a las soluciones efectivas.

Se considera entonces, que la descentralización
se presenta -jurídicamente- siempre y cuando se garantice
y reconozca a cada entidad descentralizada su existencia
como

Persona Jurídica. Por lo tanto, no hay entidad
descentralizada territorial o por servicios que no sea una
Persona Jurídica autónoma, con su propia
personalidad jurídica.5

Ahora bien, con la elección popular de Alcaldes
en el decenio del 80 y disposiciones sobre transferencias de
recursos se comienza el proceso de descentralización, el
cual es ratificado y ampliado con la elección popular de
los gobernadores en la Constitución de 1991. En ella se le
otorga un régimen especial a Bogotá para
desarrollar, mediante un estatuto orgánico, una nueva
organización político-administrativa6.

Como se mencionó, por mandato Constitucional
Bogotá tiene un modelo de descentralización
territorial7 cuyos elementos básicos fueron desarrollados
en el Decreto – Ley 1421 de 1993, Estatuto Orgánico del
Distrito Capital8. De acuerdo con el Artículo 60, los
objetivos de la descentralización de la ciudad son
promover la organización comunitaria y la
participación ciudadana en la gestión de los
asuntos públicos, mejorar la eficiencia en la
provisión de servicios y construcción de obras de
carácter local y servir de marco para la
desconcentración de las entidades distritales en el
territorio.

Lo anterior permitiría de entrada pensar que
podríamos hablar del régimen de
descentralización territorial del Distrito Capital y como
propio se consideraría por el hecho de que es un
régimen especial estatuido en la Constitución de
1991. Pero, existe un inconveniente que no permite afirmar que
Bogotá tiene un verdadero modelo de
descentralización, y es el hecho de que, como se
verá más adelante, las localidades no estén
dotadas de personería jurídica, requisito
fundamental para hablar de descentralización.

Cabe precisar que los críticos del modelo han
llegado a calificar el Decreto 1421 de 1993 como de un "adefecio"
en el sentido de que el modelo tal como está concebido,
presenta tantas deficiencias que hacen que éste no cumpla
con los objetivos previstos, por lo cual desde ya se prevé
que el balance de la descentralización hasta el momento no
es favorable.

Después de casi veinte años de historia
del proceso de implementación de éste
régimen especial, se presentan diversas opiniones y
estudios, la mayoría afirmando que el modelo de
descentralización en Bogotá, al cual el Distrito le
ha destinado una cantidad de recursos muy importantes9, si bien
ha tenido algunos avances muestran que éste no cumple
adecuadamente con sus propósitos y expectativas. No es
posible saber a ciencia cierta cuál es su impacto en las
condiciones de vida, no contribuye al mejoramiento de la
eficiencia en la provisión de servicios y no promueve
suficientemente la participación ciudadana y la
organización. La insuficiente eficacia y pertinencia del
modelo de descentralización territorial de la ciudad se
debe en gran medida a que es un modelo incompleto e
inadecuado.10

Según la Corporación Viva la
Ciudadanía el proceso de la descentralización en
Bogotá ha entrado en barrena desde hace ya varios
años. Primero cuando el propio Estatuto
Orgánico

de Bogotá retrocedió con lo que
había aprobado el Congreso de la República en
materia de transferencias de las finanzas centrales de la ciudad
a las localidades.11

Además de lo anterior, entre otras cosas, afirma
la mencionada Corporación que los límites de la
descentralización, en el sentido de entregar poder a los
entes locales, no solo se encuentran en el Estatuto
Orgánico sino que está contenido en el propio texto
Constitucional al determinar que los Alcaldes Locales fueran
nombrados por el Alcalde Mayor de terna postulada por las Juntas
Administradoras Locales.

En este sentido también se pronunció el Ex
alcalde Paúl Bromberg cuando afirma que como resultado de
la Constitución de 1991 y del Decreto Ley 1421 de 1993 las
alcaldías menores fueron transformadas, desde el punto de
vista territorial en "Localidades" y desde el punto de vista
administrativo en "Alcaldía local". Que se creó en
cada localidad un pequeño cabildo local, Junta
Administradora Local12 (JAL), compuesto por 7, 9 u 11 miembros
llamados "ediles", dependiendo de la población que habita
permanentemente en la localidad. Que a la cabeza de cada
Alcaldía Local hay un Alcalde Local, nombrado de una
manera curiosa: la JAL elabora una terna, y el Alcalde Mayor
escoge uno. Que ha sido tradicional, aunque se cuestiona cada vez
más, que el Alcalde Mayor devuelva alguna terna si
justifica su inconveniencia. Que como se ve, el Alcalde Local no
es de libre nombramiento, pero es "un poco" de libre
remoción. Y que en la Alcaldía Local hay un
conjunto de funcionarios que dependen todos de la
Secretaría de Gobierno.13

Según el exmandatario en éste contexto la
gobernabilidad de la ciudad está en cuestión. Las
dificultades en la ejecución presupuestal de las
entidades, la imposibilidad de las instituciones para darle
sostenibilidad a los proyectos de la administración
distrital o la resistencia de los ciudadanos a comprometerse
seriamente con los programas de la administración, no
revelan otra cosa que la existencia de un grado cada vez menor de
autonomía de las autoridades para traducir sus ideas de
gobierno en hechos de gobierno
territorial.14

La misma Alcaldía de Bogotá manifiesta
algunos aspectos negativos del modelo de descentralización
de la ciudad al concluir que las localidades, figura nueva en la
estructura administrativa del país, tienen parte de las
características de una entidad territorial, pero no tienen
totalmente ese estatus, tal como lo evidencia en la siguiente
comparación:

Esto para referir que la Ley al reglamentar la
Constitución no reconoció expresamente una forma
jurídica para las localidades, que le permitiera a la
ciudad desarrollar totalmente el modelo de
descentralización territorial propuesto. Lo único
que hizo a través del Decreto Ley

1421 fue plantear mecanismos de desconcentración
y de medidas que sirvieran de plataforma para desarrollar dicho
modelo.15

De otra parte, en el año 2008, la Alcaldía
nuevamente reporta falencias sobre el proceso de
descentralización, a través de la Secretaria de
Gobierno, en respuesta al Concejo de Bogotá16, sobre el
"Proceso de Descentralización en Bogotá"
manifestando entre otras cosas que en el diagnóstico hecho
en el documento "Bases para la política de
descentralización en
Bogotá"17 se evidencian los
problemas del actual modelo de descentralización de la
ciudad, entre los cuales se destacan los que afectan a las
localidades frente al diseño normativo, la gestión
distrital y la gestión local.

Respecto al diseño normativo manifiesta que al
tiempo que el Decreto 1421 de 1993 desarrolló algunos de
los elementos básicos de un modelo de
descentralización territorial, limitó
sustancialmente otros aspectos con lo cual condujo a un modelo
incompleto e inadecuado; con lo que las decisiones de las
distintas administraciones han estado determinadas por las
limitaciones del mismo. Como por ejemplo el hecho de que el
desarrollo normativo y operativo es muy rígido frente a la
diversidad de las localidades. En este aspecto se resaltan temas
como las competencias de las JAL, frente a los recursos para
financiarles, que dependen exclusivamente del sector central. En
cuanto al Gobierno territorial, dice, los alcaldes locales son
una figura débil y ambigua en su perfil y sus
responsabilidades. Respecto a los recursos, el esquema otorga a
las localidades cierta autonomía para decidir sobre la
distribución, pero las limita en cuanto a su posibilidad
de contar con un aparato administrativo propio que les permita
cumplir con las funciones técnicas y administrativas
necesarias para su normal operación.

Con lo anterior y teniendo en cuenta el número de
problemas relacionados con los aspectos de la gestión
local y distrital resulta evidente que el propósito de
crear en Bogotá una nueva forma de gobierno con
énfasis en lo local que distribuyera el poder y estimulara
un modelo pluralista, participativo y democrático, no se
ha cumplido en la ciudad, según lo hallado en el
diagnóstico.

Por su parte, la Contraloría de Bogotá
hace su aporte a la crítica, en evaluación que
hiciera en el año 200618, cuando afirma que los expertos
en descentralización, coinciden en que existen
limitaciones normativas tanto Constitucionales como legales para
la implementación del proceso descentralizador que
necesita la ciudad.

Según el Organismo de Control, los diversos
estudios realizados por consultores y asesores contratados por la
administración, así como realizados por entidades
distritales, por expertos en el tema, por organizaciones
nacionales e internacionales y la Contraloría de
Bogotá, confirman el diagnóstico de la
situación real del avance de la política
pública de descentralización. Dice que las
opiniones y argumentos no distan mucho entre uno y otro informe y
que las conclusiones son contundentes respecto a los problemas
que han impedido implementar un acertado modelo de
descentralización para la capital, después de 20
años de iniciarse el proceso a nivel nacional, y haber
pasado cinco administraciones en el Distrito.

Igualmente, el Concejo de Bogotá saca sus propias
conclusiones afirmando que "Los problemas que inciden en la
operación del modelo actual en las localidades tienen su
origen, entre otros, en los siguientes factores: debilidades
sustanciales en el diseño del modelo de
descentralización desde la propia Constitución y la
ley; carencias en la gestión de la
descentralización por parte de la administración
distrital; insuficiencias en la gestión por parte de los
funcionarios locales; incidencia negativa de costumbres
políticas tradicionales que en ciertos casos entraban la
gestión y estimulan la
corrupción"19.

Por éste deficiente régimen de
descentralización territorial para Bogotá es que
los resultados del proceso son pobres y como se ha visto, objeto
de diversas críticas. La situación actual;
según los expertos que mencionan las fuentes consultadas,
las citadas y no citadas en este escrito, se caracteriza por lo
siguiente20:

a) Debilidad de las organizaciones sociales.

b) Disminución de la participación
ciudadana en las organizaciones.

c) Reducidos niveles de participación
política y ciudadana en lo local y por tanto
desaprovechamiento del potencial de la comunidad para contribuir
a la promoción de su desarrollo.

d) Distancia de los ciudadanos con la
administración.

e) Excesiva concentración de la toma de
decisiones en la alcaldía mayor y sus
entidades.

f) Ausencia de un esquema territorial de
planeación y programación de las acciones y la
inversión del sector central y descentralizado en las
localidades.

g) Carencia de esquemas adecuados de coordinación
al interior de las entidades y entre las entidades.

h) Niveles bajos de ejecución de los recursos
locales

Los factores que inciden en éstos resultados son:
las normas legales, los desarrollos normativos del Concejo y las
decisiones de las distintas administraciones, que limitan el
modelo y conducen a una situación de una
descentralización territorial incompleta y precaria, que
no promueve los cambios ni genera los estímulos
esperados.

Conclusiones

La respuesta al interrogante planteado inicialmente es
que NO se podría hablar de un régimen de
descentralización territorial propio del Distrito Capital,
principalmente por que las localidades no fueron dotadas
legalmente de Personería Jurídica, lo que trae
consigo un sinnúmero de falencias y limitaciones que no le
han permitido que se cumplan los propósitos de la
intención democrático-descentralizadora de la
Constitución de 1991.

El modelo de descentralización territorial de
Bogotá no tiene sus rasgos completos pero tampoco se puede
considerar como desconcentración territorial ni
descentralización funcional o por servicios. Es
considerado un modelo desproporcionado e inadecuado. Da un paso
fundamental en la descentralización, dado que garantiza
transferencias representativas y automáticas a las
localidades, crea un principio de gobierno y autonomía
local con la elección de los ediles de las juntas
administradoras locales y la elección indirecta de los
alcaldes locales, pero a su vez impone una serie de restricciones
que impiden que efectivamente maniobren como entidades
autónomas.

El Decreto 1421 de 1993 estableció un modelo que
limita en gran medida la gestión autónoma de las
localidades al reducir sustancialmente la autonomía al
alcalde local al determinar que puede ser destituido por el
alcalde mayor en cualquier momento; faculta al Alcalde Mayor,
como si fuera una autoridad local, para representar legalmente
los Fondos de Desarrollo Local; y no otorgó
autonomía para definir una estructura administrativa ni
para conformar una planta de personal propia a las
localidades.

La descentralización de la ciudad carece de
localidades con una asignación clara de competencias para
la prestación de bienes y servicios que los identifiquen
ante la ciudadanía, de personería jurídica y
autonomía administrativa apropiada y de recursos de
funcionamiento.

Según los expertos es necesario modificar el
diseño de la descentralización y en el contexto de
los Planes de Desarrollo debe avanzarse hacia un arquetipo
completo de descentralización territorial; la
administración junto con el Concejo podría realizar
algunas reformas en este sentido, como por ejemplo reconocer
personería jurídica a las localidades, realizar la
distribución de competencias y otorgar autonomía
administrativa a las entidades descentralizadas por territorio.
Pero definitivamente en lo que todos están de acuerdo es
en que se deben introducir modificaciones de fondo, proponiendo
una reforma Constitucional y legal que ajuste los elementos del
modelo.

Dar personería jurídica y autonomía
presupuestal a las localidades, acompañadas de una serie
de transformaciones que lleven a una reorganización y
fortalecimiento de las localidades es un mínimo para
avanzar en el proceso de descentralización. Para llevar a
cabo la consolidación del modelo propio de
descentralización se requiere, tanto de reformas
Constitucionales, legales y de normatividad distrital, como de la
aplicación de diversos instrumentos de gestión en
el marco de las normas vigentes.

Buena parte de las características del modelo de
descentralización vigente en Bogotá están
establecidas en la Constitución y en el Decreto 1421 de
1993 y por tanto su modificación escapa a las facultades
de las autoridades distritales. Es posible realizar en el marco
de éste Decreto algunas reformas que otorguen mayor
autonomía a las comunidades locales, pero definitivamente
es necesario hacer reformas constitucionales y legales para tener
un esquema más apropiado.

NOTAS:

1 Constitución Política de Colombia.
Artículo 322 y ss. Modificado por el Acto Legislativo No.
01 de 2000.

2 RODRÍGUEZ R., Libardo, Derecho Administrativo,
14 Ed. Editorial Temis S.A., Bogotá, 2005, p.
55.

3 www.dnp.gov.co

4 Corte Constitucional. Sentencia C-727 del 21 de junio
de 2000. Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo
Mesa.

5 Según Vedel, esta condición se justifica
en cuanto "la gestión de los intereses autónomos
reconocidos como tales debe ser confiada a órganos que
tengan una cierta independencia del poder central" Documento
Universidad de los Andes. Especialización en Gobierno y
Políticas Públicas. Conceptos sobre
descentralización.

6 En cierto sentido puede decirse que el proceso de
descentralización de Bogotá se inicia con la
expedición del Decreto Legislativo 3640 de

1954, en el cual la ciudad se divide en zonas y se crea
la figura de los Alcaldes Menores y se les asigna algunas
funciones.

7 La ciudad de Bogotá, es una entidad
territorial, por tanto se contempla dentro de la
descentralización territorial.

8 La normativa que fija estas reglas es una
combinación entre Artículos específicos de
la Constitución del 91 y el Decreto Ley 1421 de
1993.

9 En el Presupuesto del año 2007 le asignaron
330.000 millones de pesos para inversión a través
de los Fondos de Desarrollo Local.

10 Proyecto Bogotá Como Vamos.
Descentralización Territorial en Bogotá. El
espíritu centralista de las autoridades descentralizadas.
Resumen Ejecutivo. Alberto Maldonado Copello. Septiembre de
2007.

11 La descentralización en el Plan de Desarrollo
de Bogotá. Pedro Santana Rodríguez. Presidente
Corporación Viva la Ciudadanía.
Abril/08.

12 A través de la Ley 1 de 1992, se crean las
Juntas Administradoras Locales que dividieron en 20 localidades
la ciudad de Bogotá.

13 Universidad de los Andes. Revista de Estudios
Sociales No. 10. Descentralización y Gobierno: La
gobernabilidad de la ciudad en cuestión. Autores:
Paúl Bromberg, Pedro Medellín. Tema: La Cuidad y
las Ciencias Sociales en Colombia, octubre de 2001. Pág.
91-95.

14 Ibídem.

15 Alcaldía Mayor de Bogotá-
Secretaría de Gobierno- Secretaría General.
Política de descentralización territorial. Octubre
de 2005.

16 Proposición No. 015 aprobada en la
sesión de la Comisión de Gobierno el día 14
de febrero de 2008. Presentada por los Concejales

Wilson Hernando Duarte Robayo, Carlos Vicente De Roux
Rengifo y Carlos Orlando Ferreira Pinzón.

17 Política de Descentralización
Territorial para Bogotá. Implementada Mediante Directiva
010 del 20 de octubre de 2008.

18 Contraloría de Bogotá. Informe de
Seguimiento a la Política de Descentralización en
el Distrito Capital. Junio de 2006.

19 Exposición de motivos Proyecto de Acuerdo 261
de 2006 "Por la cual se dictan normas básicas sobre la
Estructura, organización y funcionamiento de los
organismos y de las entidades de Bogotá, D.C., y se
expiden otras disposiciones".

20 Política de Descentralización
Territorial para Bogotá. Implementada Mediante Directiva
010 del 20 de octubre de 2008

Autor:

Jorge Antonio González Tobito

Especialización en Derecho
Administrativo

Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Derecho y
Ciencias Políticas

Bogotá D.C., 24 de mayo de 2010