Análisis y crítica de -Para hacer que la democracia funcione- de Robert Putnam
El
autor
Robert David Putnam es un reconocido sociólogo y
politólogo natural de Rochester (Nueva York) que
aún ejerce como profesor en la Universidad de Harvard a
sus 71 años de edad. A lo largo de los mismos ha tratado
en profundidad los temas de la confianza social, conciencia
cívica y el capital social.
Tal y como hemos estudiado en clase, sabemos que Putnam
distingue entre dos clases de capital social: el capital
vínculo y el capital puente. El vínculo se da cuyo
la persona se socializa con otros semejantes: de la misma edad,
raza, religión, etc. Pero para crear sociedades
pacíficas en un país multiétnico se necesita
otra clase de vínculo, el que tiende puentes. Los puentes
se tienden cuyo se crean lazos con gente distinta, como los
hinchas de otro equipo de fútbol. Putnam afirma que los
que cuentan con ambos tipos de vínculo se fortalecen
mutuamente. En consecuencia, el declive del capital enlace
inevitablemente produce el declive en el capital puente, lo que
desencadena tensiones étnicas y religiosas.
Tras su éxito con un artículo en 1995 en
el Journal of Democracy, hizo de Bowling Alone un libro cuya
tesis es que en los Estados Unidos desde la década de 1960
se ha producido un declive en la sociedad, el civismo y la vida
política (capital social) de consecuencias negativas.
Aunque midió este declive con muchos conjuntos de datos
diferentes el argumento más importante fue que casi toda
organización tradicionalmente cívica, social y
fraternal.
Obras:
The Beliefs of Politicians: Ideology, Conflict, y
Democracy in Britain y Italy (1973)The Comparative Study of Political Elites
(1976)Bureaucrats y Politicians in Western Democracies
(con Joel D. Aberbach y Bert A. Rockman, 1981)Hanging Together: Cooperation y Conflict in the
Seven-Power Summits (con Nicholas Bayne, 1984, revisado
1987)Diplomacy and Domestic Politics: The Logic of
Two-Level Games. International Organization. 42 (Verano
1988): 427-460.Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern
Italy (con Robert Leonardi y Raffaella Nanetti,
1993)Bowling Alone: The Collapse and Revival of American
Community (2000)Democracies in Flux: The Evolution of Social Capital
in Contemporary Society (Edited by Robert D. Putnam), Oxford
University Press, (2002)Better Together: Restoring the American Community
(con Lewis M. Feldstein, 2003)"E Pluribus Unum: Diversity and Community in the
Twenty-first Century — The 2006 Johan Skytte Prize."
Scyinavian Political Studies 30 (2), Junio 2007Age of Obama (escrito con Tom Clark y Edward
Fieldhouse), Manchester University Press (2010)American Grace: How Religion Divides and Unites Us
(escrito con David Campbell), Simon & Schuster
(2010)
"Para hacer que la democracia
funcione"
Sinopsis
La idea central del libre de Robert David Putnam es
darnos a conocer las instituciones democráticas mediante
evidencias empíricas expuestas sobre las preocupaciones y
supuestos básicos del nuevo institucionalismo
utilizándose de la identificación del
desempeño de las instituciones, en cuanto a su capacidad
de consolidar sistemas democráticos. Y para ello emplea
dos supuestos:
a) Las instituciones crean la política:
las normas y procedimientos de las instituciones impactan en
los resultados políticos, porque ellas configuran las
identidades, el poder y las estrategias de los
actores.b) Las instituciones son configuradas por la
historia: estas tienen "inercia y robustez" adhiriendo con
ello a las propuestas conceptuales de la teoría de
Path Dependence.
La muestra que toma Putnam es el análisis del
proceso de descentralización administrativa ocurrido en
Italia a partir de la década de los 70 estructurado bajo
una profunda reforma institucional de las regiones. En resumidas
cuentas, un proceso caracterizado por la transferencia desde el
gobierno central a los gobiernos regionales de funciones y
personal, creó así un profundo cambio en las reglas
del juego que impactará en las décadas siguientes,
sufriendo una notable transformación del clima en la
cultura política implicó un enfriamiento del
conflicto ideológico y una mayor colaboración entre
los actores políticos regionales.
En lo que Putnam se centra con total dedicación
es en el análisis político y en sus consecuencias,
más concretamente en los aspectos de conciliación
entre los actores y resaltó los impactos positivos del
proceso sobre aquellos conflictivos. Identifica como problema
sobre todo lo que sucede en el ámbito de la
gestión: desempeño administrativo de los gobiernos
regionales, la incapacidad en la implementación de las
reformas y la ineficiencia de los funcionarios.
La reforma regional parece poner sobre la mesa las
disparidades históricas entre el norte y el sur del
país: las regiones del norte un desempeño
institucional significativamente superior a las del sur. Las
causas de ello se centraran en dicha
diferenciación estableciendo la dualidad norte/sur. Las
hipótesis que plantea el autor son:
a) La modernidad socioeconómica:
resultados de las revolución industrialb) La comunidad cívica: patones de
participación cívica y solidaridad
social
Y el desarrollo de esto lleva a la
conclusión de que las notables diferencias en el
desempeño institucional entre el norte y el sur son
inexplicables en términos de desarrollo
económico:
"la riqueza y el desarrollo
económico no lo explican todo"
Y por lo tanto sacamos que es correcta la segunda
hipótesis: la causa es el comportamiento cívico de
las comunidades regionales.
Putnam adopta la noción del interés
personal adecuadamente entendido de Tocqueville pero definido en
el contexto de las necesidades públicas en general.
Establece la anterior mencionada dualidad norte/sur en
términos de la posesión o de la ausencia de la
virtud cívica:
Norte: poseedores de la virtud cívica (
relaciones horizontales de reciprocidad y sentimientos de
solidaridad, confianza y toleranciaSur: familismo amoral ( el polo opuesto a los
fundamentos de lo cívico
La comunidad cívica (ese capital social,
clave en el trabajo de Putnam) está estrechamente
vinculada a mejores niveles de desarrollo económico y
social, los resultados del análisis histórico
expuesto en el escrito demuestran que los patrones de largo plazo
de continuidad y cambio institucional no son consistentes con
ningún determinismo económico:
"la cívica ayuda a explicar
la economía y no al revés"
El capital social no solo condicionaría las
actividades económicas y procesos productivos, sino que
incidiría en mejorar el funcionamiento de la democracia:
las tradiciones cívicas pueden influir fuertemente en el
desarrollo económico, el bienestar social y en el
desempeño institucional al mismo tiempo que son un factor
causal de las diferencias que se presenta entre las regiones del
norte y las del sur.
Putnam trata de resolver en el último
capítulo la permanencia en el tiempo de las tradiciones
cívicas del norte, así como la reproducción
de la explotación y la dependencia en el sur a
través de la noción del equilibrio social. El
éxito del norte y su preservación estará
dado por los modelos de acción colectiva basados en la
reciprocidad generalizada de las comunidades, en la confianza,
las normas y las redes en oposición a aquellas comunidades
que ejercen una reciprocidad equilibrada.
Análisis y
crítica
Una vez expuesto el resumen y las ideas del trabajo de
Putnam es de rigor pasar a analizar en profundidad los detalles
de su metodología a lo largo del mismo. Paralelamente
quedarán plasmadas las críticas de la mismas cuando
el autor comete un error, a mi entender.
Putnam toma por defecto a las instituciones como
variable independiente. Define a las mismas como una variable
dependiente después con el fin de analizar cómo el
desempeño institucional es condicionado por la historia.
El autor utiliza un amplio marco conceptual para la
elaboración de su investigación y diversifica las
herramientas metodológicas utilizadas a través de
la utilización de una variedad de técnicas tanto
cuantitativas como cualitativas.
"(…)la diversidad de
nuestras metas exigía métodos que permitieran
amplitud y un análisis más profundo de determinadas
cuestiones, regiones y períodos de reforma.
Queríamos recoger datos sistemáticamente, tanto en
el tiempo como en el espacio, para poder realizar un
análisis tanto longitudinal como de corte
transversal"
Esa ambición latente que le notamos ahí a
Putnam se tradujo en que la investigación se extendiera
por más de 20 años, y en la selección de
casos realizada, que incluyó el análisis
comparativo de las 20 regiones de Italia entre 1970 y
1989.
Podemos ver como emplea varias herramientas a lo largo
del estudio:
Observación participante
Estudios de caso
Herramientas estadísticas para el
análisis comparativo de los diferentes casos
regionales (regresión múltiple y
análisis factorial)Entrevistas en profundidad con cuestionarios que le
permitieron realizar significativos estudios tipo
panel.
De la correlación de los datos recogidos en las
encuestas se elaboran variados índices interregionales. Lo
construye en base a doce indicadores que incorporan diferentes
ámbitos del quehacer regional, considerando los procesos,
pronunciamientos e implementación de políticas. Los
doce indicadores seleccionados responden a la opción de
medición de productos y procesos, y no de los resultados
de las políticas, que el autor justifica señalando
la imposibilidad de medir a los gobiernos por cuestiones que van
más allá de su control, lo cual resulta
cuestionable y genera imprecisión en la medición
del índice regional.
1) Es poco factible que un buen gobierno que
diseñe y aplique políticas eficientes y
pertinentes no impacte directamente en los indicadores de
resultados. La evaluación de resultados o de impacto
de las decisiones políticas se enfrenta
permanentemente a la consideración de variables
relacionadas con el accionar directo del gobierno, al mismo
tiempo que debe incluir aquellos factores exógenos a
su ámbito de decisión. De otra forma, si
siguiéramos los argumentos de Putnam
invalidaríamos cualquier evaluación de
resultados y/o impacto.2) Un buen desempeño institucional,
sobre todo cuando se trata de gobiernos regionales que tienen
bajo su responsabilidad la ejecución de
políticas, consiste precisamente en la capacidad que
estos tengan de anticipar, analizar y administrar aquellos
factores que puedan interferir en los objetivos de las
políticas a implementar, la consideración de
variables de resultados permite de mejor manera evaluar el
buen desempeño de un gobierno.
La debilidad de algunos de los indicadores seleccionados
se relaciona con la opción del autor cuestionada tal y
como acabamos de explica. Por ejemplificar podemos hablar de los
indicadores de centros de cuidado infantil, servicios de
estadísticas e informática y clínicas
familiares: su medición no debe restringirse
únicamente a la existencia o ausencia de estos en la
región, se debe considerar aspectos sobre el
comportamiento del indicador, es necesario indagar sobre la
pertinencia, funcionamiento y calidad de los servicios o
programas analizados. La experiencia ha demostrado que la mera
existencia de una política, institución o programa
no asegura un efecto positivo en la población, por el
contrario, este puede producir efectos negativos no
deseados.
De la misma manera el indicador de las clínicas
familiares pone énfasis en un modelo de gestión y
de atención de salud específico, sin considerar que
una región pueda implementar otros modelos exitosos de
atención de salud o políticas alternativas como
atención domiciliaria por ejemplo, en ambos casos si se
eligieran indicadores de resultados y no de procesos se
evitarían los problemas identificados.
Y por otra parte, la selección de los indicadores
no permite la consideración de aspectos diferenciadores
entre las regiones. Si bien se trata de un índice con
finalidades comparativas, los indicadores demuestran una fuerte
intencionalidad de homogeneización de las regiones que va
más allá de una estandarización como
herramienta metodológica.
A la hora de medir la respuesta de la burocracia, es
posible identificar un rasgo similar, se señala como
exitoso el procedimiento de entrega de la respuesta y el tiempo
utilizado en ello, sin indagar acerca de la calidad de la
respuesta en cuanto a si efectivamente es pertinente y efectiva
como solución al problema planteado, en el extremo puede
consistir en una respuesta estándar que no implique cambio
de la situación inicial. Se corre el riesgo de no medir
capacidad del gobierno, sino la operatividad del
sistema.
El relacionado con innovación legislativa a mi
parecer no mantiene una relación directa con la
posibilidad de un buen desempeño institucional. Por el
contrario, el indicador no valora las capacidades de las regiones
para crear sus propias legislaciones de forma autónoma y
en función de sus particularidades, tomando en cuenta que
el indicador se construye en base a legislaciones
específicas en ámbitos delimitados como pesca,
minería a tajo abierto o protección de animales
salvajes. Por una parte, una región con alto
desempeño institucional puede realizar sus propias
innovaciones legislativas sin imitar aquellas realizadas por
otras regiones, y por otra parte, que es altamente probable que
aquellas legislaciones innovadoras de otras regiones no tengan
ninguna pertinencia para el desarrollo de una región
particular.
Con el objetivo de explicar el desempeño
institucional en función de la variable de "comunidad
cívica", entendida como patrones de participación
cívica y solidaridad social, Putnam realiza una
medición de los grados de "civismo" de las regiones. Para
el análisis de la variable presenta cuatro indicadores,
siguiendo la misma estrategia del índice de
desempeño institucional, agrupa en un índice las
variaciones registradas por los indicadores, dos de los cuales
corresponden a la concepción de comunidad cívica y
dos a comportamiento político, estos son:
1) Resonancia de la vida asociativa, a
través del número de asociaciones de
carácter local en las regiones2) Suscripciones al periódico
3) Participación electoral en
referéndums4) El de voto de preferencia
La alta correlación de los cuatro indicadores
permiten establecer un Índice de Comunidad Cívica
que arroja medidas consistentes en señalar al norte de
Italia como poseedor de mayor capital social que el sur, aunque
hay grandes diferencias al interior de cada una de las regiones.
A través de la elaboración de ambos índices
se realiza la comprobación de la hipótesis que
Putnam se planteó respecto a la relación de
causalidad entre un buen gobierno regional y la presencia de una
fuerte comunidad cívica:
"cuanto más cívica
es una región, tanto más efectivo es su
gobierno"
La influencia de la propuesta analítica basada en
el Path Dependence (Dependencia del camino), lleva a
Putnam a la utilización del recurso historiográfico
con el objetivo de responder a la Pregunta de por qué esa
diferencia entre las regiones en cuanto al valor de la comunidad
cívica. Lo cual implicó la comparación del
desarrollo de las regiones a través de un extenso
período, remontándose al siglo XI en la baja Edad
Media en busca de los orígenes de las diferencias
regionales. El fundamento de indagar en el pasado se basa en que
las regiones presentan contrastantes historias en términos
de los patrones sociales desarrollados.
Del análisis de las regiones desde el Medievo
hasta fines del siglo XX, podemos observar como esa diferencia
entre norte y sur no solo es que exista si no que es creciente. Y
además de ello descubrimos que las bases de la
distinción se encuentran en la tradición de
republicanismo cívico de las regiones del norte y centro,
caracterizadas por ciudades-Estados y relaciones republicanas
bajo forma de autogobierno: colaboración horizontal,
presencia de asociaciones voluntarias formadas por grupos de
vecinos para ayuda mutua, defensa común y
cooperación económica, alto grado de
participación popular en los asuntos y una estructura
liberal e igualitaria inusual para el contexto europeo de la
época. Y a partir de ahí su sucesivo desarrollo
económico y de bienestar respecto a las regiones del sur,
donde se construye una imagen como antinomia del norte, cuyo
origen autocrático normando, lo predispone al predominio
de la desconfianza mutua, imposibilita la solidaridad horizontal
y fomenta el familismo amoral de lazos verticales de dependencia
y explotación, en el cual se entienden fenómenos
como el surgimiento de la mafia por los patrones de clientelismo
y como respuestas a las debilidades de las estructuras
administrativas y judiciales del Estado.
La utilización de la variable tiempo para la
investigación comparada de las instituciones regionales,
resulta adecuada y enriquecedora en el afán de dar
respuesta a las interrogantes que guían la
indagación, pero los límites de esta
búsqueda en el pasado no quedan suficientemente
justificados en el texto. Remontar diez siglos en la historia
regional no solo puede parecer exagerado, sino que responde a un
enfoque determinista de los procesos regionales, o sea sin
ánimo de cuestionar las características
señaladas del desarrollo de las zonas norte y sur en el
Medievo, el autor sostiene la mantención de estas
tendencias en los siglos siguientes sin alteraciones que
signifiquen una transformación profunda de los grados de
civismo presentados en las regiones del norte.
Opinión
Lo primero que a mí se me viene a la cabeza al
leer el libro es la variedad de marcos conceptuales, así
como la utilización complementaria de diversas
herramientas cualitativas y cuantitativas:
En la primera parte del libro expresa los resultados
del análisis empírico de las observaciones
realizadas al proceso descentralizador de las regiones
italianas iniciado en los años setenta. Los
resultados, más allá de las críticas que
se les pueda realizar a los indicadores utilizados,
demuestran de forma contundente la hipótesis de
Putnam, en términos de que las instituciones
democráticas arraigadas en una comunidad cívica
muestran niveles de eficiencia mucho más altos que
aquellas que se implementan en contexto menos cívicos,
sellando un análisis político de la
relación entre institucionalidad y
democracia.En una segunda parte del texto, el autor se centra
en la noción de comunidad cívica y capital
social, en términos de redes de colaboración
horizontal, con lo cual se aparta del análisis
político inicial, desplazando al mismo tiempo aquellos
aspectos de la economía como factores explicativos,
entregándole prioridad a aquellos aspectos culturales
y sociales por sobre aquellos.
A mi entender la relación que Putnam establece
entre capital social y democracia es evidentemente determinista,
y de alguna manera algo débil, ya que le entrega una
connotación persistentemente positiva anclada en
raíces históricas. Al establecer que las
tradiciones cívicas influyen fuertemente en el desarrollo
económico, el bienestar social y en el desempeño
institucional, y son un factor causal de las diferencias que se
presenta entre las regiones del norte y las del sur, pone en
riesgo el dinamismo en la construcción del capital social,
en tanto no pareciera existir posibilidad alguna de revertir esta
situación, condenando al sur de forma
definitiva.
Incidiendo más en este aspecto, el determinismo
de la propuesta de Putnam, lo alienta a universalizar su
teoría para explicar el desarrollo en el Tercer Mundo. De
hecho afirma:
"los estudios del caso italiano
tienen el potencial de hacer un importante aporte al conocimiento
de por qué tantos países del Tercer Mundo siguen
tan complicada e inexplicablemente atascados en la
pobreza"
Esta afirmación me parce completamente ambigua y
paradójica, ya que el modelo propuesto basado en la
interacción de las variables de capital social y
éxito institucional, se fundamenta en las tradiciones
históricas de las regiones, las cuales sin duda se
presentarán de forma incomparable en los países del
"Tercer Mundo".
Por último me gustaría destacar un par de
puntos en los que Putnam también falla:
Se concentra en formas organizadas de capital social
y presta menos atención a las redes de capital social
interpersonal.La década de 1960 es un punto de partida que
lleva a equívocos, pues era una época con un
número inusualmente alto de organizaciones
tradicionales.
Bibliografía
Revista "Muy Interesante" (para la biografía,
entrevista del 2003 – nº 271)Apuntes y temario de la asignatura Métodos y
Técnicas de Investigación en la Ciencia
Política (prof. Ignacio Sánchez-Cuenca
Rodríguez)Para hacer que la democracia funcione (Robert D.
Putnam)Revista Española de Ciencia
PolíticaRevista "Análisis Político"
Ensayos y trabajos en los que se explican conceptos
tratados en este trabajo y en el de Putnam:
Alejandra Ríos Cázares (Capital social
y democracia: una revisión crítica de R.
Putnam)Julio Ríos Figueroa (Capital social y
democracia: una revisión crítica de R.
Putnam)Claude Fischer (Bowling Alone: What"s the
Score?)MK Smith (artículo "Robert Putnam"; INFED,
the encyclopaedia of informal education)Fabiola Mota y Joan Subirats (El quinto elemento: el
capital social de las Comunidades Autónomas. Su
impacto sobre el funcionamiento del sistema
autonómico)Joan Subirats i Humet (Gobierno local y
políticas públicas; revista Estudis
Autonòmics)Moelba Brito (Buen gobierno local y calidad de la
democracia; Universidad de Zulia)Francis Fukuyama (Capital y desarrollo: la sociedad
venidera; publicaciones ECLAC)
Autor:
Carlos Escudero Pérez