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Competitividad e Inclusión Económica, desafíos de la Autonomía en Bolivia



  1. Introducción
  2. Diez
    Hitos Históricos de las Autonomías en
    Bolivia
  3. Análisis de los niveles de
    Competitividad en Santa Cruz y Bolivia
  4. Propuesta

Competitividad e Inclusión
Económica: Desafíos de la Autonomía en
Bolivia

Introducción

Las estadísticas y la realidad nos dicen que el
Departamento de Santa Cruz es hoy más Bolivia que
nunca
. En efecto en el 2011 un gran porcentaje de la
población de Santa Cruz proviene de otros
departamentos[1]la región cruceña es
un lugar de encuentro y asimilación de las diferentes
culturas. El proceso autonómico se ha iniciado, aún
la gente no puede ver resultados concretos, pero por otro lado el
país no se ha desmembrado, sino más bien
está unido frente a las expectativas que aún genera
la autonomía.

Las autonomías han sido constitucionalizadas, un
gran logro que sin embargo no conlleva un fin en sí mismo
sino la consolidación de una importantísima
herramienta para el Estado, que le permitirá ser
más accesible a su gente, entender mejor sus necesidades y
generar las condiciones necesarias que se requieren para alcanzar
un desarrollo integral, incluyente y sostenible.

Si bien nuestro departamento tiene muchos
desafíos por delante como mejorar los niveles de
educación y salud así como la lucha contra la
pobreza, también tiene la responsabilidad de mejorar la
competitividad de la región y sus sectores
económicos, desarrollando un entorno favorable para los
productores en general y haciendo incidencia particular y directa
en el sector menos competitivo: los pequeños productores.
Esto permitirá generar mayores niveles de competitividad y
disminuir los niveles de pobreza, lo cual contribuirá a
una meta aún más grande, generar
Inclusión Económica. Este es un verdadero
reto para la autonomía

Antes de desarrollar las perspectivas y los
desafíos de la autonomía, se presenta un breve
repaso por los hitos más importantes en la historia
republicana de nuestro país hasta la incorporación
de las autonomías en la actual Constitución
Política del Estado.

Diez Hitos
Históricos de las Autonomías en
Bolivia[2]

Santa Cruz es, ha sido y probablemente seguirá
siendo una referencia obligada al momento de hablar de
autonomía, en este sentido se resaltan los principales
hitos históricos de la descentralización en Bolivia
que dan como resultado la constitucionalización del
proceso autonómico de nuestro país. Estos hitos sin
embargo no han provenido exclusivamente de Santa Cruz sino de
diversas partes del territorio boliviano, lo cual ratifica que
éste es un proceso nacional y no solo regional –
departamental.

  • 1. Asamblea Constituyente de
    1871.

Uno de los temas más importantes que se
discutió en la Asamblea Constituyente fue la
federalización del país, cuyo principal defensor
fue Lucas Mendoza de la Tapia, representante por Cochabamba. Si
bien esta propuesta es rechazada con 32 votos en contra y solo 18
a favor, pone de manifiesto que en los orígenes mismos de
nuestra república así como en su fase de
consolidación, desde diversos lugares del país se
demandó descentralizar el Estado.

  • 2. Los Igualitarios y Los Domingos: Los
    Federales (1874 – 1991).

En 1874, surgen "los igualitarios", liderados por
Andrés Ibáñez. El movimiento, que
proponía la federalización del departamento de
Santa Cruz, nombra a Andrés Ibáñez prefecto
del departamento de facto y organizó un Comité
federal. Hilarión Daza, presidente de la República
en ese tiempo envió una columna militar para sofocar el
alzamiento, que concluyó con la persecución y
ejecución del líder del movimiento.

En 1891, otra rebelión cruceña que
promovió la federación de Santa Cruz fue liderada
por Domingo Ardaya y Domingo Ávila. Este movimiento se
trasladó hasta Chiquitos para proclamar su causa, incluso
emitió papel moneda en alusión a las consignas
federalistas. Esta rebelión también fue sofocada
por el Gobierno mediante el ejército.

Tanto Andrés Ibáñez como los
"Domingos" han sido íconos de la lucha autonomista
contemporánea. La actual Ley Marco de Autonomías y
Descentralización llevan el nombre del primero de los
líderes mencionados.

Uno de los hitos más relevantes y a la vez
contradictorios del proceso autonómico boliviano es la
denominada revolución federal, que paradójicamente
culmina con la victoria de los "federales", sin embargo el
resultado concreto de dicha victoria fue el traslado de la sede
de Gobierno desde la ciudad de Sucre a la ciudad de La Paz y la
pérdida de muchas vidas. La revolución fue liderada
por José Manuel Pando, quien luego de asumir la
presidencia del país deshecha la opción de la
federalización.

  • 4. La Lucha por las Regalías
    Petroleras (1921 – 1959).

El principal organizador y promotor del reclamo para la
obtención del 11% de participación por la
producción petrolera fue el Comité Pro Santa Cruz.
Tras intensos debates parlamentarios y enfrentamientos, se
consigue desarrollar una ley con un solo artículo, el 15
de enero de 1957 (recién promulgada en 1959), que reza:
Artículo único: Aclárense los
términos del art. 104 del Código del
Petróleo, de la siguiente manera: la regalía a la
que se refiere el Código del Petróleo a favor del
Estado, corresponde a los departamentos productores en
cumplimiento de lo dispuesto por la ley de 15 de julio de
1938.

La ley de 1938 fue promulgada por Busch, aclarando lo
dispuesto en la ley de 1929 que es la primera norma que plantea
las regalías departamentales, ésta a su vez
modificaba la ley de 1921, la cual creaba las regalías del
11% para el Estado nacional sin prever su
distribución.

  • 5. Referéndum Constitucional de
    1931.

Por primera vez en la historia, aunque con las
restricciones de acceso al voto desde el inicio de la
república, el gobierno de Carlos Blanco Galindo
convocó a referendo para la reforma de la
constitución, los temas incluidos en la propuesta de
reforma fueron entre otros "…La
descentralización administrativa
".
Las nueve
reformas fueron aprobadas en referendo, el 11 de enero de 1931.
Sin embargo el punto relativo a la descentralización fue
especialmente dilatado por décadas (recién se
incluye en la constitución de 1967), por carecer el
país de las "condiciones adecuadas" para su
implementación.

  • 6. Asamblea Constituyente de
    1967.

La constitución de 1967 fue promovida durante la
presidencia del presidente René Barrientos Ortuño.
Se incluye en la Constitución el concepto de Gobierno
Departamental. El texto que fue introducido es el siguiente:
Artículo 109. En lo político administrativo, el
gobierno departamental estará a cargo de los
prefectos quienes representan al Poder Ejecutivo, teniendo bajo
su dependencia a los subprefectos en las provincias, y a los
corregidores en los cantones.

  • 7. Retorno a la democracia,
    Participación Popular y Descentralización
    Administrativa (1982 – 1999).

Con el retorno de la democracia al país, se
reinician también las demandas del Comité
vico Pro Santa Cruz por la descentralización
departamental. Un gran paso se da en 1985 con la elección
de alcaldes. Entre 1989 y 1993 se desarrollaron 17 proyectos de
ley para cumplir con la demanda del Comité Cívico.
Sin embargo en 1994 se realizan reformas a la Constitución
Política del Estado, que si bien posibilitan la posterior
creación de la Ley de Participación Popular al
constitucionalizar las autonomías municipales, eliminan la
figura de los Gobiernos Departamentales, lo cual era un retroceso
para la autonomía del nivel meso, que genera el proceso de
desconcentración del nivel intermedio con la denominada
Ley de descentralización administrativa de
1995.

Las autonomías municipales continúan
avanzando y consolidándose, en 1999 se promulga la Ley de
Municipalidades. Es necesario destacar que con la
Participación Popular se inicia también un proceso
de reforma y modernización del Estado, con un
empoderamiento sin precedentes de los actores locales y una
verdadera democratización del poder.

  • 8. Marcha Indígena por el territorio
    y la dignidad 1990.

El movimiento de corte reivindicatorio es liderado por
representantes y bases de los 32 pueblos indígenas del
oriente boliviano. En principio, la representación visible
procedió de los pueblos moxeño, siriono,
yuracaré y chiman. Sin embargo, a la postre
significaría el reconocimiento del resto de los pueblos
del oriente y la Amazonía. Las demandas de los pueblos
indígenas fueron varias, la marcha indígena
resulta, sino el único, uno de los principales hitos en la
conformación de lo que posteriormente vino a llamarse la
autonomía indígena, junto al reconocimiento
constitucional posterior de la pluriculturalidad del
país.

  • 9. Referendo por autonomías
    departamentales y los cabildos por las autonomías 2004
    – 2007.

La reforma constitucional del 2004 permite la
realización de un referéndum por las
autonomías en el 2006, el sí a las
autonomías gana en 4 de los 9 departamentos, aunque a
nivel nacional solo obtiene un 42%[3]. Si bien la
ley de convocatoria define el carácter nacional del
referéndum, en varios artículos se establece que un
régimen de autonomías departamentales será
aplicable, inmediatamente después de la
promulgación de la nueva Constitución en aquellos
Departamentos donde se aprobó la pregunta por simple
mayoría de votos.

El proceso autonómico utilizó la
herramienta de los cabildos para reafirmar sus peticiones
colectivamente. El primer cabildo de la era contemporánea
se llevó a cabo el 22 de junio de 2004 en el Cristo
Redentor de la ciudad de Santa Cruz de la Sierra, en el cual se
plantearon once tareas a manera de agenda de Santa Cruz para el
país, así como la realización del
referéndum por las autonomías
departamentales.

El segundo cabildo se llevó a cabo el 28 de enero
de 2005 congregando aproximadamente a 350 000 personas que
autorizaron al Comité Pro Santa Cruz, la
conformación de una Asamblea Provisional Autonómica
para consolidar las autonomías departamentales.

El 28 de junio de 2006, tres días antes del
referéndum nacional de autonomía, con el
propósito de apoyar la votación por el sí,
se congregaron cerca de medio millón de personas para dar
un respaldo decisivo a la consulta electoral.

El tercer cabildo, llamado el cabildo de millón
por haber congregado a más de un millón de personas
en cabildos abiertos simultáneos a cabo en Beni, Pando,
Santa Cruz y Tarija el 15 de diciembre de 2006, se realiza
previendo que la Asamblea Constituyente incumpla el mandato del
referéndum por las autonomías del 2 de julio de
2006[4]

  • 10. Los Estatutos Autonómicos y la
    Constitucionalización de las Autonomías (2005
    – 2009).

En base a los mandatos de sus respectivos Cabildos, los
departamentos de Santa Cruz, Beni, Pando y Tarija realizan sus
Estatutos Autonómicos, que luego son aprobados en
referéndums departamentales entre mayo y junio de
2008.

La CPE es sometida a referéndum el 25 de enero de
2009 y si bien es aprobada a nivel nacional por el 61%, obtiene
un amplio rechazo en los denominados departamentos
autonómicos.

Es importante recalcar que si bien por un lado la
constitución manda "adecuar" los estatutos, por otro lado
dicho mandato implica el reconocimiento de los mismos. Un aporte
de los estatutos al proceso autonómico, desde la
osadía de algunas de sus propuestas es que ayudan a
generar un relativo equilibrio en la redacción final de la
CPE al verse contrastados con una propuesta centralista por parte
del oficialismo que dominó Asamblea Constituyente y que
finalmente flexibiliza en cierta medida su posición y
constitucionaliza las autonomías departamentales con
facultades legislativas, reglamentarias y operativas en el marco
de sus competencias y su jurisdicción,
aunque con
evidentes restricciones en la asignación de competencias y
recursos.

Si se entiende que se ha logrado un avance
trascendental, pero finalmente solo un paso más en la
modernización del Estado, cabe ahora como desafío
el impulso y la consolidación del proceso
autonómico que permita alcanzar al departamento un
desarrollo más inclusivo y sostenible que en definitiva
sea visible mediante la mejora de la calidad de vida de la
población.

La evaluación del Índice de Competitividad
Global (2010 – 2011) concluye que "A pesar de tener
importantes mejoras sobre todo macroeconómicas en los
últimos años, Bolivia ocupa el lugar 108 de 134
países, detrás de la mayoría del mundo en
competitividad"
[5]Este no es un indicador
solo de mercado pues la competitividad si bien tiene mucho que
ver con productividad y rendimientos en el sector productivo,
también tiene que ver con niveles de desarrollo y las
condiciones del clima de negocios en cada país
"…sus principales defectos están en la calidad
de su entorno institucional, incluido la delincuencia rampante y
la violencia, la burocracia generalizada, la mala
educación, las normas y la infraestructura así como
la ineficiencia de los
mercados
"[6]

Monografias.com

El índice de competitividad mide la habilidad de
los países de proveer altos niveles de prosperidad a sus
ciudadanos. A su vez, esta habilidad depende de cuán
productivamente un país utiliza sus recursos disponibles.
En consecuencia, el índice mide un conjunto de
instituciones, políticas y factores que definen los
niveles de prosperidad económica sostenible hoy y a medio
plazo. Este índice es ampliamente utilizado y citado en
artículos académicos, el mismo es desarrollado y
publicado anualmente desde 1979 por el Foro Económico
Mundial.

A manera de referencia, Suiza es el país
más competitivo del mundo, que por segundo año
supera a Estados Unidos, quien ocupaba el primer lugar durante
muchos años y que ahora se encuentra en el cuarto lugar.
De los países latinoamericanos el mejor ubicado es Chile,
quién se codea con los países desarrollados y se
ubica en el lugar número treinta. En Latinoamérica
solo se encuentran detrás de Bolivia, Nicaragua (112),
Paraguay (120) y Venezuela (122).

Si bien a nivel nacional, las cosas para el departamento
de Santa Cruz parecen positivas, pues ocupa el primer lugar en
competitividad y en clima de negocios, según la
única referencia a estudios de este tipo que se
realizó en el 2005 por la Unidad de Productividad y
Competitividad, del Gobierno Nacional, no debemos perder de vista
que Santa Cruz es competitivo cuando lo comparamos con otros
departamentos en uno de los países menos competitivos del
mundo y que el verdadero reto se da cuando se mide la
competitividad en los mercados internacionales. En este sentido
es importante analizar algunos datos que generan el buen
posicionamiento de Santa Cruz en el contexto nacional, su
proyección a nivel internacional así como la
sostenibilidad del patrón de desarrollo, por lo que se
analizarán sus principales sectores
económicos.

  • a. El sector agrícola

El sector agrícola del departamento de Santa
Cruz, es el más importante del país ya que
representa aproximadamente el 75% de la producción
agrícola boliviana, estimada en 2,5 millones de
hectáreas.

Gráfico 1. Superficie
cultivada en Santa Cruz, gestión 2010

Fuente: CAO, 2011

Uno de los principales problemas del sector
agrícola es la baja productividad. En los últimos
10 años, el crecimiento promedio anual de la
producción fue de 7,14%, de nuevas superficies 5,73% y del
rendimiento agrícola solo de 0,48%, lo que demuestra que
el incremento de la producción en el departamento no ha
estado asociado a la mayor productividad, sino al incremento
de la frontera agrícola
. En este análisis no
se toma en cuenta la gestión 2010, que fue atípico
por graves problemas climáticos que generaron una
productividad muy inferior al promedio, tal como se puede ver en
el siguiente gráfico.

Gráfico 2. Superficie y
Producción Agrícola en Santa Cruz, 2000 –
2010

Fuente: CAO, 2011

  • b. El sector pecuario

El sector pecuario del departamento de Santa Cruz,
representado principalmente por la ganadería bovina y la
avicultura, al igual que el sector agrícola, es el
más importante del país. En el caso de la
ganadería bovina, el hato del departamento representa el
40% del hato boliviano, estimado en 7 millones de cabezas de
ganado. Las estadísticas de FEGASACRUZ (2011), muestran
que el departamento de Santa Cruz cuenta con un hato ganadero de
2.834.063 cabezas de ganado.

Gráfico 3. Hato Ganadero de
Santa Cruz por Subregión, 2010

Al igual que en la agricultura, uno de los mayores
problemas de la ganadería bovina es la baja productividad,
aunque hay que reconocer que existen hatos de elites que
están al nivel de otros países desarrollados en
este sector. En la tabla siguiente, se observa que los niveles de
productividad promedio en el departamento, están muy por
debajo de los niveles alcanzados en otros países donde se
usa alta tecnología.

Tabla No 1. Indicadores de
Rendimientos Agropecuarios Departamentales e
Internacionales

Fuente: PPD-IE, 2009

  • c. El sector forestal

Bolivia tiene un área boscosa de 53 millones de
hectáreas, que representa el 48% del territorio nacional.
En el caso del departamento de Santa Cruz, el 44% (16.392.617
has) de la superficie son Tierras de Producción Forestal
Permanente (TPFP), de las cuales el 70% están ubicadas en
la Sub-Región Chiquitanía, 12% en El Pantanal, 8%
en Central y Norte Integrado y 5% tanto en Chaco como en Valles
(fuente: Cámara Forestal de Bolivia).

En Bolivia se desmontan aproximadamente 25 mil
hectáreas mensuales y 300 mil hectáreas anualmente.
Se estima que el 75% de esos desmontes ocurren en el Departamento
de Santa Cruz y la mayoría de estos desmontes son
ilegales, lo cual pone de manifiesto un gran problema
medioambiental con diversas causas que no se abordarán en
el presente documento por su complejidad, sin embargo a manera
general diremos que la deforestación o conversión
de bosques naturales de vocación forestal para usos
agropecuarios, provoca daños irreversibles a los
ecosistemas.

Propuesta

Los desafíos de la autonomía a nivel
departamental, en el tema expuesto, están en el
diseño y puesta en práctica de Políticas
Públicas de Inclusión
Económica[7]enfocadas en combatir la
pobreza a través de iniciativas que generen un clima
adecuado para los negocios y el desarrollo de los productores en
general (sin exclusiones) pero haciendo énfasis en los
subsectores estratégicos para el departamento así
como en los pequeños productores, mejorando sus niveles de
competitividad de manera sostenible y sustentable, fomentando la
generación del valor agregado y mejorando los niveles de
articulación entre el sector público, el sector
privado y el académico.

La propuesta se resume en las siguientes
políticas basadas parcialmente en el Plan Productivo
Departamental con Inclusión Económica de Santa
Cruz.

  • 1. Promover la generación de
    oportunidades para nuevas y mayores fuentes de ingresos a las
    personas y familias que se encuentren en situación de
    pobreza y exclusión.

  • 2. Incrementar la articulación entre
    productores y de estos con empresas de cadenas productivas ya
    consolidadas.

  • 3. Promover y facilitar el acceso de
    productores a los mercados local, nacional e
    internacional.

  • 4. Fomentar la productividad de las actividades
    y procesos de los productores así como la
    incorporación de valor agregado.

  • 5. Generar mejores capacidades de
    gestión, innovación y comercialización
    en los productores y sus diversos tipos de
    asociaciones.

La siguiente pregunta sería ¿Cómo
desarrollar estas políticas?, sin duda debe existir un
proceso de aprendizaje y un desarrollo de capacidades
capitalizando los avances y logros a la fecha, pero las
competencias están asignadas y se abre la posibilidad de
generar nuevas fuentes de financiamiento mediante la
creación de tributos departamentales.

Con respecto al tema de las competencias el nivel
departamental cuenta con las siguientes materias
exclusivas[8]en el ámbito productivo (art.
300 CPE):

  • 1. Servicios de sanidad e inocuidad
    agropecuaria.

  • 2. Proyectos de infraestructura departamental
    para el apoyo a la producción

  • 3. Comercio, industria y servicios para el
    desarrollo y la competitividad en el ámbito
    departamental.

  • 4. Promoción y administración de
    los servicios para el desarrollo productivo y
    agropecuario.

  • 5. Promoción del Empleo

  • 6. Empresas publicas departamentales

  • 7. Promoción de la Inversión
    Privada en el departamento.

  • 8. Políticas de turismo
    departamental.

Con respecto a los recursos, como se indicó
anteriormente este es un tema bastante restringido para el nivel
departamental, sin embargo se debe explotar de la mejor manera
las competencias exclusivas para la generación de
ingresos:

  • 1. Creación y administración de
    impuestos de carácter departamental,

  • 2. Creación y administración de
    tasas y contribuciones especiales de carácter
    departamental.

En este sentido la generación de una mayor
inclusión económica, como desafío de la
autonomía debe entenderse como una responsabilidad
compartida con el sector privado, en el entendido que no se
pueden realizar negocios de manera sostenible en sociedades que
fracasan.

* Ing. Comercial, especialista en Gestión
Pública y Desarrollo Económico con 12 años
de experiencia, la mayor parte de ellos en procesos de
Descentralización y Autonomías en Bolivia. Ha
trabajado en organismos internacionales como PNUD, USAID y SNV,
así como en el sector público: Ministerio de
Participación Popular, Gobierno Municipal de La Paz y en
relación directa con diversas Gobernaciones
departamentales de Bolivia, desempeñando estas funciones
en distintas regiones tales como La Paz, Cochabamba, Tarija y
Santa Cruz, por lo cual conoce la problemática del
país con una visión integral.

Cuenta con una sólida formación
académica que complementa su experiencia profesional dado
que posee un MBA y más de media docena de posgrados con
nivel de diplomado en su área de experticia.

Ha publicado artículos en medios de
circulación nacional relacionados a la temática de
gestión pública con énfasis en el
ámbito productivo y ha sido docente en Universidades del
país.

 

 

Autor:

Luis Eduardo Martínez
A.*

[1] En el 2001 el 65% de la población
de Santa Cruz eran migrantes del interior del país
(INE)

[2] El presente título rescata
información compilada por el documento del SNV
denominado: “Hitos de la Descentralización”,
2009, sin publicar.

[3] Datos de la Corte Nacional Electoral

[4] Urenda, Juan Carlos; “El
sueño imperturbable”; pág. 18 y 19; Ed.
“El País”; 2009.

[5] World Economic Forum; Global
Competitiveness’ Report 2010 – 2011; pág.
37

[6] Idem anterior

[7] Conjunto de acciones concertadas entre
los Sectores Público y Privado, necesarias para la
apertura de los factores productivos de la economía a
las mayorías de bajos ingresos y que mediante soluciones
basadas en el mercado y la generación de un clima de
negocios favorable, les permita incrementar sus ingresos y
empleos y disfrutar de una mejor calidad de vida. Extractado de
Documentos oficiales del SNV.

[8] La Constitución Política
del Estado establece cuatro tipos de competencias: Privativas,
Exclusivas, Compartidas y Concurrentes. A su vez sobre las
competencias asigna a sus titulares las facultades:
Legislativa, Reglamentaria y Ejecutiva.

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