Derecho electoral (página 5)

Ensayo con partes de estudio comparativo sobre las
atribuciones, composición y operación de la
administración electoral en México y en otros
países de Centroamérica, considerando la
integración de los órganos encargados en la
administración electoral, su estructura y las funciones
que tienen encomendadas, su independencia política,
funcional y económica, así como sobre la
impugnabilidad de sus resoluciones. Se parte de los antecedentes
históricos de las elecciones federales en México
desde la federalización del proceso electoral en 1946
hasta la reforma electoral federal de 1990, que fue resultado
directo de un proceso de concertación entre los partidos
políticos y llevó a la creación del
Instituto Federal Electoral y, como resultado de la reforma al
artículo 41 constitucional, a la mejora de los medios de
impugnación por medio del Tribunal Federal Electoral. La
integración y funciones de los órganos encargados
de la administración electoral de México se
comparan con los casos de Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua y Panamá. Se revisan las estructuras y
funciones encomendadas al Instituto Federal Electoral y al
Tribunal Federal Electoral de México, así como las
que aplican al Tribunal Supremo de Elecciones de Costa Rica, al
Tribunal Supremo Electoral de Guatemala, al Tribunal Electoral de
Panamá, al caso legal de El Salvador, al Tribunal Nacional
de Elecciones de Honduras, y al Consejo Supremo Electoral de
Nicaragua. En México, los órganos de
organización de las elecciones federales y el
jurisdiccional en materia electoral tienen un carácter
autónomo, aunque esto no se compara con las situaciones de
los países centroamericanos

• ADMINISTRACIÓN ELECTORAL

 El término tiene dos acepciones
principales: la primera relativa a los órganos encargados
de la conducción electoral; la segunda atinente a las
actividades y procesos necesarios para lograr que las se lleven a
cabo eficazmente. Por un lado, se trata del orden político
e institucional y, por otro, de cuestiones de gestión y
procedimientos rutinizados. En la acepción institucional,
Administración Electoral es el conjunto de órganos
en el aparato del Estado responsables de la conducción de
elecciones. El término puede abarcar uno o varios
organismos con funciones diferenciadas relativas a las
elecciones, según regiones del mundo, países,
tradición constitucional y . En América Latina en
general, se les denomina tribunales electorales. En otras
áreas del mundo, sobre todo en países anglosajones
y en democracias de reciente creación, se les llama
comisiones electorales. Incluso hay países, como el Reino
Unido, donde no existe una propiamente dicha en cuanto referencia
institucional y administrativa de alcance nacional. De
aquí la utilidad conceptual y práctica de acotar un
concepto como el de para referirnos, en sentido amplio, a una
variedad de instituciones y órganos cuyo factor
común radica en la responsabilidad por la
conducción de las .

 En la acepción administrativa,
es gestión y procesos. En este sentido, la
celebración de implica una variedad de actividades, desde
la preparación de proyectos legales hasta la
resolución de reclamaciones y contenciosos sobre
resultados, pasando por la planificación
estratégica y operativa del proceso, el registro de , la
inscripción de partidos y candidatos, el seguimiento de la
campaña, la preparación y control del material
electoral, la actividades de información y
educación ciudadana de los votantes, la
capacitación de las personas encargadas de administrar las
votaciones, el y el anuncio de resultados. Todo ello
además de la rutinaria gestión y
administración de los permanentes, que ya es el caso en la
mayor parte de los países (selección y
capacitación del personal, mantenimiento de materiales y
registros, asistencia jurídica y legislativa,
educación ciudadana permanente, etc.).

 Estas actividades o funciones se articulan
institucional y orgánicamente de distinta manera
según países por las razones históricas ya
mencionadas de tradición constitucional y cultura
política. La adopta una variedad de formas organizativas.
En la mayor parte del mundo, existen organizaciones
específicamente encargadas de todas las funciones
electorales o alguna de ellas en particular (el registro, las
votaciones, los contenciosos). En algunos países las
diversas funciones electorales se encuentran orgánicamente
situadas en las administraciones ordinarias del ejecutivo
nacional o local así como en los órganos del Poder
Judicial. En muy pocos (el Reino Unido e Irlanda) no existe
alguna y la sola instancia nacional es una asociación de
empleados públicos con alguna responsabilidad en la
administración del . En los Estados Unidos sólo
existe en el ámbito nacional una Comisión Electoral
Federal con responsabilidad limitada al control de los gastos de
las campañas.

 En América Latina, las administraciones
electorales como organismos especializados e independientes del
Poder Ejecutivo son producto, en su mayoría, del primer
cuarto del siglo veinte. Hoy día prácticamente
todos los países tienen algún órgano estatal
encargado de las y en algunos está considerado como un
cuarto poder del Estado (Costa Rica, Uruguay, Venezuela) e
incluso está constitucionalmente así definido como
en Nicaragua1. En el conjunto del mundo, sobre todo en
democracias emergentes de las últimas décadas, la
tendencia es hacia la institucionalización de organismos
nacionales permanentes y separados de los otros poderes.
Adicionalmente, la evidencia disponible apunta a que una de
carácter permanente gestiona los con menor coste que
organismos que solo tienen una vigencia temporal mientras duran
las . A estas conclusiones llegó el autor en un trabajo de
extensa recopilación de información y
análisis comparado de la experiencia mundial, por encargo
del Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas2 . La
tipología que se ofrece a continuación da cuenta de
tal variedad institucional.

• TIPOLOGÍA

Aunque no hay dos países con el mismo tipo de ,
los pueden clasificarse en cinco categorías según
su relación y grado de dependencia institucional del Poder
Ejecutivo. Por orden de frecuencia, primero están las
comisiones o tribunales electorales, independientes del Ejecutivo
y con plena responsabilidad sobre dirección y
gestión del . Como se ha dicho, este es el caso más
común en las nuevas democracias y antiguo en
América Latina. Una variante del modelo anterior incluye
diferentes órganos, separados entre sí e
independientes del Poder Ejecutivo. Normalmente se trata de dos
instituciones electorales, una encargada de la
administración de las y la otra con competencias
reguladoras, de supervisión y judiciales. Tal es el caso
de países como Barbados, Chile, Colombia, Perú,
Botswana y Mozambique. La tercera categoría, aunque
segunda en número de casos, abarca los casos donde las
están organizadas por el gobierno (Ministerio del Interior
o equivalente), aunque bajo supervisión de un
órgano colegiado integrado por jueces u otros miembros de
las profesiones jurídicas, representantes de los , o una
mezcla de ambos, con ciertas competencias reguladoras, de
supervisión y judiciales. Es el denominado "modelo
francés", vigente en media Europa Occidental y parte del
Este, muchos países del África sobre todo
francófona, y en algunos países de otras regiones
del mundo (Argentina, Japón, Nueva Zelanda,
Turquía, Israel). En el caso de Francia misma, las
elecciones las organiza el Ministerio del Interior, pero son
supervisadas por el Consejo Constitucional y el Consejo de
Estado, según el tipo de de que se trate. En
España, la actuación del Ministerio del Interior es
supervisada por la Junta Electoral Central en el ámbito
nacional, un órgano permanente ligado al parlamento, y por
juntas provinciales y municipales en ámbitos inferiores.
En un cuarto grupo están los países donde la
gestión electoral corre exclusivamente a cargo del
gobierno. Tal es el caso en la otra mitad de Europa Occidental y
en un cierto número de países del Caribe, Asia del
Sur y el Pacífico, África y Oriente Medio.
Finalmente, en un quinto grupo de países las se realizan
bajo un sistema de administración fuertemente
descentralizado, bajo la limitada coordinación o
supervisión de alguna entidad nacional, que puede ser
independiente del gobierno (Elections Canada, La Comisión
Federal Electoral en los Estados Unidos), forma parte del Poder
Ejecutivo (Cancillería Federal en Suiza, Comisión
Federal en Alemania) o se trata de una asociación
profesional de empleados electorales (Reino Unido,
Irlanda).

 El cuadro adjunto resume una
estadística sobre el particular, con 148 países,
elaborada por encargo del PNUD. Por razones de claridad
interpretativa, las cinco categorías anteriores se han
reducido a tres modelos básicos. De un lado se incluyen,
como un solo modelo, los países regidos por una
comisión electoral y los que tienen varios independientes.
Por otro, Estados Unidos, Reino Unido e Irlanda se han agregado
al grupo de países donde el gobierno se hace cargo de las
bajo una autoridad supervisora exterior al mismo.

Las conclusiones principales de este trabajo de
clasificación son las siguientes. Primero, la
organización de las hoy en la mayoría de los
países del mundo corresponde en exclusiva a una
comisión electoral, que al menos legalmente es
independiente del gobierno (más del 53% de los casos).
Segundo, le siguen en importancia y a gran distancia aquellos
países donde las son administradas por el gobierno bajo
supervisión de alguna autoridad colegiada (27% de los
casos). Finalmente, sólo en uno de cada cinco
países las son gestionadas exclusivamente el Poder
Ejecutivo (20%), siendo más frecuente el caso de ciertas
islas del Caribe (Aruba, Granada), la región de
Asia-Pacífico (Sri Lanka, Fiji), el Norte de Europa
(Dinamarca, Finlandia), Oriente Medio (Líbano, Jordania) y
África Oriental (Burundi, Seychelles).

Existe la tendencia generalizada hacia un sistema de
independiente en forma de comisión o tribunal electoral.
Como un estadio que históricamente podría resultar
intermedio, se establece a veces un organismo supervisor de la
conducción electoral en países donde ésta
corre a cargo del Poder Ejecutivo. La tendencia se manifiesta en
las nuevas democracias de Europa del Este, Asia y África;
sin contar América Latina, donde las últimas
reformas abundan en el sentido esperado de la tradición de
la región de separados del Poder Ejecutivo, que hoy se
impone mundialmente. Así en México, la reforma
constitucional de 1990 estableció un Instituto Federal
Electoral, como comisión independiente con plena
responsabilidad sobre las y un Tribunal Federal Electoral como
corte que conoce de los contenciosos electorales. En Paraguay,
las reformas de 1996 supusieron la mejora legal de la
independencia de las autoridades electorales al sacarlas del seno
del Poder Ejecutivo y situarlas dentro de la
administración de justicia. La nueva institución,
el Tribunal Superior de Justicia Electoral incluye una
representación de los . En Venezuela, donde siempre
existió una comisión integrada fundamentalmente por
miembros de los , la reforma de 1998 estableció que todos
los magistrados fueran designados por el parlamento entre
personas sin afiliación partidaria. Esta reforma
estableció también el depósito del y su por
medios electrónicos. En Honduras, la ley electoral de 1991
incluye medidas de fortalecimiento del Tribunal Nacional de
Elecciones, que está integrado por un magistrado designado
por la Corte Suprema de Justicia y un número variable de
representantes de los a uno por partido legalmente inscrito. En
Haití, la Constitución de 1987 estableció un
Consejo Electoral Permanente, aunque aún está por
designar y las diferentes han sido gestionadas por sucesivos
consejos provisionales de corta duración. En Colombia, las
últimas reformas constitucionales y legislativas han
reforzado el carácter independiente de la . Hay un Consejo
Nacional de Elecciones con siete miembros, representantes de los
, que supervisa el y aprueba un presupuesto para la
Registraduría Nacional del Estado Civil de las Personas,
que es el organismo que administra las . El Registrador es
nombrado por el Consejo y debe ser una persona representante del
principal partido de la oposición.

• ESTRUCTURAS DE ORGANIZACIÓN Y
  FUNCIONAMIENTO

La composición de los no integrados en el Poder
Ejecutivo varía mucho según países. En unos
casos, están formados total o parcialmente por
representantes de los , ya en calidad de miembros o de candidatos
sobre los que las fuerzas parlamentarias han llegado a un
acuerdo, como sucede en la mayor parte de América Latina,
Europa Occidental y del Este, África y la Comisión
Federal de los Estados Unidos. Australia y Canadá, por el
contrario, se cuentan entre los pocos casos de antiguas
democracias donde una independiente no tiene ninguna
composición partidaria. Conviene resaltar, sin embargo,
que la independencia respecto del Poder Ejecutivo y la
neutralidad en las actuaciones de una autoridad electoral no
deben considerarse vulneradas por el hecho de que los
estén representados en los . Lo importante para que unas
se celebren de manera limpia, honesta y eficaz es que exista un
grado de confianza suficiente entre los contendientes y que todos
ellos consideren bien atendidos sus intereses por parte de
quienes organizan y gestionan la . En algunos países, no
muchos, se sigue confiando en los funcionarios del gobierno como
gestores electorales tras más de un siglo de conflictos y
lucha por el . En otros con una cierta tradición
constitucional, la confianza tiende a depositarse en jueces y
abogados independientes de toda afiliación partidaria. En
la mayoría de las democracias, sin embargo, la confianza y
el consenso se construyen involucrando directamente a los
representantes de los en los organismos electorales, como una
forma de neutralización recíproca y de establecer
distancias respecto del Poder Ejecutivo, con frecuencia dominado
por un partido único, una oligarquía militar o un
gobernante autoritario, según variantes del contexto de
los procesos de , que en forma masiva están teniendo desde
los años ochenta del siglo que termina.

 En la práctica, y con
independencia de lo establecido en las leyes, la independencia de
una viene fuertemente condicionada por su autonomía
financiera; y ésta depende de la forma en que se elabora y
aprueba su presupuesto. El modelo ideal de autonomía
financiera implica que la autoridad electoral elabora su propio
presupuesto, que en sus elementos básicos dicho
presupuesto forma parte del presupuesto ordinario de la
nación y que es tramitado directamente en el parlamento
sin interferencia del Poder Ejecutivo, más allá de
la inclusión del presupuesto electoral en los presupuestos
generales de la nación. Hay que resaltar que tal
situación de plena autonomía financiera es la menos
frecuente, por razones esencialmente políticas de
preponderancia del ejecutivo. Como ejemplos de autonomía
presupuestaria en sistemas de orgánicamente separada del
Poder Ejecutivo pueden mencionarse Canadá y Australia, en
el mundo anglosajón, así como Guatemala, Costa
Rica, El Salvador y Brasil en América Latina, donde el
presupuesto elaborado por la autoridad electoral se incorpora
automáticamente al proyecto que presenta el Gobierno sin
que éste pueda corregirlo3. Por su parte, en aquellas
antiguas democracias occidentales donde la organización de
las corre a cargo del Poder Ejecutivo, el presupuesto electoral
forma parte de la financiación rutinizada de los aparatos
del estado sobre la base de equilibrios alcanzados no sin
dificultad en la contienda política de muchos años
de antagonismo por la limpieza del .

• LA COMO GESTIÓN Y
  PROCEDIMIENTOS

En el ámbito operativo de los procesos,
actividades y procedimientos, el organigrama de una , sin incluir
la justicia, suele contener los siguientes divisiones o
departamentos bajo distintas denominaciones: planificación
y programas, personal y capacitación,
administración y finanzas, legal y de procedimientos,
registro de , logística, estadística y proceso de
datos, información y publicidad. Con todo este
equipamiento organizativo, se trata idealmente de asegurar el
ejercicio libre y limpio del derecho al .

a) Fases del proceso: En su conjunto, el abarca las
siguientes actividades: convocatoria, actualización y
cierre del registro de , inscripción de , , votaciones, ,
anuncio de resultados y resolución de los contenciosos
electorales presentados (parte o la totalidad de esta
última actividad competen a los organismos judiciales,
según los países).

Una peculiaridad del , a semejanza de la acción
en cualquier otro ámbito público y a diferencia del
sector privado, es que implica procedimientos administrativos o
de actuación de las autoridades del estado a nivel
nacional regional y local; sometidos normalmente a requerimientos
de información pública, formas y plazos
determinados, todo ello sujeto a la posibilidad de
impugnación o recursos por parte de los "administrados".
Este hecho es un elemento esencial a tener en cuenta para la
programación de actividades y la gestión de
recursos ya que, por una parte, no puede pasarse de una actividad
a la siguiente sin agotar los plazos administrativos y, por otra,
las impugnaciones de cada fase han de resolverse en tiempo y
forma tales que no se dificulte la marcha del calendario
electoral en su conjunto. Desde esta perspectiva, las son un
proceso administrativo de alcance masivo pues envuelve a toda la
, pero que se desenvuelve escalonadamente en muy breve tiempo y
plazos perentorios. De aquí que quienes se ocupan de la
asesoría y consulta en estas materias, sobre todo si
proceden del sector privado, deban familiarizarse
mínimamente con la naturaleza de los procedimientos
administrativos.

b) Planificación: La planificación
estratégica y operativa cada día se muestra
más necesaria también en el campo electoral, pues
se trata de coordinar una multiplicidad de esfuerzos individuales
en tiempos cortos y con recursos limitados. Planificar un no es
tarea especialmente difícil, sobre todo a medida que se
torna un acontecimiento repetitivo en el . Estamos ante un
proceso por definición rutinizable (se descompone en
muchas partes iguales entre sí) y rutinizado (la
repetición de las hace que su organización sea cada
vez más parecida). La planificación
estratégica implica tomar decisiones sobre
definición de objetivos para el conjunto de la
organización a corto y medio plazo; ordenar los recursos
materiales y humanos necesarios/existentes para alcanzarlos; y
calcular/fijar tiempos para la ejecución. La
planificación operativa define objetivos a las distintas
unidades de la organización, distribuye tareas entre sus
componentes, asigna los recursos y fija los tiempos
correspondientes. Una buena planificación operativa debe
incluir "planes B" o de contingencia como salida alternativa ante
situaciones no previstas en el plan original. Hay fases del donde
un plan alternativo suele resultar especialmente útil;
tales como la distribución del material electoral o el
dispositivo para un electrónico.

c) Información y costes: Recoger, sistematizar,
acumular información relevante es requisito imprescindible
para una buena planificación, cualquiera que sea el nivel
de que se trate. Sobre una adecuada base informativa, la buena
planificación exige empezar con un borrador de
presupuesto, que se irá ajustando a medida que avanza el
proceso planificador mismo y se van especificando las tareas,
tiempos y recursos necesarios para alcanzar los objetivos
propuestos. Sobre costes electorales se ha escrito mucho y se
sabe poco, debido a las grandes diferencias en las condiciones
materiales, sociales y políticas en que tienen lugar los
de los diferentes países. Sin embargo, sabemos con cierto
fundamento algunas cosas como las siguientes. Primero, la
planificación estratégica y operativa parece ser el
principal mecanismo para reducir costes. Segundo, los costes
varían mucho en virtud de las circunstancias generales de
la , siendo fundamental distinguir entre contextos de posguerra
con intervención de misiones de paz de la comunidad
internacional, situaciones de transición pacífica a
la y rutinarias en estables. Tercero, los costes varían
también en función del tiempo o antigüedad del
sistema democrático y la rutinización de los
procedimientos administrativos. Cuarto, tomado aisladamente, el
componente más costoso de una es el registro de , que
puede beneficiarse de una importante reducción de costes
cuando se mantiene sobre una base permanente. Quinto, una
sustancial reducción de costes puede lograrse utilizando
materiales electorales de calidad normal (urnas, papeletas,
actas, tarjetas de identificación). Es la falta de
confianza política y no una necesidad técnica o
administrativa lo que encarece el material electoral, sin que
ello garantice por sí sólo el éxito
político de la elección. Cuando los contendientes
participan en todas las fases del proceso y tienen representantes
en los lugares de votación y , la posibilidad de control
recíproco debería eximir la utilización de
material electoral de alta calidad y gran coste4. En resumen, la
planificación, un permanente y condiciones de confianza
política vienen a ser los mayores reductores del coste de
las .

d) Nuevas tecnologías: En cuanto al uso electoral
de las nuevas tecnologías de la microelectrónica,
la informática y las telecomunicaciones, es conveniente
encararlas abiertamente y discutir su utilidad y costes para un
país determinado por cuanto forman parte esencial de la
organización productiva de nuestro tiempo. Se trata de
tecnologías de costes decrecientes y capacidad cada vez
mayor. Invertir en ellas conlleva costes de instalación,
que a medio plazo suelen amortizarse. No así los costes de
mantenimiento, que pueden ser estables o crecientes. Por otra
parte, su aplicación en el ámbito electoral no
parece ofrecer mayores problemas de aprendizaje y
utilización entre el electorado en países con muy
diferente nivel cultural (USA, Brasil, Venezuela). Sin embargo,
no hay receta en esta materia, que debe ser objeto de
consideración en función de las condiciones
materiales y necesidades administrativas de cada país y,
de la confianza política entre los diferentes actores del
sistema.

e) Votación, y anuncio de resultados: Se trata de
áreas de actividad a las que suele dedicarse desigual
atención y recursos por parte de las administraciones,
sobre todo en las nuevas democracias y generalmente en perjuicio
de la fase de y publicación de resultados. Tanto vale una
votación ordenada y limpia como que sus resultados se
manejen con la misma limpieza y sean conocidos en tiempo
oportuno. De nuevo, la planificación resulta necesaria
para equilibrar la asignación de recursos entre las
diferentes etapas del proceso. Vale aquí cuanto antes se
ha dicho sobre uso de las nuevas tecnologías.
Adicionalmente, como garantía de limpieza y eficacia del
proceso, se hace necesario tener permanentemente bien informados
sobre la evolución del mismo a los partidos y a la . Ellos
son los dueños y actores principales del proceso y para
cuyo servicio se ha establecido una .

f) Supervisión y control: Forma parte de la
responsabilidad de los dedicar recursos al cumplimiento de la
legalidad en materia de actos de campaña, uso de los
medios de comunicación por parte de los contendientes,
financiación de los y gastos de su campaña. La
legislación sobre estos aspectos varía mucho por
países, pero en todo caso una cierta responsabilidad de la
autoridad electoral resulta ineludible, aunque solo fuere para
atender quejas y recursos legales. Al mismo tiempo, la evidencia
muestra una cierta incapacidad de dicha autoridad para ejercer el
control legal en materia de financiación y gastos de los
partidos. Los escándalos al respecto han abundado en las
últimas décadas, tanto en las nuevas como en las
antiguas democracias. Al igual que en la fase de
planificación electoral general, es recomendable en este
ámbito de operaciones el uso de cronogramas que faciliten
la visualización de las etapas del proceso y la
ordenación de las tareas en el tiempo.

g) Gestión interna: En cuanto a la ordinaria
administración de los propios , un aspecto crucial es el
tamaño o número de empleados necesarios para el
cumplimiento eficaz de sus funciones. Baste dejar aquí
sentado el principio de que una permanente y eficaz no requiere
una burocracia de gran tamaño, aunque debe disponer de un
equipo central y algunas oficinas regionales con un mínimo
de empleados fijos o de carrera. La mayor parte del personal de
nivel regional y local, sin embargo, pueden y suelen ser
contratados temporalmente solo en época de . Los sistemas
de selección, capacitación y evaluación del
personal electoral dependen mucho del tipo de organización
adoptado. En el esquema de una organización permanente de
tamaño intermedio, lo normal es que el personal fijo
adopte las pautas de carrera administrativa y el personal
temporal responda a las necesidades del momento. En cada caso, y
a tenor del nivel cultural general del país, la
deberá proveer las fórmulas más adecuadas de
selección, capacitación, supervisión y
evaluación.

La supervisión y control del personal electoral
es tanto o más importante que en otras áreas de la
actividad pública. Ello se aplica al personal tanto
permanente como temporal, durante la ejecución de las
tareas y también al final del proceso. La autoridad
electoral debe disponer de medios que le permitan cerciorarse de
que las tareas se llevan a cabo de acuerdo con la
programación. Conviene señalar que, en el
ámbito electoral, la actividad de supervisión y
control es generalmente y debe ser compartida por los
representantes de los , otro tipo de observadores nacionales o
internacionales y eventualmente incluso por los medios de
comunicación. Sin embargo, debido al carácter
perentorio de los tiempos del , una vez que los resultados han
sido aceptados por todos los contendientes existe el riesgo de
rebajar el esfuerzo de evaluación del personal fijo que ha
gestionado la ; lo que obviamente deja de contribuir a la buena
planificación de la siguiente .

Relacionado con el tamaño de la
organización y tipo de personal necesario está el
problema del grado de centralización o
concentración de responsabilidades y actividades. La
experiencia en este punto es muy variada por países. Sin
embargo, de reducirla a una sola conclusión ésta
sería que casi todas las fases del proceso
(selección y capacitación de la mayor parte del
personal electoral, seguimiento de actos de campaña,
distribución y recogida de materiales, organización
de los centros de votación, ) los mejores resultados
suelen producirse con un esquema de dirección centralizada
y gestión descentralizada en las unidades intermedias y
los escalones más bajos de la pirámide
administrativa.

Aparte de la planificación relativa a la
organización de unas concretas, las administraciones
electorales han de planificar su actividad interna en cuanto
unidades permanentes del aparato del estado. En este nivel de
operaciones se hace igualmente necesaria la planificación
estratégica y operativa, que debe incluir en su
definición de objetivos la anticipación de metas de
crecimiento (expansión/restricción presupuestaria y
de personal) y de una correspondiente ordenación del gasto
(costes fijos y variables) para el ejercicio en
cuestión.

• DESAFÍOS INSTITUCIONALES Y DE
  GESTIÓN

Al comenzar el último cuarto del siglo XX, en
1974, solo había en el mundo 39 democracias. Al acabar el
siglo se habían celebrado en más de 170
países, lo que equivale aproximadamente a cuatro de cada
cinco de los estados nacionales existentes5. En el contexto
político de las nuevas democracias, la ha de hacer frente
a importantes retos tanto de desarrollo institucional como de
gestión y aplicaciones técnicas. En un estadio
incipiente de , la integridad del debe estar asegurada por una
autoridad electoral independiente del Poder Ejecutivo, que ajuste
su actuación a estándares internacionales de buena
práctica. La expansión del modelo de competitivas
por los cinco continentes ha dado lugar a una realidad nueva en
la mundial, a la que tanto analistas como profesionales deben
prestar atención.

En el ámbito del desarrollo institucional de un
régimen democrático, el problema central a que ha
de hacer frente una , hoy como en el pasado, es si la limpieza
del puede dejarse sólo en manos del Poder Ejecutivo, o por
el contrario se requiere de presiones y controles externos al
mismo. En las viejas democracias hizo falta más de un
siglo de tensiones y luchas por el antes de poder hablarse de
limpias y honestas, cualquiera sea la autoridad que las
administre. En el escenario de las recientes democracias, no
parece que haya que esperar tanto tiempo hasta lograr un
resultado semejante. Sin embargo, parece dudoso que ello pueda
alcanzarse sin el fortalecimiento de autoridades electorales
independientes, bien equipadas profesional y técnicamente,
que puedan movilizar en su apoyo a los partidos políticos,
los medios de comunicación y aquellas organizaciones de la
sociedad civil favorables al sistema de derechos y
libertades.

Desde un punto de vista estrictamente técnico y
gerencial, cada deberá responder a ciertos retos de
acuerdo a las condiciones materiales, políticas y
financieras del país en cuestión, ya que no existen
recetas infalibles de funcionamiento: ¿Cuántos
funcionarios permanentes hacen falta para una eficiente ?
¿Qué grado de descentralización se requiere?
¿Cómo pueden abaratarse los costes electorales?
¿Cuál es el papel de las nuevas tecnologías
de la información y la comunicación para una eficaz
organización de las ? Éstas y otras preguntas de
funcionamiento necesitan ser correctamente respondidas en cada
país, pero no sin antes haber prestado atención a
la cuestión previa de si la limpieza del puede quedar
garantizada bajo las condiciones políticas vigentes y
qué papel puede desempeñar la institución
electoral en procurar dicha garantía.

Teoría de
la administración electoral

La Administración Electoral no es
una administración pública en el sentido legal; no
está sujeta a la dirección del Ejecutivo (estatal
ni autonómico) ni a la de ninguna otra instancia
encuadrable en algunos de los restantes poderes del Estado.El
art. 16.1 L.O.R.E.G. consagra la inamovilidad de los integrantes
de las juntas electorales como garantía de imparcialidad.
Hay que entender que aquélla también protege a los
integrantes de las mesas electorales y que no se ha previsto
así expresamente porque sus cargos duran solamente la
jornada electoral y el único problema práctico que
se presenta es el de la resistencia a cumplir con esta
obligación cívica por aquéllos a quienes
designa la suerte (de ahí la previsión de causas
tasadas de excusa).

Los miembros de la Administración Electoral
están sujetos a responsabilidad disciplinaria
únicamente ante los órganos de la misma y a
éstos está reservada la excepcional facultad de
suspenderlos, en el único caso de que estuvieran imputados
en un procedimiento por delito o falta electoral (arts. 16 y
19.1.c L.O.R.E.G.).

b) Es una administración precaria e
incompleta.

Hablamos de precariedad porque no es una
administración permanente; tan solo lo es su órgano
superior, la Junta Electoral Central. Además, los
integrantes de estos órganos obedecen al patrón del
«funcionario honorario». En el caso de las mesas
electorales, se trata de electores de la sección,
designados por sorteo; en el caso de las juntas electorales, se
trata de jueces y magistrados, designados por
insaculación, y de profesores o juristas propuestos
conjuntamente por las fuerzas políticas concurrentes. Es
decir, de personas que tienen otras funciones principales,
públicas o no, y cuya dedicación a las tareas de la
Administración Electoral no podrá ser exclusiva,
salvo en el caso de los presidentes (para los que existen
previsiones expresas en tal sentido).

Por otro lado, la Administración Electoral carece
de medios propios, personales y materiales, por lo que debe
emplear los que tienen obligación de poner a su
disposición otros sujetos y órganos
señalados por la ley con un criterio práctico,
combinado con el de evitar la influencia indirecta que por esta
vía podría adquirir la instancia juzgada más
peligrosa. Así, las Cortes Generales deben proporcionar a
la Junta Electoral Central los medios personales y materiales que
precisa, lo que permite aprovechar a tal efecto un aparato
público libre de la influencia del Ejecutivo y cuyo
personal cultiva un ethos centenario de imparcialidad. La misma
obligación se impone al Gobierno y a los Ayuntamientos en
relación con las juntas electorales provinciales y de zona
y, subsidiariamente, a las Audiencias Provinciales y a los
Juzgados, así como a los Consejos de Gobierno de Comunidad
Autónoma en el caso de elecciones a asamblea legislativa
de comunidad autónoma; en estos casos ese peligro de
influencia indirecta indebida se ha considerado menor o, en todo
caso, no suficiente como para edificar una administración
permanente con medios propios.

c) Se trata de una organización compleja y
heterogénea.

Compleja porque está integrada por una pluralidad
de órganos y heterogénea porque estos
órganos presentan notables diferencias entre
sí.

Como ya se dijo, las mesas se integran de electores de
la sección mientras que las juntas Electorales se componen
de jueces y magistrados por un lado y profesores por otro, con
preponderancia de los primeros (ocho de trece miembros con voto
en la Junta Electoral Central, tres de cinco en las
otras).

Contrasta también la ya indicada permanencia de
la Junta Electoral Central con la existencia pasajera de los
restante órganos, que se constituyen para el proceso
electoral.

La estructura de la Administración Electoral
conoce distintos grados, calificándose los órganos
de mayor ámbito territorial como «superiores»
de los de ámbito inferior.

Los órganos de nivel territorial superior
resuelven las reclamaciones y recursos interpuestos contra los
actos de los de nivel inferior, pueden dirigirles instrucciones
de obligado cumplimiento y resuelven de modo vinculante las
consultas que les formulan, además de contar con
facultades de sanción. Se trata, en suma, de una
relación jerárquica, con algunas salvedades o
matices: no hay facultad de remoción y cuando las juntas
ejercen competencias propias (v. gr., proclamación de las
candidaturas y de los resultados electorales) sus resoluciones
únicamente pueden ser objeto de recurso ante la
jurisdicción contencioso-administrativa.

Por lo demás, toda vez que las funciones de las
juntas consisten en gran parte en la interpretación y
aplicación de la normativa electoral podría
matizarse que si bien pueden recibir «instrucciones»,
como dice la ley, se trata de cosa distinta a las
«órdenes», pues aquéllas dejan siempre
algún espacio para el ejercicio de facultades propias de
interpretación, como por otro lado, es propio de los
jueces y magistrados que las integran
mayoritariamente.

Dejando al margen la cuestión
terminológica, importa destacar que en esta materia el
legislador ha querido obtener un grado máximo de
uniformidad en la interpretación y aplicación de la
normativa electoral, que se trata de una finalidad plausible,
hija del principio de igualdad y que el legislador no solamente
no considera inconveniente el que esa uniformidad se traduzca en
la atribución a la Junta Electoral Central de poderes
cuasi-normativos, sino que desea y favorece abiertamente este
resultado. Así, tras su reforma de 1991, la L.O.R.E.G.
precisa que las instrucciones de aquélla a las juntas
provinciales son «de obligado cumplimiento», que
resuelve las consultas «con carácter
vinculante», que puede «unificar los criterios
interpretativos de las juntas» inferiores e incluso
«revocar de oficio […] o a instancia de parte […] las
decisiones de las juntas […] cuando se opongan a la
interpretación de la normativa electoral realizada»
por ella (art. 19.1, letras b, c, d y e L.O.R.E.G.).

En definitiva, nada sería más opuesto al
propósito del legislador que la aparición de
«jurisprudencias» electorales peculiares de las
juntas de ámbito territorial limitado.

d) Sujeta al control judicial.

Contra los acuerdos de proclamación de candidatos
cabe recurso ante la jurisdicción
contencioso-administrativa, que se tramita con arreglo a la
regulación general de ésta. Contra la sentencia que
recaiga cabe recurso de amparo (art. 49 L.O.R.E.G.).

Contra los acuerdos de proclamación de electos
(de proclamación de los resultados de un
referéndum) cabe el llamado recurso contencioso-electoral,
que tiene una regulación específica en la
L.O.R.E.G. (arts. 109 a 116) y puede también ir seguido de
recurso de amparo. El control judicial de estos actos lo exige la
propia Constitución en su art. 70.2.

La L.O.R.E.G. prevé en algunos puntos concretos
la posibilidad de recurso (siempre ante la jurisdicción
contencioso-administrativa). Así, en materia de encuestas
y sondeos electorales (art. 69.6 L.O.R.E.G.). Esta
previsión no puede considerarse excluyente, de suerte que
también en todas las demás materias
procederá la revisión de sus actos ante la
jurisdicción contencioso-administrativa. Así lo
indicó el Tribunal Constitucional en Auto 1040/1986, de 23
de diciembre y se dispone en la nueva Ley de la
Jurisdicción Contencioso-administrativa. (art.
1.3.c).

• EL PROCESO ELECTORAL

• A. CONCEPTO

La palabra proceso es, a la vez, de uso común y
de uso especializado en diversas disciplinas científicas o
teoréticas. En el lenguaje ordinario se hablaba de
procesos de descomposición, proceso de maduración,
y se lo usa para designar la actividad productiva, artesanal o
industrial.

La idea subyace en la palabra proceso, en todas sus
acepciones, es la de progreso, avance, desarrollo. También
en el campo jurídico tanto en el término proceso
como el de procedimiento aluden a una serie de actos colocados en
una secuencia temporal, a través de los cuales progresa el
tratamiento de un determinado asunto por parte de un
órgano público, desde un acto inicial o
introductoria hasta una decisión final.

En el campo jurídico han sido particularmente los
estudiosos del proceso civil los que han elaborado el mayor
número de nociones y definiciones acerca del proceso
jurisdiccional. Lo cual es comprensible, si se considera que es
en este campo donde se siente primero la necesidad de producir
modelos de procesos que sirvan como los instrumentos
idóneos para el tratamiento, lo más seguro y
expedido posible, de los conflictos surgidos del régimen
de competencia empresarial, propio de la primera etapa de
desarrollo del sistema capitalista. Así podemos recordar,
nada más de pasada, las minuciosas elaboraciones de los
civil procesalistas alrededor de la tesis de la relación
de la relación jurídica procesal, la teoría
de la situación jurídica y otras menos famosas.
Concepciones teóricas que produjeron una gran
repercusión entre los estudiosos y alentaron una
formidable obra doctrinaria que, a su vez, fue la base de una
importante renovación de la legislación procesal de
muchos países. Este alternarse de la doctrina y la
legislación procesales, este avanzar compartido entre
reflexión, ley y experiencia jurídica, va a
producir con el tiempo frutos que tanto a los teóricos
como los operadores prácticos no tardaron en advertir y
recoger para, después, cultivar con ellos nuevos campos de
la experiencia jurídica.

La experiencia histórica nos muestra al proceso
como un modo de intervención del Estado en la
solución de conflictos que surgen en el seno de la
sociedad. A través de un arco de muchos siglos el hombre
ha venido forjando este instrumento que hoy nos ofrece,
sintéticamente, como el resultado de aquella experiencia.
En ese experimento plurisecular hubo muchos avances y retrocesos,
hallazgos y abandonos; pero ahora vemos que todas aquellas
perspicacias nos han dejado un sedimento de gran riqueza cultural
que rebasa el marco jurisdiccional y se pone como posibilidad en
otros campos de la vida privada y pública.

El "debido proceso legal" es apreciado universalmente
como una conquista neta de la cultura humana, al igual que la
penicilina, la anestesia o las computadoras. Lo admitan o no,
desde países situados en distintos ámbitos del
mundo, sometidos a regímenes políticos diversos,
surgen iniciativas dirigidas a adoptarlo más o menos
integralmente. Los diferentes convenios y declaraciones de
derechos humanos suscritos en los últimos años le
han impreso una difusa obligatoriedad, al menos como arquetipo
judicial.

• SUJETOS DEL PROCESO ELECTORAL

El proceso electoral está diseñado en la
ley como un conjunto de actividades confiadas a diferentes
protagonistas que son, entonces, los sujetos de dicho proceso.
Entre éstos podemos colocar a los partidos
políticos, a los candidatos postulados, a los ciudadanos
en particular, al Tribunal Supremo de Elecciones y sus auxiliares
y al Cuerpo Electoral.

A los partidos políticos y a las alianzas de
partidos debidamente registrados les corresponde el papel de
partes gestoras o promotoras de una fase fundamental del proceso
electoral, que es la fase de adquisiciones de conocimiento, por
parte del Cuerpo Electoral, de las ideas y programas sustentados
por los candidatos, así como sobre la personalidad,
costumbres y formación de éstos como
individuos.

Los candidatos son también, por sí mismos,
partes del proceso electoral. Como destinatarios de la
decisión del Cuerpo Electoral, es importante que se les
reconozca un papel protagónico también en la etapa
preparatoria del proceso destinada al debate de las ideas y
aptitudes que sustentan, y que se les someta al examen
público por parte del resto de la
ciudadanía.

El ciudadano, considerado en su individualidad,
también es un participante de gran significación en
la palestra electoral, por lo que goza como tal de una
legitimación expresa, la cual se manifiesta en normas
atributivas, pero también a través de la
prohibición dirigida a los extranjeros de intervenir en la
política nacional.

El cuerpo electoral es el titular de una función
soberana en el estado: la función electoral, objeto del
proceso que estamos analizando. El cuerpo electoral es la
expresión orgánica del conjunto de los ciudadanos
con derecho al voto en un determinado país.

El Tribunal Supremo de Elecciones es el órgano
con las más altas facultades de regulación, control
y decisión sobre el proceso electoral, constituyendo para
ello la cúspide de un sistema de órganos que le son
adscritos por la ley, orgánica o
funcionalmente.

• ETAPAS DEL PROCESO ELECTORAL

Siguiendo la clásica partición de la
doctrina italiana para el procedimiento administrativo, hemos
distinguido tres etapas del proceso electoral: preparatoria,
constitutiva y la etapa integrativa de eficacia.

• ETAPA PREPARATORIA

Esta etapa de preparación se inicia con la
convocatoria que hace el Tribunal Supremo de Elecciones para la
celebración de los comicios de que se trate y comprende
dos fases: la fase de inscripción de los partidos y
candidatos y la campaña política.

La campaña electoral es una de las fases
más importantes de todo el proceso electoral, puesto que
sirve para brindar a los ciudadanos la oportunidad de conocer a
los candidatos, los programas de sus partidos y sus ideas y
actitudes personales en relación con los problemas del
país y sus perspectivas futuras. Todo esto tendrá
que conseguirse a través de un debate que debería
confrontar intensa y extensamente a los candidatos ante sus
oponentes y partidarios, a través de mesas redondas,
discusiones frontales, ruedas de prensa, encuentros con diversos
sectores de la población, etc. Como vemos el momento de la
campaña electoral debe ser el punto más alto de la
dialéctica del proceso electoral y uno de los rasgos que
mejor caracterizan a éste como proceso.

Etapa constitutiva

En esta etapa tienen lugar las actividades decisivas del
proceso electoral a saber: 1) La manifestación de la
voluntad soberana del pueblo, y 2) La cuantificación y la
valoración de dicha voluntad por parte del tribunal
Supremo de Elecciones, para traducirla en resultados electorales
concretos, contenidos en una declaración
formal.

• ETAPA INTEGRATIVA DE EFICACIA

El fenómeno fundamental de todo proceso de las
elecciones es, como hemos visto, la expresión de la
voluntad del cuerpo electoral por medio de los votos. Actividad
que requiere ser elaborada técnicamente, mediante una
serie de operaciones y cálculos a los cuales aludimos
antes, y que en último término se resuelven en la
subordinación de los daos así cuantificados a un
sistema de normas que les otorgan un significado
jurídico-político preciso, expresado en una
declaración formal del Tribunal Supremo de
Elecciones.

Sin embargo la eficacia jurídica de esa
declaración del Tribunal no se produce mientras a su vez
no se produce un acto sucesivo de publicidad idóneo para
comunicar al público los resultados conseguidos. Esta
actividad de comunicación social constituye la fase
integrativa de eficacia del proceso electoral. Llegados a este
punto, el proceso electoral alcanza el objetivo asignado a la
función electoral por el ordenamiento jurídico: la
renovación periódica del mandato conferido a los
titulares de los órganos supremos del Estado.

• EL PROCESO ELECTORAL: JURISDICCIÓN Y
  ÓRGANOS COMPETENTES.

• EL MINISTERIO FISCAL. LAS PARTES PROCESALES. LA
  PRETENSIÓN PROCESAL ELECTORAL.

A. JURISDICCIÓN Y ÓRGANOS
COMPETENTES

La generalidad de los ordenamientos coincide en
encomendar la jurisdicción sobre la materia electoral a la
Magistratura Ordinaria, ya tenga ésta carácter
difuso o concentrado; es decir, ya se trate de un conjunto de
órganos judiciales ordinarios, que operan según el
principio de competencia -contenciosoadministrativa, civil,
penal- o se trate de órganos ad hoc, tribunales
electorales.

Así, por ejemplo y a tenor de lo preceptuado en
el ordenamiento español (art. 112 Loreg), tras las
modificaciones impuestas por la LO 8/91, la jurisdicción
competente para conocer de lo contencioso electoral será
la ordinaria, encomendándose tal acción a la Sala
de lo ContenciosoAdministrativo del Tribunal Supremo para las
Elecciones Generales o las del Parlamento Europeo, y a las
correspondientes de los Tribunales Superiores de Justicia de las
Comunidades Autónomas en lo que se refiere a elecciones
locales o autonómicas y en lo tocante a la
proclamación de Presidentes de las Corporaciones
Locales.

En su momento, los Juzgados de lo Contencioso
Administrativo conocerán del recurso interpuesto contra
los acuerdos de las Juntas Electorales sobre proclamación
de candidatos y candidaturas -Loreg, art. 49,1-competencia
ésta provisionalmente atribuida a las Salas de lo
Contencioso de los TSJ de las Comunidades Autónomas, en
virtud de la D.T.5ª de la Loreg y del art. 57 de la Ley
38/88 (de Demarcación y Planta).

Pese a la peculiaridad del caso y, en términos
generales, podemos observar que:

a) El requisito procesal de la jurisdicción se
cumple satisfactoriamente por cuanto se otorga a un Órgano
Judicial concreto y, dentro de él, se especifica que sea
lo contencioso quien determine el procedimiento.

b) Por la naturaleza de la jurisdicción
competente se deduce el carácter común del proceso
electoral, lo que no evita que, por motivo de su especificidad,
al aplicar las normas orgánicas y procesales comunes se
actúe atendiendo a lo peculiar de la materia sobre la que
versa.

Sin embargo, en España, como en la mayoría
de los ordenamientos europeos, la jurisdicción
contenciosoelectoral no puede escindirse de la
ContenciosoAdministrativa, a no ser que se modifique lo legislado
en orden a proveer de una Magistratura Electoral, de cuyos actos
sucesivos en la aplicación de las leyes electorales y en
la sustanciación de recursos se vaya deduciendo una
línea procedimental específica.

• EL MINISTERIO FISCAL

Al Ministerio Fiscal, por su parte, compete la
representación pública y la defensa de la
legalidad, de manera expresa, en lo que se refiere al proceso
contenciosoelectoral. La intervención en el procedimiento
del Ministerio Público, sea cual fuere el tipo de recurso
que se interponga, es congruente con la misión que se le
encomienda, en el sentido de promover la acción de la
justicia en defensa de la legalidad, de los derechos de los
ciudadanos y del interés público tutelado por la
Ley. Es evidente que la Fiscalía actúa siempre en
defensa de los principios expresados y no de la
Administración, como sería la misión que
correspondería a la Abogacía del Estado en un
contencioso común.

• LAS PARTES PROCESALES

La pretensión procesal electoral. Como sabemos,
el proceso se manifiesta «como un complejo de actividades
de dos tipos de sujetos: unos, que discuten acerca de la
conformidad de una pretensión con el ordenamiento
jurídico, otros, que deciden acerca de esta conformidad y,
en consecuencia actúan o se niegan a actuar la
pretensión deducida. Aquellos sujetos son las partes del
proceso. Su concepto se elabora en relación con el de
pretensión procesal.

"Son partes procesales aquella que formula, y aquella
frente a quien se formula la pretensión objeto del
proceso"9.

En el proceso contencioso electoral, las partes
procesales se asimilan a las propias del proceso
contenciosoadministrativo y su capacidad procesal se
deducirá de su singular capacidad jurídica, es
decir, de la capacidad para ser titular de derechos y
obligaciones de carácter procesal.

Por lo general, esto incide directamente sobre la
cuestión de la legitimación activa, pero sin
contradecir el de capacidad procesal, dado que cabría
contemplar el supuesto de un candidato no proclamado -por
cuestionarse su minoría de edad o su capacidad de obrar,
p. ej.-, que podría perfectamente actuar su
pretensión por medio de las normas previstas para suplir
la incapacidad, sin que tal hipótesis le reste
legitimación en causa. En este sentido, podríamos
convenir que, como mínimo, estarán legitimados para
interponer el recurso contenciosoelectoral, o para oponerse a los
que se interpongan: a) los candidatos proclamados o no
proclamados, b) los representantes de las candidaturas
concurrentes en la circunscripción y, c) los partidos
políticos, asociaciones, federaciones y coaliciones que
hayan presentado candidaturas en la
circunscripción.

En este sentido, el único requisito exigible para
apreciar legitimación suficiente radica en haber
participado efectivamente en el proceso electoral, presentando
candidaturas y concurriendo al mismo, de tal manera que se
satisfaga la apreciación del interés directo de la
parte10.

• LA PRETENSIÓN PROCESAL

Por otra parte, no cabe separar estos supuestos del
carácter de la pretensión en el proceso electoral.
La pretensión, en cuanto acto -pues no cabe concebirla
como derecho- se manifiesta, en sentido general, como una
declaración de voluntad por la que se solicita del
órgano jurisdiccional una actuación frente a una
persona determinada y distinta del autor de la
declaración.

La pretensión procesal electoral no posee una
naturaleza distinta de las que se formulan en cualquier otro
proceso (a excepción del constitucional); ahora bien, al
fundamentarse sobre una norma sustantiva de especial alcance y
trascendencia jurídico política, como es la
Electoral, manifiesta contenidos singulares que obligan a la
jurisdicción competente a obrar conforme los
requerimientos y exigencias que se deducen de la propia ley sin
que, al aplicar otras normas con carácter supletorio,
puedan contraerse sus principios.

En materia contencioso electoral, la pretensión,
en cuanto que pretensión actora, y considerando que el
sentido de la sentencia suele venir predeterminado por la Ley
Electoral, sólo será idónea si solicita del
tribunal uno de los fallos previstos en aquélla, lo que
obliga a ceñir la petición a uno de los supuestos
siguientes:

a) declaración de la nulidad del acuerdo de
proclamación de uno o varios electos y proclamación
como tal de aquél o aquellos que se piense corresponda,
y/o

b) declaración de la nulidad de la
elección y de la necesidad de efectuar una nueva
convocatoria en la circunscripción, o de proceder a nueva
elección del Presidente de la corporación local de
que se trate.

Cualquier pretensión actora que no sea una de las
indicadas, o las correspondientes expresadas por la
legislación electoral, deberá provocar la
inadmisión del recurso.

La pretensión se actúa siempre ante el
órgano de la administración electoral que sea
competente en el caso, mediante escrito de interposición
de recurso contenciosoelectoral. Así, los responsables de
los distintos órganos dependientes de la
administración electoral deberán, en su caso,
remitir a la Sala destinataria del recurso todo lo actuado,
siendo esta providencia un acto debido donde no cabe
discrecionalidad alguna por parte de la administración
electoral. Sus agentes responsables no poseen, pues, la facultad
de desestimar ningún recurso que se les presente, ni
aún apreciando causas de inadmisibilidad manifiesta,
debiendo, en todo caso, acordar su remisión a los
órganos jurisdiccionales que sean competentes a tenor de
lo que dispone la propia norma electoral, es decir, las
correspondientes salas de lo contenciosoadministrativo o de los
tribunales electorales.

• EL ACTO PROCESAL COMO PROCEDIMIENTO
  UNIFICADO

Iniciación, desarrollo, conclusión y
efectos del proceso electoral. El acto electoral, en lo que
concierne a lo contenciosoelectoral, puede concebirse como un
procedimiento unificado.

En efecto, al afectar su materia a principios esenciales
del orden constitucional y de la acción política,
goza de las siguientes características
procesales:

a) su iniciación, desarrollo y terminación
se suceden sin que pueda transcurrir más tiempo del
previsto por la ley,

b) se resuelven en una sola instancia sin que quepan
recursos ulteriores respecto del fallo pronunciado y,

c) tienen carácter de urgentes y gozan de
preferencia absoluta en su tramitación por las salas
correspondientes.

Los actos jurisdiccionales relativos al proceso
contenciosoelectoral pueden esquematizarse a través de las
correspondientes fases de iniciación, desarrollo y
terminación:

1. Iniciación, que recoge la fase de
interposición del recurso ante la Administración
Electoral y su obligada remisión a la sala
correspondiente, junto con todo el expediente electoral y
practicando las notificaciones necesarias para que las partes
puedan, en el plazo previsto, comparecer ante la sala.

2. Desarrollo que, a su vez, engloba las siguientes
fases: a) de recepción, donde se produce la
recepción del expediente por el tribunal correspondiente.
b) de traslado, que se verifica al remitir lo actuado al
Ministerio Fiscal, que actuará en defensa de la legalidad
y no de la Administración, y a las partes, poniendo de
manifiesto el expediente electoral y el informe de la
Administración Electoral para que formulen, mediante
comparecencia, las alegaciones que estimen oportunas,
acompañando los documentos que a su juicio puedan servir
para apoyar o desvirtuar los fundamentos del recurso, así
como solicitar el recibimiento a prueba y proponer
aquéllas que se estimen oportunas y, c) de prueba, que se
realiza una vez transcurrido el período de alegaciones y
que puede acordarse de oficio o a instancia de parte, de forma
tal que el tribunal reciba a prueba o practique las que se
declaren pertinentes.

3. Terminación: el proceso contenciosoelectoral
concluye, una vez terminado el período probatorio, con la
sentencia a que hubiere lugar, que habrá de pronunciar
alguno de los fallos contenidos en la ley, siendo éstos,
con carácter general, los siguientes:

a) Inadmisibilidad del recurso, lo que implica
desestimar la pretensión,

b) validez de la elección y de los electos
proclamados,

c) nulidad de la elección de uno o varios electos
y proclamación en su lugar de los que corresponda
y,

d) nulidad de la elección celebrada y necesidad
de efectuar nueva convocatoria para la
elección.

En todo caso, es regla general no proceder a declarar
nula una elección cuando el vicio del procedimiento no sea
determinante absoluto del resultado de la misma. En este sentido,
la jurisprudencia sobre nulidades se caracteriza por: a) presumir
la legalidad de los actos de la administración electoral y
por ausencia de formalismo; b) conservar todo aquello que no
habría variado de no haberse producido la
infracción; c) exigir que las infracciones sean de
suficiente entidad y calidad para justificar la anulación
y, d) para proceder a la anulación, exigir que las
infracciones alteren el resultado de la elección de forma
que se produzca un falseamiento de la voluntad
popular.

La sentencia, cualquiera que sea el fallo que contenga,
es firme, obliga a su exacto cumplimiento y agota la vía
jurisdiccional, sin que frente a ella quepa recurso contencioso
alguno, ni ordinario ni extraordinario, salvo el de
aclaración. En todo caso, no impide la vía del
recurso de amparo constitucional.

Para concluir, es conveniente reflexionar sobre algunos
de los aspectos de este procedimiento
específico.

La actividad de la Administración Electoral se
entiende como servicio público por cuanto tiende a la
satisfacción de un derecho como es el de sufragio,
vinculado sustancialmente al interés general. Y tal
calificación viene determinada tanto por el fin
último al que obedecen, como por la forma en que se
satisface tal servicio. En este sentido, la rapidez, agilidad y
flexibilidad que permiten satisfacer la necesidad pública
de las elecciones, mediante las cuales y por el ejercicio del
derecho de voto se produce la participación de los
ciudadanos en los Organos del Estado, justifica el
carácter urgente y gratuito de los actos procesales
electorales y de las actuaciones con ellos
relacionadas.

Así, por ejemplo, el interés
público de las elecciones justifica una especial
exención impositiva respecto de ciertos actos
jurídicos, pero no por ser un derecho subjetivo del
elector, sino por los fines públicos que pretende o, en
otras palabras, para evitar cualquier impedimento que pueda
obstaculizar el ejercicio de un derecho fundamental como es el
del sufragio.

Similares reflexiones caben en lo relativo al
carácter urgente y prioritario de estos procesos pues, en
general, las especiales circunstancias que caracterizan al
proceso electoral tienen como finalidad el cumplimiento y la
tutela de los valores superiores enunciados por la propia
Constitución.

Convocatoria
electoral

La convocatoria electoral puede ser definida como el
acto formal por el que un órgano constitucional o
legalmente habilitado para ello establece la fecha, condiciones y
modalidades de una elección. Aunque en los casos de
elecciones ordinarias es común en América Latina
que los comicios tengan preestablecida legalmente una fecha para
su celebración, con todo, es imprescindible el acto formal
de la convocatoria; de ahí que en ciertos ordenamientos se
prevea un órgano alternativo al que, en un primer momento,
corresponde convocar las elecciones, con la finalidad de que, en
defecto de convocatoria en el plazo estipulado por la ley,
proceda aquel órgano a formalizar la llamada al cuerpo
electoral. Con más razón aún es exigible la
convocatoria al cuerpo electoral en aquellas elecciones que
tengan su origen en la disolución del órgano
parlamentario, en aquellos sistemas en que se prevea tal
mecanismo. Y otro tanto puede decirse de los casos de elecciones
extraordinarias, entendiendo por tales las destinadas a proveer
un cargo dejado vacante, bien por fallecimiento, renuncia o
cualquier otra causa, así como las que sean procedentes
tras la declaración de nulidad total o parcial de unos
comicios previamente celebrados, Por último, un caso
específico de convocatoria electoral, que también
hemos tenido en cuenta, es la que se orienta a la consulta del
mismo cuerpo electoral con vistas a un plebiscito o
referéndum.

• ELECCIONES ORDINARIAS

• RANGO NORMATIVO DE SU
  ORDENACIÓN

La ordenación jurídica de la materia se
lleva a cabo, básicamente, en la Ley Electoral, si bien en
algunos países la Constitución también
incide sobre la misma, bien que, por lo general, la
ordenación constitucional se vea complementada por la
normación del Código o Ley Electoral. Bien es
verdad que existen algunos países en los que la
convocatoria electoral no es específicamente contemplada a
ningún nivel normativo

Algunas
reflexiones finales

En estrecha relación con la revalorización
de las elecciones en América Latina tras la experiencia
autoritaria está la relevancia que ha readquirido hoy el
registro de electores como una de las instituciones cuya
eficiencia contribuiría a consolidar los procesos de
redemocratización y democratización de la
región. Las reformas electorales en curso permiten
señalar las tendencias que se observan en la
temática del sistema de registro electoral.

La primera tendencia, que se puede mencionar (positiva),
y a la que ya nos hemos referido, es la de darle rango
constitucional al „organismo registro electoral",
aún cuando esto se dé sólo en los casos en
que el mismo se encuentra separado del máximo organismo
electoral.

La segunda tendencia (negativa), es la de conceder la
facultad de nombramiento y remoción del funcionario
máximo del „organismo registro electoral" al
máximo organismo electoral; de esta forma el grado de
autonomía de éste en relación a los otros
poderes del Estado y a los partidos políticos se va a
reflejar necesariamente en la designación de los
funcionarios del registro electoral. En cierta manera, el peligro
de continuar en los tiempos actuales con una politización
del „organismo registro electoral" radicaría
básicamente en la dependencia que genera la facultad de
nombramiento y remoción en manos del máximo
organimo electoral y en la integración directa del
„organismo registro electoral" por personas propuestas por
los partidos políticos (Honduras) o por afiliados
partidarios (Colombia). En este aspecto, la solución
adoptada por México de crear un Servicio Profesional
Electoral es plausible, claro que en la medida en que el sistema
de ingreso al mismo sea regulado sobre bases competitivas.
Igualmente plausible es la nueva forma de nombramiento que
determina la Constitución peruana, la cual le asigna tal
facultad a un ente especial multisectorial, el Consejo de la
Magistratura.

La tercera tendencia que se deja ver es en
relación a las funciones asignadas al „organismo
registro electoral": la misma se muestra en la
centralización en éste de las tareas de
expedición de los documentos de identidad y de las
funciones de registro civil. Esta tendencia (siguiendo el sistema
costarricense) se manifiesta especialmente en los países
centroamericanos democratizados (Honduras, Panamá y
recientemente la República Dominicana); o en aquellos
países que presentaban registros electorales con
reconocidas deficiencias como por ejemplo Colombia.

Por el contrario, en general los países
redemocratizados han optado por mantener el sistema
descentralizado (como por ejemplo Argentina y Uruguay) en
razón de que el mismo ha resultado eficiente de acuerdo a
sus propias experiencias electorales. En este sentido, respecto
del modelo argentino González Roura reconoce que „si
bien se carece de estadísticas precisas, estimaciones
confiables permiten afirmar que es ínfimo el número
de personas que no ingresan al sistema" (González Roura
1988: 263); de igual forma para Uruguay ha expresado Urruty, en
relación a la existencia de diferentes registros, que
„… hasta el momento, el funcionamiento separado de las
dependencias escargadas de esta tarea registral [registro civil]
no ha provocado problemas de entidad" (Urruty 1992:
39).

No queremos hacer una valoración sobre la
tendencia a la centralización; para ello se debería
disponer de datos estadísticos. Más bién,
queremos anotar que el problema de la eficiencia de un sistema de
registro electoral no se puede reducir a la centralización
en el „organismo registro electoral" de todas las funciones
relacionadas con la identificación del elector, sin el
riesgo de caer en una sobredimensión de este factor y de
establecer una extrema centralización de todas las
funciones relacionadas con el proceso electoral. No debemos
olvidar que el organismo encargado del registro de electores, en
la mayoría de los casos, también tiene a su cargo
las otras funciones registrales y la organización de la
elección propiamente dicha. Una extrema
centralización exige un alto nivel de organización
administrativa, con la que no cuenta la mayoría de los
países de la región. Otras soluciones alternativas
a la centralización se pueden señalar. Por ejemplo
en Venezuela (descentralizado), autores locales como Roche Lander
(1986) y Rauseo (1987), han reconocido que el registro electoral
(a pesar de su aceptación generalizada tanto por los
partidos como por los ciudadanos) tiene algunos problemas
derivados de las „imperfecciones" del registro civil. No
obstante dicho reconocimiento, los mencionados autores no
proponen la centralización en un único organismo.
El segundo autor considera incluso la tesis, según la cual
el Consejo Supremo Electoral debería asumir las tareas de
registro civil, como „un poco exagerada" (Roche Lander
1986: 132; Rauseo 1987: 186). Como solución a éstos
problemas se ha organizado de manera más dinámica y
eficiente la coordinación entre la Dirección de
Identificación, el registro civil y el registro electoral.
Así la ley autoriza al Consejo Supremo Electoral
comisionar funcionarios, para la fiscalización necesaria,
en las dependencias encargadas de las tramitaciones y
expediciones de la cédula de identidad y de los documentos
requeridos para su obtención (la partida de nacimiento del
registro civil). Además se creó la figura del
Fiscal General de Cedulación, el cual debe aprobar toda
cédula de identidad que se expida, previamente a la
inscripción del ciudadano en el registro electoral.
Medidas similares has sido tomadas recientemente en Paraguay. Un
caso para mencionar como otra solución es el de
Perú. Si bien mediante la nueva Constitución se
centralizan las funciones de registro civil, de expedición
de la cédula de identidad y de registro electoral en la
Dirección Nacional de Identificación y Estado
Civil, la organización de las elecciones se confía
a otro organismo específico, la Dirección de
Organización Electoral, separado del máximo
organismo electoral y autónomo funcionalmente.

Una cuarta tendencia (negativa) se relaciona con el
procedimiento de inscripción. Empíricamente se
puede observar que la mayoría de los países, que
han introducido reformas, han optado por el procedimiento no
automático. Si consideramos a los países que han
renovado totalmente sus registro electorales (como
México), o que han organizado un nuevo registro
(especialmente los países centroamericanos), solamente
Honduras y más tarde Panamá han adoptado un
procedimiento de inscripción automático. El ejemplo
más reciente de un cambio en este sentido lo constituye
Venezuela, país en el que, como ya dijéramos, a
partir de la ley de 1989 se adopta la automatización para
la inclusión de nuevos electores. La conveniencia del
automatismo había sido señalada para este
país por Roche Lander de la siguiente forma: „Esto
[la inclusión automática] permitiría
más control ya que sólo quedarían los
cambios de residencia…" (Roche Lander 1986: 132). La
conveniencia de la inscripción automática ha sido
también sugerida para Chile por Nogueira (1987: 2,
argumentando este autor las ventajas de rápidez y de medio
eficiente para evitar la comisión de fraudes electorales.
En forma similar se ha manifestado para México Faesler
(1993: 64).

Nosotros consideramos también la
inscripción automática del elector como un
procedimiento más conveniente, particularmente si se
considera las realidades latinoamericanas. Desde la perspectiva
del ciudadano y teniendo en cuenta que en la mayoría de
los países con procedimiento no automático la
cédula de identidad es el único documento
válido para solicitar la inscripción y para emitir
el voto, aparece como más conveniente unificar, en un
sólo acto, la solicitud de cédula de identidad y de
verificación de los requisitos para ser elector con la
consiguiente inclusión en el registro electoral. Esto
significaría para el ciudadano concurrir una sola vez ante
un organismo registral, por lo tanto, y simplemente, menores
molestias, sobretodo si se piensa esa realidad latinoamericana,
cual es que con frecuencia las vías de comunicación
son deficientes. Ya el problema que significa la obtención
del documento de identidad en Bolivia ha sido señalada por
Valverde Castaño en una crítica a la reforma
electoral introducida (1986) a la ley electoral de 1980; mediante
dicha reforma se establecía como únicos documentos
válidos para solicitar la inscripción la
cédula de Identidad o la libreta del servicio militar. El
mencionado autor consideraba que la limitación de
acreditar la identidad solamente con dichos documentos (antes
también se aceptaba el acta de nacimiento o certificado de
bautismo o el libro de familia), perjudica el voto de los
ciudadanos campesinos „que en gran porcentaje carecen de
documentación personal debido a la falta de vías de
comunicación que imposibilitan el trastado del campesino a
los centro urbanos, especialmente, capitales de Departamento,
donde deben tramitar su cédula de identidad; a ésto
se añade el costo de días de viaje y la
extorsión de que son objetos…" (Valverde Castaño
1988: 107).

No se debe olvidar, sin embargo, que además el
comportamiento del ciudadano es relevante para la eficacia del
procedimiento de inscripción. Este se ve compelido a
solicitar el documento de identidad, ya que el mismo es
obligatorio para acreditar la identidad en todos los actos de
carácter civil. Una vez portador del mismo, no se siente,
sin embargo, compelido a solicitar la inscripción
electoral (aún cuando esta es obligatoria para poder
ejercer el sufragio y aún cuando el sufragio sea
también obligatorio). Esto explicaría tal vez la
abstención de los ciudadanos de solicitar la
inscripción, y por lo tanto de participar en las
elecciones, que se observa en algunos países con
inscripción no automática; justamente a la
inscripción no automática le atribuye Molina, en un
estudio sobre la participación electoral en Venezuela, un
factor de desestímulo para la participación
electoral, la cual, por otra parte se estaría calculando
erróneamente sobre los inscritos y no sobre el potencial
electoral (Molina 1989: 21-23). Conscientes del rol de la
población en el procedimiento de inscripción,
algunos países, no obstante utilizar un procedimiento
automático, efectúan actividades tendientes a
incentivar la comparecencia del ciudadano, tanto a solicitar el
documento de identidad como a denunciar los nacimientos y
defunciones. Para citar un ejemplo, en Costa Rica se llevan a
cabo programas de empadronamientos ambulantes, los cuales son
anunciados públicamente con anticipación y
también comunicados a los partidos políticos para
captar a tiempo a los electores. Se mantienen empleados en los
principales hospitales del país, lo que permite el
registro inmediato de nacimientos y defunciones (Ledesma Pacheco
1988: 35; Villegas Antillón 1987: 34).

Una tendencia (positiva), que también se observa,
es la de eliminar la duplicidad de documentos suprimiendo el
documento electoral y usar el documento de identidad con fines
electorales; o la de sustituir el documento electoral por uno de
identidad. Primero, hay que decir aquí, que
empíricamente la expedición de un documento
electoral es un hecho que aparece unido a la inscripción
no automática, con lo cual podría pensarse que la
necesidad de este tipo de documentos se daría en los
sistemas con esta forma de inscripción; sin embargo, no
hay una relación directa con la forma que asume la
inscripción electoral sino más bien con la carencia
de procedimientos eficientes de identificación de las
personas o de expedición de un documento único de
identidad. Por esta razón, las leyes electorales de
algunos de los países determinan que se expida un
documento electoral, no obstante la existencia simultánea
de documentos de identidad. O se expiden documentos electorales a
los que legalmente se le otorgan también la función
de documento de identidad: esto ocurre en Perú con la
Libreta Electoral; en El Salvador con el Carnet Electoral y
recientemente en México con la „credencial para
votar". En Nicaragua, ante la carencia de un sistema único
de identificación personal se optó por expedir a
los ciudadanos inscriptos la Libreta Cívica, aunque en
éste caso se la exige sólo para el acto de la
votación (Ley electoral N° 43 de 1988; ver
también Zelaya Veláquez 1988: 127). Ejemplo de
supresión de la duplicidad de documentos lo constituye la
República Dominicana; en ésta, se expedía
hasta 1992 un documento electoral, el Carnet Electoral, el cual
era exigido también para poder sufragar junto con la
cédula de identidad, debido a que el Carnet Electoral no
contenía la fotografía del ciudadano. La dualidad
de documentos ocasionaba problemas en el acto de votar en
razón de que con frecuencia los datos contenidos en la
cédula de identidad no coincidían con los del
Carnet. Esta situación se habría originado en el
hecho de que los ciudadanos no comunicaban (por ejemplo el cambio
de nombre) al organimo encargado de la cédula y al del
registro de electores sino sólo a algunos de ellos, lo
cual condujo a tomar la decisión de colocar la
expedición de la cédula bajo la Junta Central
Electoral y a la unificación de los documentos en una
Cédula de Identidad y Electoral (ley 8-92) (Brea Franco
1986: 124; Buttén Varona 1988: 213). Ejemplo de
sustitución del documento electoral es Perú;
según lo establece el artículo 183 de la reciente
Constitución de 1993 corresponde al nuevo Registro
Nacional de Identificación y Estado Civil la
expedición de documentos que acrediten la identidad del
ciudadano. De igual forma, en México, esta previsto por la
Constitución (art. 36) la organización y el
funcionamiento de un „Registro Nacional de Ciudadanos"
así como la expedición de un documento que acredite
la ciudadanía, estando los ciudadanos obligados a
inscribirse en el mismo. Nosotros interpretamos que en ambos
casos lo que se va a expedir es un documento de
identidad.

En relación a la actualización del
registro electoral, se observa más bien una tendencia
(negativa) al empleo del „traslado automático" de la
inscripción electoral como consecuencia de un cambio de
domicilio. Cierto es, que éste es un procedimiento
más funcional en aquellos sistemas que emplean un
procedimiento automático de inscripción; sin
embargo, nada hace presumir que el „traslado
automático" sea incompatible con el procedimiento no
automático de inscripción". En la mayoría de
los sistemas no automáticos, el cambio de domicilio
provoca la cancelación de la inscripción y la
solicitud de una nueva. La inconveniencia de la
cancelación frente al traslado automático
radicaría en que el ciudadano al solicitar nueva
inscripción debe volver a acreditar los mismo requisitos
que si se tratara de una primera inscripción. En este
sentido, el caso uruguayo presenta una solución
intermedia, cual es la de relevar la acreditación de
algunos requisitos (como los de la nacionalidad, la identidad y
la residencia) en el caso de solicitar una nueva
inscripción por el cambio de domicilio de un Departamento
a otro.

Brevemente queremos referirnos aquí a la
prohibición de que el elector pueda votar en un lugar
distinto al de su domicilio; consideramos que aún hoy
constituye no sólo una medida técnica que
contribuye a garantizar el principio un hombre un voto, sino que
además refuerza el contenido de la representación
política, especialmente a nivel comunal. En este punto
Colombia brinda un ejemplo ilustrativo en doble sentido; por un
lado, se ha dado en este país una revalorización de
la residencia real del elector, como vínculo
político al requerirse la misma, constitucionalmente, para
el ejercicio del sufragio en las elecciones de carácter
regional y local (desde 1981 la residencia real dejó de
tener importancia electoral); por otro lado, esta exigencia puede
interpretarse como una solución técnica al problema
que presenta la „vieja" práctica electoral,
denominada como „trasteo de votos", la cual consiste en
inscribir electores no en el lugar donde realmente residen, sino
donde el partido político se encuentra más
débil electoralmente, por lo tanto allí emiten el
voto (Rojas Morales 1982: 6). Creemos que en la
combinación de factores como la desvinculación del
domicilio real del ciudadano sumado al procedimiento de
inscripción no automática
(„inscripción de cédula"), en el
específico contexto colombiano de polarización
política partidista, hizo posible en éste
país la comisión, o al menos el intento de esta
práctica. El arraigo de ésta, y con ello la
dificultad de eliminarla, se mostró en las últimas
elecciones de 1994, cuando al aplicarse la nueva norma
constitucional se debieron anular las inscripciones en 301
municipios del país, por no coincidir el lugar de
inscripción con el domicilio real del inscrito (ahora
dicha práctica es conocida también como turismo
electoral).