El régimen fiscal y monetario

1. Principios de
la hacienda pública. Régimen presupuestario y
crédito público

Cuando hablamos de la Hacienda Pública nos
estamos refiriendo al Estado en su esfera patrimonial. La
Hacienda Pública Nacional comprende los bienes, rentas y
deudas que forman el activo y pasivo de la república y
todos los demás bienes y rentas, cuya
administración corresponde al Poder Nacional. La Hacienda
Pública Nacional, considerada como persona
jurídica, se denomina Fisco
Nacional.1

Los principios constitucionales de la gestión
fiscal son la eficiencia, la solvencia, la transparencia, la
responsabilidad y el equilibrio. La Constitución asume el
principio clásico de las finanzas referente al equilibrio
presupuestario, es decir, que gastos y recursos sumen cantidades
iguales y la distinción entre finanzas ordinarias y
extraordinarias estableciendo, dentro del marco plurianual del
presupuesto, que los ingresos ordinarios deben ser suficientes
para cubrir los gastos ordinarios.2

En el presupuesto se concreta el conjunto de actividades
financieras del Estado llamado en inglés y francés
Budged, en alemán Staatshaushalt, y en
italiano bilancio.3 El
sistema presupuestario está integrado por el conjunto de
principios, órganos, normas y procedimientos, que rigen el
presupuesto de los entes y órganos del sector
público.4 Los presupuestos
públicos expresan los planes nacionales, regionales y
locales, elaborados dentro de las líneas generales del
plan de desarrollo económico y social de la Nación
aprobadas por la Asamblea Nacional, en aquellos aspectos que
exigen, por parte del sector público, captar y asignar
recursos conducentes al cumplimiento de las metas de desarrollo
económico, social e institucional del país; y se
ajusta a las reglas de disciplina fiscal contempladas en la
ley.5

Sainz de Bujanda define el presupuesto del Estado como
"la ley mediante la cual se autoriza el montante máximo de
los gastos que el gobierno puede realizar durante un periodo de
tiempo determinado, en las atenciones que detalladamente se
especifican, y se prevén los ingresos necesarios para
cubrirlos".6 Para Duverger el
presupuesto es "un acto de gobierno mediante el cual se
prevén los ingresos y gastos estatales y se autorizan
estos últimos para un período futuro determinado,
que generalmente es de un
año".7 El presupuesto -dice
Jarach- es el "Plan de la Economía del sector
público". En consecuencia es obligatorio para los poderes
públicos, lo cual no excluye las economías siempre
y cuando no signifique un desconocimiento del
plan.8

El marco plurianual del presupuesto, la ley especial de
endeudamiento y el presupuesto anual, contienen los objetivos de
largo plazo para la política fiscal, y explican
cómo dichos objetivos serán logrados, de acuerdo
con los principios de responsabilidad y equilibrio
fiscal.9

Establece la Constitución que el ingreso que
genere la explotación del subsuelo y de minerales, en
general, propenderá a financiar la inversión real
productiva, la educación y la salud. También
dispone que los principios y disposiciones establecidos para la
administración económica y financiera nacional,
regularán la de los estados y municipios en cuanto sean
aplicables.10

Corresponde al Ejecutivo Nacional presentar a la
Asamblea Nacional el marco plurianual del presupuesto que
establece los límites máximos de gasto y
endeudamiento de los presupuestos nacionales11 para un periodo de
tres años, los indicadores y reglas de disciplina fiscal
que permiten asegurar la solvencia y sostenibilidad fiscal y
equilibrar la gestión financiera nacional en dicho
periodo.12 La elaboración del
marco plurianual la realiza el Ministerio de Finanzas, en
coordinación con el Ministerio de Planificación y
Desarrollo y el Banco Central.13 Debe
presentarse para su consideración antes del 15 de julio
del primero y cuarto año del periodo presidencial y ser
sancionado antes del 15 de agosto del mismo
año.14

Debemos advertir que no se trata de un presupuesto
plurianual sino de un marco plurianual que determina
límites para evitar el endeudamiento excesivo o el
déficit fiscal y las metas a alcanzar. Ha sido presentado
por el Ejecutivo Nacional en forma irregular. Conocemos el marco
plurianual 2003-2004 presentado a la Asamblea
Nacional, con carácter informativo, que incluía los
objetivos de la política económica, los supuestos
macroeconómicos de mediano plazo, los objetivos de
política fiscal a largo plazo, los lineamientos generales
para la formulación del presupuesto de los años
2003 y 2004, el estudio de la sostenibilidad y
solvencia fiscal, las propuestas más relevantes que
contendría el proyecto de ley de presupuesto, con
indicación del monto general todo de acuerdo a las
Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y
Social de la Nación 2002-2007. Cuando se sometió a
consideración el presupuesto fiscal de 2004 el Ejecutivo
Nacional desestimo el marco plurianual señalando que los
sucesos políticos del año 2003 habían
afectado la gestión financiera.

Si consultamos la página web de la Oficina
Nacional de Presupuesto (OCEPRE) el Presupuesto de 2008, al
buscar el Marco Plurianual del Presupuesto 2008-2010, aparece el
Plan Operativo Anual del Ministerio del Poder Popular para la
Planificación y el Desarrollo (POAN 2008) que tiene como
orientación básica los objetivos y estrategias del
Primer Plan Socialista para el Desarrollo Económico y
Social de la Nación 2007-2013. Si revisamos los documentos
de las leyes de presupuesto de los años anteriores no
aparece referencia alguna al marco plurianual.

Se establece el principio de legalidad presupuestaria de
acuerdo al cual la administración económica y
financiera del Estado se regirá por un presupuesto anual
aprobado por ley,15 no pudiendo
hacerse ningún tipo de gasto que no esté en ella
previsto. Tampoco podrán decretarse créditos
adicionales al presupuesto para gastos necesarios no previstos o
cuyas partidas resulten insuficientes, a menos que el Tesoro
Nacional cuente con recursos para atender a la respectiva
erogación y haya sido aprobado con el voto favorable del
Consejo de Ministros, y autorizados por la Asamblea Nacional o,
en su defecto, por la Comisión
Delegada.16 El ciclo presupuestario
comprende cuatro fases fundamentales: la preparación del
proyecto, aprobación de la ley, ejecución de
presupuesto y control de su ejecución.

El presupuesto constituye una ley cuyo contenido se
divide en dos partes: autorización de gastos y
previsión de recursos. El Ejecutivo Nacional debe
presentar el proyecto de Ley de Presupuesto a la Asamblea
Nacional antes del 15 de octubre de cada
año.17 Si, por cualquier
causa, no se presentase o no resultaré aprobado
seguirá vigente el presupuesto del ejercicio fiscal en
curso,18 con los ajustes que
podrá introducir el Ejecutivo Nacional, de acuerdo a la
ley.19

La Asamblea Nacional puede alterar las partidas
presupuestarias, pero no autorizar medidas que conduzcan a la
disminución de los ingresos públicos ni gastos que
excedan el monto de las estimaciones de ingresos del proyecto de
Ley de Presupuesto.20 "En los
presupuestos públicos anuales de gastos, en todos los
niveles de gobierno, se establecerá de manera clara, para
cada crédito presupuestario, el objetivo específico
a que esté dirigido, los resultados concretos que se
espera obtener y los funcionarios públicos responsables
para el logro de los resultados. Éstos se
establecerán en términos cuantitativos, mediante
indicadores de desempeño, siempre que ello sea
técnicamente posible. El Poder Ejecutivo, dentro de los
seis meses posteriores al vencimiento del ejercicio anual,
presentará a la Asamblea Nacional la rendición de
cuentas y el balance de ejecución presupuestaria
correspondiente a dicho ejercicio".21
Los presupuestos públicos comprenden todos los
ingresos y todos los gastos, así como las operaciones de
financiamiento sin compensaciones entre sí, para el
correspondiente ejercicio financiero.
22

La discusión y aprobación del presupuesto,
así como su ejecución y control es fundamental
dentro del proceso político democrático en la
dialéctica gobierno y oposición. Constituye
instrumento fundamental de la acción de gobierno y base
para la discusión democrática sobre su
orientación y resultados.

Inicialmente el principio de legalidad tributaria y el
de anualidad del presupuesto estaban inseparablemente unidos. La
ley de presupuesto determinaba los tributos que
financiarían el gasto presupuestado por un año lo
que permitía el control del gasto por parte del
parlamento. Con el crecimiento de las necesidades financieras se
impuso la organización de los tributos en un sistema
permanente de ingresos produciendo la bifurcación del
principio de la legalidad financiera y la

desconexión del sistema tributario de la
aprobación anual del presupuesto.23
De tal manera que el desarrollo de la institución en
el tiempo ha conducido a una amplia discusión sobre su
naturaleza jurídica. No se duda sobre su carácter
de ley formal, pero algunos como Sainz de Bujanda, opinan que el
presupuesto, en cuanto a los ingresos, adquiere el valor de una
simple previsión o calculo de lo que el Estado espera
recaudar mediante la aplicación de las leyes que regulan
la obtención de recursos. Por el contrario, con respecto a
los gastos, el presupuesto continúa siendo una
autorización que habilita al Poder Ejecutivo a realizar el
gasto limitando a las cantidades que se
especifican.24

Entre las funciones del presupuesto
tenemos:25

a) Determinar en cifras y por un
período de tiempo la futura actividad del
Estado.

b) Permitir el conocimiento y el control,
por parte de la opinión pública y del Poder
Legislativo, de la actividad financiera del gobierno.

c) Evidenciar el cálculo
económico de la actividad financiera del
Estado.

d) Coordinar el plan económico del
sector público con el plan económico
general.

El plan operativo anual, Coordinado por el Ministerio de
Planificación y Desarrollo, debe ser presentado a la
Asamblea Nacional en la misma oportunidad en la cual se
efectúe la presentación formal de la ley de
presupuesto anual. 26

El crédito público es "la aptitud
política, económica, jurídica y moral de un
Estado para obtener dinero o bienes en préstamo"; el
empréstito es "la operación crediticia concreta
mediante la cual el Estado obtiene dicho préstamo, y la
deuda pública consiste en la obligación que contrae
el Estado con los prestamistas como consecuencia del
empréstito".27 Con los
empréstitos se anticipan recursos futuros que serán
pagados mediante nuevos impuestos que se pagarán en el
futuro.

La Ley especial de endeudamiento anual debe ser
presentada a la Asamblea Nacional conjuntamente con la Ley de
Presupuesto. Dicha ley debe fijar prudentemente los montos
máximos del endeudamiento público, tomando el
tamaño de la economía, la inversión
reproductiva y la capacidad de generar ingresos para cubrir el
servicio de la deuda pública. Las operaciones de
crédito público requieren para su validez, una ley
especial que las autorice, salvo las excepciones que establezca
la ley orgánica. La ley especial debe indicar las
modalidades de las operaciones y autorizar los créditos
presupuestarios correspondientes en la respectiva ley de
presupuesto. Sólo las obligaciones contraídas por
órganos legítimos del Poder Nacional, de acuerdo
con la ley, serán reconocidas por el
Estado.28

2. El
régimen monetario. El Banco Central

La expresión Banco Central se utiliza en la
literatura académica desde comienzos del siglo XX. Su uso
legislativo o en el lenguaje político o económico
es más reciente. Los bancos centrales fueron inicialmente
privados y cuando pasaron a ser parte de la estructura del Estado
lo hicieron subordinados al Poder Ejecutivo y con fuerte
influencia política, atados a las necesidades del gobierno
de contar con recursos. Luego, fueron adquiriendo independencia,
autonomía y tecnificando su actuación. Las
actividades que desarrolla hoy en día el Banco Central se
iniciaron con la fundación del Bank of England en
1694. Modernamente, la principal justificación del Banco
Central ha dejado de ser el financiamiento de los gastos del
gobierno y el derecho de emisión para serlo la
política monetaria y la supervisión del sistema
financiero en general.29

El Banco Central de Venezuela fue creado por Ley en 1939
como Compañía Anónima con la
participación de capital privado. A partir de 1992, la ley
lo consagra como persona jurídica de naturaleza
única,30 y en 1999, la
Asamblea Constituyente le da rango constitucional a las normas
que lo regulan definiéndolo como "una persona
jurídica de derecho público con autonomía
para la formulación y el ejercicio de las políticas
de su competencia".31

En su acepción jurídica, señala
Badell Madrid, el término autonomía alude a la
"potestad propia de orientación de un órgano o
sujeto, con la prescindencia de influencias externas".
Según Giannini, los órganos dotados de
autonomía "…no están sometidos a la
orientación política que establecen los
órganos constitucionales del Estado, como sucede con los
entes auxiliares, sino que pueden darse una orientación
divergente de la adoptada por el
Estado…".32 De tal manera que para
cumplir eficazmente sus funciones, el Banco Central, opina la
mayoría de la doctrina y lo demuestra la experiencia
histórica, debe ser autónomo. Su autonomía
se convierte en la principal garantía de los ciudadanos
frente a la natural propensión al gasto de los gobiernos
democráticos que a la postre se traduce en perjuicio para
la colectividad.

En Venezuela, los alcances de la autonomía
están limitados por la Constitución y las
remisiones que ésta hace a la ley. En las disposiciones
transitorias se estableció que la ley determinará
el alcance de las funciones y forma de organización del
instituto; el funcionamiento, período, forma de
elección, remoción, régimen de
incompatibilidades y requisitos para la designación del
Directorio que se hará mediante un procedimiento
público de evaluación de credenciales,
correspondiendo al Poder Ejecutivo la designación del
Presidente y, al menos, de la mitad de sus miembros quienes
representarán exclusivamente el interés de la
Nación. Asimismo la Ley del Banco Central debe fijar las
reglas contables para la constitución de sus reservas y el
destino de sus utilidades; la auditoría externa anual de
las cuentas y balances, a cargo de firmas especializadas,
seleccionadas por el Ejecutivo Nacional; y el control posterior
por parte de la Contraloría General de la República
en lo que se refiere a la legalidad, sinceridad,
oportunidad, eficacia y eficiencia de la gestión
administrativa.33

En la propuesta presidencial de reforma constitucional
de 2007, el Banco Central de Venezuela quedaba subordinado al
Poder Ejecutivo Nacional, eliminada su autonomía y
supeditado sus objetivos a los superiores del Estado
Socialista.34

Dispone la Constitución que el objetivo
fundamental del Banco Central de Venezuela es lograr la
estabilidad de precios y preservar el valor interno y externo de
la unidad monetaria. La unidad monetaria venezolana es el
bolívar, pero en el marco de la integración
latinoamericana y caribeña, podrá mediante tratado
suscrito por la república adoptarse una moneda
única común.35

El Banco Central de Venezuela debe ejercer sus funciones
en coordinación con la política económica
general, para alcanzar los objetivos superiores del Estado y la
Nación. Su función principal es la política
monetaria correspondiéndole de manera exclusiva y
obligatoria las competencias monetarias del Poder
Nacional.36

Son funciones del Banco
Central:37

1. Formular y ejecutar la política
monetaria.

2. Participar en el diseño y
ejecutar la política cambiaria.

3. Regular la moneda, el crédito y
las tasas de interés.

4. Administrar las reservas
internacionales,

5. Todas aquellas que establezca la
ley.38

El Banco Central de Venezuela debe regirse por el
principio de responsabilidad pública, a cuyo efecto debe
rendir cuenta de sus actuaciones, metas y resultados de sus
políticas ante la Asamblea Nacional, de acuerdo con la
ley. También debe rendir informes periódicos sobre
el comportamiento de las variables macroeconómicas del
país y sobre los demás asuntos que se le soliciten
e incluir los análisis que permitan su evaluación.
El incumplimiento sin causa justificada del objetivo y de las
metas, da lugar a la remoción del directorio y a sanciones
administrativas de acuerdo con la ley.39
Está sujeto al control posterior de la
Contraloría General de la República y a la
inspección y vigilancia del organismo público de
supervisión bancaria, el cual debe remitir a la Asamblea
Nacional informes de las inspecciones que realice. El presupuesto
de gastos operativos del Banco Central de Venezuela requiere la
discusión y aprobación de la Asamblea Nacional y
sus cuentas y balances deben ser objeto de auditoría
externa en los términos que fije la
ley.40

A nuestra manera de ver, la inspección y
vigilancia que se le atribuye a la Superintendencia de Bancos no
tiene justificación alguna. Lesiona la autonomía
del Banco Central al equipararlo a cualquier otra
institución financiera. La Superintendencia de Bancos y
otras Instituciones Financieras es un Instituto Autónomo,
adscrito al Ministerio de Finanzas,41
cuyo nombramiento corresponde al Presidente de la
República.42

3. Del
régimen macroeconómico

Por primera vez en Venezuela, los principios de
política económica son objeto de regulación
constitucional. No obstante, en la propuesta de reforma
constitucional de 2007, prácticamente quedaba suprimida
toda regulación. Se reducía a establecer que "El
Estado debe promover y defender la estabilidad económica,
evitar la vulnerabilidad de la economía y velar por la
estabilidad monetaria y de precios para asegurar el bienestar
social. Igualmente, velará por la armonización de
la política fiscal con la política monetaria para
el logro de los objetivos macroeconómicos.
43

La Constitución de 1999 dispone que "El
ministerio responsable de las finanzas y el Banco Central de
Venezuela contribuirán a la armonización de la
política fiscal con la política monetaria,
facilitando el logro de los objetivos económicos. En el
ejercicio de sus funciones, el Banco Central de Venezuela no
estará subordinado a directivas del Poder Ejecutivo y no
podrá convalidar o financiar políticas
deficitarias. La actuación coordinada del Poder Ejecutivo
y el Banco Central de Venezuela debe darse mediante un acuerdo
nacional de políticas, en el cual se establecen los
objetivos finales de crecimiento y sus repercusiones sociales,
balance externo e inflación, concernientes a la
política fiscal, cambiaria y monetaria; así como
los niveles de las variables intermedias e instrumentales
requeridas

para alcanzar dichos objetivos fiscales. Dicho acuerdo
debe ser firmado por el Presidente del Banco Central de Venezuela
y el titular del ministerio responsable de finanzas, y debe
divulgarse en el momento de aprobación del presupuesto por
la Asamblea Nacional. Es responsabilidad de las instituciones
firmantes del acuerdo que las acciones de política sean
consistentes con sus objetivos. En dicho acuerdo deben
especificarse los resultados esperados, las políticas y
las acciones dirigidas a lograrlos. La ley debe establecer las
características del acuerdo anual de política
económica y los mecanismos de rendición de
cuentas".44

4. Fondo de
Estabilización Macroeconómica

Dispone la Constitución el establecimiento de un
Fondo de Estabilización Macroeconómica destinado a
garantizar la estabilidad de los gastos del Estado en los niveles
municipal, regional y nacional, ante las fluctuaciones de los
ingresos ordinarios. Las reglas de funcionamiento del fondo deben
tener como principios básicos la eficiencia, la equidad y
la no discriminación entre las entidades públicas
que aporten recursos al mismo.45

La Ley de creación del Fondo para la
Estabilización Macroeconómica vigente señala
que es un fondo financiero de inversión sin personalidad
jurídica que tiene por objeto garantizar la estabilidad de
los gastos a nivel nacional, regional y municipal frente a las
fluctuaciones de los ingresos ordinarios regido por las
disposiciones de ésta y de la Ley que regule su
funcionamiento.46

No obstante, el Fondo de Estabilización
Macroeconómica, ahora de rango constitucional, fue creado
mediante ley en 1998, pero las sucesivamente reformas de la ley
han disminuido sus recursos y modificado su destino hasta
prácticamente desnaturalizarlo.47
Más recientemente se estableció una
contribución especial pagadera al Fondo de Desarrollo
Nacional (Fonden) cuando el precio promedio mensual del crudo
Brent exceda los setenta dólares americanos por
barril,48 cifra muy superior al
promedio de la última década. Evidentemente,
continúa la disminución de los recursos del Fondo
para la Estabilización Macroeconómica y se cree que
el alza del precio será permanente.

5. El Sistema
Tributario

Una de las tendencias del derecho tributario
contemporáneo es su constitucionalización. La
Asociación Venezolana de Derecho Tributario en su
propuesta a la Asamblea Nacional Constituyente definía el
sistema tributario como "el cuerpo normativo y el mecanismo de
unificación y de sincronización de la multiplicidad
de tributos creados por los entes pertenecientes a los tres
niveles de gobierno, que pesan sobre los mismos contribuyentes
que habitan o que operan en Venezuela y que financian las
funciones y servicios públicos destinados a satisfacer las
necesidades colectivas de esos mismos individuos, con la
finalidad de evitar duplicaciones, distorsiones,

ineficiencias o injusticias en el reparto de las cargas
fiscales".49 Para Casado Hidalgo,
desde el punto de vista orgánico, formal o instrumental,
el sistema tributario puede ser conceptuado como "la
organización legal, administrativa y técnica que el
Estado crea y armoniza con la finalidad de ejercer de una manera
eficaz el poder tributario que soberanamente le
corresponde".50 Por su parte
Schmolers señala que "para que exista un verdadero sistema
tributario es necesario, sin duda alguna, un vínculo
lógico entre los diversos impuestos, una conciencia clara
de los objetivos fiscales y extrafiscales que los impuestos
están llamados a alcanzar".51

El Estado necesita recursos para financiar sus
actividades y cumplir con sus fines. Los ingresos del Estado
pueden ser producto de su patrimonio, del ejercicio de su
potestad tributaria, de empréstitos o de transferencias
intergubernamentales. Aunque resurgen en el siglo XX, la
importancia de los recursos patrimoniales u originarios
corresponde al feudalismo, al Estado absoluto o al Estado
socialista. El Estado constitucional democrático
está, desde sus orígenes, vinculado a la
utilización de recursos tributarios aprobados por la
representación popular. Desde el punto de vista
económico financiero, usualmente los ingresos tributarios
son los más importantes, y los ingresos tributarios
más importantes son los impuestos, destacando dentro de
éstos el impuesto sobre la renta y los impuestos al
consumo.

Los recursos patrimoniales son los obtenidos por el
Estado mediante el aprovechamiento económico de su
patrimonio.52 Tributarios los
derivados del ejercicio de su poder de imperio, es decir,
mediante leyes que crean obligaciones a cargo de sujetos en la
forma y cuantía que ellas mismas
establecen.53

El poder tributario del Estado "es la facultad o la
posibilidad jurídica que este tiene de exigir impuestos a
las personas o respecto de bienes ubicados en su territorio, por
lo que el impuesto debe considerarse como una "exacción
que el Poder Público efectúa de manera obligatoria
y que tiene como objetivo esencial cubrir los gastos
públicos y distribuirlos en función de las
facultades contributivas de los
ciudadanos".54

En Venezuela, desde un punto de vista económico
financiero y dada su importancia económica se acostumbra
distinguir entre ingresos petroleros y no petroleros. Ahora bien,
la mayor parte de los ingresos petroleros ingresan a la
tesorería nacional a través de la imposición
y particularmente del impuesto sobre la renta. Excluyendo los
ingresos petroleros el impuesto venezolano más importante
financieramente sería el impuesto sobre el valor
agregado.

También quisiéramos mencionar a la menos
democrática de las formulas económicas para proveer
de recursos al Estado. Nos referimos a la inflación
entendida como el incremento constante y desmedido de los precios
en relación a la capacidad de aumentar en igual medida los
ingresos. Este fenómeno económico, por su
naturaleza y por su incapacidad de alcanzar mecanismo de
protección, afecta a todos, pero especialmente a quienes
menos tienen. La promoción de políticas
económicas inflacionarias permite al Estado
obtener recursos de tal forma y medida que hacen de ésta
un verdadero impuesto confiscatorio que ya hace bastante tiempo
llevaba a Juan de Mariana a sostener que el monarca no
podía alterar el valor de la moneda sin el consentimiento
previo del pueblo.55

Lamentablemente, en la última década
Venezuela ha sido el país con más inflación
en América Latina.

La Constitución de 1999, como ya se dijo, al
establecer las competencias en materia monetaria del Poder
Nacional determina que serán ejercidas exclusivamente por
el Banco Central a quien corresponde mantener la estabilidad de
los precios y velar por el valor de la
moneda.56 Se convierte así a
esta institución en el mayor garante de la economía
popular. De allí la importancia de su autonomía,
particularmente frente Poder Ejecutivo, habida cuenta de la
propensión natural de éste al gasto,
particularmente cuando se trata de regímenes
democráticos y época electoral.

En la Constitución de 1999 se incorpora la
clásica clasificación tripartita de los tributos en
impuestos, tasas y contribuciones
especiales,57 ya establecida en el
preconstitucional Código Orgánico
Tributario.58 Según el Modelo
de Código Orgánico para América Latina el
impuesto "es el tributo cuya obligación tiene como hecho
generador una situación independiente de toda actividad
relativa al contribuyente".59 La tasa
"es un tributo cuya obligación tiene como hecho generador
la prestación efectiva o potencial de un servicio
individualizado en el contribuyente", y la contribución
especial "es el tributo cuya obligación tiene como hecho
generador beneficios derivados de actividades
estatales".60 Se continua la
dispersión de normas tributarias ya existente en la
Constitución de 1961. En tal sentido, en aras de su
integración y un mayor conocimiento de la población
y mejor manejo técnico del mismo, delimitando claramente
las competencias tributarias territoriales, durante el proceso
constituyente nos sumamos a la propuesta de un capítulo
específico para la Hacienda Pública que reuniera
todas las normas sobre la materia.61

El sistema tributario debe procurar la justa
distribución de las cargas públicas, así
como la protección de la economía nacional y la
elevación del nivel de vida de la población. Los
principios que deben caracterizarlo orientando y limitando el
poder tributario estatal son el de progresividad o justa
distribución de las cargas públicas, capacidad
económica del contribuyente, legalidad, no
confiscatoriedad, pecuniario, igualdad,
generalidad.62 Estos principios -dice
Octavio- "constituyen los límites dentro de los cuales el
Poder Legislativo debe ejercer su potestad de crear tributos, el
Poder Ejecutivo exigirlos y el Poder Judicial dirimir las
controversias…".63

6. Principio de
la generalidad

Entre las bases de los sistemas tributarios modernos
tenemos dos elementos estrechamente vinculados: La
obligación de todos de contribuir al gasto público
y la exclusión de todo privilegio que releve del
cumplimiento de dicho deber.64

El principio de la generalidad está contemplado
en el artículo 133 constitucional de acuerdo al cual "Toda
persona tiene el deber de coadyuvar a los gastos
públicos…".65 Esto
significa que no hay privilegios fiscales lo que no quiere decir
que todos efectivamente deben pagar tributos, sino que deben
hacerlo todos los que tengan capacidad contributiva de acuerdo a
lo que los principios constitucionales y las leyes que los
desarrollan dispongan.66

Las excepciones al principio de generalidad deben estar
previstas en la ley.67 Se trata
básicamente de exenciones, "dispensa total o parcial del
pago de la obligación tributaria otorgado por la ley" y de
exoneraciones "dispensa total o parcial del pago de la
obligación tributaria concedida por el Poder Ejecutivo en
los casos autorizados por la ley".68
Tales beneficios no constituyen privilegio alguno. Se
fundan en razones económicas y sociales y principalmente
en política fiscal del Estado. Se discute la legitimidad
del empleo del sistema tributario con fines de política
económica.69

7. Principio de
la legalidad tributaria

El principio de legalidad o de reserva legal es para
Sainz de Bujanda "un instituto de carácter constitucional
que constituye el eje de las relaciones entre el poder
legislativo y el ejercicio en lo referente a la producción
de normas, que persigue precisamente excluir para ciertas
materias la posibilidad de normación por vía
distinta a la legislativa".70

Históricamente, el principio de legalidad
tributaria es mucho más antiguo que el genérico
principio de legalidad administrativa. De acuerdo al viejo
brocardo romano: Lo que a todos afecta, por todos debe ser
aprobado. El principio de la legalidad combina dos
principios:

Es el viejo principio "nullun tributum sine
lege" de acuerdo al cual "No podrán cobrarse
impuestos, tasas, ni contribuciones que no estén
establecidos en la ley, ni concederse exenciones o rebajas, ni
otras formas de incentivos fiscales, sino en los casos previstos
por las leyes".71 Se consagra la
primacía del Poder Legislativo para imponer tributos.
Deben ser leyes dictadas por la representación popular, no
obstante, en algunos países, entre ellos el nuestro, se ha
aceptado la habilitación legislativa del Poder
Ejecutivo.

Es también el principio "No taxation without
representation"de la Carta Magna inglesa de 1215 enunciado
en la cláusula XII al prescribir: "Ningún impuesto
o contribución será aplicado en Nuestro reino a
menos que se fije por deliberación conjunta…". La
cláusula IV indica "Para obtener la
deliberación conjunta de todo el reino con respecto a la
fijación de impuestos… haremos que se citen
separadamente por Nuestras cartas, los Arzobispos, Obispos,
Abates, Condes y grandes Barones, y además haremos que
sean citados conjuntamente por Nuestros alguaciles y oficiales de
justicia, todos los que dependen de Nosotros, a reunirnos un
día determinado, es decir, al fin de cuarenta días
por lo menos y en un lugar determinado y en todas las cartas de
dichas situaciones explicaremos las causas y los emplazamientos
así realizados; las tratativas se llevarán a cabo
el día señalado, de acuerdo al consejo de los
presentes a pesar de que el número total de personas
convocadas no hayan concurrido". Más tarde la Petition
of Rights de 1628 proclamará el principio de
necesaria autorización del Parlamento para sancionar y
cobrar toda clase de tributos que luego el Bill of
Rights de 1689 extendería a todos los recursos e
incluso a los gastos.72

En nombre de esta clásica garantía
constitucional se iniciarían las revoluciones
norteamericana y francesa. "No taxation without
representation", "Ningún impuesto sin
representación" declararon las colonias norteamericanas en
el Stamp Act, y el Parlament de Paris al
rechazar los tributos propuestos por Luís XVI exigiendo
que fueran aprobados por los Estados
Generales.73 La Constitución
norteamericana de 1787 dispondría en la sección 8
del artículo 1 como atribución del Congreso la de
"establecer y recaudar contribuciones, derechos, impuesto y sisas
a fin de pagar las deudas y proveer a la defensa común y
bienestar general de los Estados Unidos; pero todos los derechos,
impuestos y sisas serán uniformes dentro de los Estados
Unidos". La Declaración de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano establecería en el artículo 14, que "los
ciudadanos tienen derecho de comprobar por sí mismos o por
sus representantes la necesidad de la contribución
pública, de consentirla libremente, de vigilar su empleo,
de determinar su monto, au asiento, su recaudación y su
duración".74

Es la consagración de la ley tributaria como
expresión de la voluntad popular, principio de la
autoimposición, principio de la reserva legal, la norma
sobre la normación de Gianini.75
Siendo los tributos una limitación a la propiedad
que afectan el contrato social -dirían los
contractualistas- es indispensable para su validez el
consentimiento de los representantes del pueblo.

En otra perspectiva el principio de la legalidad es
fundamental para la seguridad jurídica, para el
establecimiento de reglas ciertas y claras para el
desempeño de la actividad económica. Consagra
constitucionalmente el principio de certeza enunciado por Adam
Smith.76

El principio de la legalidad tributaria aparece en
Venezuela, por primera vez, en la Constitución de
1925,77en el artículo relativo al derecho de propiedad que
se garantiza a los venezolanos sujeto a las contribuciones
legales. Se repite en las constituciones
siguientes.78 En la
Constitución de 1947 aparece un
capítulo sobre la Hacienda Pública
Nacional,79 pero se ubica en el
capítulo referente a la economía
nacional,80 y en la de 1953 lo
tenemos nuevamente dentro de las garantías
individuales.81

El principio de la legalidad debe incluir todos los
elementos de la relación jurídica tributaria como
ya lo hacía el preconstitucional Código
Orgánico Tributario.82 La
Constitución de 1999 omitió algunos elementos
incluso la exoneración ya prevista en la
Constitución de 1961.83

Finalmente, debemos advertir que derivado del principio
de reserva legal, el principio de irretroactividad de las leyes
constitucionalmente consagrado de forma general rige
también para la materia
tributaria.84

8. Principio de
la no confiscatoriedad

Dispone la Constitución de 1999 que
"Ningún tributo puede tener efecto
confiscatorio".85 La
confiscación es la transferencia de la propiedad en forma
obligatoria y sin el pago de compensación alguna.
Evidentemente, es necesario limitar el poder tributario del
Estado para garantizar el derecho de la propiedad, el principio
de la igualdad y la generalidad del tributo. Esta novedad
constitucional ya se aplicaba en Venezuela, antes de su expresa
consagración, habida cuenta de la existencia de los
derechos y principios constitucionales señalados y la
interpretación doctrinal y jurisprudencial realizada.
Determinar su alcance cuantitativo resulta dificultoso.
Constituyendo cualquier tributo transferencia de un patrimonio
particular al patrimonio estatal, determinar cuándo dicha
transferencia deja de ser un tributo elevado para convertirse en
un tributo confiscatorio no es fácil.

9. Principio
pecuniario

No podrán establecerse obligaciones
tributarias pagaderas en servicios
personales.86

10. Principio de
la igualdad tributaria

El principio de la igualdad aparece en el siglo XVIII
con la ruptura de la monarquía y el advenimiento de la
República. Para la mayoría tiene como punto de
partida la Carta Magna inglesa de 1215, aunque
algunos como Luqui lo remontan al derecho foral
español.87 No se refiere a la
igualdad matemática, que conduciría a
mayores injusticias, sino a "la necesidad de asegurar el mismo
tratamiento a quienes están en análogas
situaciones, con exclusión de todo distingo arbitrario,
injusto u hostil contra determinadas personas o categorías
de personas".88

Se construye en dos planos: igualdad horizontal o
principio de generalidad (igual tributo a igual capacidad
contributiva), e igualdad vertical o principio de
proporcionalidad (desigual tributo o desigual capacidad
contributiva). El principio de la proporcionalidad se perfecciona
con el principio de progresividad (mayor tributo a mayor
capacidad contributiva) y se diversifica en el principio de
capacidad contributiva (igualdad de sacrificio) y el principio de
solidaridad o redistribución (desigualdad de sacrificio
para efectuar la igualdad de hecho mediante la ley
tributaria.89

Está consagrado en el artículo 316
constitucional.90 De acuerdo al
análisis que hiciera Florencio Quintero del similar
artículo 223 de la Constitución de
1961,91 se establece el principio de
la justa distribución de las cargas públicas que
combinado con el principio de la generalidad o universalidad del
tributo,92 es decir, las cargas
públicas debe ser repartidas justamente. La igualdad ante
el tributo y el principio de generalidad del mismo serían
las columnas vertebrales de la justicia tributaria. La igualdad
ante el tributo se logra cuando las cargas se distribuyen de
acuerdo a la capacidad económica y al principio de
progresividad, es decir, cuando el tipo impositivo o
alícuota aumenta en la medida en que lo hace la base
tributaria.93 En definitiva, los
tributos serán justos en la medida que graven a todos con
igual intensidad. El principio de la capacidad contributiva sirve
como presupuesto legitimador de la distribución del gasto
público y como límite material al ejercicio de la
potestad tributaria.94

Linares Quintana al comentar el principio de igualdad
advierte que la ley debe ser igual para todos los iguales en
iguales circunstancias, sin establecer excepciones o privilegios
que excluyen a unos de lo que se concede a otros en iguales
circunstancias; la existencia de desigualdades naturales
justifica la creación de categorías de
contribuyentes sujetos a tipos impositivos diferentes; y la
generalidad del tributo debe estar informada substancialmente de
la noción de uniformidad, es decir, en igualar hasta donde
sea posible igualar el sacrificio que se experimenta al pagar el
tributo.95

También dispone la Constitución de 1999 un
régimen sancionatorio de acuerdo al cual "la
evasión fiscal, sin perjuicio de otras sanciones
establecidas por la ley, podrá ser castigada penalmente.
En el caso de los funcionarios públicos se
establecerá el doble de la pena".96
Advierte Octavio que afortunadamente, la inapropiada
pretensión de tipificar un ilícito con la
expresión genérica de "evasión fiscal"
carece de eficacia jurídica y constituyen un grave error
de técnica legislativa, tanto desde el punto de vista del
Derecho Constitucional como del Derecho
Penal.97 Dice Meier que se pretende
crear un delito que no se conoce en la legislación ni
doctrina alguna. 98

Esta tendencia excesivamente represiva ha sido ampliada
por el Código Orgánico Tributario cuya reforma, en
el término no mayor de un año, se ordenaba en las
disposiciones transitorias para establecer:
99

1. La interpretación estricta de las leyes y
normas tributarias, atendiendo al fin de las mismas y a su
significación económica, con el objeto de eliminar
ambigüedades.

En primer término surge la duda sobre si se trata
de interpretación estricta o más bien se quiso
decir interpretación restrictiva. La interpretación
estricta se limita a declarar el pretendido alcance manifiesto
inexorable que resulta de las palabras empleadas por el
legislador, sin restringirlo ni
extenderlo.100 Se trata de una
concepción superada, según la cual cuando una norma
es clara no es susceptible de ser interpretada (in claris non
fit interpretatio). Se ignora que siempre toda norma
será susceptible de
interpretación.101

La interpretación restrictiva de las normas
tributarias es característica de una época en la
cual los tributos eran impuestos al pueblo sin necesidad de su
consentimiento. En caso de duda operaba el adagio romano in
dubio pro fiscum.102 En
Venezuela, fue el método más empleado antes de la
sanción del primer Código Orgánico
Tributario.103 Volver al mismo
menoscaba los derechos del contribuyente alcanzados. Por otra
parte, la interpretación estricta o restrictiva de la
norma tributaria resulta, desde el punto de vista técnico,
incompatible con la interpretación económica que
surgió precisamente contra la rigidez de
ésta.104

2. La eliminación de excepciones al
principio de no retroactividad de la ley. Evidentemente, esta
disposición contradice principios
constitucionales.