Principios de derecho administrativo. Análisis de su vulneración en actos administrativos

Principios de derecho administrativo.
Análisis de su vulneración en actos
administrativos

Del contexto de la Constitución Política
de Colombia se desprenden cinco cláusulas, o como los
llama el Profesor Jaime Orlando Santofimio en su Tratado de
Derecho Administrativo1, "Supraprincipios", rectores del derecho
colombiano que a su vez son portadores de principios que orientan
y determinan la acción de los poderes públicos y de
las relaciones del Estado con sus asociados. De los principios
rectores de la actividad administrativa, estudiados por el Doctor
Santofimio; para el caso que nos ocupa, analizaremos el Principio
de Legalidad2 y el Principio de la Prevalencia y el Respeto a los
Derechos Fundamentales, y dentro de éste último se
hace énfasis en el Respeto al Debido Proceso y el Derecho
a la Defensa.

El problema consiste en analizar un acto administrativo
a la luz de los Principios del Derecho Administrativo, teniendo
como referente un Pliego de Cargos y Fallo de Primera Instancia
proferido por la Procuraduría Regional de Casanare,
dentro de un Proceso Administrativo Disciplinario,
en los cuales se evidencia la vulneración de dichos
principios.

El Procedimiento Administrativo Disciplinario se
configura por una serie de actos entrelazados con el fin de
producir un efecto jurídico particular. Comporta, por
tanto, una actividad administrativa emanada de la potestad
sancionatoria disciplinaria del Estado frente a los funcionarios
públicos que son los sujetos pasivos de la
misma.

Uno de los principios rectores del Código
Único Disciplinario es el de
Legalidad,3 según el cual "El
servidor público y el particular en los casos previstos en
este código sólo serán investigados y
sancionados disciplinariamente por comportamientos que
estén descritos como falta en la Ley vigente al momento de
su realización"4

El Principio de Legalidad5, tiene como finalidad los
efectos de intimidación, disuasión y
prevención respecto de la comisión de conductas
tipificadas como faltas disciplinarias, lo cual se avizora como
una advertencia del Estado dirigida a todos sus servidores, para
que anticipadamente o previamente conozcan las faltas por las
cuales se les puede reprimir su comportamiento. Este principio es
también garantía de los derechos individuales, pues
los funcionarios no pueden estar sujetos a los caprichos
subjetivos de superiores jerárquicos arbitrarios y de esa
manera establece diques al poder disciplinario del Estado,
evitando que quienes detectan la potestad disciplinaria inventen
conductas disciplinarias o atribuyan sanciones a sus
destinatarios, sin que las mismas se encuentren establecidas
con anterioridad en la Constitución, la Ley,
reglamento o acto administrativo. El Principio de Legalidad es
entonces un límite al actuar del Estado, ya que elimina su
potestad disciplinaria frente a conductas que no estén
expresamente previstas como faltas por la Ley vigente al momento
de su comisión y prohíbe imponer
sanciones no establecidas en ella. Son reglas que brindan
seguridad jurídica a los destinatarios de la
Ley disciplinaria, pues aísla los juicios de valor del
competente disciplinante y los acerca a la imposibilidad de
cometer errores.6

El Pliego de Cargos es una pieza fundamental en el
proceso disciplinario el cual debe reunir las exigencias y
presupuestos legales, ya que todo fallo está fundamentado
en ésta providencia. Siendo éste uno de los actos
decisivos es menester que contenga una síntesis completa
de los hechos, de las normas supuestamente violadas,
además debe señalar al procesado en forma clara y
precisa las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que se
desplegó su acción u omisión que
originó la
investigación.7

En el caso concreto, La Procuraduría Regional
Casanare formuló cuatro cargos al implicado mediante auto
del 30 de marzo de 2006:8

1. "Se endilga al señor JOSÉ DEL CARMEN
GÁLVIS GUTIÉRREZ en su condición de Alcalde
Municipal de Nunchía para el periodo 2004-2007, el haber
declarado la urgencia manifiesta mediante resolución 074
del 4 de mayo de 2004, sin que existiera el requisito de la
inmediatez para la atención a la contingencia presentada
por el derrumbe del puente que cruza el Río Tocaría
y que comunica al Municipio de Nunchía con las Veredas
Moralito, Piedecuesta, La Virgen del municipio de Paya
(Boyacá) y los corregimientos de Morcote, Niscota,
Altamira, Palmarito, Sabaneta, Buenavista, Maguito, Milagros,
Guayabal, requisito contenido en el Artículo
42 de la Ley 80 de 1993."

2. "Que como consecuencia de la declaratoria irregular
de urgencia manifiesta, haya suscrito el contrato de obra
pública nro. 003 del 27 de julio de 2004, celebrado entre
el Municipio de Nunchía y el señor DAGOBERTO PRIETO
RODRÍGUEZ, por valor de $23.158.125, contrato que
estaría viciado, teniendo en cuenta que el hecho generador
del mismo, es decir la urgencia manifiesta, carece de fundamento
y de contera, los actos sucesivos y consecuentes también
lo serían."

3. "Haber informado a la Contraloría
Departamental de Casanare de la declaratoria de la urgencia
manifiesta hasta el 14 de octubre de 2004, es decir, cinco meses
después de haberse presentado el derrumbe del puente,
allegando además documentos incompletos para fundamentar
la declaratoria, transgrediendo con ello al parecer lo
preceptuado por el Artículo 43 de la Ley 80
de 1993."

4. "Haber presentado ante la Contraloría
Departamental de Casanare como soporte para la declaratoria de
urgencia manifiesta, los oficios de fechas abril de 2004 (folio
92) y abril 28 de 2004 (folio 94) con firmas de
quienes aparentemente fungían como presidentes de la
Juntas de Acción Comunal Veredales, sin que quienes
aparecen allí correspondan ideológicamente a
peticiones o rubricas de quienes se afirma elevaron las
peticiones ; tal es el caso de los señores EFRAÍN
NIÑO COBO – Vereda la Virgen (folio 161);
JOSÉ LEÓNIDAS RUIZ ROMERO (folio 165) –Vereda
La Virgen; LIGIA SOTABAN GUICÓN (folio 167) –Vereda
Moralito GILBERTO DAZA CARDONA (folio 168) –Vereda Niscota;
y LULIO ARNULFO ACAHY CARO (folio 170) de la Vereda
Palmarito."

Luego de esto, en el pliego se transcriben las normas
presuntamente infringidas, a saber: Artículos 2, 6, y 209
de la Constitución; Artículos 42, 43, 23, 24.1,
25.1, 26.1.5, 29 de la Ley 80 de 1993; y
Artículos 22, 23, 34.1.2.21, 35.1.12 y 48.2.33 de la Ley
734 de 2002.

Como se observa, no se individualiza en cada uno de los
cargos cuáles son las normas presuntamente violadas con
cada una de las conductas que se le critican, sino que como se
dijo, lo que se hace es una trascripción de los
Artículos de las Leyes 80 de 1993 y 734 de
2002, haciendo la imputación de forma general para los
cuatro cargos. Es decir, no hace la adecuación respecto a
cada uno de los comportamientos y para cada cargo, sino una y en
forma general para todos.

Vale precisar que la disposición legal citada
hace relación con la adecuación típica de la
conducta; es decir, que luego de describir en el pliego de
cargos, la conducta objeto de investigación o de
acusación, deberá hacerse el correspondiente cotejo
jurídico disciplinario, o confrontación del
comportamiento acusado, con la disposición disciplinaria
que recoja la conducta investigada. O sea que, a la autoridad
disciplinaria, a tiempo de expedir la decisión de cargos,
le asiste el deber de exponer las razones por las que estima que
las normas descritas en la providencia de acusación se
consideran vulneradas, de tal forma que el implicado ejerza su
derecho de defensa y de contradicción; ello significa que
los descriptores normativos del tipo disciplinario, deben ser
claramente expuestos por la acusación, de modo que se
explique con claridad el verbo rector contenido en el deber
violado o en la prohibición en que incursionó el
disciplinado, cuidando de no hacer afirmaciones
indeterminadas o ambiguas.9

Ahora bien, siguiendo con el análisis planteado
para el ejercicio, nos centramos en el tercer cargo formulado10,
se le imputa al Alcalde que incurrió, entre otras, en la
falta descrita en el Numeral 2 del Artículo 48 de la Ley
743 de 2002, que consagra como falta gravísima:
"Obstaculizar en forma grave la o las investigaciones que
realicen las autoridades administrativas, jurisdiccionales o de
control, o no suministrar oportunamente a los miembros del
Congreso de la República las informaciones y documentos
necesarios para el ejercicio del control político",
específicamente porque omitió enviar a tiempo el
informe a la Contraloría Departamental de Casanare, con lo
cual, según la Procuraduría, evitó que
se surtiera el proceso de control fiscal necesario
para la figura de la Urgencia Manifiesta.

Según lo anterior, se acusa al Alcalde de haber
incurrido en la falta gravísima prevista en el Numeral 2
del Artículo 48 de la Ley 734 de 2002; sin embargo, dicha
norma no sería aplicable al caso, en la medida que se
trató de la omisión de remitir la
documentación para el control fiscal, mas no para un
proceso de carácter fiscal como lo establece la Ley 610 de
200011.

Debe observarse que no enviar inmediatamente a la
Contraloría los actos y contratos celebrados originados en
la urgencia manifiesta no podría encuadrar en esta falta
gravísima, por cuanto no se trata de un Proceso de
Responsabilidad Fiscal, sino simplemente de un control que ejerce
la Contraloría, sobre esta potestad excepcional, es decir,
es un deber del funcionario público, establecido en el
Artículo 43 de la Ley 80 de 1993, por tanto la falta
disciplinaria se tendría que encauzar es sobre el
desconocimiento de los deberes consagrados en el Numeral
1 del Artículo 34 del CDU, para así hacer la
calificación de la misma.

Así las cosas, lo que se esperaría es que
la Procuraduría hiciera la adecuación típica
a partir de lo que jurisprudencialmente se llama tipo abierto12
establecido en el Artículo 23 de la Ley 734 de 2002, lo
cual le imponía identificar si se trataba de
infracción a un deber, una prohibición, u otro.
Como se dijo, en el pliego de cargos se indicaron para las
imputaciones las normas violadas sin especificarlas para cada una
de las conductas; lo que trae como consecuencia la
violación del principio de legalidad, ya que se
describió la falta disciplinaria supuestamente cometida
por el Alcalde pero no cuál era su fundamento legal en
concreto, limitándole así al
disciplinado su derecho de defensa y el debido
proceso13.

Aquí, cabe precisar que de igual forma en el
Fallo de Primera Instancia la Procuraduría sanciona al
Alcalde por la violación genérica de sus deberes
funcionales, lo cual es una forma de imputación que afecta
el Principio de Legalidad. En consecuencia, el fallo en estas
condiciones de falta de claridad y precisión, consecuencia
de las deficiencias en la formulación del pliego de
cargos, resulta violatorio también del debido
proceso14 y el derecho a la defensa del investigado,
por cuanto en definitiva desconoce que es lo que se le
imputa.

Los derechos al debido proceso y sus corolarios de
defensa y de contradicción, según lo establecido en
el Artículo 29 de la Constitución Política,
rigen en los procedimientos administrativos, sancionatorios o
no.15 El Artículo 29 de la
Constitución dispone que el debido proceso deba observarse
en toda clase de actuaciones judiciales y administrativas, es
decir que obliga no solamente a los jueces sino también a
los organismos y dependencias de la administración
pública.

El debido proceso administrativo consiste en que los
actos y actuaciones de las autoridades administrativas deben
ajustarse no sólo al ordenamiento jurídico legal
sino a los preceptos constitucionales. Se pretende garantizar el
correcto ejercicio de la administración
pública a través de la expedición de actos
administrativos que no resulten arbitrarios y, por contera,
contrarios a los principios del Estado de Derecho. Ello en virtud
de que "toda autoridad tiene sus competencias definidas dentro
del ordenamiento jurídico y debe ejercer sus funciones con
sujeción al principio de legalidad, a fin de que los
derechos e intereses de los administrados cuenten con la
garantía de defensa necesaria ante eventuales actuaciones
abusivas, realizadas por fuera de los mandatos constitucionales,
legales o reglamentarios
vigentes"16.

De la aplicación del principio del debido proceso
se desprende que los administrados tienen derecho a conocer las
actuaciones de la administración, a pedir y a controvertir
las pruebas, a ejercer con plenitud su derecho de defensa, a
impugnar los actos administrativos y en fin a gozar de todas las
garantías establecidas en su beneficio.

En conclusión, se observa, en el caso objeto de
análisis, que la Procuraduría al omitir hacer la
adecuación típica en la forma como está
prevista en la Ley, vulnera el Principio de Legalidad y de paso
el Debido Proceso y el Derecho a la Defensa, en cuanto la
imputación jurídica no se hace de acuerdo al tipo
objetivo que describe la conducta, toda vez que el
Artículo 29 de la Carta Política impone juzgar de
acuerdo con el acto que se le imputa, es decir, de conformidad
con la norma que describa completamente el comportamiento
realizado.

NOTAS:

1 SANTOFIMIO GAMBOA, Jaime Orlando. Tratado
de Derecho Administrativo. Bogotá. Universidad Externado
de Colombia. 3 Ed. 2003. Tomo I. Pág.
361.

2 El Derecho Administrativo tiene en el
Principio de Legalidad una de las reglas más importantes
porque señala como norte a la administración que
los servidores públicos por medio de los cuales
actúa que solo pueden hacer aquello que la norma les
autoriza expresamente.

3 Procuraduría General de la
Nación. Nota de Relatoría 4.2. Código
Único Disciplinario. Respecto de este principio
fundamental, la Corte Constitucional en Sentencia C-124/03,
reiterada en Sentencia T-1102/05, sostuvo: "De conformidad con lo
previsto en el Artículo 29 de la Constitución
Política, nadie podrá ser juzgado sino conforme a
Leyes preexistentes al acto que se le imputa (…)". Esta
disposición consagra el principio de legalidad en materia
sancionatoria, expresado en la doctrina jurídica con el
aforismo latino "nullum crimen nulla poena sine lege", que
constituye parte integrante del principio del debido proceso y en
virtud del cual tanto las conductas ilícitas como las
sanciones correspondientes deben estar determinadas en Ley
anterior a la ocurrencia de los hechos respectivos.
En relación con la aplicación de este
principio tanto en materia penal como en materia disciplinaria,
la Corte ha expuesto: "Esta Corporación ha afirmado que el
principio de legalidad, como salvaguarda de la seguridad
jurídica de los ciudadanos, hace parte de las
garantías del debido proceso, pues permite conocer
previamente las conductas prohibidas y las penas aplicables,
tanto en materia penal como disciplinaria. Este principio
además protege la libertad individual, controla la
arbitrariedad judicial y administrativa y asegura la igualdad de
todas las personas ante el poder punitivo y sancionatorio del
Estado. Por eso es común que los tratados de derechos
humanos y nuestra Constitución lo incorporen expresamente
cuando establecen que nadie puede ser juzgado sino conforme a
Leyes preexistentes al acto que se le imputa (Artículo
29). Esta Corte también ha señalado que el debido
proceso comprende el principio constitucional de la legalidad de
la conducta sancionada y de la pena a imponer." No
obstante, existe una diferencia importante en la
aplicación del principio de legalidad respecto de la
determinación de las conductas en los tipos legales del
ordenamiento penal, por un lado, y en los del ordenamiento
disciplinario, por el otro, que ha señalado la
jurisprudencia de esta corporación, así: "Con base
en lo anterior, es de anotar como peculiaridad propia del derecho
disciplinario, la posibilidad de que las conductas constitutivas
de faltas disciplinarias se encuadren en la forma de tipos
abiertos. A diferencia de la materia penal, en donde la
descripción de los hechos punibles es detallada, en la
disciplinaria el fallador cuenta con un mayor margen de
valoración e individualización de las faltas
sancionables por la diversidad de comportamientos que pugnan
contra los propósitos de la función pública
y del régimen disciplinario…"

4 Artículo 4 de la Ley 734 de
2002

5 "Sobre el principio de legalidad, ha
precisado la Corte en innumerables fallos que comporta una de las
conquistas más significativas del constitucionalismo
democrático, en cuanto actúa a la manera de una
salvaguarda de la seguridad jurídica de los ciudadanos,
permitiéndoles conocer con anticipación las
conductas reprochables y las sanciones que le son
aplicables. A partir del citado principio, no es posible
adelantar válidamente un proceso penal, disciplinario o de
naturaleza sancionadora si el precepto-praeceptum
legis-y su correspondiente consecuencia jurídica-sanctio
legis-no se encuentran previamente definidos en la ley. El
principio de legalidad aparece consagrado expresamente en el
artículo 29 de la Constitución Política. En
palabras de esta Corporación, el principio de legalidad,
de aceptación universal, en la forma como ha sido
concebido, busca proteger la libertad individual, controlar la
arbitrariedad judicial y asegurar la igualdad material de las
personas frente al poder punitivo y sancionador del Estado.
Respecto a las finalidades que persigue el principio de
legalidad, ha señalado la jurisprudencia que además
de otorgar certidumbre normativa sobre la conducta y la
sanción a imponer, el mismo exige también que el
texto predeterminado tenga fundamento directamente en la ley, sin
que sea posible transferir tal facultad al Gobierno o a las
autoridades administrativas por ser una competencia privativa del
legislador." Sentencia C-796 de 2004

6 Ministerio de Hacienda. Lecturas
Jurídicas. El Principio de Legalidad, en
www.minhacienda.gov.co

7 El Artículo 163 de la Ley 734 de
2002, señala cuál es el contenido del pliego de
cargos; de lo que se desprende que esta es una decisión
reglada, que no dejada al arbitrio del operador disciplinario; es
así como el Numeral 2 de esta disposición,
ordena que el auto de cargos deberá indicar "Las
normas presuntamente violadas y el concepto de violación,
concretando la modalidad específica de la
conducta".

8 Procuraduría Regional de Casanare.
Radicación No. 058-03687/2005. 30 de marzo de
2006.

9 El concepto de violación que se
dispone se señale en la decisión de cargos,
habrá de distinguir cuál de estas categorías
recoge la conducta acusada, por cuanto ha de tenerse en cuenta
que existen tipos disciplinarios abiertos, que su
señalamiento impone, armonizarlos con la
disposición que lo complementa; es decir, cuando se
señala el Numeral 1 del Artículo 34 del
Código Único Disciplinario, o el Numeral 1 del
Artículo 35 del mismo. Así pues, que el
Artículo 163 del CUD, exige que luego de describir la
conducta violatoria del derecho, deber; incursión en la
prohibición, inhabilidad, incompatibilidad o impedimento,
se señale de manera inequívoca, cómo el
imputado con el comportamiento acusado, vulneró la
disposición violada; esto es, que no basta indicar la
norma violada, sino que se impone al operador disciplinario,
exponer las razones por las que estas disposiciones se estiman
vulneradas. Expuesto de otra forma, el pliego de cargos, al
señalar las disposiciones presuntamente violadas,
deberá explicar cómo fue que el implicado con la
conducta que se le acusa, vulneró las normas allí
señaladas; se impone entonces, que el operador
disciplinario, a tiempo de ajustar o adecuar la conducta a la
norma disciplinaria que estima vulnerada en el cargo que se
endilga, tenga en cuenta de qué manera el servidor
público, con la omisión o la acción objeto
de investigación, violentó el mandato de respetar
la Constitución o la Ley, en concreción del cargo
acusado y a la norma invocada como violada. Cuando el tipo
disciplinario señalado como violado en el pliego de
cargos, sea de aquellos cuyo contenido recoge varios verbos
rectores, el operador disciplinario habrá de detallar
cuál de esos verbos contenidos en la norma escogida como
violada, se compadece con la acción o la
omisión desplegada por el procesado, de tal
suerte que así se exponga en el concepto de
violación de la norma acusada. Fuente:
www.procuraduria.gov.co Por: Jesualdo Villero
Pallares.

10 No se analizan los cargos uno y dos ya
que éstos deberían centrarse primero es en
determinar si se dan o no los presupuestos de la figura de la
urgencia manifiesta, para así establecer si las dos
conductas constituyen o no falta disciplinaria. El cuanto al
cuarto cargo, éste fue desvirtuado en el Fallo de Primera
Instancia del 29 de septiembre de 2006.

11 Ley 610 de 2000. Artículo 1.
Definición. El proceso de responsabilidad fiscal es el
conjunto de actuaciones administrativas adelantadas
por las Contralorías con el fin de determinar y establecer
la responsabilidad de los servidores públicos y de los
particulares, cuando en el ejercicio de la gestión fiscal
o con ocasión de ésta, causen por acción u
omisión y en forma dolosa o culposa un daño al
patrimonio del Estado.

12 Corte Constitucional. Sentencia
C-948-02. Magistrado Ponente: Álvaro Tafur
Gálvis.

13 "El derecho al debido proceso reconocido
por el Art. 29 de la Constitución, consagra entre las
garantías sustanciales y procesales que lo integran, el
principio de legalidad, en virtud del cual le corresponde al
legislador determinar las conductas o
comportamientos que por atentar contra bienes jurídicos
merecedores de protección son reprochables y, por lo
tanto, objeto de sanciones. Es decir, que es función del
legislador dentro de las competencias que se le han asignado para
la conformación de la norma jurídica
determinar o describir, en forma abstracta y objetiva, la
conducta constitutiva de la infracción penal
o disciplinaria y señalar la correspondiente
sanción. El referido principio, que prefigura la
infracción y la sanción, tiene un desarrollo
específico en la tipicidad. Al paso que aquél
demanda imperativamente la determinación normativa de las
conductas que se consideran reprochables o ilícitas el
principio de tipicidad exige la concreción de la
correspondiente prescripción, en el sentido de que exista
una definición clara, precisa y suficiente acerca de la
conducta o del comportamiento ilícito, así como de
los efectos que se derivan de éstos, o sean las sanciones.
De esta manera la tipicidad cumple con la función de
garantizar, por un lado, la libertad y seguridad individuales al
establecer en forma anticipada, clara e
inequívoca qué comportamientos son sancionados, y
de otro, proteger la seguridad jurídica." Sentencia
C-769/98

14 "El derecho al debido proceso es el
conjunto de garantías que buscan asegurar a los
interesados que han acudido a la administración
pública o ante los jueces, una recta y cumplida
decisión sobre sus derechos. El incumplimiento de
las normas legales que rigen cada proceso
administrativo o judicial genera una violación y un
desconocimiento del mismo" Sentencia C-339 de
1996.

15 Consejo de Estado. Sala de lo
Contencioso Administrativo. Sección Tercera. Consejera
Ponente: Ruth Stella Correa Palacio. No.
Radicación: 11001-03-26-000-2003-00014-01(24715) y otros
acumulados del 3 de diciembre de 2007.

16 Corte Constitucional. Sentencia T-1341
del 11 de diciembre de 2001. Magistrado Ponente: Álvaro
Tafur Gálvis.

Autor:

Jorge Antonio González
Tobito

Especialización en Derecho
Administrativo

Universidad Nacional de Colombia

Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas Bogotá D.C., mayo de 2010