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La Ley




Enviado por Amaranta Dutti



Partes: 1, 2

  1. Definición
  2. Códigos
  3. Procedimiento de formación de la ley
    ordinaria
  4. Leyes
    orgánicas. Jerarquía. Naturaleza.
    Clasificación. Control
    constitucional
  5. Leyes
    habilitantes. Naturaleza. Límites.
    Jerarquía
  6. Leyes
    de bases y de desarrollo
  7. Leyes
    aprobatorias de tratados internacionales
  8. Bibliografía

1.
Definición

Dispone el artículo 202 constitucional que la ley
es el acto sancionado por la Asamblea Nacional como cuerpo
legislador,1 siguiendo el
procedimiento establecido en la Constitución. Como se
puede observar nos estamos refiriendo a las leyes nacionales. La
definición excluye las constituciones otros actos
generales ("leyes estadales", ordenanzas municipales y
demás actos) dictados en ejecución directa e
inmediata de la Constitución. Por otra parte, teniendo
como base el artículo citado, la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia ha considerado "que cuando la
Constitución se refiere a leyes estadales, es una manera
de referirse a los actos que los Estados denominan leyes, pero en
forma alguna implica que la Constitución considere con
"rango de ley" a las leyes
estadales…2

2.
Códigos

Pueden denominarse códigos las leyes que
reúnen sistemáticamente las normas relativas a
determinada materias.3

3. Procedimiento
de formación de la ley ordinaria

Para estudiar el procedimiento de formación de la
ley ordinaria lo dividiremos en las siguientes etapas:
iniciativa, discusión, aprobación y sanción,
promulgación y publicación. La Constitución
de

1999 regula detalladamente el procedimiento
como si se tratase del Reglamento Interior y de Debates de la
Asamblea Nacional.

3.1. Iniciativa

Iniciativa es la "facultad conferida por la
Constitución a ciertas personas u organismos para excitar
al estudio de la modificación de ley existente o a la
creación de una nueva
legislación".4

La iniciativa de las leyes
corresponde:5

1. Al Poder Ejecutivo Nacional., que
además la tiene en forma exclusiva para presentar el
proyecto de Ley de Presupuesto.6

2. A la Comisión Delegada y a las
Comisiones Permanentes de la Asamblea Nacional.

3. A los integrantes de la Asamblea
Nacional, en número no menor de tres.

4. Al Tribunal Supremo de Justicia, cuando
se trate de leyes relativas a los órganos
judiciales.

5. Al Poder Ciudadano, cuando se trate de
leyes relativas a los órganos que la integran.

6. Al Poder Electoral, cuando se trate de
leyes relativas a la materia electoral.

7. A los electores en un número no
menor del cero coma uno por ciento.

8. Al Consejo Legislativo, cuando se trate
de leyes relativas a los Estados.

Con respecto a la Constitución de
1961,7 se ha extendido la iniciativa
de la ley nacional a los nuevos poderes del Estado y al Consejo
Legislativo Estadal.

Dispone el Reglamento Interior y de Debates de la
Asamblea Nacional:8 "Todo proyecto de
ley debe ser presentado ante la Secretaría y estará
acompañado de una Exposición de Motivos, que
contendrá al menos:

1. La identificación de quienes lo
propongan.

2. Los criterios generales que se siguieron
para su formulación.

3. Los objetivos que se espera
alcanzar.

4. La explicación, contenido y
alcance de las normas propuesta.

5. El impacto e incidencia presupuestaria y
económica referidos a la aprobación de la ley o, en
todo caso, previo el Informe de la Dirección de
Asesoría Económica y Financiera de la Asamblea
Nacional.

6. Información sobre los procesos de la consulta
realizados, durante la formulación del proyecto, en caso
de que los hubiere.

El proyecto que cumpla con los requisitos será
distribuido a los asambleístas dentro de los cinco
días siguientes a su presentación".

3.2. Discusión

La discusión de los proyectos de ley presentados
por los electores se iniciará a más tardar en el
período de sesiones ordinarias siguiente a aquél en
que se haya presentado. Si el debate no se inicia dentro de dicho
lapso, el proyecto se someterá a
referendo.9

También serán sometidos a referendo los
proyectos de ley, cuando así lo decidan, por lo menos, las
dos terceras partes de los integrantes de la Asamblea Nacional.
Si el referendo concluye en un sí aprobatorio, siempre que
haya concurrido el veinticinco por ciento de los electores
inscritos en el registro civil y electoral, el proyecto
será sancionado como ley.10

Todo proyecto recibirá dos discusiones, en
días diferentes. Aprobado el proyecto el Presidente de la
Asamblea Nacional declarará sancionada la
ley.11

3.2.1. Primera
Discusión

La junta directiva de la Asamblea Nacional fijará
la primera discusión dentro de los diez días
hábiles siguientes, luego de transcurridos los cinco
días consecutivos de su distribución por
secretaría, salvo que por razones de urgencia la Asamblea
decida un plazo menor.12

En la primera discusión se considerará la
exposición de motivos y se evaluarán los objetivos,
alcance y viabilidad de la ley a fin de determinar su
pertinencia, y se discutirá el articulado. Aprobado en
primera discusión, el proyecto será remitido a la
comisión directamente relacionada con la materia objeto de
la ley. En caso de que el proyecto de ley esté relacionado
con varias comisiones permanentes, se designará una
comisión mixta para realizar el estudio y presentar el
informe. Las comisiones que estudien proyectos de ley
presentarán el informe correspondiente en un plazo no
mayor de treinta días
consecutivos.13

3.2.2. Segunda
Discusión

Una vez recibido el informe de la comisión
correspondiente, la junta directiva ordenará su
distribución entre los diputados y fijará, dentro
de los diez días hábiles siguientes, la segunda
discusión del proyecto, salvo que por razones de urgencia
la Asamblea decida un lapso menor.14

La segunda discusión del proyecto de ley, se
realizará artículo por artículo. Si se
aprobare sin modificaciones, quedará sancionada la ley. En
caso contrario, si sufre modificaciones, se devolverá a la
comisión respectiva para que ésta las incluya en un
plazo no mayor de quince días continuos; leída la
nueva versión del proyecto de ley en la plenaria de la
Asamblea Nacional, ésta decidirá por mayoría
de votos lo que fuere procedente respecto a los artículos
en que hubiere discrepancia y a los que tuvieren conexión
con éstos. Resuelta la discrepancia, la presidencia
declarará sancionada la ley.15
La discusión de los proyectos que
quedaren pendientes al término de las sesiones,
podrá continuarse en las sesiones
siguientes.16

1.2.3. Consulta y
participación

A través del respectivo Consejo Legislativo,
serán consultados los estados por la Asamblea Nacional,
cuando se legisle en materias relativas a los mismos. La ley
establecerá los mecanismos de consulta a la sociedad civil
y demás instituciones de los estados, por parte del
Consejo.17 El contenido de las
materias relativas a los estados ha venido siendo sumamente
restrictivo, no obstante la forma federal de Estado y considerar
algunos autores dicha consulta una forma de garantizar el
carácter federal de la
Asamblea.18

La Asamblea Nacional o las comisiones permanentes,
durante el procedimiento de discusión y aprobación
de los proyectos de leyes, consultarán a los otros
órganos del Estado, a los ciudadanos y a la sociedad
organizada. Tendrán derecho de palabra en la
discusión de las leyes los
ministros;19 el magistrado del
Tribunal Supremo de Justicia a quien éste designe, en
representación del Poder Judicial; el representante del
Poder Ciudadano designado por el Consejo Moral Republicano; los
integrantes del Poder Electoral; los estados a través de
un representante designado por el Consejo Legislativo y los
representantes de la sociedad organizada, en los términos
que establezca el Reglamento de la Asamblea
Nacional.20 21

3.3. Sanción

La sanción será el resultado de las dos
discusiones y del cumplimiento de los requisitos formales. Es el
acto final del proceso legislativo desarrollado en el parlamento.
Al texto de leyes precederá la fórmula: "La
Asamblea Nacional de la República Bolivariana de Venezuela
decreta".22

Dispone el Reglamento Interior y de Debates de la
Asamblea Nacional23 que las leyes sancionadas por la Asamblea
Nacional, a los fines de su sistematización y
ordenación, se titularán de la siguiente
forma:

1. El título de la Ley indicara el
tipo, número y fecha, además de la forma abreviada
de su contenido.

La numeración de leyes acostumbrada en otros
países (En Venezuela sólo se numeraban los
decretos) comenzó a hacerse por primera vez en nuestro
país en 2000 y sólo por ese año
llegándose a numerar noventa
leyes.24

2. El tipo se indicará mediante las expresiones
Ley Orgánica, Ley de Bases, Código Orgánico,
Código, Ley Habilitante, Ley Especial, Ley Aprobatoria o
Ley, según corresponda.

3. La fecha de las leyes será la de su
promulgación. Las leyes de cada año se
numerarán consecutivamente según el orden de su
promulgación, para lo cual se hará la
correspondiente indicación al Poder Ejecutivo
Nacional.

Una vez sancionada la ley, se extenderá por
duplicado con la redacción final que haya resultado de las
discusiones. Ambos ejemplares serán firmados por el
Presidente, los dos Vicepresidentes y el Secretario de la
Asamblea Nacional, con la fecha de su aprobación
definitiva. Uno de los ejemplares será enviado por el
Presidente de la Asamblea Nacional al Presidente de la
República a los fines de su
promulgación.25

3.4. Promulgación

La promulgación "es el acto por el cual el Poder
Ejecutivo constata la existencia de una Ley y ordena su
ejecución, haciéndola conocer por medio de la
publicación en la Gaceta Oficial".26
Veto es el término utilizado en el derecho
político para referirse a la facultad del Jefe de Estado
de negarse a promulgar las leyes sancionadas por el parlamento.
Puede ser absoluto, si impide la promulgación y vigencia
de la ley o suspensivo, cuando dicho efecto es temporal,
denominándose en este caso
"reparo".27 Históricamente, la
Corona inglesa tiene derecho al veto aunque no lo ejerce desde
1807. En Estados Unidos, el veto suspensivo del Presidente se ha
transformado en el llamado "veto de bolsillo". El Presidente
simplemente se abstiene de promulgar la ley. La primera
Constitución francesa otorgaba a la Corona el veto
absoluto y el Rey lo ejerció
frecuentemente.28

En Venezuela, durante la vigencia de la
Constitución de 1961, el Presidente devolvió para
su reconsideración al Congreso, entre otras, la Ley de
Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder
Judicial,29 la Ley de Salvaguarda del
Patrimonio Público30 y la Ley de Policía
Federal.31 En la primera el Congreso
aceptó parcialmente las consideraciones del Presidente de
la República quien luego acudió a la Corte Suprema
de Justicia, la cual negaría la inconstitucionalidad
solicitada.32 En la segunda fueron
aceptadas las consideraciones del Presidente y la tercera no se
volvió a discutir. El Presidente Chávez ha devuelto
la Ley de Hacienda Pública Estadal33 prevista en el
numeral 6 de la Disposición Transitoria
Cuarta,34 y la Ley de Consejo
Federal,35 ninguna de las cuales ha
vuelto a considerar la Asamblea Nacional.

El Presidente de la República, en Consejo de
Ministros, promulgará la ley dentro de los diez
días siguientes a aquél en que la haya recibido. En
ese lapso, mediante exposición razonada, podrá
solicitar a la Asamblea Nacional el levantamiento de la
sanción parcial o total de la ley o su
modificación. También podrá, en dicho lapso,
solicitar el pronunciamiento de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia sobre su constitucionalidad o la de
alguno de sus artículos. El Tribunal Supremo
decidirá en el término de quince días
contados desde el recibo de la comunicación del Presidente
de la República. Si el Tribunal negare la
inconstitucionalidad invocada o no decidiere en el lapso
establecido, el Presidente de la República
promulgará la ley dentro de los cinco días
siguientes a la decisión del tribunal o al vencimiento del
lapso señalado. La Asamblea Nacional decidirá
acerca de los aspectos planteados por el Presidente, por
mayoría absoluta de los presentes y le remitirá la
ley para su promulgación dentro de los cinco días
siguientes a su recibo, sin poder formular nuevas
observaciones.36

Habida cuenta de la competencia exclusiva del Jefe de
Estado para dirigir las relaciones exteriores de la
República y celebrar y ratificar los tratados, convenios o
acuerdos internacionales;,37 la
oportunidad en que deba ser promulgada la ley aprobatoria de un
tratado, de un acuerdo o de un convenio internacional,
quedará a la discreción del Ejecutivo Nacional, de
acuerdo con los usos internacionales y la conveniencia de la
República.38

3.5. Publicación

La ley quedará promulgada al publicarse con el
correspondiente "Cúmplase" en la Gaceta Oficial de la
República.39 Se puede definir
la publicación "como el hecho material mediante el cual la
ley se hace del conocimiento público en acatamiento a la
promulgación".40 Cuando el
Presidente de la República no promulgare la ley en los
lapsos señalados, el Presidente y los dos Vicepresidentes
de la Asamblea Nacional procederán a su
promulgación, sin perjuicio de la responsabilidad en que
incurriera por su omisión.41

Las leyes estarán vigentes, es decir,
comenzarán a producir efectos jurídicos una vez
promulgadas (Lex non obligat nisi promulgata) y
publicadas en la Gaceta Oficial o desde la fecha que ella misma
indique. En el caso de las leyes tributarias, si ésta no
fija la fecha de entrada en vigencia se entenderá fijada
en sesenta días continuos.42

Dispone la Constitución que ninguna
disposición legislativa tendrá efecto retroactivo,
excepto cuando imponga menor pena. Las leyes de procedimiento se
aplicarán desde el momento mismo de entrar en vigencia,
aun en los procesos que se hallaren en curso; pero en los
procesos penales, las pruebas ya evacuadas se estimarán en
cuanto beneficien al reo, conforma a la ley vigente para la fecha
en que se promovieron.43 Lex
posterior ad prior trahi nequit
, dice el aforismo latino. La
ley posterior no puede retrotraerse a lo anterior.

La vigencia de la ley puede ser determinada o
indeterminada derogando la ley posterior a la anterior, lex
posterior, derogat priori
. La mayoría de las leyes
tienen una vigencia indeterminada y son derogadas, expresa o
tácitamente, total o parcialmente, por otras leyes o
abrogadas por referendo.44

Sin embargo, no podrán ser sometidas a referendo
las leyes de presupuesto, las que establezcan o modifiquen
impuestos, las de crédito público, las de
amnistía, las que protejan, garanticen o desarrollen los
derechos humanos y las que aprueben tratados
internacionales.45 Las leyes de
presupuesto, de endeudamiento, de créditos adicionales y
las habilitantes, por su propia naturaleza, tienen una vigencia
determinada en la propia ley. Entre las leyes por tiempo
determinado estuvo vigente hasta hace muy poco, la Ley que
establece el Impuesto al Débito
Bancario.46

En virtud de la supremacía
constitucional,47 la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de

Justicia podrá declarar la nulidad total o
parcial de las leyes que colidan con la norma
fundamental.48

Las leyes pueden ser reformadas total o parcialmente.
Cuando son objeto de reforma parcial se publicarán en un
solo texto que incorpore las modificaciones aprobadas.
49

La fecha de la promulgación normalmente no se
conoce hasta la publicación. La fecha de la
promulgación y la de la publicación pueden no
coincidir. En este trabajo se identifican las leyes con su
nombre, y el número y fecha de la Gaceta dónde se
publican. Como se sabe si bien la entrada en vigencia de las
leyes puede ser posterior a su publicación, jamás
podrá producir efectos jurídicos mientras
ésta no ocurra.

2. Leyes
orgánicas. Jerarquía. Naturaleza.
Clasificación.
Control constitucional

La Ley orgánica ha sido considerada como una
"figura intermedia entre la Constitución y las leyes
ordinarias, de tal manera que dentro del sistema de fuentes,
ostenta un nivel jerárquico superior, lo que implica que
una ley ordinaria no podría derogar aquella. En este
sentido, la Exposición de Motivos de la
Constitución de 1961, texto jurídico que
creó por primera vez en Venezuela esta figura legislativa,
disponía: "La creación de leyes orgánicas
tiene por objeto impedir que por leyes especiales se deroguen
disposiciones que se refieren a la organización de ciertos
poderes o a las formalidades que deben reunir determinadas
leyes… Pero, además, la norma establecía
que: "Las leyes que se dicten en materias reguladas por leyes
orgánicas se someterán a las normas de
éstas", expresión que, si bien fue suprimida en el
nuevo texto fundamental, contiene un principio de
jerarquía y arraigo en nuestro medio forense que gobierna
el sistema de fuentes, y el cual debe
sostenerse…".50

La Constitución de 196151 distinguía dos
categorías de leyes orgánicas: las que así
denominaba la Constitución y las que fueran investidas de
tal carácter por la mayoría absoluta de los
miembros de cada cámara al iniciarse la discusión
del respectivo proyecto de ley. Se acogía una
definición formal y la doctrina de la investidura
parlamentaría al permitir que cualquier ley, independiente
de su contenido, pudiera tener carácter orgánico,
si así la calificaba la mayoría absoluta de los
miembros de cada cámara al iniciarse en ellas el
respectivo proyecto de ley. Dicha disposición dio lugar a
un uso impropio del carácter orgánico ocasionando
la proliferación de leyes orgánicas. En un periodo
anterior, el legislador había dictado leyes que
había calificado de orgánicas pero, tenían
la misma jerarquía de las leyes ordinarias, en caso de
colisión no predominaba la orgánica, sino la
especialidad.52 Entre estas leyes
denominadas orgánicas, pero no por ello de mayor
jerarquía, podemos citar las siguientes: Ley
Orgánica de las Dependencias
Federales,53 Ley Orgánica de
los Territorios Federales,54 Estatuto
Orgánico de la Renta Nacional de
Fósforos,55 Ley
Orgánica de Hidrocarburos,56
Ley Orgánica de las Fuerzas Armadas
Nacionales,57 Ley Orgánica de
la Renta de Licores,58 Ley
Orgánica de la Corte Federal, Ley Orgánica de la
Corte de Casación,59 Ley
Orgánica de Tribunales y Procedimientos del
Trabajo,60 Ley Orgánica de la
Hacienda Nacional,61 y Ley
Orgánica del Timbre Fiscal.62

Al parecer únicamente en Francia, España y
Venezuela, están consagradas constitucionalmente las leyes
orgánicas. En España, ha sido objeto de un rico
debate doctrinario e interesantes fallos del Tribunal
Constitucional. Por el contrario, de acuerdo al Diario de Debates
de la Asamblea Nacional Constituyente de 1999 las intervenciones
fueron escasas, fugaces e irrelevantes. La versión del
Anteproyecto presentado a la Asamblea, fue aprobada sin
modificaciones substanciales. Se cambio la expresión
"principios constitucionales" por "derechos constitucionales" y
se agregó la frase "Esta votación calificada se
aplicará también para la modificación de las
leyes orgánicas". Dicha norma repite en términos
casi idénticos el texto propuesto por la Comisión
de Reforma Constitucional de 1994 (artículo
70).63

La Constitución de 1999 modificó el
régimen constitucional para la producción de leyes
orgánicas al: a) suprimir la facultad que confería
la Constitución de 1961 al Poder Legislativo Nacional para
que invistiera, con el voto favorable de la mayoría
absoluta de ambas cámaras, al iniciarse la
discusión, de atribuir a determinados textos legales el
carácter orgánico junto con los así
calificados expresamente por la Constitución; y b) adoptar
un criterio material para delimitar los supuestos en que la
Asamblea Nacional puede, mediante una mayoría calificada,
atribuir el carácter orgánico a
determinadas normas legales, todo ello en atención a la
función que ocupan en el ordenamiento jurídico a
fin de impedir la modificación constante no concertada de
dicho régimen en perjuicio de la estabilidad de las
instituciones o del ejercicio efectivo de los derechos protegidos
constitucionalmente.64

El artículo 203 de la
Constitución,65 según
ha interpretado la Sala Constitucional del Tribunal

Supremo de Justicia,66
establece cuatro categorías de leyes
orgánicas:

1. las que así determina la
Constitución;

2. las que se dictan para organizar los
poderes públicos;

3. las que desarrollen derechos
constitucionales, y

4. las que sirvan de marco normativo a
otras leyes.

Las categorías 1. y 4. obedecen a un criterio
técnico formal y la 2. y 3. a un principio material. En el
fondo, la categoría 4. implica una investidura
parlamentaria, pues la Constitución no precisa pautas para
su sanción y la consideración de la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo deberá responder a
estos criterios, salvo en la primera categoría en la cual
no es requerido.

Por otra parte, la Exposición de Motivos de la
Constitución de 1999 habla de cinco tipos de leyes
orgánicas al incluir las que hayan sido calificadas como
tales por la Asamblea Nacional.67 No
obstante, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de
Justicia68 estableció el carácter taxativo de las
cuatro modalidades de ley orgánica prevista en el
artículo 203 constitucional, no dejando margen alguno a la
Asamblea Nacional para calificar con dicho rango un texto
legal.

Entre las leyes orgánicas así
denominadas por la Constitución tenemos las siguientes:
Fronteras,69 División
Político-Territorial del Estado,70
Fuerza Armada Nacional,71
Sistema de Seguridad
Social,72, Ordenamiento
Territorial,73 Límites a los
emolumentos de los funcionarios
públicos,74
Régimen
Municipal,75 Distritos
Metropolitanos,76 Poder
Electoral,77 Administración
Pública Nacional,78
Procuraduría General de la
República,79 Tribunal Supremo
de Justicia,80 Poder
Ciudadano,81 Empresas
Estratégicas Nacionales,82
Crédito Público,83
Régimen Presupuestario,84
Consejo de Defensa de la
Nación,85 Estados de
Excepción,86 Refugiados y
Asilados,87
Trabajo,88 Procesal del
Trabajo,89 Defensa
Pública,90 Código
Tributario,91 Pueblos
Indígenas, Educación y
Fronteras.92

También ha observado la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia que la Constitución de 1999
prevé leyes especiales como la del artículo
18,93 que por su especialidad, "deben
resultar marco normativo de otras leyes, lo que las hace
equiparables a las leyes orgánicas, y tal vez, hasta de
mayor jerarquía que ellas, sobre todo si se toma en cuenta
que la Disposición Transitoria Primera de la
Constitución, ordenó a la Asamblea Nacional
Constituyente, y no a la Asamblea Nacional, dictar una ley
especial".94 Pareciera que para el
máximo tribunal las leyes sancionadas por la Asamblea
Constituyente por el solo hecho de ser sancionadas por ella
tendrían carácter orgánico.

Todo proyecto de ley orgánica, salvo aquel que la
Constitución califique como tal, deberá ser
previamente admitido por el voto de las dos terceras partes de
los miembros presentes de la Asamblea Nacional al iniciarse la
discusión. Esta votación también se
aplicará para la modificación de las leyes
orgánicas. En nuestra opinión, el propósito
del constituyente, más allá de descartar la
doctrina de la investidura parlamentaria, se orientó a
lograr que ciertas materias consideradas fundamentales gozaran de
un amplio consenso que garantizara su permanencia evitando
imposiciones de mayorías circunstanciales. Sin embargo, la
Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia al resolver
recurso de interpretación sobre el artículo 203 en
relación a la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de
Justicia que modificaba la preconstitucional Ley Orgánica
de la Corte Suprema de Justicia resolvió que no era
necesaria una mayoría agravada para dar inicio a la
discusión de los proyectos de leyes orgánicos
investidas de tal carácter por calificación
constitucional cuando se modifican leyes vigentes. El magistrado
Rondón Haaz en su voto salvado señala que los
mismos argumentos con relación a la naturaleza, relevancia
y mecanismos constitucionales de admisión que empleo la
mayoría sentenciadora "son la base para que se concluya en
la tesis absolutamente contraria, de conformidad con el principio
de paralelismo de formas y con auxilio al argumento a
fortiori
…".95 La
decisión citada contó con dos votos salvados y fue
criticada por amplios sectores de la vida nacional incluida la
Academia de Ciencias Políticas y Sociales. Se
señaló repetidamente que

dicha sentencia tenía como objeto allanar el
camino para la ampliación del número de magistrados
del Tribunal Supremo de Justicia de veinte a treinta y dos, lo
cual permitiría a la mayoría de la Asamblea
Nacional nombrar magistrados afines al proyecto político
de Hugo Chávez y así garantizar que no se
produjeran sentencias adversas al gobierno como antes
había ocurrido.

La Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia
ha señalado que la naturaleza orgánica de la ley
también surge, aparte de los criterios de división
lógica, del contraste con las leyes ordinarias, pues
mientras las normas orgánicas están asociadas a
determinadas materias o cumplen un determinado fin
técnico, en las normas ordinarias el legislador dispone de
un amplio poder de configuración; en el mismo sentido,
para la calificación de las primeras se exige una
mayoría de las dos terceras partes de sus integrantes en
el proceso legislativo (artículo 203 constitucional),
mientras que las normas o leyes ordinarias pueden ser aprobadas
válidamente por mayoría de votos
(artículo 209 constitucional).
96

La Constitución de 1999 establece el control
a priori de la constitucionalidad del carácter
orgánico al disponer que las leyes que la Asamblea
Nacional haya calificado de orgánicas serán
remitidas antes de su promulgación a la Sala
Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia, para que se
pronuncie acerca de la constitucionalidad de su carácter
orgánico, con el propósito de evitar el uso
indiscriminado de tal denominación. La Sala Constitucional
decidirá en el término de diez días contados
a partir de la fecha de recibo de la comunicación. Si la
Sala Constitucional declara que no es orgánica, la ley
perderá ese carácter. Entre los proyectos de leyes
que la Sala Constitucional ha determinado que no tienen el
carácter orgánico atribuido por la Asamblea
Nacional tenemos el de la Ley Orgánica contra la
Corrupción,97 y la Ley
Orgánica para el Sistema Venezolano de la
Calidad.98

3. Leyes
habilitantes. Naturaleza. Límites.
Jerarquía

La categoría de leyes habilitantes fue creada
expresamente en la Constitución de 1999. Las leyes
habilitantes "son delegaciones que, en ciertas materias,
autorizan al Presidente de la República, para dictar
decretos con fuerza de ley. Antes, el legislador había
dictado leyes calificándolas de habilitantes, pero no
tenían una consagración especial dentro de las
normas referentes a la formación de las
leyes".99

Para Peña Solís,100
un antecedente remoto lo encontramos sería en la
Constitución de 1945101 que permitía a las
Cámaras actuando como cuerpos colegisladores "autorizar
temporalmente al Presidente de la República para ejercer
determinadas y precisas facultades extraordinarias destinadas a
proteger la vida económica y financiera de la
Nación, cuando la necesidad o la conveniencia
pública lo requieran". La disposición se repite en
idénticos términos en la Constitución de
1947.102 La Constitución de
1961 consagraba como atribución presidencial "dictar
medidas extraordinarias en materia económica
o financiera cuando así lo requiera el interés
público y haya sido autorizado para ello por ley
especial.103

Dispone la Constitución de 1999 que son leyes
habilitantes las sancionadas por la Asamblea Nacional por las
tres quintas partes de sus integrantes, a fin de establecer las
directrices, propósitos y marco de las materias que se
delegan al Presidente, con rango y valor de ley. Las leyes
habilitantes deben fijar el plazo de su
ejercicio.104 Autorizado previamente
por una ley habilitante, el Presidente puede dictar decretos con
fuerza de ley.105

Cono podemos observar no hay mayores límites
formales y ninguno material con respecto a las materias cuya
legislación se puede delegar en el Jefe de Estado. La
propia Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia ha
señalado que "de acuerdo con el nuevo régimen
constitucional, no existe un límite material en cuanto al
objeto o contenido del decreto ley, de manera que, a
través del mismo, pueden ser reguladas materias que,
según el artículo 203 de la Constitución,
corresponden a leyes orgánicas; así, no existe
limitación en cuanto a la jerarquía del decreto ley
que pueda dictarse con ocasión de una ley habilitante, por
lo cual podría adoptar no sólo el rango de una ley
ordinaria sino también de una ley
orgánica".106

Ha considerado la Sala Constitucional del Tribunal
Supremo de Justicia que "las leyes habilitantes son leyes
orgánicas por su naturaleza al estar contenidas en el
artículo 203 de la Constitución de la
República Bolivariana de Venezuela, el cual se encuentra
referido íntegramente a las leyes orgánicas.
Así, las leyes habilitantes son, por definición
leyes marco –lo que determina su carácter
orgánico en virtud del referido artículo- ya que,
al habilitar al Presidente de la República para que ejerza
funciones legislativas en determinadas materias, le establece las
directrices y parámetros de su actuación .…
Además así son expresamente definidas las leyes
habilitantes en el mencionado artículo al disponer que las
mismas tienen por finalidad establecer las directrices,
propósitos y marco de las materias que se delegan…
Si la ley habilitante es una ley marco por su naturaleza,
ciertamente también se tratará de una ley
orgánica así denominada por la Constitución,
por lo cual no resulta necesario que sea calificada como tal por
la Asamblea Nacional, ni que sea remitida a esta Sala
Constitucional para que se pronuncie acerca de la
constitucionalidad de su carácter
orgánico".107

Asimismo, dado el carácter orgánico de las
leyes habilitantes "el Presidente de la República, en
ejercicio de tal habilitación, podría dictar no
sólo leyes ordinarias, sino también leyes
orgánicas, pero le corresponderá a la Sala
Constitucional declarar la constitucionalidad del carácter
orgánico del decreto legislativo, sólo cuando el
acto no haya sido calificado como tal por la
Constitución".108

En cuanto al plazo de vigencia, aunque la
Constitución no establece lapso alguno, pensamos que el
mismo no puede exceder el término del periodo de la
Asamblea Nacional que sanciona la Ley Habilitante. Asimismo,
consideramos que puede ser revocada en cualquier
momento.

Consideramos que la habilitación legislativa se
puede justificar sólo en caso de una situación
excepcional de orden político, económico o social
salvaguardando siempre los derechos fundamentales e imponiendo
los necesarios límites y controles tanto legislativos como
jurisdiccionales, como ocurre con los estados de
excepción. Esta amplitud sin precedentes en el estado
constitucional democrático que incluye incluso las
materias reservadas a leyes orgánicas ha llevado a Nikken
a afirmar que "Este hecho, en si mismo, comporta la
adopción de una particular forma de gobierno que no se
conforma con las reglas históricas y conceptuales del
constitucionalismo democrático. El problema asume una
dimensión particular cuando se trata de dictar
decretos-leyes restrictivos de los derechos humanos y las
libertades fundamentales, presupuesto que contradice el Derecho
Internacional de los derechos humanos y, por lo mismo, los
artículos 23 y 31 de la misma Constitución de
1999".109 Concluye Nikken afirmando
que "No existe constitución alguna en América
Latina, ni siquiera las que tienen la reputación de ser
las más presidencialistas o autoritarias, una
previsión que permita una habilitación para
gobernar por Decreto con tal
absolutismo".110

El artículo 23 constitucional dispone que "Los
tratados, pactos y convenciones relativos a derechos humanos,
suscritos y ratificados por Venezuela, tienen jerarquía
constitucional y prevalecen en el orden interno, en la medida que
contengan normas sobre su goce y ejercicio más favorables
a las establecidas en esta Constitución y las leyes de la
República, y son de aplicación inmediata y directa
por los tribunales y demás órganos del Poder
Público".111 Y el
artículo 31 constitucional establece que "Toda persona
tiene derecho, en los términos establecidos por los
tratados, pactos y convenciones sobre derechos humanos
ratificados por la República, a dirigir peticiones o
quejas ante los órganos internacionales creados para tales
fines, con el objeto de solicitar el amparo a sus derechos
humanos. El Estado, adoptará, conforme a procedimientos
establecidos en esta Constitución y en la ley, las medidas
que sean necesarias para dar cumplimiento a las decisiones
emanadas de los órganos internacionales previstos en este
artículo."112

La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha
interpretado que las restricciones permitidas al goce y ejercicio
de libertades contenidas en la Convención Americana de
Derechos Humanos son de reserva legal entendiéndose por
leyes adoptadas por el Poder
Legislativo.113

En cuanto al término de vigencia, aunque la
Constitución ni establece ninguno pensamos que no pensamos
que no puede exceder el término del periodo de la Asamblea
Nacional que sanciona la Ley Habilitante. Asimismo, consideramos
que puede ser revocado en cualquier momento.

4. Leyes de bases
y de desarrollo

Las materias objeto de competencias concurrentes deben
ser reguladas mediante leyes de bases dictadas por el Poder
Nacional, y leyes de desarrollo aprobadas por los Estados. Esta
legislación debe estar orientada por los principios de
interdependencia, coordinación,
cooperación,

corresponsabilidad y
subsidiariedad.114 Se trata de un
tipo de ley cuyo fin específico es delimitar las materias
concurrentes a los efectos de hacer efectivo el federalismo
cooperativo cuyos principios se
mencionan.115

La fuente de este precepto es, según Peña
Solís, la Constitución española de 1978. En
base a la doctrina y jurisprudencia del Tribunal Constitucional
español se puede conceptualizar las leyes de base diciendo
que desde el punto de vista formal deben regular única y
exclusivamente los principios generales sobre la respectiva
materia, propender a su permanencia, dado su carácter
estructural; contener principios esenciales y evitar regulaciones
de detalles.116

Partiendo de estos criterios Peña Solís
formula con respecto a las leyes de base y de desarrollo
venezolanas algunas consideraciones entre las cuales destacamos
las siguientes:117

1. Las leyes de base son una categoría
especialísima o única de ley cuya finalidad
exclusiva es hacer operativa la descentralización
territorial. Su contenido está limitado por los principios
generales de ordenación de una materia concurrente para
establecer un común denominador normativo.

2. Las leyes de bases deben respetar el límite
implícito derivado de su naturaleza que le impide contener
normas de detalle, como a las de desarrollo incluir normas sobre
principios.

3. La relación entre las leyes de base y las de
desarrollo es equiparable a la existente entre la
Constitución y la ley.

4. En estos primeros tiempos de aplicación de
esta modalidad de descentralización territorial, el
legislador debería sancionar solamente leyes de base que
contengan principios generales de ordenación de la
respectiva materia.

5. En virtud del carácter estructural de sus
normas las leyes de bases deben estar presididas por el principio
de estabilidad.

La creación de estas dos nuevas categorías
de leyes, una nacional y otra estadal, constituyen una novedad en
el ordenamiento constitucional venezolano. Peña
Solís señala que el citado artículo 112
permite identificar algunas particularidades de las leyes de
base:

a) Están delimitadas
sustancialmente, en virtud de que únicamente pueden
disciplinar aquellas materias que sean competencias concurrentes
del Poder Nacional y de los estados;

b) Es una competencia exclusiva y
excluyente del Poder Nacional;

c) Resultan esenciales para la
descentralización;

d) Da lugar a las leyes estadales de
desarrollo.118

Asimismo, define las leyes de base como "aquellas
dictadas por el Poder Nacional exclusivamente en materias objeto
de competencias concurrentes de los estados y la
República, para activar mediante el establecimiento de los
principios rectores y la fijación de los mecanismos de
planificación y programación, de las materias
objeto de la competencia concurrente, la modalidad de
descentralización territorial denominada transferencia de
servicio".119 Rondón de
Sansó señala que "las leyes de base son aquellas
que, como su nombre lo indica, establecen los postulados
fundamentales para la regulación de una
institución, dejando a las leyes de desarrollo la
ejecución de tales
lineamientos".120

5. Leyes
aprobatorias de tratados internacionales

Al igual que la Constitución de
1961,121 la Constitución de
1999122 dispone que los tratados celebrados por la
República deben ser aprobados por la Asamblea Nacional
antes de su ratificación por el Presidente de la
República, a excepción de aquellos mediante los
cuales se trate de ejecutar o perfeccionar obligaciones
preexistentes, aplicar principios expresamente reconocidos por
ella, ejecutar actos ordinarios en las relaciones internacionales
o ejercer facultades que la ley atribuye al Ejecutivo
Nacional.

Los tratados o acuerdos internacionales que pudieran
comprometer la soberanía o transferir competencias a
órganos supranacionales, podrán ser sometidos a
referendos por iniciativa del Presidente de la República
en Consejo de Ministro; por el voto de las dos terceras partes de
los integrantes de la Asamblea Nacional; o por el quince por
ciento de los electores inscritos en el registro civil y
electoral.123

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Partes: 1, 2

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