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UE: El control de la aplicación del Derecho comunitario en el Mercado Único

Enviado por Luis Gonzalez Vaque



  1. Introducción
  2. El "Vigésimo tercer Informe anual de la Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario"
  3. El control previo: la Directiva 98/34/CE
  4. El control a posteriori
  5. Conclusión
  6. Perspectivas de futuro

Introducción

Parece obligado que toda reflexión sobre el futuro de la Unión Europea se inicie haciendo referencia a su pasado reciente y, más en concreto, a los referendums celebrados en 2005 en Francia y los Países Bajos[1]

En efecto, la Unión se encuentra en una encrucijada: tras acoger a diez nuevos Estados miembros, se prepara para integrar a Bulgaria y Rumania[2]mientras el triunfo del no en las citadas consultas y las presumibles dificultades en algunos Estados miembros (como el Reino Unido, Suecia o Polonia) para ratificar el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa[3]han supuesto un duro golpe para el euro optimismo.

En este contexto, vale la pena recordar que, tras los resultados negativos de los referendums francés y holandés, «el Consejo Europeo adoptó una declaración sobre la ratificación del Tratado por el que se establece una Constitución para Europa, mediante la cual los Jefes de Estado y de Gobierno pedían un período de reflexión, durante el cual debía tener lugar un amplio debate en cada país, en el que tomarían parte los ciudadanos, la sociedad civil, los interlocutores sociales, los Parlamentos nacionales y los partidos políticos»[4].

Por otro lado, en octubre de 2005, la Comisión presentó un "Plan D"[5] que no constituye «… una operación de rescate de la Constitución, ni está limitado en el tiempo al período de reflexión: es un punto de partida para un proceso de reforma democrática a largo plazo»[6].

Entendemos pues que, teniendo en cuenta que la intensidad del debate sobre el futuro de Europa ha variado considerablemente de un Estado miembro a otro[7]hemos de esforzarnos a todos los niveles por aportar nuestro granito de arena a esta reflexión generalizada. En este sentido, puesto que el mercado único se considera uno de los dos logros más positivos de la construcción europea[8]nos parece oportuno dedicar el presente estudio a la aplicación del Derecho comunitario por lo que se refiere a la libre circulación de mercancías, uno de los sectores más importantes del Mercado interior.

No cabe la menor duda de que si la aplicación es un elemento crucial para que el Derecho sea realmente eficaz y constituya un instrumento útil para alcanzar los objetivos que se propone, ello es especialmente cierto cuando nos referimos al Derecho comunitario[9]que se aplica (¿superpone?) en diversos ámbitos sectoriales y en Estados que disponen de ordenamientos jurídicos muy heterogéneos y con diferentes condicionantes económico-sociales[10]

En este contexto, la Comisión Europea elabora cada año un informe relativo al control de la aplicación del Derecho comunitario en respuesta a las solicitudes del Parlamento Europeo[11]y de los Estados miembros[12]

El último de estos Informes es el "Vigésimo tercer Informe anual de la Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario"[13], que nos parece merecer un detallado análisis (epígrafe n° 2).

No obstante, teniendo en cuenta que nuestro objetivo es también examinar qué mejoras podrían introducirse en relación con el control de la aplicación de las disposiciones comunitarias que aseguran la libre circulación de mercancías[14]en el Mercado interior, dedicaremos una atención especial a los instrumentos que permiten un control a posteriori (epígrafe n° 4), sin olvidar tampoco los que hacen posible un control preventivo (epígrafe n° 3), y, en su caso, nos referiremos a las propuestas de la doctrina sobre su eventual modificación o sustitución.

No nos ocuparemos, por el contrario, del tema que se refiere a una posible enmienda de las disposiciones relativas a la libre circulación de mercancías del Tratado[15]puesto que parece que los Estados miembros no desean, por el momento, una modificación del Derecho primario en esta materia[16]

El "Vigésimo tercer Informe anual de la Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario"

2.1 Evaluación de los resultados

En el XXIII Informe sobre la aplicación del Derecho comunitario[17]se subraya que los progresos realizados en el ámbito de la comunicación de las medidas nacionales de transposición de las normativas comunitarias mostraban en enero de 2005 una media de 97,69% en los 25 Estados miembros. Se señala también en dicho Informe que en marzo de ese mismo año el porcentaje ascendía al 98,12%; en mayo, al 98,69%; en julio, al 98,78%; en septiembre, al 98,88% y, en noviembre, al 98,92%.

Por lo que se refiere a los procedimientos de infracción instruidos por la Comisión, en el citado Informe se recuerda que de 2.993 en 2004 disminuyeron a 2.653 en 2005. En efecto, al 31 de diciembre de 2005, estaban en curso 1.697 expedientes de los 2.653 registrados. No obstante, el número de denuncias registradas por la Comisión aumentó ligeramente con relación a 2004 (de 1.146 a 1.154). En este contexto, cabe señalar que las denuncias representaron en total alrededor del 43,5% de todas las infracciones detectadas en 2005 y que el número de procedimientos incoados por la Comisión a los 25 Estados miembros, sobre la base de sus propias investigaciones, aumentó de 328 en 2004 a 433 en 2005.

Por otro lado, el número de procedimientos contra los Estados miembros por no comunicación de las medidas de transposición disminuyó en 2005 un 29% (de 1.519 a 1.079 expedientes) con relación al año anterior[18]De todos modos, según la Comisión, «esta disminución se explica por el hecho de que las cifras de 2004 incluían no sólo el control regular de las directivas cuyo plazo de transposición por los 15 Estados miembros acababa de finalizar, sino también el control de la comunicación por los diez nuevos miembros de todo el acervo comunitario de preadhesión»[19].

Respecto a un tema muy sensible, a saber, el plazo de tratamiento de los casos de infracción, la Comisión informa de que en el período 1999-2002, dicho plazo[20]fue, por término medio, de 24 meses. Además, en el XXIII Informe sobre la aplicación del Derecho comunitario se indica que «si nos limitamos a los casos de infracciones que tienen su origen en una denuncia fundada y a los detectados de oficio por los servicios de la Comisión, el plazo transcurrido es, por término medio, de 35 meses»[21].

Como ha subrayado la doctrina, cabe destacar que los servicios de la Comisión se esforzaron en acelerar el análisis y el tratamiento de los casos de infracción y se logró un mayor respeto del código de buena conducta administrativa por lo que se refiere a los contactos con los denunciantes[22]Además, el principio fundamental de la igualdad de trato a los Estados miembros ha sido respetado, combinándolo al mismo tiempo con un amplio abanico de medidas no legislativas destinadas a prever los posibles problemas de aplicación.

2.2 La importancia de las infracciones vinculadas a las peticiones presentadas ante el Parlamento Europeo

Tras afirmar que las peticiones al Parlamento representan una fuente muy valiosa de información para la detección de las infracciones al Derecho comunitario, la Comisión confirma que «las estadísticas demuestran que entre un cuarto y un tercio de las peticiones están vinculadas, o dan lugar, a procedimientos de infracción»[23].

Vale la pena subrayar también que, en muchos casos, las peticiones en cuestión coinciden con la presentación simultánea de una denuncia ante la Comisión. El número de peticiones varía considerablemente por sector, entre 10 en el sector de la empresa y la industria y 179 en el ámbito de la protección del medio ambiente. Las peticiones se concentraron sobre todo en los sectores del medio ambiente y el Mercado interior.

Precisamente, en los principales ámbitos del Mercado interior, las peticiones plantearon un número significativo y una amplia gama de problemas. Así, por ejemplo, los servicios en general constituyeron un sector que dio lugar a numerosas peticiones[24]

Como concluye la Comisión, «esta información confirma el volumen, la variedad e importancia de las cuestiones planteadas y confirma la naturaleza detallada del trabajo que debe llevar a cabo la Comisión para examinar, explicar y tratar las diversas cuestiones, tanto desde el punto de vista de su propia autoridad para incoar procedimientos de infracción, como de la necesidad de mantener informados a los denunciantes y a la Comisión de Peticiones»[25].

2.3 El control en el ámbito de la legislación relativa al Mercado interior

Al sector de las empresas y de la industria (mercado interior de los productos) correspondían, a 31 de diciembre 2005, 504 directivas, así como la aplicación del artículo 28 CE.

Según informa la Comisión, los 333 procedimientos de infracción incoados en 2005 en el marco de esta legislación (194 en virtud de las directivas y 141 relativos al artículo 28 CE) constituyeron el 9,4% del total de procedimientos iniciados por la Comisión en 2005. Ello representa un aumento del número de procedimientos a cargo de la Dirección General de Empresa e Industria con respecto a 2004 y 2003 (249 y 218 procedimientos en curso, respectivamente).

Por lo que se refiere a las directivas gestionadas por dicha Dirección General, al igual que en años anteriores, la mayor parte de los procedimientos en curso eran procedimientos por incumplimiento por no comunicación de las medidas nacionales de transposición (129, de los que 101 se incoaron en 2005).

Por otro lado, en 2005 se abrieron 15 nuevos expedientes por no conformidad y 10 por aplicación incorrecta (frente a 53 y 6 por no conformidad y 10 y 3 por aplicación incorrecta en 2003 y 2004, respectivamente).

Como sucedió en años anteriores, la Directiva 98/34/CE[26]desempeñó un papel muy importante para prevenir los obstáculos al funcionamiento del Mercado interior y permitir el intercambio de información con y entre los Estados miembros. Debido, en particular, a la ampliación (los nuevos Estados miembros fueron responsables de cerca de un tercio de las notificaciones recibidas) el número de notificaciones aumentó en más de un 30% en 2005.

En relación con las competencias de la Dirección General del Mercado Interior y Servicios, vale la pena destacar que, en el marco del seguimiento de la Recomendación de 12 de julio de 2004 sobre las buenas prácticas en materia de transposición[27]como resultado de una carta dirigida el 3 de mayo de 2005 por el Comisario McCreevy a todos los Estados miembros, dicha Dirección General pudo recoger información sobre la forma en que la citada Recomendación se había utilizado en el plano nacional. La investigación en cuestión puso de manifiesto que una gran parte de las recomendaciones formuladas por la Comisión se habían traducido en acciones concretas.

En materia de control de las medidas de transposición, la Dirección General del Mercado Interior y Servicios examinó en 2005 la mayor parte de las aproximadamente 1.300 medidas nacionales de transposición notificadas por los nuevos Estados miembros, que cubrían el acervo en vigor a 1 de mayo de 2004. Este trabajo considerable dio lugar al inicio de 259 procedimientos de infracción, de los que sólo seguían abiertos 85 cuando se elaboró el XXIII Informe.

Cabe subrayar que la citada Dirección General «... inició también en 2005 una reflexión sobre el modo en que podría optimizar el impacto, tanto jurídico como económico, de los procedimientos de infracción de los que es responsable»[28].

En el sector de la sociedad de la información, el marco regulador comunitario de 2002 de las comunicaciones electrónicas persigue tres objetivos generales de la estrategia de Lisboa: crear normas reglamentarias estables y fiables, fomentar la innovación y estimular las nuevas inversiones en redes y servicios de comunicaciones. Como todos los Estados miembros menos uno (Grecia) habían concluido la transposición de dicho marco regulador, los servicios de la Comisión se centraron en la supervisión de la aplicación de las medidas adoptadas. Los procedimientos de infracción se concentraron principalmente en el régimen transitorio, la independencia y la amplia gama de competencias de las autoridades nacionales de regulación, los retrasos en el examen de los mercados de referencia, la designación de un prestatario del servicio universal y en problemas que afectan a los consumidores, tales como la portabilidad del número, los servicios de las guías, el número único de emergencia europeo (112) y la protección contra el correo basura.

Como se recuerda en el XXIII Informe, el objetivo principal de la Directiva sobre la Televisión sin Fronteras[29]consiste en crear las condiciones necesarias para la libre circulación de los programas de televisión en la Unión. Para poder determinar si los Estados miembros aplican correctamente las disposiciones de la citada Directiva sobre la publicidad televisada, la Comisión recurre, en particular, a una vigilancia efectuada por un asesor independiente seleccionado tras una oferta de contrato público.

Por otra parte, la Directiva sobre la reutilización de la información del sector público[30](ISP) persigue tres objetivos principales: en primer lugar, facilitar la creación a escala comunitaria de servicios basados en la ISP, en segundo lugar, fomentar la reutilización transfronteriza efectiva de la ISP para crear servicios de valor añadido y, finalmente, limitar las distorsiones de la competencia en el mercado comunitario. En este ámbito, la Comisión informa de que se incoaron con carácter prioritario procedimientos de infracción contra los Estados miembros que no habían notificado a tiempo las medidas nacionales de transposición.

2.4 Otros sectores

Entre los sectores en los que la libre circulación de mercancías constituye un elemento esencial cabe referirse especialmente al agrícola. En efecto, en dicho ámbito el control de la aplicación del Derecho comunitario se desarrolla con arreglo a dos coordenadas, una destinada precisamente a eliminar los obstáculos a la libre circulación de los productos agrícolas, y otra cuyo objetivo es llevar a cabo una aplicación efectiva y correcta de los mecanismos más específicos de las normativas agrícolas.

En 2005, por lo que se refiere a la libre circulación de los productos agrícolas, se confirmó la clara tendencia a la disminución de los obstáculos clásicos detectados.

Respecto al control de la aplicación de las normativas específicas de la Política Agrícola Común, en el XXIII Informe se recuerda que la Comisión veló, en particular, por que la protección de ciertas denominaciones geográficas, que se inscriben en el marco de la política de calidad de los productos agrícolas, no se viera debilitada por actitudes o interpretaciones contrarias al Derecho comunitario, tal como se pudo comprobar en Alemania con respecto al "Parmigiano Reggiano".

La Comisión persiguió también el objetivo de recordar a los Estados miembros su obligación de remitir los informes anuales sobre todos los regímenes de ayudas estatales existentes en el sector agrícola.

Por otro lado, vale la pena referirnos también a la información sobre las actividades de control de la Dirección General Sanidad y Protección de los Consumidores que figura en el XXIII Informe, en el que se mencionan las actividades generales de dicha Dirección General y de la Oficina Alimentaria y Veterinaria, y se concluye:

«La Comisión, para quien la salud constituye una prioridad esencial, se esfuerza en mejorar la salud pública en la Unión Europea, en prevenir las enfermedades y las afecciones humanas así como las causas de peligro para la salud humana. El plazo de la mayoría de las directivas que regulan este sector expiraba en 2005. La acción de la Comisión se concentró esencialmente en el control de la aprobación de las medidas de transposición.»[31]

El control previo: la Directiva 98/34/CE[32]

Como ya hemos señalado (apartado 2.3), la Directiva 98/34/CE constituye un instrumento muy útil y eficaz para prevenir los obstáculos al funcionamiento del Mercado interior y permitir el intercambio de información con y entre los Estados miembros[33]

En efecto, desde 1984, la Directiva 83/189/CEE[34]que tras su codificación se convirtió en la Directiva 98/34/CE, ha establecido un mecanismo de prevención, cuyo campo de aplicación se ha ido ampliando progresivamente.

En la actualidad, los Estados miembros de la Unión Europea tienen la obligación de notificar a la Comisión y a los demás Estados miembros todos los proyectos de reglamentos técnicos relativos a productos y servicios de la sociedad de la información antes de adoptarlos en sus ordenamientos jurídicos.

El intercambio de información se lleva a cabo según un doble procedimiento que divide la Directiva 98/34/CE en dos partes distintas pero complementarias.

La primera parte se refiere al procedimiento de información previsto para nuevas iniciativas nacionales que deberían conducir a la formulación de normas nacionales entre los organismos nacionales de normalización, los organismos europeos de normalización, en concreto el CEN (Comité Europeo de Normalización), el CENELEC (Comité Europeo de Normalización Electrotécnica) y el ETSI (Instituto Europeo de Normas de Telecomunicaciones), y la Comisión Europea. La Comisión ha confiado a los organismos de normalización europeos la responsabilidad de poner en práctica este procedimiento, mediante un contrato anual.

La segunda parte de la Directiva está dirigida a los Estados miembros, que de esta forma han aceptado integrarse en un sistema recíproco de transparencia y control en materia reglamentaria.

Esta iniciativa puede considerarse original en varios aspectos:

– el sistema tiene un carácter preventivo: la información se facilita cuando las reglamentaciones técnicas en materia de productos o reglas relativas a los servicios de la sociedad de la información se encuentran todavía en fase de proyecto y pueden ser modificadas con el fin de conformarse a los principios del Mercado interior;

– la Comisión no es la única que puede examinar y controlar los textos mediante la aplicación de los períodos de statu quo, sino que también pueden hacerlo los Estados miembros, quienes han reconocido las ventajas de un procedimiento que permite una influencia recíproca en sus procesos legislativos; y

– el sistema también permite que los proyectos de legislación nacionales se congelen durante un período determinado para facilitar la discusión a nivel comunitario sobre la cuestión a la luz de las iniciativas de armonización. Además, mediante este observatorio legislativo, se pueden identificar más fácilmente las necesidades reales de armonización.

El control a posteriori

4.1 La Decisión 3052/95/CE

La Decisión 3052/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 1995, por la que se establece un procedimiento de información mutua sobre las medidas nacionales de excepción al principio de libre circulación de mercancías en la Comunidad[35]constituye un instrumento de control a posteriori en el ámbito que nos interesa. Sin embargo, hemos de reconocer que la aplicación de dicha Decisión no ha dado lugar a los resultados esperados[36]

Aunque su objetivo es garantizar que la Comisión y los demás Estados miembros conozcan lo antes posible cualquier decisión de las autoridades de un Estado miembro que restrinja la libre circulación de productos comercializados legalmente en otros Estados miembros[37]de manera que éstos puedan adoptar las medidas adecuadas, el hecho de que en muchos casos se ignore su aplicabilidad ha limitado significativamente su eficacia. Del mismo modo, la Decisión 3052/95/CE hubiera debido servir para detectar los sectores en los que subsisten obstáculos y en los que podría ser necesaria una armonización a nivel comunitario, pero hasta la fecha tampoco se ha logrado tal objetivo.

Cabe recordar que el legislador comunitario había previsto que la Decisión 3052/95/CE constituyera un elemento esencial de la gestión eficaz del Mercado interior porque[38]

- garantiza que cualquier decisión de un Estado miembro que tenga como efecto restringir la libre circulación de los productos sea notificable y transparente[39]y

- el objetivo de transparencia buscado por la Decisión 3052/95/CE constituye el corolario de la gestión voluntariamente descentralizada por las autoridades de los Estados miembros del Mercado interior y, por ello, la adopción por un Estado miembro de medidas que tengan como efecto restringir la circulación de un producto procedente de otro Estado miembro debe comunicarse a los demás Estados miembros y a la Comisión, con el fin de que pueda encontrarse una solución rápida y adecuada, a escala comunitaria, de los problemas que puedan poner en peligro la libre circulación de las mercancías o los intereses legítimos de los consumidores.

El procedimiento de notificación previsto en la Decisión 3052/95/CE puede resumirse señalando que los Estados miembros están obligados a notificar a la Comisión cualquier medida que constituya un obstáculo para la libre circulación o comercialización de un determinado modelo o tipo de producto legalmente fabricado y comercializado en otro Estado miembro, cuando esta medida tenga como efecto directo o indirecto una prohibición general, la negativa a autorizar su comercialización, la modificación del modelo o del tipo de producto en cuestión (para su comercialización o su mantenimiento en el mercado), o una retirada del mercado[40]

La Decisión 3052/95/CE establece asimismo una serie de excepciones a la obligación de notificación. En particular, no deben notificarse las decisiones judiciales, las medidas adoptadas únicamente en aplicación de disposiciones comunitarias de armonización, las medidas notificadas a la Comisión en virtud de disposiciones específicas, las medidas notificadas en la fase de proyecto o las medidas que se refieren exclusivamente a la protección de la moralidad pública o del orden público. Puesto que la Decisión 3052/95/CE es aplicable en ausencia de cualquier otra obligación específica de notificación, puede ser considerada como la disposición de mayor alcance o como una red de seguridad que garantiza la transparencia de la gestión del Mercado interior[41]

Por último, recordaremos que, de conformidad con el artículo 9 de la Decisión 3052/95/CE, la Comisión hace llegar a los Estados miembros información sobre las medidas nacionales notificadas en virtud de este procedimiento. La Comisión debe velar en especial por el respeto del principio de confidencialidad de la información que, por su naturaleza, esté amparada por el secreto profesional, establecido en el artículo 6 de la Decisión. Asimismo, debe difundir, sin perjuicio de los casos no resueltos, información sobre las medidas de seguimiento que se hayan tomado.

4.2 ¿Es necesario modificar o sustituir la Decisión 3052/95/CE?

En el 4° capítulo de la Comunicación interpretativa "Simplificación del acceso de productos al mercado de otro Estado miembro: aplicación práctica del reconocimiento mutuo"[42], la Comisión se ocupó de un tema que, en nuestra opinión, es de gran importancia e interés: el examen del grado de conformidad de un producto legalmente fabricado y/o comercializado en otro Estado miembro que pueden llevar a cabo las autoridades competentes del Estado miembro en el que se invoque el principio del reconocimiento mutuo en el ámbito de la libre circulación de mercancías.

En efecto, «la libertad fundamental que constituye la libre circulación de mercancías no es una libertad absoluta[43]el reconocimiento mutuo está condicionado por el derecho de control que puede ejercer el Estado miembro de destino sobre la equivalencia del grado de protección que ofrece el producto que está examinando en relación con el que establece en sus propias normas nacionales»[44].

Si tenemos en cuenta que la Decisión 3052/95/CE sólo impone la obligación de notificar a posteriori la adopción de una medida que restrinja o limite la libre circulación en cuestión y que, para un correcto funcionamiento del principio del reconocimiento mutuo, resulta imprescindible que cada Estado miembro disponga de reglas precisas[45]sobre el procedimiento para llevar a cabo, en el marco de las actividades de control e inspección del mercado nacional, el examen del grado de conformidad de los productos a los que se aplica el citado principio, cabe plantearse la cuestión de si no resulta necesario completar la Decisión en cuestión con disposiciones ad hoc.

Probablemente, la alternativa más eficaz consistiría en derogar la mencionada Decisión y adoptar nueva normativa comunitaria[46](preferiblemente un Reglamento) que impusiera en todos los Estados miembros la obligación de establecer un procedimiento para el examen del grado de conformidad de los productos a los que se aplica el principio del reconocimiento mutuo (examen que comprende varias etapas: recogida de la información necesaria[47]verificación de la equivalencia de los niveles de protección[48]decisión relativa a los resultados de la evaluación y su comunicación al solicitante[49]Dicho procedimiento sería de obligatorio cumplimiento cuando las autoridades competentes detectaran productos que no son conformes a lo dispuesto en la legislación nacional pero han sido legalmente producidos y/o comercializados en otro Estado miembro.

El procedimiento en cuestión podría prever el envío sistemático al agente económico interesado de una comunicación escrita especificando en cada caso la normativa nacional que se pretende aplicar, así como la justificación [basada en el artículo 30 CE o en las exigencias imperativas identificadas por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE)] de la correspondiente excepción al reconocimiento mutuo. También debería preverse un plazo razonable para contestar dicha notificación.

Este sistema armonizado podría completarse con el establecimiento de una red de puntos de contacto nacionales para el seguimiento del citado procedimiento, que servirían igualmente para informar a los interesados sobre la legislación aplicable a las mercancías importadas de otros Estados miembros, métodos de arbitraje disponibles, etc.

4.3 El Reglamento n° 2679/98[50]

4.3.1 La jurisprudencia consagrada en la sentencia "Fresas"

Aunque la propuesta de la Comisión[51]que culminó con la adopción del Reglamento n° 2679/98 es anterior a la sentencia "Fresas"[52], resulta evidente que el objetivo fundamental del Reglamento n° 2679/98 es evitar situaciones como las que se produjeron en Francia de modo regular durante más de diez años[53]y que fueron objeto del citado fallo: actos de violencia contra frutas y hortalizas procedentes de otros Estados miembros, que consistían en la interceptación de camiones, con agresiones a los conductores y destrucción de la mercancía, amenazas dirigidas a los comerciantes mayoristas y detallistas, etc.

No cabe duda de que dicho fallo no pudo llegar en un momento más oportuno, ya que el pronunciamiento del TJCE se produjo entre la presentación por la Comisión de su propuesta de Reglamento (el 18 de noviembre de 1997) y la discusión de la citada propuesta en el seno de las instancias competentes del Consejo y del Parlamento (primer semestre de 1998)[54].

Cabe recordar que, en la sentencia "Fresas", el TJCE precisó que el artículo 28 CE no sólo prohíbe las medidas directamente adoptadas por las autoridades nacionales que, en sí mismas, crean los obstáculos al comercio entre los Estados miembros, sino «… que puede también aplicarse cuando un Estado miembro se abstenga de adoptar las medidas necesarias para hacer frente a obstáculos a la libre circulación de mercancías debidos a causas que no sean de origen estatal»[55]. El TJCE añadió, además, que «… el hecho de que un Estado miembro se abstenga de actuar o, en su caso, siga sin adoptar medidas suficientes para impedir determinados obstáculos a la libre circulación de mercancías, creados especialmente por acciones de particulares en su territorio contra productos originarios de otros Estados miembros, puede obstaculizar los intercambios intracomunitarios tanto como un acto positivo[56]

4.3.2 Un Reglamento sui generis

Teniendo en cuenta la jurisprudencia consagrada por el TJCE, el Consejo Europeo, que no podía ignorar la inquietud de algunos Gobiernos ante los desmanes que se producían en determinados Estados miembros[57]solicitó a la Comisión, en sus conclusiones de la cumbre de Ámsterdam de 16 y 17 de junio de 1997 relativas al Plan de Acción para el Mercado Único, que examinara «… el modo de garantizar de manera eficaz la libre circulación de mercancías, incluyendo la posibilidad de imponer sanciones a los Estados miembros» e insistió en que le presentara «… propuestas adecuadas antes de su [siguiente] reunión en diciembre de 1997».

Tras la presentación por parte de la Comisión de la correspondiente propuesta[58]el debate sobre las modalidades de un futuro mecanismo de control fue arduo. De todos modos, pese a todas las dificultades y a la más o menos velada oposición de algunos Gobiernos nacionales, la Presidencia británica logró sacar adelante el Reglamento. El precio a pagar fue, sin embargo, bastante elevado, pues consistió fundamentalmente en la amputación de parte de la propuesta de la Comisión[59]incluyendo, lamentablemente, la substitución de la posibilidad de que dicha Institución adoptara decisiones obligatorias, por una alternativa ambigua: el eventual envío de una notificación (?) al Estado miembro en cuestión.

De todos modos, vale la pena recordar que, en su versión final, el artículo 3.1 del Reglamento n° 2679/98 establece un útil sistema de alerta[60]

«Cuando haya un obstáculo[61]o exista riesgo de que lo haya,

a) cualquier Estado miembro (sea o no el Estado miembro afectado) que tenga información pertinente deberá[62]remitirla inmediatamente a la Comisión, y

b) la Comisión remitirá de inmediato a los Estados miembros dicha información así como toda información procedente de cualquier otra fuente que pueda considerar importante.»

Por su parte, el artículo 3.2 prevé que:

«El Estado miembro de que se trate responderá lo antes posible a las peticiones de información que le dirijan la Comisión y otros Estados miembros en relación con la naturaleza del obstáculo o el riesgo y las medidas que haya adoptado o se proponga adoptar. La información que intercambien los Estados miembros entre sí deberán transmitirla también a la Comisión».

La originalidad de este sistema de alerta consiste en que se basa en el control mutuo, por parte de los respectivos Estados miembros, del cumplimiento del Derecho comunitario[63]

La fase de información se concluye mediante la aplicación de lo dispuesto en el artículo 4:

«1. Cuando haya un obstáculo […], el Estado de que se trate:

a) adoptará todas las medidas necesarias y proporcionadas para garantizar la libre circulación de mercancías en el territorio de dicho Estado miembro de acuerdo con el Tratado[64]e

b) informará a la Comisión de las medidas que sus autoridades hayan tomado o se propongan tomar.

2. La Comisión remitirá inmediatamente a los demás Estados miembros la información recibida conforme a la letra b) del apartado 1.»

Sin duda alguna, el artículo 4 del Reglamento n° 2679/98[65]se inspira en el principio consagrado en la sentencia "Fresas", al que el TJCE hizo especialmente referencia en los fundamentos jurídicos n°s 32 y 33 de dicho fallo declarando que un Estado miembro tiene la obligación de tomar todas las medidas necesarias y proporcionadas para asegurar el respeto de la libertad fundamental de la circulación de mercancías.

Brevitatis causa, no nos referiremos en detalle a la segunda fase de la aplicación, es decir, la notificación de la Comisión, que deberá llevarse cabo según lo previsto en el artículo 5 del Reglamento n° 2679/98. Nos limitaremos a subrayar que, según la doctrina, algunas de las carencias del citado Reglamento son el resultado de la escasa entidad de dicho artículo, puesto que no logra aportar nada nuevo al procedimiento de infracción previsto en el artículo 226 CE[66]Recordaremos también que la notificación prevista en el artículo 5 solamente se lleva a cabo a posteriori, es decir, cuando el obstáculo ya se ha producido. Por otro lado, se confía exclusivamente a la Comisión la responsabilidad de estimar si existe el obstáculo, de modo que los otros Estados miembros ya no intervienen en esta fase del procedimiento (al igual que ocurre en el marco del procedimiento de infracción del artículo 226 CE).

El Reglamento n° 2679/98 guarda silencio por lo que se refiere a qué ocurrirá cuando el Estado miembro no se conforme al Derecho comunitario en el plazo previsto: una ambigüedad adicional que, como han indicado algunos autores, limita su eficacia o, por lo menos, permite dudar de que aporte algún valor añadido en relación al procedimiento previsto en el artículo 226 CE[67](al que, de todos modos, deberá recurrirse).

Como ha señalado la doctrina, si una reforma del Reglamento n° 2679/98 fuera posible (y deseable), ésta debería recuperar la mayoría de los elementos que ya figuraban en la propuesta inicial de la Comisión y que, en su día, el Consejo no consideró oportunos[68]En cualquier caso, toda propuesta de modificación de dicha normativa comunitaria tendría que resolver la polémica cuestión de la base jurídica de la disposición en cuestión[69]

4.4 La eventual modificación de otros instrumentos para el control general de la aplicación del Derecho comunitario

Algunos autores se muestran favorables a una reforma en profundidad de los sistemas de control del Derecho comunitario[70]

Entre las propuestas formuladas por la doctrina destacan las relativas a la notificación previa de las medidas nacionales de transposición[71]y a una mejor articulación de los contactos entre la Comisión y los Estados miembros[72]Otras sugerencias que merecen ser mencionadas son las referentes a la reforma del artículo 226 CE[73]por un lado, y a la potenciación de SOLVIT[74]por otro.

Conclusión

La conclusión que se impone es que queda mucho por hacer para mejorar y reforzar los mecanismos de control de la aplicación del Derecho comunitario a todos los niveles.

Para responder a la pregunta que de manera provocadora incluíamos en el título, concluiremos que si realmente existe una voluntad política de llevar a cabo una reforma de los instrumentos jurídicos disponibles o de proponer otros nuevos, probablemente el objetivo sea favorecer su evolución, no provocar una revolución...

En todo caso, entendemos que se trata de un tema que no tiene que percibirse como una pugna entre las competencias comunitarias y las de los Estados miembros, sino como una reforma necesaria en beneficio de un Mercado interior al servicio de los consumidores y de todos los sectores interesados.

Perspectivas de futuro[75]

Tras la elaboración del presente estudio (véanse las notas 1 y 3), la Comisión ha presentado varias Propuestas relativas a la libre circulación de mercancías entre las que destacan las siguientes:

- una "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen procedimientos relativos a la aplicación de determinadas normas técnicas nacionales a los productos comercializados legalmente en otro Estado miembro y se deroga la Decisión 3052/95/CE"[76];

- una "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen los requisitos de acreditación y vigilancia del mercado relativos a la comercialización de los productos"[77], cuyo objetivo es organizar la acreditación a nivel nacional y europeo, con independencia de los sectores de actividad en los que se utilice; y

- una "Propuesta de Decisión del Parlamento Europeo y del Consejo sobre un marco común para la comercialización de los productos"[78], que prevé principios comunes y disposiciones de referencia destinados a aplicarse a todos los sectores legislativos con el fin de establecer una base coherente para la revisión o la refundición de la legislación aplicable en cada caso.

Obviamente, el Reglamento previsto en la primera de dichas Propuestas, cuyo objetivo es «... fija[r] las normas y los procedimientos que deberán seguir las autoridades nacionales cuando adopten o tengan la intención de adoptar una decisión [...] que afecte a la libre circulación de un producto comercializado legalmente en otro Estado miembro»[79], puede suponer una mejora notable en la eficacia del principio del reconocimiento mutuo[80]Esta mejora será evidente si el legislador comunitario decide adoptar el procedimiento propuesto por la Comisión, cuya articulación podría resumirse del siguiente modo:

1) Fase previa a la adopción de una decisión por parte de las autoridades competentes del Estado miembro, que consistirá en una comunicación por escrito al agente económico, especificando:

? la norma técnica en la que se basará la decisión;

? las pruebas técnicas o científicas suficientes para justificar la decisión (artículo 30 CE u otras razones imperativas); y

? la necesidad y proporcionalidad de la decisión.

2) Observaciones del agente económico (20 días de plazo)

3) Adopción de la decisión: el artículo 4.2 del Reglamento propuesto prevé:

«Cualquier decisión conforme a lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, será notificada al agente económico en cuestión y señalará las razones en las que se basa, incluidas las razones para rechazar los argumentos del agente económico.

También especificará las vías de recurso de que dispone conforme a las disposiciones vigentes en el Estado miembro en cuestión y los plazos que se aplicarán a dichas vías de recurso.»

Por lo que se refiere a los supuestos en los que se decida no adoptar una decisión, se propone lo siguiente:

«En caso de que, tras haberlo notificado por escrito conforme al apartado 1 del presente artículo, la autoridad nacional decida no adoptar una decisión conforme a lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, informará de ello al agente económico en cuestión»[81].

Por otro lado, en el artículo 5 del Reglamento propuesto por la Comisión, se establecen reglas precisas en relación a quién deberá enviarse el aviso por escrito en virtud del cual se inicia el procedimiento: al productor (cuando su identidad y su información de contacto figuren en el embalaje o en el etiquetado del producto, o en los documentos adjuntos) y/o al distribuidor (cuando su identidad y su información de contacto figuren en el embalaje o el etiquetado del producto, o en los documentos adjuntos). Además, se precisa (?) en dicho artículo que «cuando la identidad y la información de contacto del productor y el distribuidor no figuren en el embalaje, ni en el etiquetado del producto, ni en los documentos adjuntos, el aviso por escrito será enviado a cualquier otro productor o distribuidor a tenor de lo dispuesto en los párrafos primero y segundo».

Vale la pena subrayar, finalmente, que «cualquier decisión conforme a lo dispuesto en el artículo 2, apartado 1, podrá impugnarse ante los tribunales nacionales»[82].

Se trata, pues, de un sistema que satisface la mayoría de las demandas incluidas en el apartado 4.2 del presente estudio…

 

 

Autor:

Luis González Vaqué

Consejero, Dirección General de Mercado Interior y Servicios, Comisión Europea[83]

[1] Véase: Jopp y Kuhle, "Résoudre la crise constitutionnelle: l’Union européenne après l’échec des référendums en France et aux Pays-Bas", Revue des questions allemandes, n° 3, 2005, 37-41.

[2] Cabe señalar que la versión final de este estudio fue redactada en el curso de los meses de noviembre y diciembre de 2006.

[3] DO n° C 310 de 16 de diciembre 2004, pág. 1 (véase: Dehousse, “Le Traité constitutionnel de 2004: le socle d’une nouvelle Europe?”, Journal des tribunaux, Vol. 124, n° 6169, 2005, 105-116).

[4]  Véase el epígrafe n° 1 ("Introducción") de la Comunicación de la Comisión al Consejo Europeo "El período de reflexión y el Plan D", documento COM(2006) 212 final de 10 de mayo de 2006.

[5]  Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo, al Comité Económico y Social Europeo y al Comité de las Regiones "Contribución de la Comisión al período de reflexión y más allá: Plan D de democracia, diálogo y debate", documento COM(2005) 494 final de 13 de octubre de 2005.

[6]  Véase también el epígrafe n° 1 del documento COM(2006) 212 final citado en la nota 5.

[7] Ibidem.

[8] La paz entre los Estados miembros es el otro... [véase el apartado 2.2 del documento COM(2006) 212 final citado en la nota 5].

[9] Como se afirma en el epígrafe n° 1.1 del documento COM(2006) 416 final de 24 de julio de 2006 ("Vigésimo tercer Informe anual de la Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario"), «el control de la aplicación del Derecho comunitario es esencial desde el punto de vista del respeto del Derecho en general y contribuye a convertir el principio de una Comunidad de derecho en algo tangible para los ciudadanos europeos y los agentes económicos» (la cursiva es nuestra).

[10]  Véase: Viñals Soler, “El control de la aplicación del Derecho comunitario: XXIII Informe de la Comisión (2005)”, Revista de Derecho Alimentario, n° 16, 2006, pág. 16.

[11] Resolución de 9 de febrero de 1983.

[12] Véase el punto 2 de la declaración n° 19 aneja al Tratado firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992.

[13] Documento COM(2006) 416 final citado en la nota 10 [con posterioridad a la redacción del presente estudio (véase la nota 3), se ha publicado el “Vigésimo cuarto Informe anual de la Comisión sobre el control de la aplicación del Derecho comunitario”, documento COM(2007) 398 final de 17 de julio de 2007].

[14] En repetidas ocasiones el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) ha calificado de fundamental el principio de la libre circulación de mercancías. Así, por ejemplo, en el fundamento jurídico n° 9 de la sentencia “Huiles usagés” de 7 de febrero de 1985 (asunto 240/83, RJTJ pág. 531), el TJCE declaró que «... los principios de libre circulación de mercancías y libre competencia, junto con la libertad de empresa como un derecho fundamental, son principios generales del Derecho comunitario... ». De forma más específica, en el fundamento jurídico n° 24 de la sentencia “Fresas” de 9 de diciembre de 1997 (asunto C265/95, RJTJ pág. I-6959), el TJCE subrayó de nuevo que la libre circulación de mercancías constituye «… uno de los principios fundamentales del Tratado». En el fundamento jurídico n° 26 de dicho fallo se refirió, además, al segundo párrafo del artículo 14 CE en virtud del cual «… el mercado interior implica un espacio sin fronteras interiores en el que la libre circulación de mercancías está garantizada de acuerdo con las disposiciones del Tratado», añadiendo que este principio fundamental es desarrollado por los artículos 28 CE y siguientes.

[15] Tema que fue ya objeto de nuestros comentarios en: "La libre circulación de mercancías en el Tratado Constitucional de la Unión Europea", Gaceta Jurídica de la UE, n° 225, 2003, 40-55.

[16] Como ha subrayado Ezquerra Ubero al recordar que el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa (véase la nota 4), en sus artículos III-153 y III-154 reproduce, con leves modificaciones técnicas, el contenido de los vigentes artículos 28 CE, 29 CE y 30 CE, que, como es bien sabido, no han sufrido alteraciones sustanciales desde 1957 (véase, de dicho autor: "La jurisprudencia Cassis-Keck y la libre circulación de mercancías", Marcial Pons, Madrid, 2006, 370-371).

[17] Documento COM(2006) 416 final citado en la nota 10.

[18] Véase, por lo que se refiere a las causas de los retrasos en la transposición: Berglund, Gange y van Waarden, "Mass production of law - Routinization in the transposition of European directives: a sociological-institutionalist account", Journal of European Public Policy, Vol. 13, n° 5, 2006, 699-706.

[19] Véase el epígrafe n° 1.3 del documento COM(2006) 416 final citado en la nota 10.

[20] Calculado desde el registro de los casos en el período indicado hasta la presentación del recurso ante el TJCE con arreglo al artículo 226 CE.

[21] Véase el epígrafe n° 1.3 del documento COM(2006) 416 final citado en la nota 10 en el que se precisa: «por lo que se refiere a los casos de infracción que tienen su origen en la no comunicación de las medidas nacionales de ejecución de las directivas, el plazo transcurrido es, por término medio, de 15 meses».

[22] Véase, por ejemplo: Viñals Soler, obra citada en la nota 11.

[23] Véase el epígrafe n° 1.5 del documento COM(2006) 416 final citado en la nota 10 (por lo que se refiere al derecho de petición como mecanismo de tutela extrajudicial de los derechos de los particulares, véase: Janer Torrens, “El papel de los particulares en la constatación de conductas contrarias al Derecho comunitario”, Gaceta Jurídica de la UE, n° 214, 2001, 41-43).

[24] Véase también el epígrafe n° 1.5 del documento COM(2006) 416 final citado en la nota 10.

[25] Ibidem.

[26] Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio de 1998, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (DO n° L 204 de 21 de julio de 1998, pág. 37).

[27] Documento SEC(2004) 918 final de 12 de julio de 2004.

[28] Véase el epígrafe n° 1.6 del documento COM(2006) 416 final citado en la nota 10 en el que se subraya que «dicha reflexión se basa en las primeras medidas de carácter interno adoptadas desde 2003 en el marco de la aplicación de la Comunicación de 2002».

[29] Directiva 89/552/CEE del Consejo, de 3 de octubre de 1989, sobre la coordinación de determinadas disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros relativas al ejercicio de actividades de radiodifusión televisiva (DO n° L 298 de 17 de octubre de 1989, pág. 23).

[30] Directiva 2003/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 17 de noviembre de 2003, relativa a la reutilización de la información del sector público (DO n° L 345 de 31 de diciembre de 1989, pág. 90).

[31] Véase el epígrafe n° 1.6 del documento COM(2006) 416 final citado en la nota 10 (véase una opinión crítica al respecto en: Bourges, “Control de la aplicación del Derecho comunitario y procedimientos de infracción: ¿la selectividad de la Comisión constituye la garantía de la impunidad de los Estados miembros?”, Boletín del Centro Europeo para el Derecho del Consumo, n° 121, 2006, 5-6).

[32] Véase la nota 27.

[33] Por lo que se refiere a los procedimientos comunitarios de información en materia de normas y reglamentaciones técnicas nacionales, véanse: "Directiva 98/34/CE: un instrumento de cooperación entre instituciones y empresas para asegurar el buen funcionamiento del mercado interior", EUR-OP, Luxemburgo, 2005, 96 págs.; Casella y Fronia, "La procédure de contrôle des réglementations techniques prévue par la nouvelle directive 83/189/CEE", Revue du Marché Unique européen, n° 2, 1995, 37-85; González Vaqué, "Objetivo mercado único: la Directiva 83/189/CEE sobre un procedimiento de información en materia de reglamentaciones técnicas y su aplicación a los productos alimenticios (Directiva 88/182/CEE)", Alimentalex, n° 1, 1989, 119-135; Lecrenier, "El control de los reglamentos técnicos de los Estados y la salvaguardia de los derechos de los particulares", Gaceta Jurídica de la CE, n° D-28, 1997, 95-136; Munoz, “Le contrôle de l'application du droit communautaire nécessite d’améliorer les outils actuels et obligation d’en proposer de nouveaux”, Institut d’Etudes Juridiques Européennes, Lieja, 7-10; y Porchia, “L'efficacia della direttiva No. 83/189 in materia di regole tecniche: un raffronto con l'art. 93.3 del Trattato”, Diritto comunitario e degli Scambi internazionali, n° 3, 1996, 545-571 (sobre la posibilidad de invocar la falta de notificación por los particulares, véase: Voinot, "Le droit communautaire et l’inopposabilité aux particuliers des règles techniques nationales", Revue trimestrielle de droit européen, Vol. 39, n° 1, 2003, 91-112).

[34] Directiva del Consejo, de 28 de marzo de 1983, por la que se establece un procedimiento de información en materia de las normas y reglamentaciones técnicas (DO n° L 109 de 26 de abril de 1983, pág. 8).

[35] DO n° L 321 de 30 de diciembre de 1995, pág. 1 (véanse, sobre esta Decisión: Arhel, "Marché intérieur: la procédure d'information mutuelle sur les entraves techniques", Petites affiches, n° 95, 1996, 32-35; Gardeñes Santiago, “La aplicación de la regla de reconocimiento mutuo y su incidencia en el comercio de mercancías y servicios en el ámbito comunitario e internacional”, Eurolex, Madrid, 1999, 308-309; Gippini Fournier y La Pergola, "La nouvelle procédure d'information mutuelle sur les mesures nationales dérogeant au principe de libre circulation des marchandises à l'intérieur de la Communauté", Revue du Marché Unique Européen, n° 4, 1996, 145-180; González Vaqué y Romero Melchor, "El principio de la transparencia en el mercado interior: la Decisión 3052/95/CE sobre las medidas que constituyen excepciones a la libre circulación de mercancías", Gaceta Jurídica de la CE, n° B-114, 5-14; y Pierens, "La Décision 3052/95/CE: un nouveau mécanisme de transparence des exceptions au principe de libre circulation des marchandises", L'Observateur de Bruxelles, n° 17, 1996, 26-27).

[36]  Véase el 4° capítulo del Informe de la Comisión al Consejo, al Parlamento Europeo y al Comité Económico y Social sobre la aplicación de la Decisión 3052/95/CE en 1997 y 1998 [documento COM(2000) 194 final de 7 de abril de 2000].

[37]  Esta transparencia es un requisito previo para la gestión eficiente y descentralizada del Mercado interior. Por supuesto, la Decisión 3052/95/CE no es el único instrumento jurídico que garantiza esta transparencia: todas las Directivas de nuevo enfoque contienen cláusulas de salvaguardia que obligan a los Estados miembros a comunicar a la Comisión y a los demás Estados miembros las excepciones temporales a la reglamentación en materia de libre circulación [véase: González Vaqué, "La aplicación del artículo 28 CE (antiguo artículo 30) a las mercancías en tránsito: la sentencia Piezas de recambio", Gaceta Jurídica de la UE, n° 213, 2001, pág. 112].

[38] Véase la "Introducción" del documento COM(2000) 194 final citado en la nota 37.

[39] Habida cuenta de la existencia de una serie de directivas sectoriales y de la Directiva 2001/95/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 3 de diciembre de 2001, relativa a la seguridad general de los productos (DO n° L 11 de 15 de enero de 2002, pág. 4) que establecen procedimientos de notificación, el valor añadido de la Decisión 3052/95/CE es abarcar todos los casos para los que no está previsto un procedimiento de notificación específico.

[40] Véase el primer capítulo del documento COM(2000) 194 final citado en la nota 37.

[41] Véase la nota 40.

[42] DO n° C 265 de 4 de noviembre de 2003, pág. 2. Cabe subrayar que dicha Comunicación, que «pretende ser una guía práctica que permita a los Estados miembros y a los operadores económicos sacar partido de la libre circulación de mercancías en los numerosos sectores económicos que todavía no están armonizados», ha sido valorada muy positivamente por la doctrina (véase, por ejemplo: Bourges, obra citada en la nota 32, pág. 7).

[43] La cursiva es nuestra.

[44] Véase el epígrafe n° 4 de la Comunicación interpretativa citada en la nota 43 (véase también: Gardeñes Santiago, obra citada en la nota 36, 86-96). Cabe subrayar que Weatherill se ha referido acertadamente al principio del reconocimiento mutuo calificándolo como the principle of non-absolute mutual recognition (véase, de dicho autor: “EC Consumer Law and Policy”, Edward Elgar, Cheltenham, 2005, pág. 60). Sobre el modus operandi de las autoridades nacionales en relación con la aplicación del reconocimiento mutuo, véase: Pelkmans, "Mutual recognition in goods: On promises and disillusions", Journal of European Public Policy, Vol. 14, n° 5, 2007, 704-705.

[45] Preferentemente en un acto de alcance general que vincule a las autoridades competentes (véase: Bourges, obra citada en la nota 32, pág. 8).

[46] Cabe recordar que la Comisión, en el marco de una consulta (Interactive Police Making) sobre el tema “¿Se puede mejorar el funcionamiento del reconocimiento mutuo?”, planteó la cuestión de si se consideraba oportuno adoptar «una normativa comunitaria que confirme el principio de la libre circulación de mercancías pero que permita a los Estados miembros suspender la comercialización cuando se reúnan algunas condiciones» y que las respuestas recibidas fueron en su mayoría positivas. Por otro lado, vale la pena mencionar que con posterioridad a la redacción del presente estudio (véase la nota 3), la Comisión ha presentado una "Propuesta de Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen procedimientos relativos a la aplicación de determinadas normas técnicas nacionales a los productos comercializados legalmente en otro Estado miembro y se deroga la Decisión 3052/95/CE" [documento COM(2007) 36 final de 14 de febrero de 2007].

[47] Véase el apartado 4.1 de la Comunicación interpretativa citada en la nota 43.

[48] Ibidem, apartado 4.2.

[49] Ibidem, apartado 4.3.

[50] Reglamento (CE) del Consejo, de 7 de diciembre de 1998, sobre el funcionamiento del mercado interior en relación con la libre circulación de mercancías (DO n° L 337 de 12 de diciembre de 1998, pág. 8). Véanse, sobre este Reglamento: Gimeno Verdejo, “La réponse communautaire aux blocages des réseaux de transport: application et perspectives d'avenir du règlement n° 2679/98 en vue de la protection du marché intérieur”, Cahiers de droit européen, n° 1-2, 2002, 59-62; D'Ovidio y Nicolella, "La prévention des perturbations graves à la libre circulation des marchandises: deux ans d'application du règlement n° 2679/98", Les Petites affiches, Vol. 391, n° 114, 2002, 4-9; Pardo Leal, “El Reglamento n° 2679/98 relativo a los obstáculos graves a la libre circulación de mercancías: aplicación y perspectivas de desarrollo”, Gaceta Jurídica de la UE, n° 214, 2001, 63-72; y Romero Melchor, “El Reglamento (CE) n° 2679/98 para situaciones de emergencia : ¿un instrumento útil a fin de asegurar la libre circulación de mercancías?”, Comunidad Europea Aranzadi, n° 4, 2000, 36-40.

[51] Véase el documento COM(97) 619 final, de 18 de noviembre de 1997 (véanse, sobre este documento: "Pour sauvegarder la liberté des échanges: La Commission propose un mécanisme d’intervention", Single Market News, n° 10, 1997, pág.15; Gimeno Verdejo, obra citada en la nota anterior, 49-59; Mattera, “El Reglamento n° 2679/98: un instrumento de intervención rápida para salvaguardar la unidad del Mercado interior”, Gaceta Jurídica de la UE, n° 204, 1999, 26-29; y Orlandini, "Libertà di circolazione delle merci: un limite comunitario al conflitto sindacale", Giornale di diritto del lavoro e di relazioni industriali, n° 84, 1999, 647-652).

[52] Citada en la nota 15 (véanse, sobre este fallo: Dubois, “La guerre de la fraise: l’impuissance publique sous la toise du droit communautaire”, Revue française de droit administratif, Vol. 14, n° 1, 1998, 120-130; González Vaqué, "La sentencia Fresas o la decidida voluntad de asegurar la libre circulación de mercancías en el Mercado único", Comunidad Europea Aranzadi, n° 8-9, 1998, 31-38; Mattera, obra citada en la nota anterior, 22-24; Muylle, “Angry Farmers and Passive Policemen: Private Conduct and the Free Movement of Goods”, European Law Review, Vol. 23, n° 5, 1998, 467-474; y Vías Alonso, "El TJCE condena a Francia por los ataques de sus agricultores a los productos españoles", Gaceta Jurídica de la CE, n° B-127, 1997, pág. 61).

[53] Véanse los fundamentos jurídicos del 37 al 52 de la sentencia "Fresas" citada en la nota 15.

[54] Véase: Romero Melchor, obra citada en la nota 51, 34-35.

[55] Véase el fundamento jurídico n° 30 de la sentencia "Fresas" citada en la nota 15.

[56] La cursiva es nuestra.

[57] Véase el fundamento jurídico n° 31 de la sentencia "Fresas" citada en la nota 15. En este contexto, no podemos perder de vista que, como señaló el Abogado General Lenz en el punto 14 de sus Conclusiones (presentadas el 9 de julio de 1997), el pillaje y la destrucción de mercancías procedentes de otros Estados miembros es una de las formas más graves de restricción de las importaciones que cabe imaginar, pues «constituye la negación misma de la libre circulación de mercancías».

[58] Véase: González Vaqué, "El nuevo mecanismo de intervención para asegurar la libre circulación de mercancías”, Gaceta jurídica de la CE, n° B-128, 1997, pág. 19.

[59] Véase la nota 52.

[60] Véase: Romero Melchor, obra citada en la nota 51, 36-37.

[61] Véanse: Mattera, “Un instrument d’intervention rapide pour sauvegarder l’unicité du Marché intérieur: le règlement 2679/98”, Revue du Marché Unique Européen, n° 2, 1999, pág. 27; y Muñoz, "Comment pallier les manquements du recours en manquement?", Europe, n° 2, 1999, pág. 5.

[62] El Reglamento n° 2679/98, a diferencia de lo que ocurría con la propuesta de la Comisión (véase la nota 52), no contiene ningún artículo especialmente dedicado a definir su ámbito de aplicación. Sin embargo, la siguiente definición de obstáculo, que figura en el artículo 1.1, permite identificar su ámbito de aplicación material u objetivo: «… todo obstáculo a la libre circulación de mercancías entre Estados miembros que sea imputable a un Estado miembro, ya sea por acción u omisión por su parte, que pueda constituir un incumplimiento de los artículos [28 a 30 CE], y que: a) provoque una perturbación grave de la libre circulación de mercancías, impidiendo, retrasando o desviando, físicamente o por otros medios, su importación, su exportación o su transporte desde un Estado miembro o a través de éste; b) ocasione una grave pérdida a los particulares perjudicados; y c) exija acción inmediata a fin de evitar la prolongación, extensión o agravamiento de la perturbación y la pérdida mencionadas». Esta definición se complementa con el artículo 1.2, en el que se prevé: «… el término omisión se extenderá a los casos en que las autoridades competentes de un Estado miembro, ante un obstáculo ocasionado por acciones realizadas por particulares, se abstengan de aplicar todas las medidas necesarias y proporcionadas dentro de sus competencias para eliminar el obstáculo y garantizar la libre circulación de mercancías en su territorio».

[63] La cursiva es nuestra.

[64] Véase: Muñoz, obra citada en la nota 62, pág. 5. No está del todo claro si la fase de alerta e información prevista en el artículo 3 del Reglamento n° 2679/98 constituye una condición que deba cumplirse antes de que la Comisión pueda proceder a la intervención prevista en el artículo 5 de esa misma normativa. Según Romero Melchor, la aplicación del mecanismo previsto en el citado artículo 5 no puede subordinarse a la previa realización de lo previsto en el artículo 3 porque el Reglamento en cuestión no incluye ninguna disposición en este sentido (véase la obra de dicho autor citada en la nota 51, pág. 38).

[65] La cursiva es nuestra.

[66] Por lo que se refiere a la valoración de esta disposición, subrayaremos que incluso los más fervientes defensores del Reglamento n° 2679/98 reconocen que, desde una perspectiva estrictamente jurídica, el artículo 4 no aporta ningún valor añadido (véase: Mattera: obra citada en la nota 62, pág. 28). De todos modos, tampoco debe olvidarse el valor político de dicha disposición, que constituye un elemento esencial de una normativa comunitaria que los Estados miembros aprobaron por unánimidad (véase: Romero Melchor, obra citada en la nota 51, pág. 38).

[67] Véase, por ejemplo, Romero Melchor que (en la obra citada en la nota 51, pág. 38) califica de anticuado e inadecuado el procedimiento previsto en el artículo 226 CE (véase también: Bourges, obra citada en la nota 32 pág. 8).

[68] Véase, por ejemplo, Romero Melchor, obra citada en la nota 51, pág. 39.

[69] Véanse: Munoz, obra citada en la nota 34, 37-38; y Romero Melchor, obra citada en la nota 51, pág. 41 (véase también: Pardo Leal, obra citada igualmente en la nota 51, 71-72).

[70] A pesar de que la Comisión consideró en su día que la competencia para adoptar decisiones instando a un Estado miembro a tomar con rapidez las medidas adecuadas para poner fin a un obstáculo al comercio, no recaía, ni directa ni indirectamente , en el ámbito de la armonización según lo dispuesto en el artículo 95 CE, por lo que fue preciso recurrir al artículo 308 CE como base jurídica del Reglamento n° 2679/98, posteriormente, la doctrina se ha decantado a favor de la teoría de que el artículo 95 CE hubiera constituido un fundamento jurídico (¿más?) adecuado para esta normativa comunitaria (véase, por ejemplo: Mattera, obra citada en la nota 52, 24-25).

[71] Véanse, por ejemplo: Bourges, obra citada en la nota 32, 8-9; y Munoz, obra citada en la nota 34, 38-39.

[72] Véase: Munoz, obra citada en la nota 34, 39-44.

[73] Véanse: Bourges, obra citada en la nota 32, 8-9; y Munoz, obra citada en la nota 34, 47-49. Por lo que se refiere a las reuniones paquete que, en definitiva, se tratarían de institucionalizar, recordaremos que dichas reuniones forman parte del diálogo constructivo entre los servicios de la Comisión y las administraciones nacionales y en su curso se debate con las autoridades competentes de los Estados miembros sobre «... las denuncias presentadas a la Comisión y sobre las infracciones que se están cometiendo [y] permiten encontrar soluciones no contenciosas a los casos inscritos en el orden del día de tales reuniones» (véase el apartado n° 2.1.1 del “Segundo informe bienal sobre la aplicación del principio de reconocimiento mutuo en el mercado interior” [documento COM(2002) 419 final de 23 de julio de 2002]). Conviene subrayar «... que las reuniones paquete no constituyen una alternativa al inicio de un procedimiento por incumplimiento del artículo 226 del Tratado CE, sino un enfoque complementario y paralelo a éste» (ibidem). Véase también: Mattera, “La procédure en manquement et la protection des droits des citoyens et des opérateurs lésés”, Revue du Marché Unique Européen, n° 3, 1995, 132-134.

[74] Véanse: Mattera, obra citada en la nota anterior, 158-159; y Munoz, obra citada en la nota 34, 10-21 y 28-35.

[75] SOLVIT es una red en línea de resolución de problemas en la que los Estados miembros de la UE trabajan en colaboración para resolver de manera pragmática los problemas que provoca la aplicación incorrecta de la legislación relativa al Mercado interior por parte de autoridades públicas. SOLVIT comenzó a funcionar en julio de 2002. Aunque son los Estados miembros los que gestionan el servicio, la Comisión proporciona medios y, en caso necesario, ofrece asistencia para acelerar la resolución de los problemas. En cada Estado miembro de la Unión Europea (así como en Noruega, Islandia y Liechtenstein) hay un Centro SOLVIT.

[76] El autor de este epígrafe es Alejo Martínez Javalambre (véase la nota 1 in fine).

[77] Véase la nota 47 (véase también: Llorente Pérez, "Propuestas sobre la libre circulación de mercancías y del mercado interior del siglo XXI (y II)", Unión Europea Aranzadi, n° 7, 2007, 15-17).

[78] Documento COM(2007) 37 final de 14 de febrero de 2007 (véase: Llorente Pérez, "Propuestas sobre la libre circulación de mercancías y del mercado interior del siglo XXI (I)", Unión Europea Aranzadi, n° 5, 2007, 16-18).

[79] Documento COM(2007) 53 final de 14 de febrero de 2007.

[80] Véase el artículo 1 del Reglamento propuesto en el documento COM(2007) 36 final citado en la nota 47.

[81] Que, como ha señalado Schmidt, es uno de los elementos en los que se basa el Mercado interior (véase, de dicho autor: “Mutual recognition as a new mode of governance”, Journal of European Public Policy, Vol. 14, n° 5, 2007, pág. 667).

[82] Véase el artículo 4.3 del Reglamento propuesto en el documento COM(2007) 36 final citado en la nota 47.

[83] Ibidem, artículo 6.


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