¿Por qué no se transforman las Entidades de Fiscalización?
Prólogo
En tiempos inciertos como los que vivimos hoy, el
debilitamiento de las instituciones públicas resulta
evidente. Pero, no lo es tanto, si se pretende demostrar que las
entidades de fiscalización, sean auditorías
superiores, contralorías generales, tribunales de cuentas,
u otras denominaciones, se encuentren agotadas o sumidas en la
inutilidad; no obstante su marginación o se demande su
extinción. Por ello conviene analizar un
diagnóstico sobre la realidad de las Instituciones de
Control Financiero Externo en España, que establece en lo
medular, "en muchos aspectos de su actuación, estas
instituciones de control externo no funcionan (…) pero no
es momento de eliminarlas sino de reformas profundas del actual
modelo, para ponerlo al día y hacer que
funcione"[1]. Dado que se nos presenta como un
buen diagnóstico, asertivo, que ha puesto suficiente
atención en los hechos y la realidad estudiada, y que ha
derivado en una explicación con bases sólidas sobre
las deficiencias del funcionamiento de las instituciones de
control externo en España, y en las líneas de
reforma para mejorar su funcionamiento. El cual generó
comentarios de sus Pares, al calificar el artículo de
extraordinario, valiente, y exclamando ¡Enhorabuena! Sin
embargo, lo anterior desvía y confunde el empeño de
lograr mejores diagnósticos y propuestas, al no poner en
duda sus afirmaciones, de no cuestionar las limitaciones,
supuestos y contradicciones del pensamiento en la
auditoría y fiscalización.
Para ello, resulta necesario partir de una
autocrítica profunda, de lo que pensamos y decimos los
auditores. Porque la herramienta básica en las entidades
de fiscalización es la auditoría. Y todo lo que
hemos aprendido de ésta, se nos ha enseñado como un
sistema de saberes supeditados a la autoridad y rectoría
de instituciones y organismos de auditoría y
fiscalización que han modelado tácitamente el
comportamiento y práctica de los auditores, e impuesto la
improbabilidad de transformar su modelo. Por lo que
resultó sorprendente que el diagnóstico referido
enuncie que sólo deben debe haber cambios para adaptarse o
actualizarse, bajo la premisa que el modelo es reformable. Y ante
una concepción dominante que ha privilegiado la
armonización, homogeneización,
normalización, o unanimidad, pareciera una actitud
errónea cuestionarla, ponerla en duda, como si la realidad
pública no se caracterizara por lo complejo y diverso,
como si la crisis que recorre el mundo en la economía, la
cultura, y lo social hubiera dejado exento el campo de la
auditoría y fiscalización, y como si la
educación de los auditores estuviera enfocada más
en el análisis y reflexión que en la
repetición memorística de la normatividad y
lineamientos del monopolio de este saber, y ante una crisis que
se profundiza, la mejor forma de educar y difundir la cultura de
la fiscalización es dialogar y debatir, contrastando los
puntos de vista, informándose y corrigiéndose,
porque finalmente, aprender sería inútil si no
mejoramos nuestra capacidad de aprender. Y el presente trabajo
pretende trastocar lo seguro en incierto, la certeza en pregunta,
y luego entonces, aumentemos nuestra capacidad de descubrir y de
crear un nuevo paradigma en las entidades de
fiscalización, y quizá plantemos la semilla
germinal de cambios estructurales en el sistema universitario y
educativo en la auditoría, en el momento histórico
que vivimos y en el lugar donde vivimos.
Desarrollo
Limitaciones
La perspectiva
La diferencia en la perspectiva sobre la
situación y problemática en las entidades de
fiscalización no solamente depende de cómo se
observa y aborda teóricamente la explicación e
interpretación sino desde dónde se genera, desde
dentro o fuera del organismo de control. Dentro se exige
confidencialidad, secrecía y lealtad institucional. Y esta
exigencia ha conducido a un comportamiento y práctica de
investigación en la auditoría y
fiscalización que resulta laxo sin rigurosidad y falto de
determinación, es decir, no precisa ni fija límites
a las afirmaciones, motivando generalizaciones sin bases
suficientemente sólidas o sustentadas; y en tiempos de
crisis, aceptar diagnósticos superficiales sólo
muestra un pensamiento que ha estado silenciado bajo las mordazas
que han impedido su libre indagación. Por ello no resulta
sorprendente que Luis Ma. Ordoki demande a los legisladores
valentía para llevar a cabo las reformas al modelo de
fiscalización, pero también se le adjudique al
propio autor ser valiente.
Pero si se aceptara lo anterior, la cuestión
quedaría atrapada en el dilema de la valentía o
cobardía. Y no, la transformación de las entidades
de fiscalización no requiere de valentía sino del
conocimiento; ni de los congresos o parlamentos (aunque estos se
hayan convertido en la permanente justificación para no
cambiar); ni de los ciudadanos (aunque estos se hayan convertido
en los nuevos legitimadores del manejo de los fondos
públicos); y tampoco de la participación de
auditores privados (aunque estos transiten del campo privado al
público, o viceversa, sin tener claro que cada realidad
exige su propio objeto (de conocimiento) y por ende, su
método que demuestre la totalidad del proceso de
auditar.
La historia de la fiscalización hasta nuestros
días, ha sido la búsqueda infructuosa de atribuir a
otras instancias, o a otros factores la imposibilidad de
transformar la institución de fiscalización, sin
embargo, se ha omitido, obviado, e ignorado, que las deficiencias
en el actual modelo se derivan fundamentalmente de su herramienta
o instrumento que no funciona ni sirve para desentrañar la
realidad en las entidades públicas. Por esto no es
suficiente reconocer que los órganos de control han
fallado ni seguir apostando a la esperanza, de que el modelo
actual pueda mejorar. Quizá sea el momento, nuestro tiempo
histórico de comenzar a desestructurar una
concepción que se ha impuesto como "normal" y hasta
"natural". Y de asumir el escepticismo como una actitud de
indagación, de avizorar un nuevo horizonte y una nueva
perspectiva en las instituciones de
fiscalización.
Entre tanto, el trabajo del Secretario General de la
Cámara de Comptos de Navarra, refleja el incipiente
desarrollo teórico, que todavía no elimina el temor
de relacionar los puntos analizados con hechos, cifras,
referencias, porcentajes, nombres, y señalando a entidades
de fiscalización en lo particular y concreto. Pero,
¿cómo transitar de la comodidad de la
discreción a la incomodidad de la crítica?
Cuando los auditores han sido "educados" para permanecer callados
y estar sometidos al férreo control disciplinario, luego
no se les puede calificar de cobardes ni tampoco a los
legisladores, que han creído que la auditoría
privada es más eficiente que la practicada por las
entidades de fiscalización, pero también que la
auditoría está ajena a su
problematización.
Y luego entonces, para qué reformar las
instituciones de fiscalización, si las firmas de
auditoría garantizan el cumplimiento del mandato
constitucional de las entidades de fiscalización. Si por
ejemplo, en el Boletín Oficial del Estado en España
(BOE) del 13 de septiembre, ha publicado una orden del Ministerio
de Economía y Hacienda en la que declara la
"insuficiencia de medios de la Intervención General de
la Administración del Estado (IGAE) y autorizó
la contratación de empresas privadas de auditoría
para la realización de los trabajos de control asignados a
este órgano"[2]. En este sentido, los
legisladores españoles han hecho lo que se les
sugirió y recomendó, la tendencia de facto, que la
auditoría que debieran realizar las instituciones de
fiscalización es llevada a cabo por firmas de
auditoría privadas, sea por su incapacidad, ineficiencia o
desconfianza, el resultado es el mismo, la suplantación de
una práctica que debiera ser pública, del
interés de todos, ha terminado bajo los criterios de la
privacidad. Pero si académicos, profesionales de la
auditoría, y responsables de entes de
fiscalización, como Antonio M. López, Consejero
Mayor de la Cámara de Cuentas de Andalucía,
aprueban "ha apuntado la necesidad de efectuar algunos
cambios en la instituciones para mejorar las cosas y
poder hacerlas mejor de lo que se hacen, y anunció, no
descartar en dicho rediseño que se pueda recurrir a
auditorías externas de carácter
privado"[3]. Pero también en México,
como en la generalidad de los países en los diversos
niveles de gobierno frecuentemente acuden a los despachos
privados para realizar auditorías en entidades
públicas. Derivado que el propio Auditor Superior de la
Federación (ASF) y Presidente del Comité Directivo
de la INTOSAI, sugiere que para el fortalecimiento de la
fiscalización superior y "De acuerdo a las mejores
prácticas internacionales, las auditorías sobre
la gestión financiera, el cumplimiento de obligaciones
fiscales y el desempeño de la ASF, podrían ser
realizadas por despachos de profesionales independientes
designados por la Junta de Coordinación Política de
la Cámara de Diputados"[4]
Ésta tendencia dominante muestra la
apropiación de lo público por lo privado. Y
todavía se pretende aceptar, "La auditoría vela por
el interés público"[5], pensamiento
apologético de la Presidenta del Instituto de Contabilidad
y Auditoría de Cuentas (ICAC) no obstante la debacle que
se cierne sobre España. Otra característica
fundamental ha sido la pretendida independencia, distante de la
política y de su determinación. Por ejemplo,
Antonio López "ha dejado claro que la Cámara de
Cuentas no está politizada, todo lo
contrario"[6]. Y en México, el Auditor
Superior, "agradeció al Congreso su apoyo para la
consolidación de este Órgano Técnico al
servicio de la Nación"[7]. Sin embargo,
después de dejar la titularidad de la institución
de fiscalización, en el XIII Simposium Internacional de
Contaduría y Administración en Zacatecas, el 5 de
abril de 2011, afirmó "la mayoría de los partidos
políticos se han convertido en mafias del poder
sólo buscan aprovecharse del botín que representa
el presupuesto público", y después agregó
"La democracia está secuestrada por los intereses
mezquinos de los particos políticos"[8]. Lo
que se interpretó, "La fiscalización está
secuestrada por los intereses políticos". Luego,
¿Por qué cuando están dentro de las
instituciones de fiscalización son los más
fervientes defensores y estando fuera, algunos, se convierten en
acérrimos detractores?
Otro caso, Ana María Martínez-Pina,
Presidenta del ICAC, dice "Hay que respetar todos los criterios y
las normas de independencia del auditor y hay que preservar esa
independencia. La independencia está definida en la ley y
en el reglamento, y los auditores la cumplen"[9].
En contraste, Rafael Pardo Ruiz, Presidente de la
Federación Colombiana de Colegios de Contadores
Públicos, afirma "El asunto más grave en la crisis
de confianza contable es la inexistencia de reglas claras de
independencia"[10]. En consecuencia, los
análisis o exposiciones, desde dentro, de las
instituciones de fiscalización en general asumen un
carácter dogmático, al no someter sus ideas,
pensamientos y concepciones a la duda, al cuestionamiento, y al
reconocimiento de los límites que presupone la
relación entre la auditoría/fiscalización y
la personalidad de quien las examina.
Desde fuera, sus ex funcionarios, ya sin límites
ponen situaciones al desnudo que solamente acentúan el
carácter privado y secreto de la práctica en las
entidades de fiscalización. Y los investigadores ante un
horizonte cerrado, la exigencia metodológica de la
investigación sólo queda en preparación
preliminar.
La normalización
Lo común, habitual, ordinario, corriente, y hasta
"natural" es la adaptación o conformidad del auditor a la
norma. Ésta se ha constituido como un sistema de
preceptos, reglas o requisitos que han enmarcado la actividad
profesional de la auditoría y fiscalización, bajo
el supuesto que garantiza un desarrollo eficaz, y porque desde su
origen hasta nuestros días su aceptación o
aprobación continua vigente por parte de las asociaciones,
gremios e instituciones de auditores, contadores y
fiscalizadores, lo que ha conducido a la normalidad.
A la aceptación tácita e incuestionable de
principios, como "siempre que están en juego fondos
públicos debe haber normas que garanticen
suficientemente la transparencia, la rendición de cuentas
y su fiscalización". En consecuencia no resulta
sorprendente que el Consejero Mayor de Cuentas de
Andalucía, denomine a la INTOSAI, GAO, IFAC, COPCEE, IGAE
y FIASEP, "organismos normalizadores que han dedicado
buena parte de sus esfuerzos a la emisión de normas
técnicas de auditoría del sector
público"[11]. Originando que, las crisis
recurrentes derivadas por conductas indebidas u omisas en las
firmas de auditoría o en las entidades de
fiscalización terminan por diluirse como resultado de un
pensamiento grupal que a toda costa ha impuesto la continuidad de
las normas, sea por conservadurismo, conformismo o intereses que
se anteponen al derecho democrático de la transparencia y
al ejercicio de disentir. Porque lo "normal" es la unanimidad
total. Y en esencia, la normalización produce una lealtad
mal entendida, los auditores no quieren "hacer olas" ni
cuestionar los supuestos, contradicciones e ideas erróneas
y faltas de fundamentación en las normas de
auditoría. Derivada de una concepción basada en el
postulado esencialista, que ha sostenido nociones fundamentales,
tales como: la independencia y la objetividad como permanentes o
innatas. De tal forma que se demanda "naturalmente" un auditor
que debe mantener y preservar la imparcialidad. En tanto
atributo, característica o valor que es implícita a
la actividad de la auditoría y fiscalización, de
ahí su pretendida legitimidad. Y en consecuencia, no se
encuentra la problematicidad en la normalidad, es decir, lo
general se presenta indemne, a salvo, solamente en lo individual
se encuentra la posibilidad de la falla o error. Por ello se
insiste en el código de ética, pero la eticidad es
una toma de posición personal, donde en el auditor reside
la libertad de ajustarse a los principios éticos o no, y
por tanto, ¿cómo se valida la actuación del
auditor, en el examen de los fondos públicos, si su
elección se sostiene en la subjetividad?
Y la objetividad se ha concebido como un "estado de
gracia" donde el auditor se desentiende de la economía,
política y lo social. Y sí la indagación
apareció en la Edad Media como forma de
investigación de la verdad en el orden jurídico, en
el Medievo de la fiscalización actual, la
fiscalización aparece como un saber supeditado al criterio
de autoridad.
Por lo que el examen del supuesto de las normas de
auditoría, debe en principio hacernos avanzar hacia el
conocimiento de las limitaciones, de los condicionantes y
contradicciones que han impedido transformar a las entidades de
fiscalización.
Los
supuestos
La normatividad
Desde el comienzo se ha establecido que la normatividad
en la auditoría es condición sine qua non,
constituyente de los requisitos esenciales que deberá
observar el auditor para llevar a cabo su actividad. Tal como lo
ejemplifica, el Consejero Mayor de la Cámara de Cuentas de
Andalucía, "Es necesario señalar que, a nivel
internacional, las Normas Internacionales de
Auditoría (NIS"s) de la IFAC se han convertido en un
referente en la profesión. Es más, la INTOSAI
está adoptando las NIA"s a través de unas
Directrices que, junto con la Declaración de Lima, el
Código de Ética y las Normas de Auditoría
constituyen el cuerpo normativo de esta
institución"[12].
Pero, en comentario al artículo referido, Antonio
Minguillón Roy, Auditor de la Sindicatura de Cuentas de la
Comunidad Valenciana, le advierte a Luis Ma. Ordoki, "Creo que
has olvidado un aspecto tan importante o más que los que
has expuesto en el artículo, lo pondré en forma de
pregunta: ¿alguna vez los OCEX dirán clara y
explícitamente cuáles son las normas
técnicas de auditoría/fiscalización que
aplican en su trabajo?[13]. Y ciertamente, el
autor olvidó en su análisis de los OCEX, la
normatividad.
Luego, cómo explicar el análisis de la
realidad de los Organismos de Control Externo en España
(Ordoki, Urdazi) que enumera deficiencias, tales como:
1.- Instituciones poco independientes.
2.- Instituciones burocratizadas y poco
eficientes.
3.- Pocos informes y desfasados en el
tiempo.
4.- Muchas áreas de la gestión
pública sin control.
5.- Escasa incidencia de las auditorías
operativas y de gestión.
6.- Informes farragosos e
ininteligibles.
7.- Instituciones de control poco visibles ante
la sociedad.
Y no considere o involucre a la normatividad. Puesto que
concluye, las deficiencias son debidas, en primera instancia, a
instituciones de fiscalización que no saben comunicar su
trabajo. Y en segunda, las instituciones no son
abiertas.
En cuanto a la primera, resulta opinión
generalizada entre los académicos y profesionales de la
fiscalización en situar la indagación básica
en la comunicación, en la mejora del lenguaje, y como
Antonio M. López, explica "en la actualidad, una de las
cuestiones de mayor polémica se refiere a la utilidad de
la presentación del trabajo de auditoría a
través del correspondiente informe (…) Estos
aspectos, junto con la existencia de un déficit de cultura
en materia de auditoría y control, limitan
significativamente la utilidad de los informes de
auditoría pública, con lo que producen un cierto
desencanto en sus usuarios"[14]. Pero,
¿cuándo se rompió el encantamiento en los
ciudadanos de la auditoría y entidades de
fiscalización?
Cuando el imperio de los requisitos no ha sido
suficiente para evitar que la independencia y objetividad de un
trabajo de auditoría queden en retórica. Muestra de
la incongruencia entre lo que se dice y hace, y conduzca a la
falta de certidumbre de su práctica y desconozca si incide
en la gestión. Lo cual demostraría la
afirmación del titular de la Unidad de Evaluación y
Control de la Comisión de Vigilancia de la
Auditoría Superior de la Federación del Congreso,
"no hay una investigación organizada y técnicamente
rigurosa que demuestre en forma agregada y a detalle los efectos
de la fiscalización en la gestión
pública"[15].
Porque toda la historia de la auditoría y
fiscalización ha estado enfocada en los efectos pero no en
las causas. Por esto, en segunda instancia, las instituciones de
fiscalización son cerradas, derivado de una
práctica que priva la información. Es decir, los
auditores que se encuentran desarrollando su actividad en el
campo público, su práctica no es pública.
Otra contradicción entre el decir y hacer. Y aunque se
pretenda que con la publicación del informe de
auditoría se cumple con el principio de publicidad, la
secrecía caracteriza a la fiscalización.
Pero la transparencia va mucho más allá de
publicar el informe. Se cumpliría si se demuestra la
totalidad del proceso de auditoría, y no, mediante lo
innecesario de un compromiso del auditor con la ética o la
rendición de cuentas, tampoco sería de la esperanza
(convertida más en ilusión) permanente en los
legisladores de cambiar el modelo de fiscalización, ni el
engaño que siembra la esperanza que la autonomía o
independencia sean generadas por decreto legislativo, y menos
mantener la creencia que los responsables de las entidades de
fiscalización encuentren una forma o refugio de aislarse
de la política Y mientras se continua enfatizando "La
necesidad de reformar a las instituciones de Control Externo para
que puedan servir a la causa de la transparencia y la mejora de
la gestión financiera pública"[16].
Y en la recapitulación final, Ordoki opine "las
deficiencias de funcionamiento de nuestras instituciones
responden al propio modelo de control establecido". Y, agrega,
"la reforma no está solo en las manos de sus responsables
sino también, en muchos aspectos, de los legisladores, que
debiera introducir con decisión, cambios
esenciales".
En el fondo no se ha re-conocido, verdaderamente, la
crisis en la auditoría y en las instituciones de
fiscalización, por ello, la crítica del
diagnóstico de realidades concretas debiera permitirnos
reconocer que la problemática en las instituciones de
fiscalización, sus deficiencias o debilidades son de
carácter general o global. Aunque la "normalidad" ha
eximido a lo general y sea la razón de que la normativa no
está en el banquillo de los acusados, ni lo ha estado la
auditoría, no obstante que desde Enron a Lehman Brothers,
desde Grecia a la crisis del euro, se ha culpado a los contables
y reguladores de engañar. Pero la auditoría privada
ha resultado indemne, al continuar solicitando los gobiernos y
los parlamentos, a las firmas de auditoría que ejerzan las
funciones que tienen encomendadas las instituciones de
fiscalización. Y en este sentido, éstas siguen
siendo parte del problema y no de la solución.
Y lo farragoso e ininteligible no solamente de los
informes de auditoría sino de toda la actividad en las
instituciones de fiscalización no es producto de la
incomunicación entre emisores y receptores, como tampoco
se origina en la redacción deficiente de los auditores, ni
por la falta de cultura en materia de fiscalización de los
ciudadanos, es más bien por una verdad de la
auditoría que ha estado erróneamente entendida, al
reducirla a la coherencia de que dichos informes sean
consecuencia de las normas. Antonio M. López, lo
ejemplifica, la auditoría en el sector pública
tiene el objetivo "de establecer el grado de correspondencia
entre dicha información y los principios y normas
establecidos"[17]. Pero, sí las normas son
transgredibles, sí el auditor puede cumplir o no con la
normatividad. Luego entonces, ¿Qué significado
tiene la validez o garantía de una práctica
supuestamente profesional que legítima el manejo de los
fondos públicos con base en la elección, de una
opción u otra, que permanecen en la subjetividad del
auditor?
No obstante la grave crisis en Europa, las instituciones
rectoras de fiscalización permanecen sumidas en la
"normalización", sosteniendo, "Las Normas Internacionales
de Auditoría (NIA) constituyen una importante fuente de
inspiración para las normas aplicadas por los auditores
del sector público"[18]. En consecuencia,
cómo las entidades de fiscalización, y el propio
Tribunal de Cuentas Europeo, podrán contribuir al debate
de las normas de auditoría y proponer respuestas a la
crisis, si dan por supuesto la legitimidad de las normas, fuera
de toda duda; entonces, cómo pensar en la
transformación, sí en la mayoría no se ha
gestado la necesidad de cambiar. Dado que lo "normal" ha sido
aceptar sin cuestionar la normatividad. Y como se apunta "las
normas cumplen un papel orientador del trabajo contable y
dejan amplios campos al ejercicio del criterio profesional. Dicho
de otra manera, son amplías y flexibles, permiten un
ejercicio hermenéutico, de considerable
discrecionalidad"[19]
2.2 El papel del auditor
La auditoría, tradicionalmente, ha sido
resistente al cambio. Por lo tanto, resulta difícil
reconocer que debe transformarse, y aún más, pensar
que su papel es cambiante. Derivado por una parte, en atribuir
las deficiencias y limitaciones a las instituciones de
fiscalización pero no a su herramienta, la
auditoría. Luis Ma. Ordoki, acepta lo primero pero no lo
segundo, al manifestar "la actual situación de crisis
(…) han dejado al descubierto que nuestras instituciones
de control, como otras instancias supervisoras, no han estado, en
muchos casos, a la altura de las circunstancias o de lo que de
ellas se esperaba". Y, cómo se va a cuestionar la
herramienta o instrumento, si el Consejero Mayor de la
Cámara de Cuentas de Andalucía, afirma "No cabe
duda de que, la auditoría pública es uno de los
métodos de control y seguimiento más idóneos
para verificar la gestión
pública"[20]. Lo que ha conducido a la otra
parte, creer que la realidad pública cambia pero la
auditoría no. Cuando él mismo Consejero, afirma
"Evidentemente los Organismos de Control Externo deben procurar
una adaptación permanente a una realidad cambiante. En
este sentido, uno de los retos principales que deben asumir es la
realización de trabajos de fiscalización que
resulten novedosos"[21]. Pero, cómo se
generará la innovación sí la
auditoría y fiscalización han pasado a constituirse
con base en pretensiones que han carecido de rigurosidad y
comprobación conceptual, y al final, han excluido la
posibilidad de que sus principios y normas puedan revelarse como
completamente infundados.
Por consiguiente, en el mundo de la fiscalización
se repiten incesantemente, frases como: "Las Entidades de
Fiscalización Superior cuentan con herramientas para
explicar la gestión de los fondos públicos"; "La
fiscalización constituye uno de los mejores instrumentos
para garantizar la eficacia de los planes y programas de
desarrollo económico y social"; y, "El papel del auditor
es garantía de la transparencia de la información
financiera". Originando la "normalización" de los
análisis, al expresar "como puede suponerse, es
fundamental el papel y la función que
cumplen las instituciones de control externo de fondos
públicos, que tienen asignada, como función
esencial, la fiscalización de la gestión financiera
pública"[22]. De lo anterior cabe hacer
énfasis, en primero que todo el pensamiento de la
auditoría y fiscalización se ha basado en la
suposición, es decir, en suponer que la auditoría o
fiscalización tienen determinados atributos o
características sin estar completamente seguro de ello. Y
segundo, afirman que cumplen pero no funcionan. Lo que indica la
contradicción no solamente como manifestación
particular en el Secretario General de la Cámara de
Cuentas de Navarra, sino característica general en el
pensamiento de la fiscalización.
Contradicciones
Corrupción
La Organización Internacional de Entidades
Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI) en su Plan Estratégico
2011-2016, en la Visión, y en el punto número 5,
establece "Fomentar la lucha contra la corrupción". Y en
diversos Foros y Congresos se ha insistido en la
prevención de la corrupción y el fraude y el
importante rol que las entidades de fiscalización deben
desempeñar en este esfuerzo. Sin embargo, "un día
sí y otro también se destapan casos de
corrupción, mala gestión y despilfarro (…)
en administraciones que deben ser fiscalizados por las
instituciones de control, ante la pasividad de muchas de ellas"
apunta Luis Ma. Ordoki, y la Asociación de Examinadoras de
Fraudes de los Estados Unidos, conocida por la sigla ACFE,
publicó en el año 2006, un estudio realizado
mediante encuestas a profesionales certificados en la
investigación y lucha contra el fraude, acerca de
¿cómo se descubre el fraude? Y la respuesta fue, a
través de la denuncia anónima, y en segundo, su
descubrimiento accidental. Además, Juan Manuel Portal, con
motivo de su toma de protesta como Auditor Superior de la ASF
admitió "que el órgano fiscalizador debe estar
cerca de la sociedad, pues son los ciudadanos lo que suelen darse
cuenta de las irregularidades". Y la omisión en la
Declaración de Lima de haber dejado de lado la
cuestión de la corrupción y el fraude, Bernhard
Friedmann, Presidente del Tribunal de Cuentas Europeo,
afirmó "No es que faltara la disponibilidad para tratar el
tema. Se antepuso la preocupación de la delicada figura de
la fiscalización de eficacia, cuyo desarrollo depende de
una relación de plena confianza entre el auditor y la
entidad fiscalizada"[23]. Posteriormente se
conoció en el mismo tiempo de la declaración antes
referida, en los años 90, el Tribunal de Cuentas de
España, exponía como material de estudio en sus
seminarios un ejemplo de la desafortunada actuación de
auditores que incurrieron en graves errores, uno de ellos, la
confianza ilimitada de los auditores con la entidad fiscalizada
(www.fiscalizacion.es, 7 de febrero de 2012).
El problema de fondo no es la contradicción que,
mientras unos anteponen la confianza plena, otros descalifican la
confianza ilimitada, sino que la auditoría se ha basado en
la confianza. Ésta tiene dos acepciones, la primera
manifiesta la esperanza que se alberga en la sociedad hacia el
auditor o auditoría de su actuación. La segunda,
exige se base en hechos y pruebas. Y la crisis de confianza en la
auditoría y en las instituciones de fiscalización
precisamente se debe a ciudadanos que han dejado de creer en los
informes u opiniones de los auditores, en otras palabras, se duda
del trabajo de auditoría. Y cómo no se va a generar
la incertidumbre, si por ejemplo, en un Foro Internacional sobre
Fiscalización se afirma "las entidades de
fiscalización están constituidas ex profeso para
combatir la corrupción y la impunidad"[24].
Y se reitera en, "Investigación acerca de la
Actuación y Resultados de la Auditoría Superior de
la Federación (ASF) un estudio realizado a finales de 2007
por el Centro de Estudios de Opinión Pública de la
Facultad de Ciencias Políticas de la Universidad Nacional
Autónoma de México, donde se ubica a la ASF "como
un organismo con credibilidad para combatir la corrupción
y contribuir a la mejora administrativa" (www.asf.gob.mx). Pero
en otra titularidad de la ASF, se afirmó "la
auditoría gubernamental no es una herramienta ex profeso
como instrumento anticorrupción"[25]. Por
lo que no resultó extraño ni sorprendente que la
diputada Esthela Damián Peralta, presidenta de la
Comisión de Vigilancia de la ASF, al término de su
gestión legislativa señalara "en materia de
fiscalización no hay avances significativos que permitan
adelantar un combate frontal al desvío de recursos o a la
corrupción en el servicio
público"[26].
Y el problema de la corrupción sigue siendo el
talón de Aquiles en los organismos de control porque
evaden enfrentar la contradicción entre lo que dicen sus
instituciones rectoras y lo que hacen en su práctica cada
una en lo particular. Resultando paradójico que mientras,
Rafael Medina Jáber, Presidente de la Audiencia de Cuentas
de Canarias, en su Proyecto Avance, afirme "La función de
los Organismos de Control debe satisfacer las necesidades de
información para la Gestión, en consecuencia, el
control no puede limitarse a denunciar irregularidades contables
o de legalidad" (www.fiscalizacion.es, 17 de febrero de 2008). Y,
el titular de la Auditoría Superior de la
Federación, indicó al tomar posesión, "su
objetivo es impulsar auditorías forenses que buscan
prevenir el mal manejo del dinero público" (prensa
nacional, 10 de enero de 2010). Lo anterior, pareciera
justificarse mediante el relativismo que sostiene "cada quien
habla según sea su perspectiva", y que se traduce "cada
entidad de fiscalización hace y dice según sea su
situación". Lo que representa el "dejar hacer y dejar
decir" en el mundo de la auditoría y fiscalización,
pero también ha significado las condiciones que han
permitido diluir su responsabilidad. Porque nadie se atribuye
responsabilidad en los graves endeudamientos públicos ni
por los escándalos permanentes de fraudes y
corrupción, y menos aún por la crisis en cada
sociedad. Por ejemplo, "la GAO no tienen ninguna responsabilidad
por la auditoría de las compañías del sector
privado, como en Enron, estamos realizando una serie de acciones
destinadas a ayudar al Congreso a decidir lo que debe hacer a la
luz de la declinación y caída de
Enron"[27]. Años más tarde, se
demostró que las acciones de la GAO no ayudaron a evitar
ni pre-ver el tsunami que provocó la crisis
económica global, y por supuesto tampoco se les
atribuyó responsabilidad. Así, las instituciones
rectoras como Poncio Pilatos se "lavan las manos". Mientras, el
Auditor Superior de la ASF continúa afirmando "la
confianza tiene como base elemental el creer en la
existencia de una capacidad técnica determinada en el
Órgano auditor"[28]. Más si la
sociedad enfrenta una profunda crisis económica y social,
para su resolución ya no basta la creencia sino la
transparencia.
Transparencia
Un ideal ha terminado como fantasma, todas las
instituciones de fiscalización hablan de él pero
nadie lo ve. Y tal pareciera que mientras más se
engañan en afirmar, la auditoría y
fiscalización garantizan la transparencia, más se
ocultan bajo el manto de la invisibilidad. Por esto,
"prácticamente nadie se acuerda de las
instituciones de control externo"[29]. O, como
sostuvo, la Letrada del Tribunal de Cuentas de España,
Pilar Jiménez Rius, "nadie ha mencionado al
Tribunal de Cuentas ni a sus homólogos
autonómicos"[30] en referencia a que son
los grandes olvidados de esta crisis en coadyuvar a la
solución. Quizá, porque nadie se oculta tan
bien como las instituciones de control.
Pero no podía ser de otra manera, si el discurso
de las entidades fiscalización acerca de la transparencia
resulta letra muerta, ¿o no es contradictorio hablar de
transparencia cuando su actividad debe regirse por la
secrecía y confidencialidad?
Conclusión
La auditoría, práctica fundamental en las
entidades de fiscalización, no está constituida por
el total de cuanto puede decirse de cierto sobre sus debilidades
teóricas. Dado que en toda su historia ha reconocido sus
verdades pero no sus errores. Y cuando han ocurrido las
caídas de Enron, Lehman, el falseamiento de cuentas
públicas, y la epidemia de fraudes y corrupción
tanto en el sector público como privado, que reflejan la
envergadura de la crisis actual, la "normalidad" se ha impuesto a
través del elogio y alabanza de las normas emitidas por la
INTOSAI o GAO que representan las mejores prácticas a
nivel internacional. Aceptando que siguen siendo ejemplo, dado su
interpretación que lo ocurrido se ha originado por la
ambición, falta de ética, laxitud en los controles,
más cualquiera que sea la explicación se omite
examinar, si la auditoría enseñada por los
organismos normalizadores, su concepción, fundamentos y
normatividad, ha dejado de dar respuesta a los retos de la
sociedad actual. Por ejemplo, continúa
sosteniéndose la tesis: la fiscalización es
condición necesaria para la rendición de cuentas y
transparencia. Pero se ignora, para qué la
fiscalización construya transparencia se requiere
necesariamente que la auditoria se demuestre en la claridad. No
basta que los fondos públicos deban permanecer en caja de
cristal, la auditoría necesariamente debe mostrarse a
plena luz. Sin embargo, la perspectiva en el auditor, y por ende,
en las instituciones de fiscalización se ha
constreñido y limitado por supuestos que aceptan las
normas como una práctica hermenéutica. Si, del dios
griego Hermes, encargado en el Olimpo de llevar los mensajes
secretos a sus destinatarios y una vez con ellos, era el que
debía descifrarlos.
Cualquier semejanza con el papel del auditor no es
coincidencia o casualidad. Como tampoco la primacía
otorgada, nuevamente, a lo contable a través de su reforma
y armonización. O, la rendición (no de cuentas sino
de perder) la lucha contra la corrupción, de las
instituciones de fiscalización. Al trasladarse la
responsabilidad a otra instancia, sea Agencia, Oficina, o
Comisión Anti-corrupción. Sin embargo, ambas
pretensiones tienen en común, la exclusión de la
auditoría en la agenda pública como tema de
discusión. .Porque ¿Cómo puede
construirse un andamiaje para combatir la corrupción sino
se transforman las entidades de fiscalización?
Sí la fiscalización ha fallado, y las firmas de
auditoría (aunque se comprometan a presentar informes de
transparencia) permanecen más cómodas como
portadoras e intérpretes de secretos que demostrar su
imparcialidad.
Pero un gran escollo se presenta, si la auditoría
se ha concebido desde su origen como técnica, y
ésta, intrínsecamente es normativa, es decir, puede
ser cumplida o no. Derivando que no existe ninguna
garantía porque es una elección, y por tanto,
conduce a la relatividad; donde cada auditor y cada uno de los
entes de control asumen no sólo su libertad de decidir
sobre sus acciones sino de justificarse y legitimarse, en tanto,
práctica cerrada, distante de las miradas del ciudadano
común.
No, no se puede seguir esperando que las entidades de
fiscalización se transformen por voluntad de los
legisladores, ni por iniciativa y esfuerzo de los "organismos
normalizadores" dado que éstos reproducen los supuestos y
contradicciones que han limitado y sujetado que la verdad en la
auditoría, sea pública o privada, se alcance a
través de repetir los criterios de autoridad. Por ello se
apela a la esperanza de la autonomía constitucional,
construcción jurídica que pretende proteger a las
instituciones de fiscalización de las intromisiones del
interés político y económico, pero que
finalmente evade reconocer, la auditoría como
instrumento o herramienta básica en la
fiscalización constituye el obstáculo mayor para
transformar las entidades de fiscalización superior porque
es acrítica, autoritaria, y anti-democrática (las
tres As). Más, sí se podría cambiar la
auditoría y las entidades de fiscalización, si se
convirtiera realmente en disciplina, como forma de conocimiento,
de diferenciar la realidad pública de la privada, de
determinar que cada una tiene su propio objeto de estudio y en
correspondencia su método. Sí, lo antes expuesto
nos sitúa en un horizonte conceptual extraño, que
ya no sostiene que la independencia y objetividad sean valores
permanentes sino que deben demostrarse en cada revisión. A
la luz no en la oscuridad. Luego, la garantía de
independencia en las entidades de fiscalización no
será producto de un decreto legislativo sino de una
construcción metodológica que se deberá
llevar a cabo, auditoría tras auditoría, y
entonces, los valores en la auditoría y
fiscalización no serán inmanentes o naturales sino
que deberán demostrarse en cada práctica en su
concreticidad.
A Luis Ma. Ordoki Urdazi
Autor:
Mario Alberto Gómez
Maldonado
Octubre, 2012.
[1] Ordoki, Urdazi, Luis Ma.. La necesidad de
una transformación radical de las Instituciones de
Control Financiero Externo en España, revista
Auditoría Pública, www.auditoriapublica.com,
número 57, julio 2012.
[2] Revista Auditores, número 16,
octubre de 2011, p. 14.
[3]
www.europapress.es/andalucia/sevilla-00357. Cámara de
Cuentas se reorganizará para mayor eficacia, más
carácter técnico, 23 de abril de 2011.
[4] Mensaje del CPC. Arturo González
de Aragón, Entrega del Informe del Resultado de la
Revisión y Fiscalización Superior de la Cuenta
Pública 2007, 12 de marzo de 2009.
[5] Revista Auditores, número 17,
junio de 2012, p. 25.
[6] Ídem, euroapress.
[7] Ídem, Mensaje del CPC. Arturo
González de Aragón.
[8] www.proceso.com, “Transparencia y
rendición de cuentas, México: ¿Estado
Corrupto? (II), mayo de 2012.
[9] Revista Auditores, número 17, p.
27.
[10] Pardo Ruiz, R.
www.avizora.com/publicaciones/…/0030. Réquiem por la
confianza. Crisis de la Contaduría Pública.
[11] Ídem, revista Auditores, p.
24.
[12] Ídem, revista de Auditores, pp.
25-26.
[13] Ídem, Ordoki, Urdazi.
Comentarios.
[14] Ídem. Revista Auditores, p.
29.
[15] Michel, Padilla, R. Transición y
Modernización de la Fiscalización Superior en
México, 1ª.. Ed. Noviembre de 2009.
[16] Ídem. Ordoki, Urdazi.
[17] Ídem, revista Auditores, p.
24.
[18] Tribunal de Cuentas Europeo, documento
de posición 2011, Consecuencias de la actual crisis
económica y financiera en la rendición de cuentas
y la fiscalización del sector público de la UE y
la función del TCE.
[19] Ídem, Pardo, Ruiz, R.
Réquiem por la confianza.
[20] Ídem, revista Auditores, p.
27.
[21] Ídem, p.29.
[22] Idem, Ordoki, Urdazi, L. Ma.
[23] Revista Auditoría Pública,
número 10, junio de 1997, p. 6.
[24] Ídem, Memorias del Foro
Internacional, p. 17.
[25] Mensaje del CPC. Juan M. Portal, Auditor
Superior de la Federación, Mensaje en la Reunión
de conclusiones y recomendaciones para la ASF, derivadas del
análisis del IRCP 2009, 07 de abril de 2011.
[26] Portal del Congreso de la Unión,
boletín No. 5429, 05 de agosto del 2012.
[27] Walker, M. David, Contralor General,
revista Auditoría Gubernamental, julio de 2002.
[28] www.asf.gob.mx, Discurso del Auditor
Superior “Confianza en la Gestión Pública;
El papel de la Fiscalización Superior”, 11 de
agosto de 2011.
[29] Ídem, Ordoki, Urdazi.
[30] www.expansion.com, 02 de junio de
2010.