Quo Vadis… SUNAFIL?: Entre el riesgo de la innovación o la imitación del régimen caduco

"…un servidor de pasado en copa nueva
un eternizador de dioses del ocaso…"

La Maza: Silvio
Rodriguez

El 06 de diciembre del 2012 el Congreso de la
República aprueba el Proyecto de Ley que crea la SUNAFIL
(Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral),
otorgando así el certificado de defunción al
actual sistema funcional de inspección de
trabajo, cuyas bases normativas son: Ley Nº
28808 del 22 de julio de 2006 (Ley General de la
Inspección de Trabajo); Decreto Supremo Nº
019-2007-TR (Reglamento de la Ley General de la
Inspección de Trabajo); Decreto Supremo Nº 021-2007TR
( Reglamento de la Carrera del Inspector de Trabajo), entre
otros. El antiguo régimen que lidera el deterioro
institucional de aquel sistema caduco y fenecidoque dura 6
años entre el 22 de julio 2006 al 06 de
diciembre 2012 se caracterizo por directivos emanados del Decreto
Legislativo 276, cuyos procedimientos, procesos y
métodos derivaron a que el propio Poder Ejecutivo
considere en su exposición de motivos del Proyecto de Ley
Nº 0538-2011-PE de la SUNAFIL que la actual
organización padece de las siguientes ineficiencias y
carencias, es decir un deterioro institucional grave y
sistémico:

a) La capacidad operativa inspectiva y su
relación a los medios necesarios para garantizar el
efectivo desempeño de la inspección laboral
resultan insuficientes, desproporcionados, inconcluso,
desviados (a nivel jurídico, técnico y
administrativo) y aplazados.

b) No se advierte que el sistema se torne
único, polivalente e integrado.

c) El 25% de las Direcciones Regionales y
Jefaturas Zonales cuentan con locales propios d) El 51% de las
Direcciones Regionales no cuentan con ambientes de
comparecencias.

e) No existe acuerdos regionales que permiten que los
recursos captados por la vía coactiva puedan retornar en
algún porcentaje a favor de las dependencias regionales
para mejorarlas.

En ese contexto cabe
interrogarse:

¿Qué rumbo puede tomar la flamante
SUNAFIL para poder cumplir con las exigencias del TLC y evitar
los conflictos con los Gobiernos Regionales?

La SUNAFIL como organización ¿debe
adecuarse al actual normatividad vigente o la normativa adecuarse
a la nueva gestión pública encarnada en la
SUNAFIL?

Estas preguntas se derivan de la evidencia
empírica que nos dice que solo bastaron 06 años
entre la dación de la Ley Nº 28806 (22.07.2006) y la
aprobación de la SUNAFIL para advertir que dicha Ley no
solo no se adecua a la realidad peruana dado que es un plagio de
la legislación española que no capta la
informalidad laboral del mercado laboral peruano, tampoco los
directivos, ni sus procedimientos, ni métodos ni procesos
hacen lo propio. La innovación apunta de manera general a
las innovaciones programáticas, administrativas y
estratégicas. Repetir, imitar o traslapar los procesos,
procedimientos y métodos del Antiguo Régimen a una
estructura organizativa nueva convierte al esfuerzo de los
inspectores y del Poder Ejecutivo en un salto al vacío. En
ese sentido cabe transcribir lo que Nicolás Maquiavelo
aconsejaba al Príncipe:

"Quien juzgue necesario en su principado nuevo
asegurarse de los enemigos, ganarse amigos, vencer o por la
fuerza o por astucia, hacerse amar o temer de los pueblos, que
los soldados le respeten o sigan, acabar con los que puedan o
deben ofender, reformar con nuevas leyes el régimen
antiguo, ser severo y bondadoso a la vez, magnánimo y
liberal, destruir las tropas desleales y crear nuevo
ejercito…"

Este consejo de Maquiavelo aun es actual incluso
Francisco Durand1 los desarrolla para analizar los factores de
éxito y fracaso en el desarrollo institucional de SUNAT
que a continuación transcribimos:

" Los principales factores de fracaso y
éxito, y las particulares circunstancias que determinan
resultados adversos (fracaso o resultados modestos, a tal punto
que no hay avance sustantivo o duradero), son como
sigue:

1. Líderes institucionales y alta
burocracia débiles, con bajo nivel de motivación,
poco preparados, sin iniciativa ni capacidad de ejecución.
Su visión suele ser de corto plazo y su misión
sobrevivir, acomodándose al devenir político. Los
equipos de reforma son heterogéneos, con capacidades
dispares.

2. Los perdedores (futuros desempleados, mafias
burocráticas, redes rentistas) tienen capacidad de
resistencia al cambio o capacidad para revertir el
cambio.

3. Cambio constante de líderes
institucionales (alta dirección). No hay
continuidad.

4. Bajo nivel de apoyo político,
particularmente del presidente y las altas autoridades
económicas y del Congreso (si cabe).

5. Las autoridades económicas y el
Congreso ignoran criterio e información técnica de
la Administración Tributaria para considerar cambios en
materia de impuestos y normatividad.

6. Ineficacia y corrupción en el resto del
aparato de Estado. Ello justifica el incumplimiento entre los
contribuyentes.

Argumentan que "no se ven los resultados" del
pago de impuestos o que se "privatizan" con la corrupción.
Incapacidad manifiesta del aparato de administración de
justicia (policía, jueces), lo que fomenta la impunidad y
favorece la evasión y el fraude
tributario.

7. Rechazo de los contribuyentes al sistema de
impuestos y a la Administración Tributaria; prensa
desfavorable y opinión negativa del aparato de Estado y
del gobierno. En ocasiones, el rechazo llega al punto de una
rebeldía tributaria (resistencia abierta al cobro de
impuestos o justificación de la elusión, la
evasión y el fraude).

8. Burocracias tradicionales poco entrenadas, mal
pagadas y equipadas y con un nivel alto o medio de
corrupción.

9. Diseño organizativo anticuado o
inadecuado, particularmente cuando las funciones de la
Administración Tributaria la realizan distintas unidades
con bajos niveles de coordinación o cuando existe un
sistema personalista, arbitrario y excesivamente centralizado
de manejo institucional.

10. Sistema de impuestos complicado (maraña
legal), inequitativo, y con tasas altas, particularmente en
impuesto a las ventas y de cierto bienes de
consumo masivo. La recaudación recae principalmente en
impuestos indirectos que pagan la mayoría de la
población mientras es considerablemente bajo el aporte de
los que pagan el impuesto a la renta de personas naturales y
jurídicas.

11. Viento sopla en contra de los intentos de
cambio. Intento de reforma se hace en un contexto de baja
legitimidad del gobierno, con creciente oposición. Se
decide tarde, cuando el gobierno enfrenta problemas. Resistencia
abierta de quienes pierden con el cambio, particularmente los
trabajadores y funcionarios y de los contribuyentes habituados a
arreglos rentistas, es decir particularistas, o
corruptos.

Los factores y circunstancias de éxito y
avance institucional (aunque no sea definitivo), pero en todo
caso modifica de modo importante la situación anterior,
son como sigue:

1. Equipo técnico multidisciplinario de alto
nivel, con experiencia en asuntos de Estado, capacidad de
planeamiento, sentido de país y sin conflicto de
intereses.

2. Perdedores son neutralizados o aislados. Cambio
rápido lo toma por sorpresa.

3. Permanencia de líderes institucionales
comprometidos con la reforma.

4. Apoyo político constante del más
alto nivel al equipo técnico (empezando por la
presidencia, siguiendo con el MEF y el Congreso). Apoyo de
organismos internacionales como complemento al equipo
técnico, es decir, bajo su comando y con activa
participación para diseminar conocimientos y comunicar
experiencias.

5.Cambios del sistema y de la normatividad se hacen
tomando en cuenta el criterio técnico y en consulta con
la Administración
Tributaria.

6. Rendimiento aceptable o bueno del resto del
Estado, particularmente del sistema de administración de
justicia, del gasto social y el desarrollo de la infraestructura,
de tal modo que el contribuyente pueda decir "veo en que se gasta
lo que pago en impuestos". Sistema de impuestos equitativo,
simple, fácilmente administrable y de base
ancha.

7. Actitud favorable a la reforma de los
contribuyentes, la prensa y la opinión
publica.

8. Diseño organizativo y de funciones de
la Administración Tributaria centralizado, coordinado y
coherente.

9. Política moderna de recursos humanos.
Reclutamiento y promoción de personal basados en el
mérito y nivel de sueldos competitivo.

10. Sistema de impuestos simple y con tendencia a
ser equitativo. Pocos impuestos, con tasas bajas, que son pagados
por todos los agentes económicos
(ancha base), con contribución importante del impuesto a
la renta de personas naturales y
jurídicas.

11. Viento a favor del cambio. Reforma se inicia al
comienzo de un gobierno, cuando existe un sentido de urgencia
para llevar adelante los cambios que son
generalmente asociados a crisis, y que "ponen al gobierno contra
la pared". Decisión se toma temprano, en los primeros 100
días de gobierno. Se puede aislar, convencer o debilitar a
quienes se oponen al cambio por perder coimas o rentas y
empleo."

Cualquier coincidencia no es una casualidad, son las
condiciones de un diseño organizativo fuera de la realidad
nacional y de directivos que no están acorde con las
necesidades del mercado laboral y de un diseño
organizativo eficiente, eficaz y efectivo en la atención
de los usuarios. Ya vimos la problemática y es hora de
pasar a la "solucionática" para ello haremos un recuento
sucinto de las distintas propuestas de "superintendencias" de los
últimos años, y expondremos algunas limitaciones de
la Ley de la SUNAFIL y apoyaremos algunas iniciativas de
innovación en el nuevo diseño institucional de la
SUNAFIL.

1.Un poco de
historia reciente:

Desde la iniciativa sindical de la Superintendencia
Nacional de Inspección de Trabajo (SUNIT), pasando por una
propuesta de una candidata presidencial Superintendencia de
Derechos Laborales (SUNDEL), hasta llegar a la aprobación
de la Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral
(SUNAFIL) a iniciativa del Poder Ejecutivo.

a) La SUNIT (2007).-

El Proyecto de Ley Nº 1966-20072 contenía
como exposición de motivos para la creación de la
SUNIT tanto el peligro de la descentralización de la
inspección de trabajo a los Gobiernos Regionales,
así como que dicha entidad procura el incremento de la
formalidad laboral. Este proyecto fue a iniciativa del Sindicato
de Inspectores de Trabajo del Perú-SIT PERU, encabezada
por Fernando Vizarraga Merma3.

b) La SUNDEL (2011).-

Fue una propuesta de la entonces candidata a la
Presidencia, Keiko Fujimori Higuchi, en las Elecciones Generales
2011, por la cual se contrataría 5,000 inspectores de
trabajo para fiscalizar las horas extras a nivel nacional.
Incluso esta propuesta tuvo una respuesta colectiva emitida por
los profesores de derecho laboral de la PUCP, publicada el 30 de
mayo del 20114, coincidentemente cuando se encuentra en plena
ejecución la Huelga de los Inspectores de
Trabajo.5

c) La SUNAFIL (2012).-

El Poder Ejecutivo con sus máximas
autoridades hacen suyo el proyecto de una Superintendencia
Nacional para fiscalizar las relaciones laborales6 e incluso
comprometen a los Congresistas para que sea aprobado7.

2.
¿Quiénes fueron las autoridades y cuánto
duran en el cargo?

2.1. Jorge Villasante Aranibar: Primer Director
Nacional de Inspección de Trabajo entre el 26 de enero del
2007 al 30 de noviembre de 2007 ( RM Nº 020-2007-TR), estuvo
como autoridad del "Sistema Funcional de Inspección de
Trabajo" por 10 meses y 4 días. En su periodo de
gestión se promueve la SUNIT.

2.2. Adolfo Alarcon Schroder: Mediante RM Nº
031-2008-TR) es nombrado segundo Director Nacional entre el 21 de
enero de 2008 al 04 de enero 2010, acumulando un año, once
meses con 14 días en el cargo.

2.3. Guillermo Fustamante Irigoin: Dicho
funcionario se mantiene en el cargo desde el 04 de enero
2010 hasta el 07 de setiembre del 2011 (1 año 8
meses y 3 días). Es el caso que se emiten dos
Resoluciones Ministeriales: RM Nº 03-2010-TR y RM
Nº 192-2010-TR), mediante el último es
nombrado Director General de Inspección de Trabajo,
adecuándose al nuevo organigrama: De Director Nacional a
Director General de Inspección de Trabajo. En su periodo
se realiza la Huelga del Sindicato de Inspectores de
Trabajo.

2.4. Elmer Arce Ortiz: La RM Nº 271-2011-TR
del 07 de setiembre de 2011 lo designa como el segundo Director
General de Inspección de Trabajo, su periodo culmina el 29
de diciembre de 2011, es decir con tan solo 4 meses con 22
días. En su gestión se presenta el proyecto de Ley
de la SUNAFIL.

2.5. Luz Orellana Bautista : El día 31 de
enero del 2012 se emite la RM Nº 036-2012-TR que designa a
dicha funcionaria en el cargo. Este 31 de diciembre de 2012
cumple sus once meses como autoridad. En su periodo se aprueba la
SUNAFIL.

Estas 5 autoridades acumulan 5 años 9 meses y 13
días gestionando el caduco antiguo regimen.

3.
¿Cómo evaluar el sistema caduco de las inspecciones
laborales?

Como señala la exposición de motivos de la
Ley aprobada en el Congreso la misma señala:

" La capacidad operativa inspectiva y su
relación a los medios necesarios para garantizar el
efectivo desempeño de la inspección laboral
resultan insuficientes, desproporcionados, inconcluso,
desviados (a nivel jurídico, técnico y
administrativo) y aplazados".

Si bien es una entrada del problema en las inspecciones
laborales ésta debe ampliarse al nivel propuesto en el
siguiente gráfico a efecto de poder advertir de manera
nítida, diáfana, completa, profunda y amplio los
problemas que tiene este régimen caduco que no debe
transferirse a la nueva SUNAFIL. El análisis de los
entornos, personas, procesos y estrategias son vital importancia
para que la SUNAFIL sea una mejor y evolucionada
organización y evitar que los viejos y caducos
métodos se reciclen.

4. Algunos
métodos, procedimientos y procesos que la SUNAFIL debe
innovar

4.1. La SUNAFIL no obliga ni sanciona a los Gobiernos
Regionales a cumplir con la Cooperación,
coordinación y colaboración intergubernamental.
¿Qué sucede a los funcionarios que deciden
inaplicar algunas normas y no coordinan sobre las metas y
objetivos nacionales ?

4.2.La SUNAFIL no establece un sistema de premios y
sanciones al interior de los nuevos directivos. ¿
Qué pasa a los funcionarios que innovan, hay ascensos por
ello ?

4.3.La SUNAFIL no precisa un sistema de incentivos para
realizar innovaciones: administrativas, programáticas y
estratégicas. ¿ Se continuara programando las
inspecciones laborales de manera reactiva, es decir esperando las
denuncias o se harán previa un proceso de inteligencia
laboral?

4.4.La SUNAFIL no predica el reemplazo de los directivos
y su empoderamiento para realizar las innovaciones
necesarias.

4.5.En la SUNAFIL, se mantendrá los plazos
centrado únicamente para los inspectores e
inspectores-auxiliares de trabajo. ¿Se continuará
omitir establecer los plazos para los supervisores, sub
directores y Directores para realizar su
gestión?

5.
¿Cómo innovar a y en la SUNAFIL?

Apostar a la SUNAFIL es lograr que el Sistema Funcional
de la Inspección de Trabajo funcione de manera eficiente y
efectiva a nivel nacional concentrando la función
normativa, supervisora, fiscalizadora y de ejecución
coactiva en un solo ente para garantizar la uniformidad en la
ejecución de las políticas publicas en todo el
país tornándose en mas imparcial, independiente,
ágil y eficiente. Evitando la duplicidad de funciones y
distribuyendo eficientemente las competencias entre el Gobierno
Nacional y los Gobiernos Regionales. ¿ Cómo
lograrlo sin tomar prestado procedimiento, procesos y
métodos de un antiguo régimen que pretende
sobrevivir?

Propongo:

1.Conformar un equipo técnico entre las
autoridades y agremiados del Sindicato de Inspectores para que
realicen un estudio y análisis del diseño
institucional de los sistemas inspectivos de Chile,
México, Argentina, Brasil y España.

1.1.Para el desarrollo institucional sobre
la descentralización y sus coordinaciones se tiene
en México, Argentina, Brasil y España
ejemplo de Estados Federales.

1.2.En el caso de Argentina, han
desarrollado estrategias para incentivar el registro voluntario
de trabajadores en negro.

2.Estos equipos deberían viajar a
algunos de estos países para que in situ investiguen y
adviertan elementos de innovaciones replicables al
Perú.

3.Desarrollar pasantias entre las
autoridades y los inspectores para que las autoridades aprehendan
los métodos y procedimientos que no pueden ser trasladados
a la SUNAFIL

4.Desarrollar un piloto de una Área
de Estudios e investigación e inteligencia laboral a
efecto de proponer un sistema de inspecciones proactivas y no
reactivas.

….. Esta historia
continuará…

NOTAS:

1
http://library.fes.de/pdf-files/bueros/peru/02152.pdf

2http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/CLProLey2006.nsf/7955f576218e7dfd05257331006b0175/7d2f5eec0575e8cb052573ae0068a415?OpenDocument

3
http://www.youtube.com/watch?v=6_3ViJdHHB8

4
http://derechoshumanos.pe/2011/05/profesores-pupc-fujimori-y-la-destruccion-del-derecho-al-trabajo/

5
http://www.rpp.com.pe/2011-05-25-inspectores-laborales-del-mintra-inician-huelga-nacional-indefinida-noticia_368835.html

6http://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/Contdoc01_2011.nsf/d99575da99ebfbe305256f2e006d1cf0/381bf7711141bdce05257951005d4631/$FILE/PL00538231111.pdf

7
http://webcache.googleusercontent.com/search?hl=es-PE&q=cache:w5sT5u0BhN4J:http://clubdecontadores.com/nueva-ley-de-creacion-de-la-superintendencia-nacionalde-fiscalizacion-laboral-sunafil%2BSUNAFIL+HUMALA&gbv=2&gs_l=heirloom-hp.3…453.5313.0.5563.14.9.0.0.0.0.406.938.2-2j0j1.3.0…0.0…1c.1.OpQNrxzK4S0&ct=clnk

Autor:

Frank Claudio Sanabria
Iparraguirre