La captura de los entes territoriales en Colombia por la corrupción y las bandas ilegales

Uno de las consecuencias más relevantes de la
ecuación descentralización–centralismo, es que los
gobiernos y los presupuestos de las entidades territoriales se
volvieron atractivos y fueron cooptados por los grupos armados
ilegales, así como para las diversas actividades
vinculadas a variadas modalidades de lucrosa corrupción y
a la degradación de la vigencia de los derechos humanos.
Esta grave situación fue aprovechada para celebrar
acuerdos y asociaciones entre estamentos de la sociedad, las
autoridades y los grupos ilegales que redundaron no sólo
en la apropiación de recursos, sino en la
obstrucción y debilitamiento del juego democrático.
Dichos acuerdos se dieron con el fin de acceder al presupuesto de
municipios y gobernaciones, mediante procedimientos que variaron
desde la celebración indebida de contratos, la
repartición de las nóminas oficiales, la entrega de
concesiones de obras públicas y de administración
de algunos monopolios de juego y licores, el acceso a
información oficial privilegiada y de bases de datos,
hasta la coerción electoral, es lo que popularmente se ha
conocido como parapolítica[1].
Algunos de estos acuerdos se hicieron con líderes
políticos que luego fueron elegidos en Concejos y
Asambleas y en el propio Congreso de la República. En este
sentido, se vio afectada la legitimidad de la actividad
legislativa ejercida por aquellos congresistas que para su
elección recibieron apoyo de dichos actores ilegales,
así como del ejercicio de la autoridad en los gobiernos de
las entidades territoriales.

La colaboración entre grupos paramilitares y
funcionarios públicos del legislativo y el ejecutivo en el
nivel central y en el nivel territorial permite avanzar en un
tipo de corrupción denominada como la captura y
reconfiguración cooptada del Estado, que consiste en un
tipo de corrupción sistémica, de largo plazo, en el
que intervienen no sólo actores legales sino
ilegales[2]De hecho, la reconfiguración
cooptada del Estado es una forma de cooptación de la
actividad legislativa mucho más avanzada y grave, en
términos democráticos e institucionales, que la
descrita y analizada bajo la captura del Estado. La captura del
Estado se refiere a la influencia indebida de actores privados en
la formulación de leyes, decretos y políticas
públicas, con el fin de obtener beneficios,
principalmente, de orden económico. Ahora bien, la captura
del Estado se define usualmente como un tipo de corrupción
con causas y efectos principalmente económicos.

Usualmente se analiza la captura del Estado como un tipo
de corrupción en el que intervienen grupos
económicos legales que persiguen objetivos igualmente
económicos. No obstante, en el caso colombiano este tipo
de captura del Estado no resulta únicamente de la
participación de grupos económicos legales ni de la
búsqueda de beneficios puramente económicos. En
Colombia también se ha observado la manipulación
indebida en la formulación de leyes, decretos y
políticas públicas con el fin de asegurar
privilegios y favores especiales a grupos económicos o
castas familiares bien definidas y particulares, y sobre todo, en
desmedro del bien común y el interés general
.

Aunque es común que la acción de actores
ilegales sea una variable comúnmente omitida en
discusiones acerca del funcionamiento de la administración
pública, lo cierto es que de haberse contemplado dicho
elemento distintivo desde el comienzo del proceso de
descentralización, muy seguramente habría permitido
prever algunos de los escenarios perversos que infortunadamente
se han configurado en los últimos veinte años en el
Estado colombiano. En Colombia se observa la participación
de actores ilegales, la persecución de objetivos distintos
a los estrictamente económicos y, por lo tanto, el uso de
procedimientos distintos al soborno para avanzar en la
corrupción. Todos estos elementos constituyen la
arquitectura institucional en medio de la cual se ha pretendido
avanzar en la descentralización del Estado.

Cuando resulta posible cuestionar con debido sustento la
legitimidad social de ciertas leyes clave, como lo señala
Garay, se enfrentaría una situación
paradójica bastante grave: "por un lado, se mantiene la
exigencia del cumplimiento a la ley como fundamento del correcto
funcionamiento social del Estado de Derecho pero, al mismo
tiempo, podría estar favoreciéndose a intereses
excluyentes en detrimento del bienestar social, incluso de
índole estrictamente criminal, al punto de llegar incluso
a cuestionarse la "bondad social" del cumplimiento de esas leyes.
Entonces, "ceteris paribus", podría llegarse a una
situación en que la exigencia del cumplimiento de la ley,
que es en sí misma deseable para garantizar el correcto
funcionamiento del Estado de Derecho, promoviera la
realización de intereses parcializados excluyentes o
incluso criminales. En esta situación, los Estados de
Derecho se verían en una seria encrucijada: por una parte,
no pueden renunciar a la exigencia del cumplimiento de la Ley,
pues esto por definición implicaría renunciar a un
principio fundacional pero, por otra parte, la exigencia del
cumplimiento de la Ley estaría implicando el
favorecimiento de intereses en contra del bienestar general y el
imperio de la ley en derecho. Esta situación
paradójica que tendría serias implicaciones para la
consolidación de un Estado de Derecho, ha venido siendo
observada, al menos hasta cierto punto, en el caso colombiano.
Ello no pareciera ser ajeno, aunque con profundidad diversa
según el caso, en otros países del continente
americano, por ejemplo. Dicha situación, que
requerirá mayor análisis empírico y
teórico en los años venideros, podría ser
denominada "Paradoja de la Cooptación del Estado de
Derecho"[3].

Es entonces deseable que un proceso de
descentralización no conduzca a una situación de
"Paradoja de la Cooptación del Estado de Derecho" pues, en
este caso, la descentralización estaría conduciendo
a un escenario en el que la democracia no solamente no se
profundiza ni consolida, sino que, por el contrario, se debilita
en términos estructurales. Para evitar este tipo de
escenario, es necesario reconocer y contemplar la
participación no sólo de actores legales en la
arena política y social, sino de actores ilegales con
intereses claramente perversos para el bienestar colectivo. Este
reconocimiento es indispensable porque dichos actores ilegales
aparte de poder afectar instituciones formales y generar
distorsiones en la aplicación de normas y reglamentos,
pueden incluso influir en la formulación de normas y en la
conformación de las mismas instituciones. Para ello se
requiere reformular algunas categorías básicas de
la concepción tradicional de la descentralización
político-administrativa, adecuándolas a las
realidades de lo que es un proceso de descentralización en
Estados con fuerte presencia de crimen organizado como el
narcotráfico.

Clanes
políticos familiares locales en expansión hacia el
poder nacional

El poder político local entendido más como
un peldaño en las pretensiones de poder, que como un
mecanismo por sí mismo de servicio y de trabajo regional,
ha sido una práctica recurrente en las carreras
políticas de muchos políticos. Sin embargo, a esta
situación hay que sumar la existencia de verdaderos
"clanes familiares", que lejos de toda lógica
democrática y obedeciendo más bien a
prácticas monárquicas, hacen uso de su poder local
para catapultar las aspiraciones de su círculo
familiar.

En las pasadas elecciones legislativas de marzo de 2010,
el Consejo Nacional Electoral solicitó al Ministerio del
Interior nombrar funcionarios "ad hoc" en Alcaldías y
gobernaciones: "En aquellas entidades territoriales en las
cuales parientes de candidatos al Congreso de la
República, dentro de los grados de parentesco establecidos
por el numeral quinto del artículo 179 de la
Constitución, ejerzan como alcaldes o gobernadores
deberán designarse a la mayor brevedad, alcaldes o
gobernadores "Ad hoc" por las autoridades correspondientes, y
hasta la culminación de los escrutinios subsiguientes a
las elecciones del 14 de marzo de 2010"[4].
Algunas de las ciudades y gobernaciones donde se usó el
nombramiento "Ad Hoc", fueron Armenia, Barranquilla,
Bogotá, Cali, Pasto, Tulua, Montería y las
gobernaciones de Choco, Guajira y San Andres.

La figura del alcalde o gobernador "Ad hoc"
resulta más simbólica que realmente efectiva, pues
si bien limita la ingerencia del funcionario público sobre
los asuntos electorales el día de las elecciones,
múltiples denuncias de organismos como la Misión de
Observación Electoral o del portal Votebien.com aluden a
la asignación de subsidios, contratación de
personal mediante la prestación de servicios y otras
figuras que desde la administración pública hacen
posible una compra de votos soterrada y condicionada.

Si bien resulta comprensible que los candidatos tengan
una mayor fuerza regional en su lugar de origen, cuando se
analizan sus resultados electorales estadísticamente
hablando, las regiones donde su familiar ostenta un cargo de
elección popular su votación es significativamente
superior. En tal sentido se hace muy importante hacer más
exigentes las medidas contempladas en la "Ley de
Garantías" para que dichos resultados electorales
estén vinculados efectivamente a un voto libre por parte
de los ciudadanos y no a un posible uso indebido del poder local
familiar en la presión hacia los electores.

En la práctica, los excluyentes poderes locales
con incidencia en el poder político nacional y viceversa,
es decir, poderes nacionales con profundas raíces locales,
no facilitan un proceso de descentralización efectiva
porque las aspiraciones de las jerarquías locales han
entendido la necesidad de tener una representatividad en el poder
legislativo y perpetuar así una mutua dependencia entre
los niveles nacional y local a partir de su capacidad
electoral.

Casos de
perpetuación de poder político en "cuerpo
ajeno"

Con la consigna según la cual, en Colombia no
existen los denominados "delitos de sangre" que impidan
que familiares y amigos cercanos a políticos investigados
o condenados por delitos de corrupción o asociación
con estructuras criminales y paramilitares ocupen cargos de
elección popular, las pasadas elecciones legislativas
dejaron ver casos donde "nuevas" figuras políticas
resultaron ser la otra cara de quienes, desde la cárcel o
el anonimato buscan perpetuar su control político. Los
partidos cuestionados por otorgar avales a estos "nuevos"
candidatos son el Partido de Integración Nacional – PIN,
el partido de la "U", partido Conservador, partido Liberal y
Cambio Radical.

Las violencias
regionales y la retoma de territorios por nuevas estructuras
criminales

En el año 2005 durante el proceso de
desmovilización paramilitar, algunas estructuras
criminales pertenecientes a algunos antiguos bloques de
autodefensas no se acogieron al proceso, como el caso de Pedro
Oliveiro Guerrero alias "Cuchillo", quien se fugó de
Santafé de Ralito y conformó el autodenominado
Ejército Popular Anticomunista Colombiano – ERPAC y
quien fuera dado de baja en diciembre de 2010.

Estas disidencias paramilitares se diversificaron por
todo el territorio nacional reclutando en sus filas nuevos
combatientes y desmovilizados, que según cifras de la
policía nacional podrían ser el 12% del total de
las nuevas organizaciones criminales. Existe un debate en cuanto
a su misma designación, áreas de influencia y
número de miembros activos.

Para el gobierno nacional luego del proceso de
desmovilización se trataba simplemente de bandas
Criminales, de ahí su actual designación como
"BACRIM", por su parte, las organizaciones defensoras de derechos
humanos designaban estos grupos como bandas emergentes,
neoparamilitares o narcoparamilitares. Las acciones de estos
grupos son tan reiteradas que la lucha contra estas
organizaciones se consideran una prioridad para el gobierno
nacional, en días pasados el ministro del Interior,
Germán Vargas Lleras anunció un plan piloto contra
la posible ingerencia de estas bandas criminales en 300
municipios, de los cuales 67 se definen de alto
riesgo[5]

En cuanto a las cifras y zonas de influencia,
según la Policía Nacional en el país existen
actualmente seis bandas criminales narcotraficantes: "los
Rastrojos", "los Urabeños", "los Paisas", "los Machos",
"Erpac" y "Renacer", integradas por 3.749 personas que delinquen
en 159 municipios, de 18 departamentos.

Por su parte, el Instituto de Estudios para la Paz
– INDEPAZ, en un reciente informe que incluye diversas
fuentes[6]afirma que estos grupos criminales
tienen influencia en 29 departamentos y 314 municipios. De igual
forma estima que los integrantes de estas bandas serían
6.000 combatientes y redes de apoyo e informantes que
estarían entre las 7.400 y 12.000 personas. En efecto cabe
señalar que dimensionar las redes de apoyo de estas
estructuras resulta complejo, pero hay que recordar que en el
año 2005 se estimaba que los paramilitares estaban
compuestos por 15.000 efectivos según el entonces ministro
del Interior Sabas Pretelt de la Vega[7]y del
mismo comandante general de las AUC Carlos
Castaño[8]sin embargo en las ceremonias
sucesivas de desmovilización se registraron 26 mil al
comenzar 2006[9]y se legalizaron 31.671 al
consolidar con posterioridad los listados de
desmovilizados[10]

En los siguientes cuadros[11]se presentan
los departamentos, municipios y estructuras criminales presentes
en dichas regiones.

Presencia de estructuras criminales al servicio del
narcotráfico en el
país[12]

Número de municipios y porcentaje de
afectación por departamento de la acción de
estructuras criminales al servicio del
narcotráfico.

Grupo criminal y número de departamentos y
municipios de influencia.

Independientemente de las diferentes
metodológicas para la identificación de la
influencia de las bandas criminales y estructuras del
narcotráfico, lo cierto es que su incidencia en amplios
territorios del país sigue siendo un gran desafío
para la institucionalidad y la confianza ciudadana. El riesgo de
infiltración en las elecciones locales es una señal
de alerta que envían los ciudadanos, las organizaciones de
observación electoral y que ha sido planteada por el mismo
Ministro del Interior, Germán Vargas Lleras. Se requiere
entonces del especial compromiso de los partidos políticos
para que no otorguen avales a testaferros o miembros de grupos
criminales, evitando la nefasta experiencia de la denominada
"parapolítica". Por su parte se hace necesario un marco
normativo que castigue ejemplarmente a los partidos que incurran
en este tipo de prácticas y el seguimiento a todo el
proceso por parte del ministerio público y la sociedad
civil.

Autor:

Alfredo Manrique Reyes

[1] El conocimiento sobre este
fenómeno ha sido documentado ampliamente por la
Corporación Nuevo Arco Iris (2007): Y por la revista
Semana en: “Para entender la parapolítica”
Revista Semana, edición 1293, 10 de febrero de 2007.

[2] Garay Luís Jorge, ob.cit.,
página 99

[3] Basado en Garay, L. J.,
Salcedo-Albarán, E. & De León-Beltrán,
I. (2009). Redes de Captura y Reconfiguración Cooptada
del Estado en Colombia: Análisis de rutas
geodésicas en Casanare y Costa Atlántica.
Corporación Nuevo Arco Iris en el marco del proyecto de
investigación Captura de la Institucionalidad
Pública por Actores Armados Ilegales en Colombia. Garay
Luis Jorge.

[4] Carta del Magistrado Marco Emilio
Hincapié, Presidente del Consejo Nacional Electoral al
Ministro del Interior y Justicia, marzo 4 de 2010.

[5] “Registraduría reconoce
riesgo de fraude electoral en 3 departamentos”. El
Tiempo, 14 de Febrero del 2011.

[6] Entre las fuentes de este informe
están: la Policía Nacional, Ejército
Nacional, Armada Nacional, Decimocuarto informe trimestral de
la MAPP/OEA, Observatorio de los Derechos Humanos de la
Vicepresidencia, Defensoría del Pueblo, Observatorio de
Desarme, Desmovilización y Reinserción de la
Universidad Nacional (ODDR); seguimiento de prensa (nacional y
local), informes de ONG y trabajo de campo Indepaz.

[7] Entrevista al ministro del Interior y de
Justicia, Sabas Pretel de la Vega. Yamid Amat, director del
noticiero de televisión CM&, 2 de enero de 2005.

[8] El Tiempo, 30 de junio de 2002, http://
www.eltiempo.com

[9] ‘Paras desmovilizados
llegarán a 26 mil’, El Tiempo, 4 de febrero de
2006, pp. 1-4.

[10] La reintegración: logros en medio
de rearmes y dificultades no resueltas. II Informe de la
Comisión Nacional de Reparación y
Reconciliación. Bogotá, DC, agosto de 2010.

[11] Información tomada del
“Cuarto informe sobre grupos narcoparamilitares”,
primer semestre de 2010, Indepaz, elaborado mediante el
análisis de la forma en que inciden estos grupos en cada
lugar, detectando ataques, amenazas, capturas,
extorsión, secuestros, enfrentamientos con fuerza
pública y con otros grupos armados ilegales,
incautación de armamento, alcaloides y laboratorios para
procesamiento de droga; desplazamiento y constreñimiento
a la población civil.

[12] Según el Instituto de estudios
para el desarrollo y la paz – Indepaz.