Defensa judicial del servicio de administración tributaria de la Municipalidad Metropolitana de Lima
- Introducción
- La
defensa del Estado - La
descentralización en la defensa jurídica del
Estado - El
servicio de Administración Tributaria y su defensa
jurídica - Conclusiones
Introducción
La defensa Judicial del Estado y de los Organismos del
Estado en nuestro ordenamiento jurídico, están
encargadas a los procuradores Públicos, conforme
así lo establece el Decreto Legislativo 1068 de donde se
tiene que a efectos de defender los intereses del Estado
necesariamente se deba acudir a las Procuradurías
Públicas, quienes tienen el ejercicio exclusivo de dicha
función.
Así por ejemplo, para el caso de los asuntos
correspondientes al Ministerio de Trabajo (órgano estatal)
se tiene designado un Procurador Público, sucediendo lo
mismo con los diversos entes estatales. En el caso concreto de la
Municipalidad Metropolitana de Lima al ser parte del Gobierno
Local, tiene asignado un Procurador a efectos de que sea
éste quien se encargue de la defensa de los intereses
municipales, comprendiendo a toda la corporación
edil.
Ahora bien, en el caso concreto del Servicio de
Administración Tributaria, tenemos que tiene
personería jurídica del Derecho Público
Interno y con autonomía administrativa, económica,
presupuestaria y financiera, siendo creado mediante Edicto N°
225, de fecha 16 de abril de 1996, publicado en el Diario Oficial
El Peruano el 17 de mayo del mismo año. Esta
institución tiene por finalidad organizar y ejecutar la
administración, fiscalización y recaudación
de todos los ingresos tributarios (relacionado a tributos
municipales tales como predial, arbitrios, alcabala e impuesto al
patrimonio vehicular)y no tributarios tributario (deudas
derivadas de multas, resoluciones de sanción, papeletas
por infracciones al reglamento nacional de tránsito o de
transporte urbano) de la Municipalidad Metropolitana de Lima, lo
que no hace más que evidenciar el grado de relación
que hay entre estas dos entidades del Estado.
El Servicio de Administración Tributaria
está compuesto de una serie de órganos internos,
entre los que tenemos a la Gerencia de Asuntos Legales, la cual a
su vez se subdivide en dos Divisiones: la Judicial y la de
Asuntos Jurídicos; de estas dos Divisiones se tiene que la
primera de ellas tiene a su cargo la defensa de los intereses de
la Institución antes las diversas entidades
jurisdiccionales, administrativas, policiales y fiscales; es
decir, que realizan la labor propia de todo procurador
público.
De ello tenemos que la creación del Servicio de
Administración Tributaria de la Municipalidad
metropolitana de Lima, obedeció a razones de
carácter descentralizador para así lograr tener una
gestión más eficaz y eficiente. Hecho que a lo
largo de los años de su creación ha quedado
comprobado habida cuenta que se han logrado cifras de
recaudación record en la Corporación Municipal y
que de hecho ha servido como ejemplo para la creación de
otros Servicios de Administración Tributaria como el de
Piura, Chiclayo, Ayacucho, Trujillo, entre otros; los mismos que
se agrupan en el ASAT (Asociación de Servicios de
Administración Tributaria).
Sin embargo, el tema que no avoca tiene relación
con otro tipo de descentralización, nos referimos a
aquella relacionada con la defensa judicial de la indicada
institución; advirtiéndose que actualmente la forma
en que se lleva la indicada defensa es a través de
abogados pertenecientes a la División Judicial, todo lo
cual se contrapone a lo estipulado en nuestro ordenamiento
jurídico.
En efecto, de acuerdo a la normatividad mencionada en
los párrafos anteriores es de advertirse que la defensa de
los intereses del Estado está encomendada a los
Procuradores Públicos y no a los funcionarios de cada
entidad estatal, en todo caso debe existir una delegación
previa. Empero en el Servicio de Administración Tributaria
a pesar de ser parte de la Corporación Municipal, conforme
se advierte de la página web de la Municipalidad
Metropolitana de Lima (www.munlima.gob.pe) y por ende una entidad
estatal ha visto por conveniente llevar a cabo la defensa
institucional por intermedio de un grupo de abogados
pertenecientes a la División Judicial de la Gerencia de
Asuntos Legales, los mismos que no cuentan con delegación
(ni expresa ni táctica) del Procurador Público de
la Municipalidad Metropolitana de Lima.
En consecuencia, consideramos que la defensa de la
entidad en comento debe ser llevada por el Procurador
Público de la Municipalidad Metropolitana de Lima y de
este modo evitar cumplir lo dispuesto en nuestro ordenamiento
jurídico. Lo que a su vez estaría acorde con la
descentralización operada al momento de crearse el
Servicio de Administración Tributaria, y de este modo a
efectos de llevar una mejor política descentralizadora se
crearía una Procuraduría Adjunta en el Servicio de
Administración Tributaria, la misma que sería
dependiente de la Procuraduría Municipal y de este modo
estaríamos frente a una defensa eficaz y eficiente de los
intereses de la Corporación Municipal.
Para tal efecto, el presente trabajo estará
compuesto por 3 capítulos, el primero de ellos está
referido a la defensa judicial del Estado, siendo que en el mismo
se abordará todo lo concerniente a ésta, los
Procuradores Públicos y la función de los mismos.
Un segundo capítulo está referido a la
descentralización y la manera en que ésta se debe
llevar a cabo en lo concerniente a la defensa del
Estado.
Finalmente, se tendrá un tercer capítulo
dedicado al Servicio de Administración Tributaria,
abordándose lo referente a su creación, funciones y
la manera en que se viene ejerciendo la defensa de esta
institución adscrita a la Municipalidad Metropolitana de
Lima. En este último capítulo se emplearan los
conceptos mencionados en los dos anteriores para en base a estos
concluir que la defensa judicial del Servicio de
Administración Tributaria debe pasar por un proceso de
descentralización eficaz y eficiente, pero en arreglo a
los dispositivos legales vigentes, de tal suerte que para
garantizar ello se torna necesario contar con un Procurador
Público Adjunto en dicha institución, el mismo que
estará supeditado a lo que señale el Procurador
Público Municipal en cuanto a estrategias de defensa de la
Corporación Municipal y evitar así un conflicto de
intereses, como viene sucediendo a la fecha.
CAPITULO I
La defensa del
Estado
En nuestro ordenamiento jurídico tenemos que
mediante la dación del Decreto Ley N° 17537 se
creó al Consejo de Defensa Judicial del Estado,
estableciéndose que éste a través de los
Procuradores del Estado son los encargados de la
representación legal de una entidad estatal ante un
órgano jurisdiccional, estando encargado de defender los
derechos e intereses del Estado.
De ahí se tiene que el Procurador Público
viene a ser un funcionario que tiene como función
primordial el ejercicio de la defensa de los derechos e intereses
del Estado, los mismos que comprenden al Gobierno Central,
Gobiernos Locales, Organismos Descentralizados, Organismos
Constitucionales autónomos y en general todas las
dependencias del Estado. Dicho de otro modo, el Procurador viene
a ser el abogado del Estado.
Ahora bien, este reconocimiento de sus funciones tiene
un rango constitucional, por cuanto en el artículo 47°
de la Ley Fundamental se ha establecido que "…la
defensa de los intereses del Estado está a cargo de los
Procuradores Públicos conforme a
ley…"[1]; en consecuencia al tener
rango constitucional la misma debe ser obedecida y respetada por
todos, ello en la medida que nos hallemos frente a un estado de
Derecho y en salvaguarda del orden
constitucional.[2]
1.1.- El consejo de Defensa Jurídica del
Estado
El Decreto Ley 17537 crea el Consejo de Defensa Judicial
del Estado, siendo que se erige como la primera norma que regula
la manera en que se llevará a cabo la defensa
jurisdiccional de los intereses y derechos del Estado,
señalándose que es un órgano del Ministerio
de Justicia que está conformado por los Procuradores
Públicos.
Posteriormente y después de 39 años de
vigencia de la misma se emite el Decreto Legislativo 1068 que
deroga de manera expresa la norma antes mencionada, ello ene le
marco de una adecuada defensa estatal y teniendo en cuenta que en
ese periodo de tiempo se produjeron cambios significativos en la
normatividad procesal y sustantiva (se modificaron el
Código Civil, Código Penal, el Código
Procesal Civil, Código Procesal Penal, Ley procesal del
Trabajo, se creó el Código Procesal Constitucional,
entre otros) así como también se produjeron cambios
a nivel Constitucional teniéndose que en 1979 se
emitió una Constitución que fue derogada en 1993.
Es decir, que a nivel legislativo y jurídico se produjeron
grandes cambios, siendo que la defensa estatal devino en
anacrónica.
En ese orden de ideas, se emite el Decreto Legislativo
1068 con la finalidad de "…contar con un instrumento
jurídico que permita una eficiente defensa de los
intereses del Estado y el control de las actividades de quienes
la ejercen…"[3]
Así, el artículo 1° del indicado
Decreto señala que el Sistema de Defensa Jurídica
del Estado tiene la finalidad de fortalecer, unificar y
modernizar la defensa jurídica del Estado en el
ámbito local, regional, nacional, supranacional e
internacional, en sede judicial, militar, arbitral, Tribunal
Constitucional, órganos administrativos e instancias de
similar naturaleza, arbitrajes y conciliaciones, la que
está a cargo de los Procuradores Públicos, cuyo
ente rector es el Ministerio de Justicia y está
representado por el Presidente del Consejo de Defensa
Jurídica del Estado.
De donde tenemos claro que una vez más se
refuerza la presencia y labor de los Procuradores
Públicos, lo cual va de la mano con el principio de
autonomía funcional en virtud del cual se tiene que los
Procuradores Públicos tienen en exclusiva la defensa del
Estado, ejerciendo sus funciones con total autonomía, no
siendo posible que dicha función se encomiende a un
tercero ajeno a este sistema. Incluso se tiene que ellos (los
procuradores) responden por el mal ejercicio de la defensa del
Estado, así como tienen competencia exclusiva
también tienen responsabilidad exclusiva.
Ahora bien, el Consejo de Defensa Jurídica del
Estado viene a ser el ente que supervisa y dirige el sistema,
teniendo como atribuciones las siguientes:
a) Dirigir e integrar el Sistema.
b) Proponer la designación de los
Procuradores Públicos del Poder Ejecutivo.c) Proponer la designación de los
Procuradores Públicos que asumirán la defensa
jurídica del Estado en sede supranacional, los que
adquieren el nombre de Agentes, de conformidad al reglamento
de la Corte Supranacional.d) Evaluar el cumplimiento de los requisitos de
designación de los Procuradores Públicos del
Poder Legislativo, Poder Judicial y de los Organismos
Constitucionalmente Autónomos.e) Cumplir y hacer cumplir las políticas
del Sistema emanadas del Ministerio de Justicia.f) Conocer en apelación de las sanciones
impuestas contra los Procuradores Públicos,
resolviendo en última instancia.g) Supervisar y cautelar la observancia de las
normas y disposiciones que se emitan.h) Resolver a través de mecanismos
alternativos de solución de conflictos las
controversias originadas entre entidades del
Estado.i) Planear, organizar y coordinar la defensa
jurídica del Estado.j) Orientar y evaluar la organización de
las actividades de las Procuradurías
Públicas.k) Proponer la creación de registros y
sistemas informáticos y supervisar su
funcionamiento.l) Realizar todas las acciones que permitan
cumplir las sentencias recaídas en los procesos y
procedimientos donde el Estado es parte.
De donde queda claro que se erige como el órgano
máximo en cuanto a defensa jurídica del Estado se
refiere, y que aglutina a todos los Procuradores Públicos.
Dicho ello es menester tener en cuenta quienes son los
Procuradores Públicos.
1.2 De los procuradores
públicos
Como ya se señaló anteriormente los
Procuradores Públicos son funcionarios que tienen a su
cargo la defensa de los intereses y derechos estatales, lo que
realizan en consonancia con la Constitución y demás
instrumentos legales.
Ahora bien, de acuerdo a nuestro ordenamiento
jurídico tenemos que hay varios tipos de procuradores
públicos, a saber:
a.- Por el tipo de organismo que
representa
Esta primera clasificación está referida a
la entidad estatal aa la cual defenderá el Procurador
Público. Así tenemos al:
Procurador público de los Poderes del Estado
y Organismos Constitucionalmente Autónomos.- Sobre el
particular, debemos recordar que los Poderes del Estado son
el Ejecutivo, Legislativo y Judicial, mientras que los
Organismos Constitucionalmente Autónomos son el
tribunal Constitucional, El Jurado Nacional de Elecciones, la
Defensoría del Pueblo, Consejo Nacional de la
Magistratura.Procurador Público de los Gobiernos
Regionales.- siendo que se designa uno por cada Gobierno
Regional.Procurador Público de los Gobiernos Locales.-
al igual que el anterior se designa un Procurador
Público a efectos de que ejerza la defensa de los
Gobiernos locales. De este modo cada municipio tendrá
su Procurador Público.
b- Por el tipo de función
Esta forma de clasificación está orientada
a la función a desempeñar por parte del Procurador
Público, así tenemos que estos pueden
ser:
Procurador Público en sentido estricto.- que
es quien ejercer las funciones de defensa del Estado por
mandato legal y sobre quien recae la responsabilidad de la
misma.Procurador Público Adjunto.- cuya
función es apoyar de modo directo al Procurador
Público en el ejercicio de sus funciones, y como tal
también ejerce la defensa de los intereses del
Estado.Procurador Público Ad Hoc.- El mismo que es
nombrado para un caso determinado, teniendo una
función específica y por un tiempo determinado.
Su cargo es temporal, siendo esta una de las
características más saltantes de este tipo de
procurador.Procurador Público Especializado.- quien
ejerce la defensa jurídica del Estado en los procesos
y/o procedimiento que por necesidad y/o gravedad así
lo requieran. Así tenemos a los Procuradores
Públicos Especializados en: Delitos de Tráfico
Ilícito de Drogas, Delitos de Terrorismo, Delitos de
Corrupción, Delitos de lavado de activos y
pérdida de dominio, en Asuntos de Orden Público
y demás que por Resolución Suprema se designe.
Es decir que se trata de un tipo de procuradores de
carácter permanente y cuya lista no es taxativa; es
decir, que pueden crearse (si la situación así
lo requiere) otras procuradurías
especiales.
Todo ello nos lleva a tratar lo referente a las
funciones que deben desempeñar los Procuradores
Públicos, lo que se verá a
continuación.
1.3 De las funciones
De acuerdo a lo estipulado en el artículo 22°
del Decreto Legislativo 1068, tenemos que:
a) Los Procuradores Públicos tienen como
función representar y defender jurídicamente al
Estado en los temas que conciernen a la entidad de la cual
depender administrativamente o en aquellos procesos que por
su especialidad asuman y los que de manera específica
les asigne el Presidente del Consejo de Defensa
Jurídica del Estado.b) La defensa jurídica del Estado
comprende todas las actuaciones que la Ley en materia
procesal, arbitral y las de carácter sustantivo
permiten, quedando autorizados a demandar, denunciar y a
participar de cualquier diligencia por el solo hecho de su
designación, informando al titular de la entidad sobre
su actuación.c) Entiéndase por conferidas todas las
facultades generales y especiales de representación
establecidas en los artículos 74° y 75° del
Código Procesal Civil, con las limitaciones que esta
ley establece. La excepción al presente dispositivo es
la facultad de allanarse a las demandas interpuestas en
contra del Estado.d) En aquellas controversias que se instauren
en las cortes internas jurisdiccionales extranjeras,
coadyuvan a los abogados contratados en loa defensa
jurídica del Estado, sirviendo de nexo entre estos
últimos y el Consejo de Defensa Jurídica del
Estado, a quien informarán del caso
periódicamente y actuarán según el
reglamento.e) Es función de los Procuradores
Públicos informar al Consejo de Defensa
Jurídica del Estado, cuando éste lo requiera,
sobre todos los asuntos a su cargo.f) Los procuradores Públicos
deberán coordinar con los titulares de cada entidad el
cumplimiento y ejecución de las sentencias contrarias
a los intereses del Estado, debiendo elaborar anualmente un
plan de cumplimiento que deberá ser aprobado por el
Titular de la Entidad, quien asumirá con recursos
presupuestados de la Entidad correspondiente la
ejecución de lo dispuesto en las resoluciones
jurisdiccionales nacionales, extranjeras o de la Corte
Supranacional.g) El ejercicio de las funciones de Procurador
Público es a dedicación exclusiva, con
excepción de la labor docente.h) Podrá delegar representación a
favor de los abogados.i) El reglamento podrá establecer otras
funciones específicas.
De las funciones antes indicadas, podemos señalar
que en términos generales todos los Procuradores
Públicos tienen como función la de defender al
Estado en los diversos procesos en los que éste sea parte,
función que debe realizarse a tiempo completo y siempre
dando cuenta tanto al titular de la entidad como al Consejo de
Defensa Jurídica, cuando así se requiera. De igual
modo, es de notarse que esta función la ejerce de modo
exclusivo, pero ello no obsta a que delegue representación
a favor de los abogados que pertenecen a la entidad estatal que
defiende, este punto es importante por cuanto a raíz del
mismo se puede señalar que hay una suerte de
descentralización de las funciones y representación
del Procurador Público. Esta disposición es
habilitante a efectos de que se pueda producir la indicada
descentralización.
Para el normal ejercicio de sus funciones, la
legislación ha contemplado una serie de atribuciones, las
mismas que están normadas en el artículo 23° de
la norma en comento, siendo como siguen:
a) Los Procuradores Públicos pueden
requerir a toda institución pública la
información y/o documentos necesarios para la defensa
del Estado.b) Los Procuradores Públicos
podrán conciliar, transigir o desistirse de demandas,
conforme a los requisitos y procedimientos dispuestos por el
reglamento. Para dichos efectos será necesario la
expedición de la resolución autoritativa del
titular de la entidad, para lo cual el Procurador
Público deberá emitir un informe precisando los
motivos de la solicitud.c) Formular consultas al Consejo de Defensa
Jurídica del Estado sobre los temas que conciernen a
la defensa jurídica de los intereses del
Estado.d) Otras que establezca su
reglamento.
Al respecto, cabe precisar que dichas atribuciones
resultan importantes para el normal desempeño de sus
funciones, siendo el caso que de no contar con éstas se
tornaría difícil la defensa del Estado. De igual
manera, debemos precisar que el ejercicio de estas atribuciones
en modo alguno implica una vulneración al principio de
igualdad, en lo referente a la posibilidad de solicitar
información a un ente público; por cuanto se debe
tener en cuenta que la indicada atribución va de la mano
con el derecho al acceso a la información.
Por otro lado, tenemos que así como tienen
derechos y atribuciones, los Procuradores Públicos
también tienen obligaciones[4]a
saber:
a) Informar al Consejo de Defensa
Jurídica del Estado del Plan Anual de Actividades de
la Procuraduría a su cargo.b) Remitir al Consejo de Defensa
Jurídica del Estado la información requerida
sobre los procesos a su cargo.c) Coordinar con el Consejo de Defensa
Jurídica del Estado sobre las acciones de
asesoramiento, apoyo técnico profesional y
capacitación de los abogados que ejercen la defensa
jurídica del estado, pudiendo ejecutar cursos de
formación y capacitación en convenio con las
Universidades o institutos públicos o privados del
país.d) Cumplir las políticas, normas y
procedimientos que se emitan, bajo
responsabilidad.e) Las demás que señale el
Reglamento.
En suma, tenemos que la función de procurador
Público es de suma importancia a efectos de llevar a cabo
una defensa jurídica eficiente y eficaz de los intereses y
derechos del Estado, siendo que esta se concentra en ellos siendo
inviable que se pretenda realizar una defensa de alguna entidad
estatal por parte de particulares y/o funcionarios
públicos que no cuenten con una delegación expresa
de parte del Procurador Público del sector.
Esta delegación no s lleva a analizar lo
referente a la descentralización y la forma en que
ésta puede ayudar a lograr una efectiva defensa
jurídica del Estado, lo que se verá en el siguiente
capítulo.
CAPÍTULO II
La
descentralización en la defensa jurídica del
Estado
Como ya se señaló en las líneas
anteriores la defensa jurídica del Estado recae en el
Consejo de Defensa Jurídica del Estado quien a
través de los Procuradores Públicos lleva a cabo la
misma; es decir que en definitiva recae en estos funcionarios
públicos y no en otros.
Ahora bien, el Decreto Legislativo 1068 que regula lo
concerniente a la defensa jurídica del Estado,
señala que por exclusividad son los procuradores
públicos quienes detentan la defensa; sin embargo, se
prevé la posibilidad de que éstos puedan delegar la
misma, hecho que resulta lógico pues sería
impensable que una persona esté presente en todos los
procesos, lo que obviamente haría que la defensa se
llevaría de forma equivocada y nada eficiente. No
tendría capacidad operativa para llevar a cabo una defensa
aislado; razón por la cual, se torna indispensable que se
lleve a cabo una delegación de facultades a efectos de
poder tener una gestión eficaz y eficiente.
En ese sentido, tenemos que en buena cuenta nos estamos
refiriendo a descentralizar las funciones, por lo que en el
presente capítulo abordaremos lo referente a la
descentralización.
2.1 La descentralización.
Al referirnos a la descentralización,
necesariamente debemos tener en cuenta lo que se entiende por
centralización, así tenemos que existe ésta
cuando los órganos se agrupan colocándose unos
respecto a otros en una situación de dependencia tal que
entre todos ellos llega a existir un vínculo que,
partiendo del órgano situado en el más alto grado
de ese orden, los vaya ligando hasta el órgano de
ínfima categoría, a través de diversos
grados en los que existen ciertas facultades.
Esta relación jurídica que liga a los
diversos órganos viene a ser la relación de
jerarquía, la que consiste en una relación de
dependencia que implica ciertos poderes de los órganos
superiores sobre los inferiores, en cada grado de
jerarquía.
Ahora bien, por descentralización tenemos que:
"….al lado del régimen de centralización
existe otra forma de organización administrativa: la
descentralización, la cual consiste en confiar la
realización de algunas actividades administrativas a
órganos que guardan con la administración central
una relación que nos la de jerarquía (de
donde)… el único carácter que se puede
señalar como fundamental del régimen de
descentralización es el de que los funcionarios y
empleados que lo integran gozan de una autonomía
orgánica y no están sujetos a los poderes
jerárquicos"[5]
De donde podemos advertir una diferencia entre
descentralización y la centralización
administrativa, siendo que en esta última todos los
órganos que la integran están ligados por la
relación jerárquica que implica una serie de
poderes superiores respecto de los actos y de los titulares de
los órganos inferiores.
La descentralización es un proceso que se ha
venido generando paulatinamente en América Latina, habida
cuenta que se advirtió que era una forma de lograr una
mejor gestión, hecho que efectivamente se produjo donde
"…el estilo de administración vertical donde la
autoridad manda y los ciudadanos y actores locales obedecen ,
empieza a ser sustituido por formas de gestión que dan
primacía a los acuerdos, alianzas y formas de
colaboración entre los actores"[6],
siendo que este estilo de gestión se denomina de "Buen
Gobierno Local".
Sobre el particular, en el Perú el entonces
premier Carlos Ferrero en una exposición realizada en el
Congreso de la República señaló que el
proceso de descentralización tiene por finalidad el
transferir funciones desde el Poder Ejecutivo a los Gobiernos
Locales y Regionales mediante:
a) La transferencia de funciones
políticas, ello implica un mayor nivel de
participación de la ciudadanía en la toma de
decisiones en los espacios de desarrollo en que se encuentran
las regiones y provincias del Perú. Donde la toma de
decisiones se llevarán desde instancias ajenas a los
espacios nacionales permitiendo un proceso de
autonomía.b) La transferencia de funciones
económicas, se refiere a las nuevas competencias
presupuestarias que el Gobierno Central destina a favor de
los Gobiernos Locales y regionalesc) La transferencia de funciones
administrativas, va de la mano con la transferencia de
funciones económicas por cuanto para que se den
éstas necesariamente deben darse transferencia de
funciones administrativas en reconocimiento de los agentes
nacionales y territoriales.
2.2 Elementos y características de la
descentralización
Sobre el particular, tenemos que la
descentralización tiene consigo los siguientes
elementos:
a) Asignación de competencias y
funciones amplias y decisorias al ente de la
descentralización.b) Conferir a la unidad territorial
descentralizada capacidad de creación para hacer
ejecutar las decisiones.c) Disponibilidad de recursos propios por el
ente descentralizado.d) Transferencia de recursos, estable,
predecible y sin sentido finalista definido.e) Coordinación de las acciones de
diferentes entidades públicas en el territorio del
ente descentralizado.f) Tendencia progresiva a entregar
responsabilidad al ente descentralizado, vía
delegación, de los servicios que se presenten en su
territorio y que se dirigen principalmente a la
población de este territorio.g) Desarrollo de nuevos y más amplios
dispositivos de participación política y
social.
Mientras que sus características son:
a) Hay un traslado de competencias desde la
administración central del Estado a nuevas personas
naturales y/o jurídicas.b) El Estado dota de personalidad
jurídica al organismo descentralizado.c) Se le asigna un patrimonio propio y una
gestión independiente de la administración
central.d) El Estado únicamente ejercer tutela
sobre éstos.e) Se basa en un principio de autarquía
u organización política y económica de
un Estado fundada en el autoabastecimiento.
2.3 Del Buen Gobierno Local
Al respecto, empezaremos señalado que para Gerry
Stoker[7]"buen gobierno" se refiere a la puesta en
práctica de estilos de gobernar en los que ha perdido
nitidez los límites entre los sectores públicos y
privado, siendo la esencia del mismo la importancia primordial
que atribuye a los mecanismos de gobierno que no se basan en el
recurso de las autoridades ni en las sanciones por éstas
decididas.
Por ello a partir de dicha definición esbozaremos
la que nos compete y que es materia del presente trabajo, por
ello empezaremos por entender los vocablos "buen gobierno",
teniendo que etimológicamente aluden a un gobierno bien
llevado, un gobierno bueno, más concretamente una buena
dirección, pero ello no queda ahí, pues para
entender de modo perfecto dichas palabras debemos ver de donde es
que nacieron las mismas o cuál es su fuente. Así
tenemos que las mismas proviene del vocablo "Governance" o
"Gobernanza", teniendo que ésta alude a los atributos del
gobierno que permite la gobernabilidad, que es lo que en
definitiva también persigue el buen gobierno. En suma
podemos establecer que gobernanza y buen gobierno vienen a ser
sinónimos en lo que a nuestro trabajo se
refiere.
Ahora bien, el "buen gobierno" lo que busca es la
autoregulación, la autodirección obviándose
una mando férreo central, buscando en todo caso la
construcción de consensos, articulando los roles, tareas y
recursos de los diversos actores públicos, privados y
sociales. Así un grupo de autores como
Jessop[8]la consideró como "una
autorregulación de sistemas complejos en entornos
turbulentos por dificultades para dirigir estos sistemas desde
fuera", definición que tiene bastante relación
con la esbozada por Stoker antes citada.
En ese contexto y a la luz de lo antes señalado
debemos indicar que el "buen gobierno" es un concepto que se
halla estrechamente vinculado y ligado a la eficacia, calidad y
buena orientación de la intervención del Estado; de
donde tenemos que una gestión no solo debe procurar la
eficiencia sino y sobre todo debe buscar la eficacia, por cuanto
a través de ella puede dotarse una mejor
administración de los recursos asignados por parte de los
órganos estatales.
En suma, podemos señalar que el buen gobierno,
equivale a realizar una mejor distribución de los
recursos, llegando a obtener el mayor beneficio con la menor
cantidad de recursos disponibles, teniéndose que el mismo
tiene como característica la promoción de la
participación ciudadana, la transparencia en la
gestión y la rendición de cuentas por las
autoridades. El "buen gobierno" pone mucho énfasis en el
desarrollo humano, la concertación público
–privada (recordemos lo señalado por Jessop), la
cultura cívica y el liderazgo democrático de sus
autoridades, siendo que éste aspecto resulta de suma
importancia habida cuenta que el "buen gobierno" se da en los
regímenes democráticos.
En consecuencia, un buen gobierno local, es aquel que
siendo democrático busca la participación ciudadana
en la gestión local para de ese modo lograr ser eficaces
con una mejor distribución y manejo de los recursos, para
lo cual la gestión es transparente existiendo
rendición de cuentas claras.
Ahora bien, el Buen Gobierno tiene ocho
características principales, a saber:
a.- Participación.- la participación de
todos los actores es el punto clave a efectos de que exista un
buen gobierno, ésta puede darse de modo directo o a
través de intermediarios, instituciones o representantes
legítimos. Esta debe tener dos componentes importantes: la
libertad de expresión y el derecho a la
información.
b.- Legalidad.- El buen gobierno requiere contar con un
marco legal justo y que se imponga de forma imparcial. Asimismo,
requiere una protección de los derechos humanos, sobre
todo de aquellos que están en minoría. Para todo
ello es necesario contar con un Poder Judicial imparcial e
independiente y con una fuerza política
incorruptible.
c.- Transparencia.- Se refiere a que la forma en que se
lleven a cabo la toma de decisiones se realicen de tal forma que
sigan las normas establecidas. De igual manera, implica que toda
información esté disponible a todo aquel sobre todo
a aquellos a los que pudiera afectar, ésta debe ser de
fácil acceso y entendimiento.
d.- Responsabilidad.- Un buen gobierno requiere que las
instituciones y los sistemas sirvan a todos los grupos de
interés dentro de un marco razonable.
e.- Consenso.- al co-existir muchos actores y por ende
muchos puntos de vista, así el bueno gobierno requiere la
mediación de los diferentes intereses de la sociedad para
de este modo alcanzar un amplio consenso en lo que concierne a
los mayores interés del conjunto de la comunidad y
establecer el modo de llegara a realizarlos.
f.- Equidad.- Al respecto tenemos que una sociedad de
bienestar depende de si asegura que todos sus miembros sienten
que forman parte de la misma y no se sienten excluidos. En tal
sentido, se requiere que todos los grupos (sobre todos los
más vulnerables) tengan oportunidades para mejorar o para
mantener su bienestar.
g.- Eficacia y eficiencia.- Buen gobierno significa que
los procedimientos e instituciones lleguen a resultados
necesarios para la sociedad empleando para ello de la mejor forma
posible los recursos con los que se cuenta: es emplear los
recursos de manera sostenible y en armonía con el medio
ambiente. Este último punto resulta importante por cuanto
en las últimas décadas hemos ido acabando de a
pocos nuestro planeta; motivo por el cual, tanto la eficiencia y
eficacia deben estar en armonía con el mismo.
h.- Sensibilidad.- viene a ser una de las pieza
fundamentales para un buen gobierno e implica que todos los
actores (públicos y privados) sean sensibles a las
demandas del público y sus intereses. Esta no se puede
llevar a cabo sin tener en cuenta el ordenamiento jurídico
y sin transparencia.
Estas ocho características van de la mano y
operan de manera coordinada y conjunta, de modo que se
complementan una con otras no siendo posible desmembrarlas ni
entenderlas de manera aislada, sino en conjunto.
2.4 Tipos de descentralización
Como habíamos señalado la
descentralización viene a ser una forma de
organización administrativa, teniéndose que de
acuerdo al diccionario de la Lengua española dicho vocablo
significa "acción y efecto" y esta última
"transferir a diversas corporación u oficios parte de
la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del
Estado"[9].
Por otro lado, para el derecho administrativo
descentralización viene a ser una forma jurídica en
que se organiza la administración pública, mediante
la creación de entres públicos por el legislador a
los cuáles se les dota de personalidad jurídica y
patrimonio propios, así como tienen responsabilidad de una
actividad específica de interés público.
Siendo que a través de esta forma de organización
se atienden los servicios públicos
específicos.
Al respecto, debemos tener en cuenta que al hablar de
descentralización no estamos haciendo mención a
independizar, sino a atenuar la jerarquía administrativa
donde el poder central conserva limitadas facultades de
vigilancia y control; conforme así lo señala
Andrés Serra Rojas.
Ahora bien, cuando hablamos de autonomía en los
órganos descentralizados tenemos que ello presupone no
estar sujetos a la administración central, por ello el
dotar de personalidad jurídica y patrimonio propios a los
entes descentralizados viene a ser una de modos de asegurar la
indicada autonomía. De ello tenemos que en la
descentralización el organismo descentralizado no se
encuentra sujeto a decisiones jerárquicas de la
administración central, pero ello en modo alguno implica
que se actúe a espaladas del mismo pro cuanto debe seguir
el lineamiento previamente establecido.
En cuanto a los tipos y/o modalidades de
descentralización tenemos que ésta ha optado tres,
a saber:
a.- Descentralización por región.-
La que consiste en establecer una organización
administrativa destinada a manejar los intereses colectivos que
correspondan a la población de determinada
circunscripción territorial. Este tipo de
descentralización se adapta más a las aspiraciones
democráticas y desde el punto de vista administrativo
implica la posibilidad de lograr una gestión más
eficaz de los servicios públicos y por ende de una
realización más adecuada de las atribuciones del
Estado. Por ejemplo es lo que acontece con las denominadas
regiones, donde el Gobierno Central delega funciones a efectos de
que se manejen mejor los recursos en determinadas
regiones.
b.- Descentralización por servicio.- El
Estado tienen encomendada la satisfacción de las
necesidades de orden general, requiriendo por tanto de una serie
de procedimientos técnicos al alcance de los funcionarios
públicos con una preparación especial. Así
la forma de conseguir ello es dotando de cierta independencia al
servicio y constituirle un patrimonio que sirva de base a su
economía. Por ejemplo en este tipo de
descentralización tenemos a los Organismos Públicos
descentralizados tales como el Servicio de Administración
Tributaria, el Instituto Peruano del Deporte, PROTRANSPORTE,
entre otros.
c.- Descentralización por
colaboración.- Viene a ser una modalidad particular
del ejercicio de la función administrativa con caracteres
específicos que llegan a separarla de los otros dos tipo
antes mencionados. Así tenemos que este tipo de
descentralización se origina cuando el Estado adquiere
mayor injerencia en la vida privada y como consecuencia de ello
se le presentan problemas para cuya resolución se requiere
de una preparación técnica carentes en los
funcionarios políticos y los funcionarios públicos.
Para tal fin, se busca la participación de organizaciones
privadas, de tal suerte que la descentralización por
colaboración es una de las formas del ejercicio privado de
las funciones públicas.
De ellos se tiene que como regla general no hay
caracteres idénticos ni uniformes entre sí; empero
doctrinalmente se ha fijado uno esencial y común a los
tres, siendo que los funcionarios y empleados que lo integran
gozan de una autonomía orgánica no estando sujetos
a los poderes jerárquicos característicos del
régimen centralizado donde las autoridades superiores
tienen determinadas facultades con relación a las personas
y a los actos de los inferiores.
2.5 Desconcentración
Acto seguido trataremos lo referente a la
desconcentración por cuanto viene a ser un término
comúnmente confundido con el de
descentralización.
Así tenemos que la centralización y la
desconcentración responden a la misma noción de
organización administrativa centralizada, donde la primera
de ellas se encuentra inmerso en la segunda,
distinguiéndose tan solo por la forma periférica en
que se desarrollan las funciones.
En consecuencia, podemos señalar que los
órganos desconcentrado son parte de la
centralización administrativa cuyas atribuciones o
competencia son ejercidas en forma regional, fuera del centro
geográfico del poder central
Por ello podemos señalar que la
desconcentración viene a ser una forma jurídico
administrativa donde la administración centralizada con
organismos o dependencias propias, llega a prestar servicios o a
desarrollar acciones en distintas regiones del territorio
nacional; teniendo un doble objetivo:
a.- acercar la prestación de servicios en el
lugar o domicilio del usuario, y
b. descongestionar el poder central.
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