Evolución histórica del ordenamiento territorial y de la organización del Estado Colombiano

Muchos de los desafíos del actual proceso de
descentralización y del ordenamiento territorial
colombiano, hunde sus raíces en una historia que tiene
más de 500 años. En efecto, el profesor Luís
Villar Borda[1]citando al profesor José
María Ots Capdequi, sostiene que el régimen de las
ciudades de Indias fue, en sus líneas generales, un fiel
trasplante del viejo municipio castellano de la Edad Media en
momentos en que la institución municipal en Castilla
había llegado a un grado de postración y decadencia
y que, por su parte, el Derecho Indiano se quedó escrito y
sin aplicación por la absoluta falta de relación
entre la realidad concreta de la vida colonial y las formalidades
de una legislación enteramente casuística. El
carácter reconocidamente centralista y absolutista del
Gobierno español trasladado a las colonias impuso
instituciones como la Encomienda y la Mita, que a pesar de no ser
extrañas a los sistemas imperantes entre los
indígenas para el manejo de sus relaciones con los
caciques, como sostiene Villar Borda, se transformaron en formas
perfeccionadas de sometimiento abyecto a los indios e inclusive
para los descendientes de españoles ya nacidos en nuestras
tierras[2]

Para entender la historia de las instituciones
municipales es necesario remontarnos al sistema de gobierno
imperante en España cuando se produjo el descubrimiento y
la conquista de América, así como durante el
periodo la colonia. En primer lugar, "Al hablar del municipio en
España, debemos distinguir cuidadosamente las dos
épocas de su historia: la dominación romana y la
hegemonía visigótica".

Las ciudades españolas estuvieron sometidas a
distintos regímenes; unas fueron aliadas, otras colonias.
Los visigodos siguieron en lo fundamental los lineamientos del
derecho romano, y respecto de la organización municipal
conservaron la romana, pero perfeccionándola. El
régimen jurídico visigodo se basaba en la libertad
individual y en un régimen contractual que, por ejemplo,
daba lugar a que los súbditos juraran fidelidad a su rey,
siempre y cuando éste jurara que "A las ciudades, villas y
lugares de nuestros reinos les sean guardados los privilegios que
han tenido de los reyes nuestros en el pasado, los cuales
confirmamos y que les sean guardadas sus libertades, franquezas,
bienes, usos y costumbres, según les fueren otorgados y
nos fueren confirmados y jurados"[3].

Antes de seguir adelante, es preciso advertir que el
cabildo fue la base de toda la organización municipal
española, y que es imposible comprender dicha
organización, si no se tiene en cuenta este hecho. En la
Edad Media los concejos o concilium no tenían
funciones de gobierno, sus atribuciones se limitaban a la
regulación de los aprovechamientos comunes,
fijación de pesas y medidas, de los jornales, del precio
de los alimentos y de otras tareas semejantes. Sin embargo, su
importancia fue cada vez mayor; llegaron a repartir tierras, los
reyes debieron tenerlos en cuenta para fijar impuestos
extraordinarios, y ya en el siglo Xl tenían funciones
judiciales. Obtuvieron representación de la curia plena
que posteriormente recibió el nombre de Cortes,
absorbiendo políticamente, en unión de los gremios,
a todos los vecinos, y en las Cortes estaban representados, ya no
solo los súbditos sino las ciudades.

Estos privilegios eran los que constituían los
llamados fueros que se aumentaron y extendieron a muchas
ciudades, sobre todo a las que eran indispensables en la lucha
contra la dominación árabe. El mayor apogeo de los
municipios castellanos se sitúa en los siglos Xll y Xlll.
Su principal labor fue la de evitar los abusos de los nobles,
sobre todo en lo referente al cobro de impuestos y las
violaciones a la dignidad de las personas, en particular de los
más débiles y explotados.

En el momento de la Conquista, las municipalidades de
Castilla habían caído en franca decadencia. Las
villas, las ciudades y en general los núcleos urbanos,
habían empezado por eliminar la intervención de los
que vivían en sus afueras y habían terminado por
entregar su gobierno a pequeñas minorías. "La
asamblea popular, sobre todo en las grandes ciudades fue
perdiendo sus atribuciones y dejando de reunirse, a la vez que
surgían pequeños concejos, que llegaron a dirigir
la vida local", comenta el profesor Ots Capdequi.

Comienza así la época de los concejos
cerrados, formados por un número de miembros que variaba
de un municipio a otro. El cargo del concejal tenía el
carácter de vitalicio y la elección se hacía
por sufragio directo o indirecto, o por nombramiento Real, con el
envío de veedores o enmendadores, que inspeccionaban la
administración municipal y con el nombramiento de
corregidores, quienes asumían las funciones judiciales que
perdieran los concejos definitivamente a mediados del siglo XlV.
Las Cortes se convocaban con menos frecuencia y la
situación llegó a un extremo tal que las
comunidades castellanas se levantaron en 1518 contra Carlos V en
defensa de sus intereses y derechos. Tres años duró
la lucha, pero al final el monarca se impuso en la célebre
batalla de Villalar y los jefes de la insurrección
municipal, Juan de Padilla, Juan Bravo y Francisco Maldonado,
fueron decapitados. Se consumó de esta suerte la
decadencia del municipio castellano, que vino a "renacer en
América".

Los cabildos fueron entonces el espacio de la
representación popular, de debate de los intereses de las
élites locales, de control al ejercicio del poder de otras
autoridades y de regulación y adaptación de las
normas dictadas por la corona. En muchos casos sus miembros
desempeñaron otras tareas en el gobierno local, tales como
el cargo de Alguaciles y Síndicos o Procuradores. En
otros, fueron los Cabildos los que nombraban a estas
autoridades.

El derecho
castellano, el derecho indiano y el municipio
colonial

Para comprender el verdadero significado
histórico de las instituciones jurídicas, sociales
y económicas que rigieron en los territorios de la Indias
Occidentales en la etapa inicial del descubrimiento, y aún
después, durante el período de las grandes
conquistas en tierra continental, es necesario tener en cuenta un
hecho aceptado por la generalidad de los historiadores: el
carácter popular de la obra colonizadora hecha por
España en otros territorios.

El descubrimiento, conquista y colonización de
los indios, no fue propiamente en sus orígenes una empresa
de Estado, realizada por elementos militares regulares y costeada
con los recursos del tesoro nacional; es más, ni siquiera
las primeras noticias llegadas a la Corte del hallazgo
extraordinario de unas islas misteriosas, hicieron mella
importante en el ánimo de los gobernantes ni lograron el
entusiasmo de las clases sociales aristocráticas. Fueron
las clases populares las que prestaron oídos a las
descripciones sorprendentes de Colón y sus
compañeros. Esta circunstancia llevó a que los
monarcas españoles tan pronto como se percataron de las
dimensiones e importancia del descubrimiento, comenzaran a
regular y a ordenar de manera minuciosa todo lo que tenía
que ver con la conquista y la administración de las nuevas
tierras, así como a establecer duras penas para quienes
las infringieran.

Desde el punto de vista jurídico la
colonización española en América fue un
trasplante de leyes e instituciones. Esta consideración es
básica para comprender el régimen municipal que
imperó en la Nueva Granada y para comprender muchos
anacronismos y fallas que se notan en nuestra actual
organización. En el momento del descubrimiento de
América coexistían en España
regímenes jurídicos diversos, tales como los de
Aragón, Castilla y Navarra.

Estas circunstancias, unidas al hecho de que fuera
Isabel de Castilla quien patrocinara los proyectos de
Colón, explican históricamente por qué los
territorios descubiertos quedaron incorporados
políticamente al derecho castellano. Pero este nuevo mundo
de contenido tan vasto y tan complejo, presentaba
características culturales, geográficas,
antropológicas, sociales y económicas muy diversas.
Tan pronto como se superó la primera etapa de
colonización y los españoles dominaron a los
aborígenes -cuando no los exterminaron por completo- se
decretó por los monarcas españoles que se respetase
la vigencia de las primitivas costumbres jurídicas de los
aborígenes sometidos, en tanto estas costumbres no
estuvieran en contradicción con los intereses supremos del
estado colonizador.

Por otra parte, las exigencias ineludibles del nuevo
ambiente geográfico, económico y social hicieron
prácticamente inaplicable el viejo derecho castellano para
orientar la vida de las nuevas ciudades coloniales. Hubo
necesidad de dictar desde la metrópoli, y aún por
las propias autoridades coloniales, con aprobación de los
monarcas, normas jurídicas especiales que regulasen los
problemas surgidos a impulsos de una realidad siempre apremiante
y cada vez más alejada de los viejos modelos peninsulares.
El conjunto de estas normas constituyó lo que se
llamó específicamente derecho indiano, cuyos rasgos
característicos según el profesor Ots Capdequi, son
los siguientes:

• Casuismo acentuado. En consecuencia, una
  gran profusión de normas. Se legisló sobre cada
  caso concreto, pero no se intentó, salvo en contadas
  ocasiones, amplias construcciones jurídicas que
  comprendieran distintas esferas del derecho, u otorgarles a
  los municipios la creación autónoma de normas
  para dirimir sus conflictos particulares.

• Una tendencia asimiladora y uniformista. Se
  pretendió, desde la metrópoli, estructurar la
  vida jurídica de estos territorios con visión
  uniformadora y tratando de asimilarlos a las viejas
  concepciones peninsulares. Esta circunstancia limitó
  grandemente la génesis y evolución de un modelo
  municipal autóctono, acorde con las realidades de la
  población de estos nuevos territorios.

• Una gran minuciosidad reglamentista. Los
  monarcas quisieron tener en sus manos todo el control de las
  colonias; lo mismo quisieron conocer de los grandes problemas
  políticos y económicos que afectaban a todas
  las Indias o toda la demarcación territorial de una
  audiencia o un virreinato, que de cuestiones pequeñas
  que interesaban sólo a una ciudad o a un distrito
  rural. Movidos por la desconfianza en sus autoridades
  coloniales, multiplicaron las instrucciones de gobierno y
  complicaron los trámites burocráticos y
  administrativos. No deja de ser paradójico que esta
  costumbre aún subsista, cuando se trata de abordar
  procesos de descentralización, dando pie al principio,
  tan común entre nosotros, de que "se obedece, pero
  no se cumple".

• Un hondo sentimiento religioso y moral. La
  conversión de los indios a la fe católica y la
  defensa de la religión desempeñó un
  papel prioritario en la medida que les brindó una
  justificación para la colonización. Basados en
  los principios católicos, pero con las grandes
  ambiciones mercantilistas, se dio paso a una doble moral en
  la aplicación de la Ley. Esta es la causa de que se
  observe, a lo largo de toda la vida jurídica colonial,
  un positivo divorcio entre el derecho y el hecho. Una fue la
  doctrina declarada en la Ley y otra la realidad de la vida
  social, tal como en buena parte ocurre en nuestros
  días. Nos acostumbramos desde entonces a admitir y
  pregonar la igualdad ante la Ley, pero no la igualdad ante la
  vida.

Estos principios heredados del derecho indiano hoy
siguen en buena parte vigentes en la organización del
Estado colombiano y de los municipios. El casuismo acentuado se
expresa en la gran proliferación de normas hoy existentes
en el país: son más de 19.000 las leyes vigentes
que suman algo más de dos millones de artículos,
parágrafos e incisos. En ese mar de normas, navega la
corrupción y la retardación de justicia, pero
también es el nido para la desconfianza entre los
ciudadanos y las autoridades. Esta minuciosidad reglamentarista
conlleva al fraude: "hecha la ley, hecha la trampa" y la
dificultad del diálogo constructivo y creativo entre los
gobernantes y los gobernados.

La uniformidad de las normas para tratar lo diverso y lo
diferente, también es hoy una de las fuentes de la
pérdida de credibilidad, eficiencia y eficacia del aparato
público: un ejemplo es la manera como la
legislación municipal se ha diseñado tratando de
asimilar el gobierno y las responsabilidades de una gran ciudad y
de un pequeño municipio. Una de las grandes fallas de
nuestro régimen municipal radica en que hemos adoptado la
misma forma de gobierno y administración para realidades
bien distintas. Así lo estamos haciendo desde la ley 49 de
1888 que es la primera ley sobre la materia que expedimos
después de la Constitución de 1886. No nos hemos
dado cuenta que al interior del nivel local existen, por lo
menos, tres realidades bien diferentes una de otra: las grandes
urbes, las ciudades intermedias y los pequeños municipios.
Establecer, como lo hacen la Constitución y la ley, que el
número de concejales es proporcional a la población
de la respectiva localidad y que los ingresos corrientes de un
municipio determinan el monto máximo de sus gastos de
funcionamiento, la escala de remuneración de sus
servidores y si tienen derecho o no a organizar
contraloría propia, no es suficiente para conseguir que
las 50 ciudades y los 1.102 municipios del país se
gobiernen y administren por regímenes diferenciados que
interpreten sus condiciones, circunstancias y necesidades. La ley
1551 define unos plazos y unas condiciones para que el Congreso
de la Republica expida regímenes
político-administrativos diferenciados para cada una de
las seis categorías municipales que organiza, pero estos
plazos ya se han dado en otras ocasiones y nada ha
sucedido.

En la organización municipal la tendencia
asimiladora y uniformista del derecho indiano tuvo como
consecuencia práctica la imposición del sistema de
poblamiento imperante en España y en general en toda
Europa. ¿En qué consiste este sistema de
poblamiento? Sencillamente se trata de agrupar a toda la
población en municipios pequeños y grandes. Por las
noches, en los días de fiesta y cuando los campesinos no
están trabajando su tierra, ésta permanece
solitaria. Nadie vive en el terreno que cultiva, todos habitan la
aldea y salen por las mañanas a trabajar sus parcelas.
Aldea nucleada se ha llamado a este sistema de
poblamiento.

En el actual estado de la investigación
histórica no se puede afirmar con absoluta certeza
cuál era la forma de poblamiento predominante entre
indígenas que habitaron el territorio de lo que hoy es
Colombia. Los datos que se tienen sobre los Chibchas parecen
confirmar la creencia de que éstos vivían en
granjas dispersas, es decir, agrupaciones de 4 a 10 familias que
habitaban igual número de viviendas en el centro del lugar
donde realizaban sus actividades cotidianas de sustento. Este
hecho, unido a la posibilidad de que los españoles
abandonaran las ciudades por ellos fundadas y se fueran a hacer
nuevos descubrimientos, hizo que el primordial problema
político de España fuera el de establecer y fijar
núcleos de población en los nuevos territorios
ocupados.

Fue necesario dictar toda una serie gradual de medidas
legislativas muy rigurosas a este respecto: Se estableció
el principio de adscripción forzosa de los indios a sus
pueblos o reducciones; se determinó que la propiedad de
las tierras repartidas a los colonizadores sólo
podría consolidarse mediante su aprovechamiento y cultivo
durante un plazo de tiempo que en la generalidad de los casos no
fue inferior a cuatro años; por último, se fijaron
sanciones punitivas de extrema gravedad para quienes sin la
debida autorización abandonasen los lugares poblados,
llegándose a conminarles con la pena de
confiscación de sus bienes y hasta con la privación
de la vida.

Tres razones principales tenían los
indígenas para rehuir la forma de poblamiento en aldeas
nucleadas: de un lado, sus costumbres inveteradas; de otro, el
escaparse de los trabajos que les señalaban los
españoles en sus aldeas y, finalmente, el defender las
tierras que eran de su propiedad. En consecuencia, fue
extremadamente lógica la soterrada oposición que
desde un principio instauraron los naturales de estas regiones a
los sistemas europeos de poblamiento. Al imponerse en el
país la forma de poblamiento llamado de granjas dispersas,
fracasando el sistema de aldeas nucleadas imperante en Europa, se
encuentra la primera gran falla de toda nuestra
organización municipal: una evidente
despreocupación, una notoria falta de concordancia entre
el orden social en el que imperan las granjas dispersas y el
orden jurídico hecho y pensado para una
organización basada en las aldeas nucleadas. Es por esta
razón que las "veredas" corregimientos y caseríos,
donde hasta hace tres décadas vivió la
mayoría de la población del país, se
encontraron marginadas e imposibilitadas de acceder al
desarrollo. Siempre se pensó en el sector
urbano.

Durante los periodos de la conquista y la colonia, la
creación de municipios y la administración de los
mismos, fueron instrumentos para la consolidación del
dominio territorial y el sometimiento de los pobladores nativos,
así como para la explotación extractiva de las
riquezas de los territorios
descubiertos[4]

La independencia
de España y la llamada "Patria boba"

Desde el mismo surgimiento de Colombia como
nación autónoma e independiente se encuentra la
antinomia centralismo-descentralización, la cual ha sido
causa también de guerras civiles e inestabilidad del marco
constitucional. Las luchas facciosas entre las ideas federalistas
y centralistas promovidas por Camilo Torres y Antonio
Nariño respectivamente, dilataron la consolidación
del Estado Nacional y dieron origen a lo que se llama la Patria
boba, ya que por estar en estas disputas internas, España
encuentra el terreno abonado para intentar la retoma de sus
colonias instaurando el régimen del terror que le
costó la vida a buena parte de los líderes de la
independencia.

El historiador santandereano Mario
Aguilera[5]señala que "al producirse la
independencia de la Nueva Granada, la organización
política que empieza a consolidarse refleja la tendencia
hacia la autonomía local y el
federalismo"[6]. Las veintidós provincias
que habían conformado el Nuevo Reino, fueron proclamando
su autonomía regional, unas más temprano que otras
debido a que varias de ellas quedaron en manos de los
españoles. La necesidad de dotarse de un soporte legal
llevó a que algunas proclamaran sus propias
constituciones, principalmente entre 1810 y 1815, ya que se
hicieron varios intentos de reunir a los representantes de las
provincias en torno a la idea de conformar una
organización política para la naciente
República[7]En el proceso hacia la
organización, primero se expide en 1811 el Acta de la
Confederación de las Provincias Unidas de La Nueva
Granada; posteriormente en 1814 se establece el triunvirato como
poder ejecutivo y se reglamenta el poder legislativo; y
finalmente en 1815 se instaura el cargo de presidente de la
Confederación[8]A finales de 1819,
Simón Bolívar logra configurar uno de sus proyectos
de unidad de las recién fundadas repúblicas al
aprobarse la organización de la República de
Colombia con las antiguas entidades territoriales que integraban
el Virreinato de la Nueva Granada. Posteriormente, la
Constitución de 1821 organizó Colombia, conformada
por los departamentos de Cundinamarca, Venezuela y Ecuador. Cada
departamento quedó dividido en provincias, cantones y
parroquias.

Es así como desde las primeras horas nuestra
historia como nación independiente, los rezagos
filosóficos, políticos, económicos, sociales
y culturales del feudalismo se apoltronan en la
organización territorial y en las ideologías de los
nacientes partidos políticos y de sus dirigentes. El
vasallaje, el clientelismo, los "feudos políticos", la
apropiación militar del territorio, la
concentración en la tenencia de la tierra y de los medios
de producción, la concentración del desarrollo en
unas regiones a costa de la marginalidad de vastos territorios y
el triunfo de formas o modelos de gobierno centralistas, son
algunas de las expresiones que en pleno siglo XXI aún
subsisten y que son herencia de ese feudalismo que se
enquistó en el nuevo orden de la naciente
república.

El Estado colombiano no fue entonces el resultado del
desarrollo de una unidad nacional, como en Europa, sino que
primero fue una creación jurídica, esto es, fuimos
antes un Estado que una nación. En Colombia incluso hoy
podría afirmarse que tenemos más territorio que
Estado. De la misma manera, el surgimiento de una
burguesía criolla en Colombia permitió la
liberación de España a principios del siglo XIX,
pero de allí no surgió un mercado nacional. Desde
sus orígenes, la economía colombiana, estuvo
volcada hacia la exportación de características
feudales de sus recursos y materias primas, de suerte que apenas
si se estableció una red de comunicaciones que permitiera
la salida al exterior, mientras que internamente las regiones
permanecían incomunicadas entre sí y con una
cultura política casi inexistente.

La era
Republicana

Disuelta la Gran Colombia, se sancionó la
Constitución de 1832, que dio origen a la República
de la Nueva Granada, la cual adoptó la división
territorial de las Provincias Unidas de la Nueva Granada y
dividió el territorio en provincias, cantones y distritos
parroquiales. Las provincias quedaron dotadas de gobernadores y
cámaras provinciales. Las constituciones de 1843 y 1853
ratificaron la división territorial en provincias, y las
fortalecieron legalmente hasta el punto de que cada una pudiera
expedir su propia Constitución[9]En 1856
existían 36 provincias, y entre 1854 y 1857 se expidieron
61 constituciones provinciales. En 1855, con la expedición
de un acto reformatorio de la Constitución de 1854, se
permitió la formación de Estados. Cuando ya varios
se habían creado, la Constitución de 1858
reconoció la existencia de los Estados de Antioquia,
Bolívar, Boyacá, Cauca, Cundinamarca, Magdalena,
Panamá y Santander, conformándose con ellos la
Confederación Granadina. Apoyados en esta
Constitución, algunos Estados se subdividieron en
departamentos, municipios y provincias. Con la
Constitución de 1863, que adoptó para el
país el nombre de Estados Unidos de Colombia,
culminó el proceso de ordenación territorial
centrada en Estados, agregando el Estado del Tolima a los ya
creados. En este modelo el Gobierno central se reservó el
manejo de las relaciones exteriores y entregó a los
Estados amplía autonomía para manejar sus asuntos.
Las provincias siguieron siendo ejes importantes del ordenamiento
territorial: hacia 1877, los Estados las habían subdivido
y llegaban a 65[10]

La
centralización política y la
descentralización administrativa prevista en
1886

Tras la derrota de los liberales en la guerra de 1885,
se promulga una nueva Constitución que tuvo como
artífices a los conservadores Rafael Núñez y
Miguel Antonio Caro. Con la Constitución de 1886 se vuelve
al centralismo como modelo de gobierno. Para ello se reunifica el
territorio y se instaura el presidencialismo, bajo la
fórmula de centralización política y
descentralización administrativa. La forma para
reconstituir el centralismo fue la conversión de los
Estados en departamentos, dirigidos por gobernadores elegidos
directamente por el Presidente de la República. Los
departamentos a su vez fueron divididos en provincias, y
éstas en distritos
municipales[11]

En la primera década del siglo XX hubo dos
reformas de la Constitución de 1886 que contemplaron
modificaciones del orden territorial. La primera tuvo corta vida,
pero no así la segunda, cuyas orientaciones en materia de
ordenamiento territorial tendieron a perdurar hasta finales del
siglo XX. En virtud de la primera reforma, que se produjo en 1905
durante la autocrática administración conservadora
de Rafael Reyes, se elevó el número de
departamentos a 34 y el de las provincias a 95; creó
además un distrito capital y el territorio intendencial de
la Guajira. Podemos decir que el origen de la división
política del territorio colombiano que hoy se expresa en
los actuales departamentos se remonta a
1908[12]Los departamentos existentes antes de que
se formalizara tal división, bajo el gobierno de Rafael
Reyes, "eran casi los mismos gigantescos Estados Soberanos de
1863"[13]. Aunque la secesión de
Panamá se había producido en 1903, "…había
el peligro latente de nuevos separatismos, en especial del Cauca,
Antioquia y la Costa Atlántica"[14]. La
preservación de la unidad nacional hacía necesario,
consideraba Reyes, debilitar a los que en su momento
habían sido Estados Soberanos: "Para contrarrestar (las)
tendencias separatistas, Reyes concibió una atrevida
"medida de alta cirugía social" que fue la
subdivisión de los grandes departamentos existentes. Con
esta medida, se fueron creando más que regiones aptas para
la democracia local y el desarrollo humano, circunscripciones
electorales, que a manera de feudos políticos le fueron
entregadas por el poder central a los poderes
regionales"[15].

La Ley 65 de 1909 redujo los departamentos a diez y
ordenó que el Gobierno central mantuviera la
administración directa de Casanare, Caquetá,
Chocó, Guajira y San Martín. La segunda reforma, la
de 1910, suprimió las entidades territoriales creadas
durante el gobierno de Reyes, fijó los requisitos para la
creación de departamentos y reglamentó la
creación de nuevas divisiones
territoriales[16]En 1948, el país estaba
dividido en 15 departamentos, 2 intendencias y 7
comisarías.

En las dos reformas constitucionales aprobadas durante
la llamada República Liberal (1930-1946), es decir, las de
1936 y 1945, se ratificó la división administrativa
del país en departamentos, intendencias y
comisarías. Estas reformas no volvieron a tocar el tema de
las provincias. Además, ambas persistieron en la
división de los departamentos en municipios. La reforma de
1945 planteó un régimen especial para la capital
del país.

Durante la violencia bipartidista (1945-1965) la
división administrativa no sufrió cambios
significativos, más la centralización de la
policía que dejó de ser municipal para ser un
cuerpo nacional adscrito al entonces Ministerio de Guerra. La
reforma constitucional de 1959 dejó incólume la
división territorial, pero aclaró que las
divisiones relacionadas con lo militar, lo fiscal, la
educación y el fomento de la economía podían
no coincidir con la división
político-administrativa. Luego de finalizar la violencia,
en 1968 se produjo una nueva reforma constitucional que
reforzó el presidencialismo y restringió el poder
legislativo. En materia de ordenamiento territorial,
confirmó la división administrativa existente, pero
creó en el nivel municipal las juntas administradoras
locales, y a nivel provincial y departamental, las asociaciones
de municipios y las áreas metropolitanas. Entre 1951 y
1981, se crearon ocho departamentos más, además de
los existentes en 1948; fueron ellos: Córdoba (1951), Meta
(1959), Guajira (1964), Quindío, Sucre y Risaralda (1966),
Cesar (1967) y Caquetá (1981).

Con las reformas constitucionales y legales de mediados
de los años 80 del siglo pasado, y con la
Constitución de 1991 se intentan importantes cambios en la
vida política del país, particularmente con la
introducción de la elección popular de alcaldes y
la descentralización administrativa y fiscal, así
como con la consagración de Colombia como un Estado social
de derecho y la implantación de la vigencia de los
derechos humanos como fin primordial de la organización
del Estado. Respecto de la organización política
territorial, la Carta de 1991 convirtió a las intendencias
y comisarías en departamentos; por ello el número
de departamentos se elevó a 32, divididos a la fecha en
1.103 municipios. También consagró la
Constitución la organización de las áreas
metropolitanas de Bogotá como Distrito Capital, del
Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias y del
Distrito Turístico, Cultural e Histórico de Santa
Marta. La Carta también permitió el nacimiento de
los territorios indígenas como entidades territoriales, la
posibilidad de crear provincias y regiones administrativas como
entidades territoriales y abrió la posibilidad para que
los municipios se dividieran en comunas y
corregimientos[17]

La Constitución vigente determinó la
descentralización y la autonomía de las entidades
territoriales como principios reguladores de toda la
organización del Estado. En razón de tales
lineamientos, las entidades territoriales pueden administrar sus
propios recursos, crear tributos, emitir bonos y títulos
de deuda pública, etc. Igualmente, se permitió que
los departamentos tuvieran autonomía para la
administración de sus políticas sociales,
económicas, turísticas, de planeación, de
medio ambiente, de transporte y vías de
comunicación, de desarrollo de sus zonas de fronteras y la
posibilidad de crear y suprimir municipios.

Los antecedentes
inmediatos del actual proceso de
descentralización

Las bases de las reglas de juego del actual proceso de
descentralización se sentaron gradualmente a partir de
1960.

Fortalecimiento de los fiscos territoriales. En
los años 60 se realizó una profunda
transformación del aparato gubernamental para dotarlo de
una estructura más moderna. Como parte de ese proceso en
1968 se creó el situado fiscal para transferir a los
departamentos una parte de los ingresos nacionales con
destinación exclusiva a programas de salud y
educación como una estrategia de financiamiento sectorial
cuyo uso era totalmente decidido por el gobierno nacional. Se
estableció también la cesión a los
municipios de una porción del impuesto a las ventas. Luego
se crearon los Fondos Educativos Regionales y los Servicios
Seccionales de Salud, encargados de coordinar los respectivos
servicios a nivel departamental.

La descentralización por
servicios[18]que se consolida en la
administración del Presidente Carlos Lleras Restrepo y que
según el Dr. Libardo Rodríguez "es el otorgamiento
de competencias o funciones de la administración a
entidades que se crean para ejercer una actividad
especializada"[19]. La Corte Constitucional, por
su parte, ha señalado: "La definición de
descentralización por servicios ha sido señalada
por el legislador. Así, el artículo 68 de la Ley
489 de 1998, define como entidades descentralizadas de orden
nacional a los establecimientos públicos, las empresas
industriales y comerciales del Estado, las sociedades
públicas y las sociedades de economía mixta, las
superintendencias y las unidades administrativas especiales con
personería jurídica, las empresas sociales del
Estado, las empresas oficiales de servicios públicos y las
demás entidades creadas por la ley o con su
autorización, cuyo objetivo principal sea el ejercicio de
funciones administrativas, la prestación de servicios
públicos o la realización de actividades
industriales o comerciales con personería jurídica,
autonomía administrativa y patrimonio
propio"[20] . Esta descentralización tuvo
su auge durante los años 70 y 80 del siglo pasado y se
materializó en la existencia de más de 140
establecimientos públicos y sociedades de economía
mixta que desde Bogotá, se encargaban de atender las
demandas ciudadanas en los municipios en temas tan variados como
el acueducto, alcantarillado, saneamiento básico,
construcción de escuelas y colegios, asistencia
técnica agropecuaria, desarrollo rural,
construcción de caminos vecinales, etc.

Intentos fallidos de desconcentración.
La década del 70 se caracterizó por una
explosión de demandas sociales expresadas en paros
cívicos, huelgas, protestas y expansión de los
movimientos armados. Los conflictos erosionaron la ya precaria
legitimidad del Estado. El gobierno central buscó
fortalecer su estructura institucional y acercarse a las
comunidades por medio de la delegación de funciones de las
entidades nacionales en sus dependencias regionales
(desconcentración funcional). Este propósito estuvo
presente en los fallidos intentos de reformas constitucionales de
1976 y 1980 y con la instauración de polos de desarrollo
regional, como motores de la economía.

Desconcentración. Durante la primera
mitad de la década del 80 se ahondó la crisis
política y a ella se sumó una severa crisis
macroeconómica. Frente a estos problemas, el gobierno
nacional confirió a los gobernadores la potestad de
dirigir la inversión de las entidades nacionales en su
jurisdicción (1981), fortaleció las finanzas
departamentales con varios impuestos y rentas de recaudo local
(1983), creó los consejos regionales de
planificación con funciones coordinadoras de la
inversión nacional y estableció el "Plan nacional
de rehabilitación para la paz" (1983), como mecanismo de
equidad basado en la desconcentración de inversiones
nacionales coordinadas localmente y encaminadas a atender las
denominadas causas objetivas de la violencia que no son otras que
la pobreza, la exclusión y la consagración de
privilegios para unos pocos.

Descentralización con perspectiva
municipalista. En la segunda mitad de la década del
80 la crisis fiscal cedió, pero la crisis política
se agravó con el terrorismo y la violencia desatada por el
narcotráfico. Se aprobó la elección popular
de los alcaldes municipales, así como el traspaso de
varias competencias y recursos crecientes hasta llegar al 50% del
impuesto al valor agregado (IVA). También se crearon
condiciones legales para que los municipios pudiesen fortalecer
sus ingresos propios. Varias entidades del nivel nacional se
suprimieron y la mitad de los ministerios se reestructuraron en
el contexto de la descentralización (1987 a
1990)[21]. Hay que tener en cuenta que, entre 1970
y 1986 se presenta un proceso de agitación social
caracterizado por marchas campesinas desde las regiones hacia
Bogotá, paros cívicos, tomas de alcaldías y
de oficinas públicas locales, y que más del 62% de
los paros cívicos tuvieron como causa inmediata la no
prestación, la mala calidad y los costos de los
principales servicios públicos domiciliarios, acueducto,
alcantarillado y energía eléctrica. En este
contexto, de los paros cívicos nacen coordinadoras
sociales y movimientos cívicos de carácter
político que constituyen formas permanentes de
organización popular por fuera del bipartidismo y cuyos
líderes harían parte de la primera
generación de alcaldes elegidos por voto
popular.

Crisis de los departamentos. El proceso de
descentralización municipal vivido en la década de
los ochenta aceleró la crisis fiscal y funcional de los
departamentos colombianos. Los municipios se convirtieron en el
centro de impulso, motor fundamental del desarrollo, y los
departamentos se constituyeron en meros orientadores o
planificadores de la incierta política nacional y en
circunscripciones electorales para la elección de
Representantes a la Cámara, Gobernadores y
Diputados[22]Así, mientras en los aspectos
políticos, administrativos y fiscales se fortalecía
al municipio colombiano, el departamento decrecía en
importancia. En el aspecto político, mediante el acto
legislativo No. 1 de 1986 y las leyes 78 de 1986 y 49 de 1987 se
estableció la elección popular de alcaldes,
mientras el gobernador seguía siendo agente de libre
nombramiento y remoción del Presidente de la
República. Esto le dio mayor prestancia y respaldo popular
a los alcaldes. En el aspecto fiscal, las rentas departamentales
decrecían debido, entre otras cosas, a la mala
administración del monopolio a los licores, la
evasión a los impuestos de timbre vehicular, el
contrabando y la evasión del impuesto a los cigarrillos y
un situado fiscal que afectaba el presupuesto de los servicios de
salud y los fondos educativos regionales, y no propiamente el de
los departamentos. Desde el punto de vista administrativo, la ley
3 de 1986, estatuto básico de la administración
departamental, no introdujo nada nuevo a los departamentos, a
diferencia de lo que sucedió para los municipios con la
ley 11 del mismo año.

La recentralización en el siglo XXI. Las
reformas al sistema de participaciones y las regalías y el
fortalecimiento de la descentralización por servicios
operada principalmente mediante mecanismos de
cofinanciación de la nación a las tareas legalmente
encomendadas a los entes territoriales, así como el
centralismo de las políticas de seguridad, han puesto en
retroceso la descentralización que se vivió durante
las últimas décadas del siglo XX.

Autor:

Alfredo Manrique Reyes

[1] Villar Borda Luís, Democracia
Municipal. Madrid, Taravilla, 1984, p. 101.

[2] En relación con la
organización territorial, son importantes las lecciones
de Enrique Tamayo Borrero en su obra Administración
Municipal Colombiana al mostrarnos de qué manera, para
facilitar la administración y dominio de los territorios
a través de un sistema estructurado por la corona bajo
el signo del mayor centralismo, los españoles
pretendieron imponer el sistema de poblamiento en «aldeas
nucleadas», consistente en agrupar la población
indígena en grandes y pequeñas concentraciones y
cómo, después del rotundo fracaso de dicho
sistema, recurrieron a sistemas más drásticos a
través de los cuales se llegaba incluso a confiscarles
los bienes y a decretar la pena de muerte a quienes no se
sujetaran a determinadas poblaciones. Tamayo Borrero, Enrique,
Administración Municipal Colombiana, 2ª ed. ESAP,
1988, p. 25.

[3] “Novísima
Recopilación de las Leyes de España”
(Madrid: Imp. Real 1805).

[4] Uno de los legados de la España de
la conquista y la colonia, fue la centralización extrema
en la toma de decisiones de Estado, el control
autocrático de los mecanismos de los que se valía
la corona para resolver los conflictos con las élites
locales de España y el temor de la corona de perder el
control de los adelantados: los primeros exploradores que
establecieron sus propios dominios en el “nuevo”
continente. Los historiadores también advierten las
raíces culturales y económicas del centralismo
en: a) la aceptación de la autoridad fomentada por la
modalidad de catolicismo practicada en la región
(autoritaria y aliada con grupos conservadores); b) la profunda
desigualdad en las relaciones sociales; c) la alta
concentración en la propiedad de la tierra (lo que a su
vez fijó los límites económicos entre
patrones y peones); d) el bajo nivel de educación
prevaleciente; y e) la marginación de los pueblos
indígenas de la política nacional. Otros
analistas señalan que América latina posee una
“cultura centralista”, como resultado, del hecho de
no haber existido en América cuatro grandes
fenómenos sociales europeos: ni un cambio social como el
provocado por la Revolución Industrial, ni un cambio
político como el provocado por la Revolución
Francesa, ni un cambio religioso como el provocado por la
Reforma ni, finalmente, un sistema de reparto territorial del
poder tal como el feudalismo. La ausencia de tales estructuras
y procesos aunados a la modalidad de la conquista
ibérica habría representado el caldo de cultivo
del actual centralismo latinoamericano. Cfr. Véliz, C.
“La tradición centralista de América
Latina”. Barcelona: Ariel, 1984. Citado por Boisier,
Sergio. “Desarrollo territorial y
descentralización. El desarrollo en el lugar y en las
manos de la gente”. Ob. Cit.

[5] Aguilera Peña, Mario. La
división político-administrativa; tomado de
“Revista Credencial de Historia”, edición
145, 2002.

[6] Jaime Orlando Santofimio en su libro
Bases Constitucionales del Régimen Municipal nos asegura
que el momento máximo del proceso de autonomía
política y administrativa se produjo en 1810, y lo
explica así: El rompimiento con la metrópoli, de
hecho estructura un municipio independiente, al ejecutar sus
propias decisiones, en el decir de Uribe Uribe: «[…]
reasumieron la soberanía popular que en ellos se hallaba
latente […]».Sin embargo, empobrecido por la misma
situación del contexto granadino, con una
economía de guerra, su labor, función y
empeño fueron exclusivamente el de la causa
independista. El conocer, el vivir, el sentir la plenitud del
autonomismo, produjo en los granadinos una explosión
libertaria que se proyectó en los primeros ordenamientos
constitucionales de algunas provincias, infortunadamente
extinguido por fuerzas externas a los intereses municipales en
las Cartas de 1821, 1830, 1832 y 1843…». Santofimio,
Jaime Orlando, Bases constitucionales del Régimen
Municipal. Bogotá, Universidad Externado de Colombia,
1993, p. 57.

[7] Las Constituciones provinciales como la
del Estado libre e independiente del Socorro (15 de agosto de
1810), la de Cundinamarca (30 de marzo de 1811), la de la
República de Tunja (9 de diciembre de 1811), Antioquia
(21 de marzo de 1812), Cartagena de Indias (15 de junio de
1812) etc., contienen la reafirmación del ideal
federalista, resultado no sólo de la ausencia de
verdaderos sentimientos nacionales, sino por la influencia del
proceso revolucionario norteamericano que se inició con
la Declaración de los derechos de Virginia en 1776 y
llega a su punto culminante en 1787 con la promulgación
de la Constitución de los Estados Unidos, en desarrollo
del pacto de federación de las 13 colonias, originaria
en cuanto a la implantación del régimen federal
(inicialmente confederado) y presidencial.

[8] El trágico proceso de reconquista
dio razón al centralismo: "Nada más
contraindicado para hacer frente a Morilla y a su
política de barbarie, que este conglomerado de
provincias aisladas, débiles para la defensa e
inexpertas en el arte de la guerra. URIBE VARGAS, Diego. Las
constituciones en Colombia. Volumen 1, Madrid, Ed. Cultura
hispánica, pág. 70

[9] El Art. 48 de la norma fundamental de
1853 estableció que "cada provincia tiene el poder
constitucional bastante para disponer lo que juzgue conveniente
a su organización, régimen y
administración interior, sin invadir los objetos de
competencia del gobierno general, respecto de los cuales es
imprescindible y absoluta la obligación de conformarse a
lo que sobre ellos dispongan esta constitución y las
leyes." El territorio se divide en provincias, las cuales
estaban a cargo de un gobernador de elección
popular.

[10] Restrepo Piedrahita, Carlos.
Constituciones de la primera república liberal. Tomo 1,
Bogotá, Universidad Externado de Colombia, p.37.

[11] La administración de los
departamentos estaba a cargo de un gobernador, agente de la
administración central, por una parte, y por otra, como
jefe superior en la administración departamental,
nombrado libremente por el presidente de la República
para períodos de tres (3) años y que
tenía, entre otras funciones, la de "revisar los actos
de las municipalidades y los de los alcaldes, suspender los
primeros y convocar los segundos por medio de resoluciones
razonadas y únicamente por motivos de incompetencia o
ilegalidad" (Art. 195, numeral 82), y las asambleas
departamentales compuestas de los diputados que corresponden a
la población a razón de uno por cada doce mil
habitantes, cuyas sesiones ordinarias eran cada dos (2)
años y cuyas principales funciones eran: "1) elegir a
los senadores; 2) crear y suprimir municipios con arreglo a la
ley; 3) votar el presupuesto del departamento cada dos
años y 4) dirigir y fomentar por medio de ordenanzas y
con los recursos propios del departamento, la
instrucción primaria y la beneficencia, las industrias
establecidas y la introducción de otras nuevas, la
inmigración, la importación de capitales
extranjeros, la colonización de tierras pertenecientes
al departamento, la apertura de caminos y canales navegables,
la construcción de vías férreas, la
explotación de bosques de propiedad del departamento, la
canalización de ríos; lo relativo a la
política local, la fiscalización de las rentas y
gastos de los distritos y cuanto se refiera a los intereses
seccionales y al adelantamiento interno" (Art. 185). En
conclusión, estaban cimentadas las bases
ideológicas y fundamentales del centralismo
político y la descentralización administrativa;
sin embargo, se requirieron muchos años y reformas para
poner en práctica el principio enunciado”

[12] De acuerdo con el recuento ofrecido por
Fals Borda, en su obra “Visión del ordenamiento
territorial colombiano en el siglo XX”, la Ley Nº 1
de 1908 dividió el territorio en 34 departamentos
contando a Panamá, más el territorio del Meta y
el Distrito Capital. Entre 1909 y 1914 se reformó el
mapa del nivel intermedio de gobierno heredado del gobierno de
Reyes. El número de departamentos se redujo a 14 (sin
Panamá) y se crearon 3 intendencias y 3
comisarías especiales. A mediados del siglo XX se
produjo una nueva recomposición de dicho mapa,
creándose nuevos departamentos (v.g., Córdoba,
Meta, Guajira, Risaralda, Quindío, Sucre y Cesar) y
nuevas comisarías (v.g., Amazonas, Vichada y
Guainía).

[13] Fals Borda O. 1998. “Visión
del ordenamiento territorial colombiano en el siglo XX”,
Nueva Historia de Colombia, Tirado Mejía, A. ed., Vol.
8, Planeta, Santa Fe de Bogotá.

[14] Ibídem.

[15] Manrique Reyes, Alfredo. La
Constitución de la Nueva Colombia; Editorial CEREC;
Bogotá, 1991.

[16] Mediante la ley 4" de agosto 20 de 1913,
se expide el Código de Régimen Político y
Municipal en el cual se desarrollan en seis (6)
capítulos (título IV) todos los aspectos
relacionados con los departamentos. Las provincias, reguladas
por el título V, fueron suprimidas mediante acto
legislativo Nº 1 del 5 de agosto de 1936, Art. 2': "el
territorio nacional se divide en departamentos, intendencias y
comisarías; los primeros se dividen en municipios o
distritos municipales."

[17] Un solo ejemplo pone en evidencia por
dónde empiezan las dificultades de poner en marcha este
“tutti-fruti” de entidades territoriales.
Según la Constitución de 1991, Colombia (una
República Unitaria, descentralizada y con
autonomía de sus entidades territoriales,
artículo 1º), podría llegar a ser un Estado
estructurado (desvertebrado) en seis niveles territoriales
diferentes (municipio, provincia, distrito, entidades
territoriales indígenas, departamento, región).
Pocos países en el mundo ostentan una estructura
territorial tan compleja y jerarquizada. El problema
básico, la causa principal de esta confusa
situación, fue la indecisión política de
los constituyentes, quienes no tuvieron tiempo suficiente para
estudiar mejor esta compleja materia, razón por la cual
“se actuó más con emociones que con cabeza
fría”, al decir de uno de sus protagonistas (Jaime
Castro). Así las cosas, los problemas no resueltos en la
Constitución hacen que el Legislador no cuente con los
instrumentos suficientes y necesarios para completar
racionalmente el modelo territorial.

[18] Señala el artículo 38 de
la Ley 489 de 1998 que la rama ejecutiva del poder
público en el orden nacional está integrada por
dos sectores: un sector central y un sector descentralizado por
servicios.

[19] Rodríguez R., Libardo.
“Derecho Administrativo General y Colombiano”.
Editorial Temis. Undécima edición, Bogotá,
2000.

[20] Corte Constitucional, sentencia C-127
del 18 de febrero de 2003, Magistrado Ponente Dr. Alfredo
Beltrán Sierra.

[21] El proceso de fortalecimiento municipal,
se enmarca en esta época con las leyes 14 de 1983, 50 de
1984 y la 55 de 1985, que trataron, respectivamente, sobre
fortalecimiento de los fiscos municipales, funcionamiento del
presupuesto público y ordenamiento de las finanzas del
Estado, proceso que vino a culminar con la expedición
del acto legislativo N° 01 de enero 9 de 1986, relativo a
la elección popular de alcaldes y consultas populares,
ampliamente desarrollado por las leyes 11 de 1986, sobre
estatuto básico de la administración municipal,
desarrollado por el decreto 1333 de 1986; la ley 12 de ese
mismo año, sobre cesión del Impuesto del Valor
Agregado (IVA); la ley 78 de 1986, sobre desarrollo de la
elección popular de alcaldes, debidamente complementada
por la 49 de 1987 y, finalmente, las leyes 77, 78, 80 y 81 de
1987, que desarrollaron el estatuto de la
descentralización según el traslado de los
diversos servicios públicos, inspección y
vigilancia de la urbanización y construcción, el
transporte urbano municipal y funciones especiales conjuntas
del Instituto de Bienestar Familiar y los municipios.

[22] La Constitución dispone la
elección popular de gobernadores (Art. 152 y 303), son
circunscripción electoral para la elección de
representantes a la Cámara (Art. 176). Las asambleas
cuentan con iniciativa legislativa en determinadas materias
(Art. 300), además, en la conformación de
cualquier otra entidad territorial deben participar las
autoridades departamentales (Art. 307 y 320). La heterogeneidad
de los departamentos fue prevista por el constituyente pero,
hasta ahora, no ha habido desarrollo legal a la posibilidad de
establecer para “uno o varios departamentos diversas
capacidades y competencias de gestión administrativa y
fiscal” (Art. 302), ni a la de delegarles funciones
nacionales.