PRESENTACIÓN
Según la literatura económica
moderna, en lo que respecta al comercio internacional, los
países que más han crecido en el mundo son aquellos
que han tenido mayor apertura comercial, buscando y logrando
incrementar sus exportaciones e importaciones, que a su vez
estimularon crecimientos fuertes de sus economías. Es
decir, la apertura comercial es presentada como un instrumento
que acelera el crecimiento económico de los países.
Obviamente, no es la única variable que incide
positivamente en el crecimiento económico, pero es un
instrumento importante junto con otras reformas económicas
y la estabilidad macroeconómica y política,
etc.
Dentro de este contexto, el economista
Heber Jaime Barreto ha escrito el libro titulado: Impacto de
la apertura comercial sobre el desempeño de la
economía peruana: Proteccionismo versus Libre
comercio, con el objetivo principal de evaluar
empíricamente el impacto que la estrategia de apertura
comercial ha tenido sobre el desempeño de la
economía peruana en el periodo comprendido entre
1990-2010, comparándola con la estrategia de
industrialización por sustitución de importaciones
que prevaleció en el país, desde mediados de la
década de los años sesenta hasta finales de la
década de los ochenta.
Tal como señala el autor de esta
interesante obra, la estrategia de apertura comercial iniciada a
principios de la década de los noventa ha producido un
cambio espectacular en nuestro comercio exterior, propiciando un
incremento significativo no solo en las exportaciones
tradicionales sino también el auge espectacular de las
exportaciones no tradicionales y manufacturadas, impactando
positivamente en el crecimiento económico, dado un mayor
grado de apertura comercial. Obviamente, los resultados son
inmensamente superiores a los registrados en el periodo de
vigencia de la estrategia de industrialización por
sustitución de importaciones.
Asimismo, de la lectura de este libro se
puede advertir que la estrategia de apertura comercial, luego de
dos décadas de su implementación, ha propiciado un
cambio paulatino de un patrón de especialización
comercial primario exportador a uno secundario exportador. En
consecuencia, señala el autor, "a diferencia de los
detractores de la estrategia de apertura comercial de que el
crecimiento económico solo ha estado basado en el
patrón de especialización primario exportador,
tenemos ahora un crecimiento económico basado tanto en el
patrón de especialización primario exportador y
secundario exportador, aunque este último es muy
incipiente todavía".
Sin embargo, el autor también
reconoce que el sector exportador de la economía peruana,
todavía muestra un perfil correspondiente a un país
con un escaso grado de desarrollo industrial. "Lo avanzado a lo
largo de estos años no ha sido suficiente para generar una
oferta exportable competitiva, con capacidad creciente a los
mercados internacionales y posicionamiento sostenido en los
mismos, pero qué duda cabe, los resultados obtenidos,
tanto de las exportaciones estrictamente manufactureras y de las
exportaciones no tradicionales (manufacturas basadas en materias
primas y recursos naturales) nos indican que estamos yendo por
buen camino".
Para maximizar los beneficios que brinda la
estrategia de apertura comercial a los países que lo
implementan, el autor enfatiza en la necesidad de una nueva
estrategia de inserción en la economía mundial.
"Estrategia que debe estar basada en una combinación
inteligente y creativa de la composición de su comercio
exterior, con productos exportables con ventajas comparativas,
basadas en recursos naturales y con productos exportables
resultantes de ventajas competitivas, basados en factores
tecnológicos, habilidades, innovaciones y comportamientos
estratégicos de las empresas", señala el autor del
presente libro.
Sin duda alguna, esta obra constituye un
importante documento de análisis de los resultados
obtenidos luego de más de dos décadas de haberse
iniciado en el Perú el proceso de apertura comercial, con
el objetivo principal de lograr una mayor inserción de la
economía peruana en la economía mundial.
Por ello, me honro en presentarlo a los
estudiosos y analistas de nuestra economía, a
políticos, comunidades académicas y público
en general, el valioso aporte de nuestro profesor Heber Jaime
Barreto, contenido en los cinco capítulos que se divide
este libro.
Dr. Oscar Eduardo Pongo
Águila
Decano de la Facultad de
Economía
Universidad Nacional Federico
Villarreal
INTRODUCCIÓN
En los primeros años de la década de los
noventa, el Perú, al igual que la mayoría de los
países de América Latina, abandonó la
estrategia de industrialización por sustitución de
importaciones que se venía implementando desde mediados de
la década de los sesenta, con la excepción de
algunos periodos cortos, influenciado por los planteamientos de
la Comisión Económica para América Latina
(CEPAL)1, para adoptar la estrategia
de apertura comercial en el marco de un severo programa de
estabilización económica y de un con- junto de
reformas estructurales, cuyos lineamientos principales estaban
con- tenidos en el denominado Consenso de Washington2.
Desde entonces, la economía peruana ha
experimentado un rápido pro- ceso de apertura comercial
que se vio reflejada, entre otras cosas, en la elimi-
nación o significativa reducción de las barreras
arancelarias y no arancelarias a las importaciones (licencias
previas de importación, las cuotas, los monopolios en la
comercialización de insumos, etc.), en la promoción
de las exportaciones mediante la disminución de impuestos
y otras medidas tendientes a fomentar un régimen comercial
más favorable a las ventas en el comercio exterior y, en
la intensificación de acuerdos comerciales bilaterales y
multilaterales, es decir, los llamados tratados de libre comercio
y acuerdos de complementación eco-
nómica.
El tránsito de una estrategia de
industrialización por sustitución de importaciones
a una estrategia de apertura comercial puso de manifiesto, en los
primeros años de la transición, la escasa
competitividad de la economía peruana, evidenciada en un
perfil exportador especializado en la exportación de
productos primarios, en crecientes déficits externos y en
fuertes caídas de la producción, que condujeron a
un notable retroceso del producto bruto interno per
cápita. Sin embargo, fruto de la estrategia de apertura
comercial, la economía peruana ha experimentado grandes
cambios, sobre todo en los últimos años de la
primera década del presente siglo, tanto en
términos de comercio exterior y crecimiento
económico, así como en su inserción en la
economía mundial.
El objetivo principal de este trabajo es
evaluar empíricamente, con un estilo directo y un lenguaje
sencillo, el impacto que la estrategia de apertura comercial ha
tenido sobre el desempeño de la economía peruana en
el periodo comprendido entre los años 1990 – 2010,
comparándola con la estrategia de industrialización
por sustitución de importaciones que prevaleció en
el país, desde mediados de la década de los sesenta
hasta finales de la década de los ochenta. De manera que
nos permita establecer cuál de las dos estrategias
implementadas en el Perú, para direccionar su
política comercial, a lo largo de las últimas
cuatro décadas ha logrado mejor su cometido.
En ese sentido, la evaluación se
realizará a través del análisis conjunto de
la evolución de cuatro indicadores claves en el
desempeño de la economía.
Ellos son, las exportaciones e
importaciones, indicadores asociados a la estrategia de apertura
comercial (centrando la atención en el patrón de
especialización comercial de la economía3) y, el
producto bruto interno total y el producto bruto interno per
cápita, indicadores asociados al crecimiento
económico, variable que explica, entre otras cosas, el
progreso que la economía peruana ha experimentado en las
dos últimas décadas, sobre todo en la primera
década del presente siglo. Para tal efecto, esta modesta
obra se divide en cinco capítulos, los cuales se van a
resumir a continuación.
El primero de ellos es un capitulo
teórico donde se presentan algunos aspectos básicos
que nos permitan entender con mayor facilidad la estrategia de
apertura comercial implementada en el Perú desde
principios de la década de los noventa, comprende la
definición y objetivos de la estrategia de apertura
comercial, las causas que originaron su implementación en
la economía peruana, la forma en que se implementó
para poner fin a la estrategia de industrialización por
sustitución de importaciones, así como, el debate
originado en torno a la estrategia de apertura comercial y el
motivo por el que se hace este trabajo.
En el segundo capítulo se presenta
los principales resultados de la estrategia de
industrialización por sustitución de importaciones
implementada en el Perú en el periodo comprendido entre
los años 1970 – 1989, de manera que nos permita tener una
visión más amplia de las circunstancias en la que
se puso en marcha la estrategia de apertura comercial a
principios de los años noventa y, por ende, de la magnitud
de su impacto sobre la economía peruana a lo largo de las
últimas dos décadas.
En el tercer capítulo se presentan
los principales resultados del impacto de la estrategia de
apertura comercial sobre el comercio exterior peruano, es decir,
sobre las exportaciones (tradicionales, no tradicionales y
estrictamente manufacturadas) e importaciones a lo largo de las
dos últimas décadas; así como, el impacto
sobre el tamaño del comercio exterior (exportaciones
más importaciones) y sobre la balanza comercial
(exportaciones menos importaciones).
En el cuarto capítulo se presenta el
impacto de la estrategia de apertura comercial sobre el
crecimiento económico a través del análisis
del índice de apertura comercial y a través de la
participación de las exportaciones (tradicionales, no
tradicionales y estrictamente manufacturadas) e importaciones
sobre el producto bruto interno (PBI), que nos permita determinar
en cuánto ha contribuido el comercio exterior al
crecimiento económico del país a lo largo de las
dos últimas décadas, concluyendo este
capítulo con una síntesis e interpretación
de los resultados.
En el quinto capítulo, que cierra el
presente trabajo, se presentan las principales conclusiones que
emergen del análisis realizado y algunas recomendaciones
que pueden ser útiles para profundizar y consolidar el
proceso de inserción de la economía peruana en la
economía mundial, pero sobre todo, para que este proceso
contribuya a mejorar el bienestar de todos los
peruanos.
Finalmente, quiero aclarar que esta modesta
obra no es un trabajo con pretensiones académicas. De
ninguna manera, es una obra dirigida de manera especial al mundo
no académico y, específicamente, a todas las
personas interesadas en los temas económicos del
país y sobre todo a los peruanos que todavía siguen
esperando los beneficios de la estrategia de apertura
comercial.
No está por demás
señalar que los errores cometidos en la elaboración
de este trabajo son de mi entera responsabilidad.
Heber Jaime Barreto
capítulo I
LA APERTURA
COMERCIAL EN EL PERÚ
1.1 ¿Qué entendemos
por apertura comercial?
Literalmente la palabra "apertura" implica abolir
"encadenamientos", que limitan el horizonte de acción de
la sociedad y de sus individuos. Entonces, la sociedad se abre,
amplía su ámbito de acción y deja de lado
los cerrojos y limitaciones4. Pero, ¿qué significa
apertura comercial en sí? Pues bien, básicamente la
apertura hace referencia a la desgravación del comercio
internacional, que permite el libre flujo de mercancías
entre países. Apertura comercial implica pasar de una
economía cerrada a una economía abierta a los
intercambios comerciales.
Dicho de otra manera, el término "apertura
comercial" está referido a las facilidades que tiene un
país para realizar transacciones con otros países,
con la menor interferencia posible. Es decir, se presupone la
existencia de un mercado de doble vía, donde los productos
externos pueden entrar en el mercado interno y los nacionales a
mercados internacionales. Apertura es convertir el mercado en el
eje de la competencia por medio de la libre oferta y la demanda.
Pues, se fundamenta en la iniciativa individual, privada y de
libre competencia en el mercado.
Algunos autores utilizan el término
"liberalización" para referirse a la "apertura" y otros
hacen una diferencia entre ambos términos5. El
término apertura se aplica a un conjunto de medidas
diseñado para orientar a una economía hacia los
mercados externos, es un proceso liderado por las exportaciones.
Por su parte, el término liberalización se refiere
solamente al desmantelamiento de las barreras proteccionistas, es
un proceso liderado por las importaciones. Sin embargo, para
nuestros fines, la liberalización es un componente de la
estrategia de apertura comercial.
Por otro lado, es importante hacer una distinción
entre "apertura comercial" y "apertura económica", que a
veces se usan indistintamente para referirse a lo mismo. La
apertura comercial está más asociada a la facilidad
del comercio internacional, mientras que la apertura
económica involucra otros conceptos que van más
allá de lo netamente comercial e implica permitir que las
fuerzas de la competencia actúen en los mercados. Es
decir, la apertura económica es mucho más amplia
que la apertura comercial6.
El objetivo de todo proceso de apertura
comercial es la eliminación de las barreras al intercambio
de bienes y servicios que imponen (y muchas veces, se
autoimponen) los países. Estas barreras incluyen tanto las
impuestas por la estructura arancelaria de los países como
las denominadas barreras no arancelarias, que son todo tipo de
obstáculos, que van desde los más conocidos (tales
como sobretasas, salvaguardias, prohibiciones, cuotas,
procedimientos administrativos) hasta los más sutiles (que
incluyen las reglas de origen, las medidas fitosanitarias,
procedimientos administrativos, entre otros); así como, la
promoción de las exportaciones no
tradicionales7.
1.2 El porqué
de la apertura comercial
A mediados de la década de los
sesenta el Perú implementó la estrategia de
sustitución de importaciones con el fin de promover el
desarrollo de una industria local orientada hacia el mercado
interno y reducir la dependencia del exterior. Esta estrategia se
basaba en teorías que sostenían que los
países en desarrollo, al ser exportadores de productos
primarios e importadores de bienes industriales,
experimentarían un deterioro continuo en sus
términos de intercambio y tasas de crecimiento
económico inferiores a las de las economías
industrializadas8. Para revertir esta situación se
recomendaba a los países en desarrollo promover la
industrialización de sus economías implementando la
estrategia de industrialización por sustitución de
importaciones.
Esta estrategia, sustentada
básicamente en el proteccionismo comercial y el
intervencionismo estatal, se profundizó durante los
últimos años de la década de los sesenta,
llegando a su punto máximo a comienzos de la década
de los setenta, con la introducción del llamado Registro
Nacional de Importaciones, que prohibía las importaciones
de productos similares a los que se producían en el
país. Es decir, se buscaba la sustitución de
importaciones de manufacturas por producción nacional a
través del control estatal de las decisiones de
inversión y la protección del mercado nacional
frente a la competencia internacional.
Durante la aplicación de la
estrategia de industrialización por sustitución de
importaciones se establecieron fuertes niveles de
protección arancelaria a la producción industrial
domestica, así como medidas no arancelarias como el
Registro Nacional de Manufacturas para las industrias nacientes9.
La mayor protección era otorgada a los productos de
consumo duradero y no duradero y, en menor medida, a los insumos,
bienes intermedios y de capital. La lógica de esta
estrategia era encarecer las importaciones de productos finales y
abaratar las importaciones de productos intermedios e insumos, de
manera que la industria nacional hiciera productos finales con
insumos importados baratos.
A mediados de la década de los
setenta, la estrategia de industrialización por
sustitución de importaciones mostraba síntomas de
agotamiento, o al menos algunos de los instrumentos o
políticas empleados en su
implementación.
En efecto, la economía peruana
enfrentaba severos déficits fiscales y comerciales, fuga
de capitales, altos niveles de endeudamiento, inflación,
devaluación de la moneda y bajos niveles de crecimiento
económico, etc. Es decir, comenzaba a manifestarse como
una estrategia ineficiente en el logro del crecimiento
económico sostenido, generando además importantes
desequilibrios macroeconómicos y estructurales.
Motivo por el cual, a fines de la
década de los setenta y principios de la década de
los ochenta, en un contexto de desequilibrio externo, se
intentó desmantelar el aparato proteccionista que se
había incrementado desproporcionalmente en los años
previos. Para tal efecto, se introdujeron algunas medidas
referidas a la promoción de exportaciones no tradicionales
y la liberalización de las importaciones10. Sin embargo, a
partir de la segunda mitad de la década de los ochenta se
produjo una vuelta atrás, lo que supuso el freno al
tímido intento de liberalización comercial,
profundizando de esta manera la estrategia de
industrialización por sustitución de
importaciones.
A fines de la década de los ochenta,
la estrategia de industrialización por sustitución
de importaciones había alcanzado su límite y
creó una severa crisis económica en el país.
En efecto, la ineficacia de esta estrategia condujo a acelerar la
inflación y a agravar el déficit fiscal y la
balanza de pagos, a desistimular a los sectores exportadores, a
alentar la formación de monopolios y oligopolios internos,
a perjudicar la brecha tecnológica y productiva,
provocando de esta manera el fracaso de la
industrialización del país. Es decir, la estrategia
de industrialización por sustitución de
importaciones no generó la industrialización del
país, sino más bien creó una industria
débil, artificial, e incapaz de competir
internacionalmente.
En este contexto, en que la economía
peruana presentaba importantes desequilibrios
macroeconómicos y del sector externo, ocasionados
fundamentalmente por el agotamiento de la estrategia de
industrialización por sustitución de importaciones
y por la falta de capacidad estratégica y/o la falta de
voluntad política para gerenciarla adecuadamente, a
principios de la década de los noventa se dio inicio a la
implementación de la estrategia de apertura comercial.
Dicho de otra manera, la estrategia de apertura comercial fue una
respuesta al fracaso de la estrategia de industrialización
por sustitución de importaciones.
1.3 ¿Cómo
se llevó a cabo la apertura
comercial?
En términos generales, la estrategia
de apertura comercial implementada en el Perú desde
principios de la década de los noventa (inicialmente
unilateral, posteriormente bilateral), se articuló
fundamentalmente en cuatro ejes, el desmantelamiento del
proteccionismo comercial o liberalización comercial, la
promoción de las exportaciones, la abolición de los
controles cambiarios y en la conquista de mercados
internacionales. Con estas medidas se puso fin a la estrategia de
industrialización por sustitución de importaciones
que se venía aplicando en el país desde mediados de
la década de los sesenta.
1.3.1 Desmantelamiento del
proteccionismo
El principal causante de las distorsiones
en el sistema de precios de la economía y, por tanto, del
ineficiente funcionamiento del mercado era el acentuado
proteccionismo que había caracterizado a las relaciones
comerciales del país a lo largo de la
implementación de la estrategia de
industrialización por sustitución de importaciones.
Entonces, de lo que se trataba era del desmantelamiento del
sistema proteccionista peruano. Para ello, se reformó el
sistema arancelario, y se eliminaron las barreras no
arancelarias.
a) El desarme arancelario
El primer paso en el proceso de
desmantelamiento del proteccionismo comercial, consistió
en una profunda racionalización de la estructura
arancelaria, sobre todo entre 1990 – 1993. En efecto, el arancel
promedio pasó de 66% (incluyendo la sobre tasa de 19%) en
los primeros meses de 1990 a 17% en 1993; estableciéndose
dos niveles arancelarios, uno de 15% y otro de
25%11.
Posteriormente en el año 1997 se
profundizó la liberalización comercial
reduciéndose los dos niveles arancelarios, establecidos en
la primera etapa del reordenamiento arancelario, de 15% a 12% y
de 25% a 20%, respectivamente, salvo algunos productos
agrícolas a los que se les colocó una sobretasa de
5%. Con esta nueva modificación, el promedio arancelario
aplicado a las importaciones peruanas se redujo de 17% a 13.5%,
tasa que se mantuvo vigente hasta el año 2000.
Asimismo, a lo largo de la primera
década del 2000, se continúo profundizando la
liberalización del comercio exterior, llegando al
año 2010 con una estructura arancelaria compuesta por tres
niveles (0%, 13% y 16%), y con un arancel promedio
anual de 5%. En consecuencia, desde principios de la
década de los noventa, en que se dio inició a la
implantación de la estrategia de apertura comercial, la
protección otorgada a la producción nacional se
redujo en 61 puntos porcentuales, al pasar de 66% a solo
5%.
b) La eliminación de las barreras
no arancelarias
El desmantelamiento del proteccionismo
comercial emprendido a principios de la década de los
noventa comprendió también la eliminación de
las restricciones paraarancelarias a las importaciones. Dentro de
las restricciones formales más utilizadas tradicionalmente
en el Perú, que se eliminaron, están la
prohibición de importación y la restricción
a la importación, esta última expresada en la
licencia previa de importación12.
Por otro lado, también se eliminaron
otras barreras paraarancelarias que existían y que
restringían significativamente los flujos
comerciales.
Entre ellas se encontraban las regulaciones
de fitosanitarias, zoosanitarias y el registro de salud, las
normas técnicas, la certificación de calidad, el
dictamen de no competencia, los precios de referencia, los
monopolios estatales y trámites burocráticos
diversos con registros especiales.
Por último, la reducción de
las barreras arancelarias y paraarancelarias orientadas a
desmantelar el proteccionismo comercial, a fin de abrir los
mercados al mundo y crear oportunidades de acceso a nuevos
mercados para nuestros productos, estuvieron orientadas
fundamentalmente a eliminar el sesgo antiexportador que
había caracterizado a la política comercial
implementada a lo largo de la década de los setenta y
ochenta, y a promover la asignación de recursos de acuerdo
con las ventajas comparativas.
EL PRESENTE TEXTO ES SOLO UNA SELECCION DEL TRABAJO
ORIGINAL.
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