Resulta obvio que el Proyecto Camisea ha sido concebido,
por propios y extraños, desde una perspectiva
incuestionablemente tradicional, y centralista por antonomasia.
Tanto de "centralismo global", como de "centralismo nativo". Como
resulta obvio que nuestras autoridades gubernamentales, tanto
durante la década fuji-montesinista, como durante el breve
gobierno de Paniagua (durante el cual se firmó el
contrato), y el actual, han privilegiado los intereses de la caja
fiscal, por los ingresos en regalías, en particular. El
gigantesco depósito de Camisea no puede tener como destino
prioritario seguir contribuyendo al desarrollo de los Estados
Unidos. Ni como segundo gran propósito la
sustitución en el mercado interno de otras fuentes de
energía en beneficio de grandes empresas industriales como
Alicorp, Sudamericana de Fibras, Cerámica Lima, Vidrios
Industriales, Corporación Cerámica,
Cerámicas San Lorenzo 53; o a fábricas de cemento,
acerías, complejos metalúrgicos y minas 54. Y,
sólo marginalmente, al desarrollo eléctrico del
país.. El proyecto Camisea tiene que ser entendido, de
verdad, esencial y no sólo declarativamente, como palanca
fundamental de desarrollo integral del país, y del sur y
suroriente en particular. Camisea debe ser la fuente para la
generación masiva de energía eléctrica que
permita abastecer -con propósito declaradamente
promocional- a todos los pequeños y medianos pueblos del
sur y suroriente peruano, en el amplio espacio de los
departamentos de Junín (provincia de Satipo), Ucayali
(provincias Atalaya y Purus), Apurímac, Ayacucho, Cusco,
Madre de Dios, Moquegua, Puno y Tacna. Y, vía el Sistema
Eléctrico Interconectado Nacional, a muchos otros del
país.
Canon
hidroenergético
El Art. 12° de la Ley de Canon dispone que
éste es el "50% del total de los ingresos y Rentas pagado
por los concesionarios que utilicen el recurso hídrico
para la generación de energía". El canon
hidroenergético, una verdadera novedad dentro de aquellos
rubros a los que tradicionalmente se asoció con el canon,
fue sin duda el más controvertido durante el debate de la
ley. El argumento que en apariencia resultaba más solvente
contra la creación de ese canon, fue coincidentemente
enarbolado por el congresista Eduardo Farah y el Ministerio de
Energía y Minas. Éste, en carta dirigida al
Congreso, indicaba que no correspondía crear tal canon
porque "el recurso de agua se usa en la generación de
energía eléctrica y no se explota con dicho fin".
Y, en palabras de aquél, "el agua pasa a través de
la turbina y es devuelta a su cauce y no es explotada
Uno y otro olvidaron en esas circunstancias que muchos
bienes, sin necesidad de verse transformados, dan renta a sus
propietarios; como cuando se alquila una vivienda, por ejemplo, o
como cuando se alquila una máquina industrial.
Es también entonces el caso del agua que mueve
las turbinas en las plantas hidroeléctricas.
Éstas no transforman el agua, pero la usan. Sin
ella no podrían generar nada. Tal uso, entonces, debe
generar renta a sus propietarios: los dueños de la tierra,
que también lo son del agua que corre por ella. Hay pues,
sólida, consistente y suficiente, una buena
razónpara la existencia del canon hidroenergético.
De allí que resulta más sorprendente que una
entidad del Estado opinara en contrario. ¿El hecho de que
esa sección del aparato estatal tenga una
preocupación central tan específica y
especializada, significa acaso que necesariamente sus criterios
deben ser también tan específicos -para no decir
estrechos-? No, pero, desgraciadamente, así ocurre en
nuestro Estado centralista.
Según la Organización Latinoamericana de
Energía -OLADE , Chile ha alcanzado a explotar el 40 % de
su potencial de generación hidroeléctrica. El
Perú apenas está en el 9 %. En Chile el consumo de
electricidad representa el 2,7 % del PBI, en Cuba el 3,6 % y en
el Perú sólo el 1,4 %. En Cuba, donde casi no hay
capacidad de generación hidroeléctrica, ni
disponibilidad de petróleo en su territorio, el consumo de
energía es el doble que en el Perú, que a duras
penas supera a Haití en esta materia, siendo que nuestra
capacidad de generación hidroeléctrica es
abrumadoramente mayor: 400 veces más grande que la de
éste último. En un contrasentido inexplicable,
cuando nuestra potencialidad de generación
hidroenergética es enorme -la tercera más grande de
América Latina 64-, dependiendo de un petróleo
siempre caro y escaso hemos desarrollado más capacidad de
generación térmica que hidroeléctrica.
Aquélla es de 3 210 MW 65, y representa el 53 % de la
potencia instalada; no obstante sólo produce y vende el 14
% 66 de la energía eléctrica que se comercializa en
el país. Es entonces, a todas luces, una inversión
ineficiente (aunque en muchos casos cumple una inestimable y
estratégicamente importante función de reserva, por
lo menos en el caso de grandes proyectos industriales y
metalúrgicos).
No obstante, el centralismo peruano no tiene nada
-absolutamente nada- de qué enorgullecerse a todos estos
respectos. Cuanto tenemos que remontar es muchísimo. Y muy
costoso. En el año 2000, para tener la misma potencia
instalada por habitante que Chile, el Perú debió
disponer de 17 500 MW; muy distantes de los 6 070 MW que se
tenía 67. Y para igualar la energía generada por
habitante, debimos haber producido 67 400 GWh, también muy
distintos de los 19 000 GWh que produjimos. Así, para
equiparar la capacidad instalada eléctrica por habitante,
el Perú requeriría invertir aproximadamente 17 000
millones de dólares. Y aunque sólo fuera para
remontar la diferencia de 4 200 MW existente entre los dos
países, el Perú debería invertir por lo
menos 6 300 millones de dólares. Los nueve proyectos
hidroeléctricos que se encuentran en construcción
en el Perú, representan 830 MW 71. Chile, a su vez, tiene
en construcción tres proyectos que generarán 755
MW. Y, en proceso de estudio, se encuentran proyectos
hidroeléctricos que incrementarían la potencia
instalada del Perú en 2 192 MW; más los proyectos
de centrales térmicas que se derivarían de Camisea,
por 936 Mw; pero difícilmente alguno de ellos esté
en operación antes de cinco años 73. Y, sin duda,
nuestros vecinos tienen en estudio otro tanto o más.
Oficialmente no hay en el Perú intención de
remontar agresivamente la diferencia que nos lleva
chile
En fin -y por si todavía fuese necesario
explicitarlo-, nuestro extenso análisis -aquí, como
en el caso del canon gasífero-, ha tenido por objeto
llamar la atención sobre la extraordinaria e insustituible
importancia de la energía eléctrica en el
desarrollo económico y social. Pero, claro está, no
sólo de Lima sino de todos los pueblos del país.
Desgraciadamente, sin embargo, ni el actual ni ningún
gobierno parecen haberlo entendido así -aunque de la boca
para afuera, sí, por supuesto-.
El gobierno del presidente Toledo -a través del
Ministro de Energía y Minas, Jaime Quijandría- ha
declarado, por ejemplo, que el "10 % de los recursos de la
privatización de ELECTROANDES SA se destinará a
electrificación rural", y otro 40 % a un impreciso paquete
de "infraestructura" 81. Es decir, de la privatización de
tres centrales hidroeléctricas (174,4 MW), apenas se
canalizará un décimo para electrificación.
¿Por qué no el 100 %? ¿Es que las
autoridades no encuentran lógico que el sector sea el
autogenerador de su desarrollo? Por lo demás, ¿y el
restante 50 %? ¿Acaso se destinará a solventar los
gastos que acarrea el agigantado e inútil aparato estatal?
En otro orden de cosas, también es pertinente advertir al
Gobierno que debería canalizar buena parte del presupuesto
del programa "A trabajar" al masivo tendido de las redes de
mediana tensión que terminen abasteciendo de
energía a todos los pueblos del entorno de Camisea. No es
difícil imaginar que ello sería bastante más
provechoso al país que dedicarlo a reconstruir una
pequeña área incendiada en Lima.
Canon de servidumbre
Vamos a denominar "canon de servidumbre". Como se sabe,
por "servidumbre", técnica y legalmente se entiende al
"derecho en predio ajeno que limita el dominio de éste"
84. Para lo que venimos analizando, es el derecho a disponer de
la faja de terreno por la que queda tendida una línea de
energía eléctrica o un ducto (oleoducto, gasoducto,
poliducto, etc.), cualesquiera sean los propietarios originales
de la misma. En el caso de la energía eléctrica, la
faja reservada -o, mejor, que debería reservarse- para
servidumbre, está en relación directa con la
tensión que portan las líneas. Así, en
líneas de 10-15 mil voltios debe reservarse una faja
terreno de 6 metros de ancho; y en líneas de alta tension
de 220 mil voltios, una de 25 metros de ancho 85 (distinguimos
entre "reservada" y "debería reservarse" porque en Lima y
en lugares del Perú, ante la indiferencia punible de las
autoridades, muchos pobladores, irresponsablemente, con el riesgo
de sus propias vidas y de sus bienes, construyen sus viviendas
debajo de líneas de alta tension). Y para el caso de los
ductos que transportarán el gas de Camisea y los
líquidos de éste, se ha previsto, por ejemplo, que
el ancho de la franja reservadano debe ser mayor de 30 metros En
lo que a electricidad se refiere, la actual red peruana de
líneas de alta tensión (138 mil y 220 mil voltios)
es de aproximadamente 5 000 kilómetros, bastante inferior
a la red de 35 000 kilómetros de que dispone México
cada vez que por alguna razón se interrumpe la
conducción de los fluidos -electricidad, gas o
líquidos-, se ven afectadas las empresas generadoras, las
propias transmisoras, y las de distribución; pero
también al Estado, que ve mermados los impuestos que
recauda. Así, a todos conviene asegurar que los sistemas
de transporte no se corten nunca.
¿Qué mejor para ello que contar con el
decidido apoyo de las poblaciones por donde pasan las
líneas de transmisión y los ductos,
comprometiéndolas directa y estrechamente con su
preservación? ¿Qué mejor, a su vez, y con
ese propósito, que incentivarlas con un ingreso
relacionado con el volumen que facturan las empresas
transportadoras? ¿No concuerda perfectamente este
razonamiento con el pragmatismo del que siempre hacen gala las
empresas y el Estado? Pero además, y ateniéndonos a
la historia registrada hasta ahora, ¿por qué los
pueblos del Perú tienen que ceder gratuitamente franjas de
terreno para que sólo otros, bajo la forma de servicios o
productos, o bajo la forma de utilidades, obtengan beneficios?
¿Por qué los pueblos del Perú tienen que
seguir cediendo, y seguir viendo tasajeados sus territorios a
cambio de nada?
A nuestro juicio, hay dos razones que ampliamente
justifican el canon de servidumbre: una pragmática y otra
de derecho. En el año 2000, como ya se vio, las empresas
de transmisión eléctrica facturaron 83,8 millones
de dólares. Para a su turno estimar la facturación
del consorcio que transportará los productos de Camisea,
debemos razonar en otros términos. Si su inversión
es del orden de 1 400 millones de dólares, asumiendo una
tasa de retorno del 10 % anual sobre la misma, y que ésta
a su vez representa el 30 % sobre sus ventas, éstas
equivaldrían aproximadamente a 460 millones de
dólares. Así, en millones de dólares, el
canon de servidumbre podría estimarse para el
período 2002-2021 en 950 millones de
dólares:
Canon
Servidumbre Anual Años Total
Transmisión de electricidad 8,4 20
168,0
Transporte de gas y líquidos de gas de Camisea
46,0 17 782,0
Total 950,0
Canon minero
En relación con la gran minería, el
país debe ser muy conciente de la gran diferencia que
existe entre las antiguas y las modernas explotaciones. En
aquéllas, concentradas básicamente en los
departamentos de Junín y Pasco, prevalecen viejos, poco
eficientes y poco competitivos sistemas de explotación, e
incluso de administración. Las más nuevas, en
cambio -v.gr. Yanacocha (Cajamarca), Tintaya (Cusco) y Antamina
(Ancash)- han empezado a explotar los minerales con la más
avanzada tecnología. Y, en general, sus costos son muy
competitivos en el mercado internacional. En relación con
el cuadro precedente, quizá lo primero que haya que
advertir es que la realidad de 1999 fue muy especial, de momento
que el mayor productor de cobre, Southern Perú,
reportó pérdidas por valor de 37,6 millones de
soles, y otros dos importantes productores de mineral, Shougang
Hierro Perú, y BHP Tintaya, por 22,3 y 85,5 millones de
soles, respectivamente. Así, ninguna de éstas
aportó canon alguno dicho año, cuando estaba en
vigencia el Decreto Supremo N° 88-95-EF (de 1995), que fijaba
el canon minero en el 20 % del Impuesto a la Renta obtenido por
el estado para las empresas actualmente existentes -porque debe
negociarse de otra manera con las que en el futuro se instalen en
el país-, no se trata de gravarlas con un nuevo impuesto.
Sino de que el Estado, de los ingresos que directamente percibe
por la explotación de los recursos naturales, canalice a
lasregiones, en calidad de canon de producción, hasta el
equivalente al 10 % del valor de las ventas de las empresas
extractivo-productoras.
En la práctica sería una tasa variable. 10
% del valor de las ventas allí donde todo lo que el Estado
capte en directa relación con las operaciones de
explotación sea igual o mayor a esa tasa. Y una parte de
ella en los casos donde tales ingresos sean menores. Así,
con las cifras antes mostradas, y asumiendo para efectos de
ilustración que lo captado por impuesto a la renta fuera
el total pertinente para canon captado por el Estado, mientras
que el canon teórico (y máximo) a repartir
equivaldría a 350,3 millones de soles; en la
práctica el canon real sólo equivaldría a
214,1 millones de soles (6,11 % de las ventas). Menor a
aquél, pero más del doble de cuanto
obtendrían con el canon legal vigente (a que da derecho la
Ley 27506), sólo 107,1 millones de soles. Esto
último tiene una importancia extraordinaria. Porque no
sólo tenemos que desterrar el paternalismo. Sino que
además tenemos la obligación de inculcar la
responsabilidad empresarial entre toda la población. Sus
legítimos beneficios tienen que estar en estrecha y
directa relación con los resultados de las empresas que se
instalan en su territorio. Así, la población y sus
autoridades serán los primeros en velar por la
rentabilidad de las empresas. Pero también en cuidar que
las cifras que éstas reporten reflejen exactamente la
realidad.
Pues bien, con la valiosa información que
presenta el Ministerio de Energía y Minas en Diez
décadas de producción minera hemos proyectado la
producción, y el valor actual de la misma para los
próximos veinte años. Salvo en el caso del hierro,
que asumimos que se mantendría invariable la
producción, en todos los demás casos estamos
conservadoramente asumiendo un crecimiento promedio anual del 1
%. Así, para el período 2002-2021, los resultados
serían los siguientes: Valor de Prod. Canon y
Producción minera.
Es decir, en relación con el canon minero, hay
muchísimos recursos en juego para los próximos 20
años: 9 103 millones de dólares. Y, aunque
sólo fuera como referencia, sépase que en el
período 2002-2041 el valor de la producción puede
superar los 201 800 millones de dólares. Y el canon
correspondiente 20 180 millones de dólares. Y todo ello
sin considerar que, privatizaciones-concesiones de por medio, en
cinco años podrían estar en producción
grandes yacimientos cupríferos como los de Michiquillay,
Toromocho y Las Bambas, y el de fostatos de Bayóvar 93.
Por lo demás, según reconocen las autoridades en la
materia "solamente se ha estudiado el 10 % del potencial minero
existente en el país" 94. Es decir, la minería
tiene aún muchísimo por reportar al
país. Pero sólo habremos de sacarle
provecho en el contexto de la descentralización. Dentro
del centralismo, sólo seguiremos desperdiciando nuestros
grandes recursos.
Canon pesquero
A partir de la década de los sesenta del siglo
pasado, en que se desató el boom
pesquero-industrial-exportador peruano, han sido extraídas
más de doscientos millones de toneladas de anchoveta. Y,
tras un incipiente procesamiento, el mercado internacional ha
sido abastecido con millones de toneladas de harina y aceite de
pescado. Como se vio anteriormente, sólo en el
período 1970-2001 se habrían concretado
exportaciones por valor de 16 800 millones de dólares. No
obstante, ninguna de esas impresionantes cifras ha
sido
Suficiente para consolidar la industria pesquera
peruana. Es una industria sobre endeudada, sobredimensionada y
tecnológicamente anticuada e ineficiente. Sus activos
más importantes están constituidos por apenas 87
fábricas, abastecidas por 330 barcos pesqueros
(bolicheras). Y, en total, la producción del sector
representa escasamente el 1 % del PBI del Perú 95. En la
inmensa mayoría de los puntos de la costa donde
están asentadas las plantas procesadoras de harina y
aceite de pescado, es nítidamente perceptible que en nada
han contribuido al desarrollo de su entorno. Y en la totalidad de
los casos las empresas tienen sus oficinas en Lima (en muchos
casos con sistemas de administración realmente
anacrónicos). Si las naves acarrean la riqueza del mar
hacia las fábricas, vía la comercialización
internacional, que se monitorea exclusivamente desde Lima, el
cien por ciento de la riqueza generada queda también en
Lima. En los pueblos de la costa apenas quedan los magros sueldos
de pescadores y obreros. Es decir, hay una gigantesca
desproporción entre la riqueza extraída del extenso
mar peruano, y la mísera fracción con que se han
beneficiado sus legítimos propietarios, todos los
peruanos.
Esa absurda e injusta situación tiene
necesariamente que se revertida, sin embargo, la industria
extractivo-pesquera, además de las señaladas
anteriormente, tiene otra gran deuda histórica con el
Perú. No, ésa no es, ni forzando las cosas, la
primera prioridad en la que deben centrar su atención
tanto ese sector del Estado peruano como el empresariado
pesquero. Debe serlo, por el contrario, la de
transformación de la harina y aceite de pescado en
productos más elaborados, con mayor valor agregado.
Cuarenta años hace que el país reclama eso a los
empresarios de la industria pesquera. Cuatro décadas hace
que se deja a otros países el privilegio de obtener por
ese concepto beneficios que podrían y deberían
generarse y quedar en el Perú.
Canon silvo-agropecuario
Como en los anteriores sectores
económico-productivos que hemos analizado, la
cuantía del canon agro-industrial también
dependerá de los resultados económicos que se
obtenga en esta actividad. Mas -como habrá de verse-, en
el corto y mediano plazo por lo menos, no son grandes las
expectativas que debemos hacernos a ese respecto. A ningún
otro sector como al agrícola-ganadero viene afectando
tanto, sistemática y estructuralmente, el centralismo en
el Perú. Sin caer en exageración casi podría
decirse que el centralismo está liquidando la agricultura
en el país. Y, de persistir la tendencia, las
consecuencias pueden ser catastróficas.
En cuarenta años, no sólo nuestro
incremento de rendimiento ha sido insignificante, sino que hemos
perdido el privilegio de tener la que quizá era la
más alta productividad del mundo. Nuestra
involución a este respecto ha sido notable. En
síntesis, de los tres productos que hemos comparado,
sólo en el arroz contamos con una productividad
competitiva a nivel mundial. No obstante, somos importadores de
arroz, de Uruguay, y de papa y algodón, de Estados Unidos.
En estos tres casos, como en toda la producción
agrícola alimenticia, prevalece el minifundio como unidad
de producción. Ésta es, en general, la más
sólida explicación de los bajos rendimientos por
hectárea, de los altísimos costos de
producción y, entre otros, de una producción tan
heterogénea en la calidad de cada producto.
La atomización de agricultura peruana es
realmente inaudita: con menos de 3 hectáreas cada una, 1,2
millones de unidades agrícolas (70 %), son estrictamente
de subsistencia. En Colombia y Chile constituyen el 58 % y 34 %,
respectivamente 111. Y al propio tiempo, agravando el cuadro,
disponemos de la menor proporción de hectareaje con
unidades agrícolas rentables. En el Gráfico Nº
22 presentamos los porcentajes de superficie agrícola para
los dos tipos extremos de unidad agrícola. En el contexto
del minifundio, es absurdo e imposible proponerse elevar
sustancialmente la productividad de la tierra, mejorarla calidad
de los cultivos, homogeneizar la producción y bajar
sustancialmente los costos en el Perú.
Y no pasará de ser lírico cualquier
propósito de generalizar el uso del crédito en la
agricultura. Éste, a duras penas, podrá ser
eventualmente canalizado hacia el 30 % de las unidades
productivas restantes; pero, con seguridad, sólo al 5,2 %
de las unidades agrícolas que actualmente cuentan con
más de 10 hectáreas. En otros términos, y
sin que ello implique necesariamente una alteración del
régimen de propiedad, el Perú tiene por delante un
objetivo prioritario en relación con la agricultura:
alentar la asociación productiva, a fin de alcanzar el
mayor número de unidades de entre 10 – 30
hectáreas. Quizá hasta deba condicionarse el
crédito y la asistencia técnica de
producción, contabilidad y comercialización,
fitosa-nitaria, de mejoramiento genético, maquinaria
agrícola, etc., a la existencia de asociaciones
productivas con un mínimo de 10 hectáreas. Sin
embargo, siempre distantes, e históricamente no
identificadas con los productores agrarios, muy
difícilmente las autoridades centralistas tendrán
autoridad moral para poner en práctica una política
como ésa. Por el contrario, si como hemos propuesto
anteriormente, logramos que cada valle esté bajo una sola
autoridad provincial es bastante más probable que cada una
de éstas, próxima e identificada con los
productores, logre importantes progresos en relación con
el objetivo que hemos señalado.
El desenvolvimiento de la agricultura no está
sólo en función de las leyes del mercado, de su
relación con los dominantes mercados extranjeros, del
centralismo político y económico nativo, de las
políticas específicas que se dictan en el sector,
de los hábitos de consumo que se dan en el país, y,
entre otras, de las características socio-culturales de la
población. Está también, qué duda
cabe, estrechamente relacionada con la naturaleza. Y, para lo que
veremos a continuación, específicamente con el
clima. No podemos prescindir de señalar cuánto
afecta a la agricultura peruana el fenómeno
océano-atmosférico del Pacífico
Sur, tanto en su versión cálida y lluviosa
("El Niño"), como en su versión fría y seca
("La Niña").En el período 1950-1999, cuatro han
sido los grandes eventos de manifestación cálida y
lluviosa que sacudieron particularmente al norte del país.
Y, para los productos a los que estamos haciendo mención,
muy en especial afectaron al departamento de Piura -donde el
fenómeno incide con mayor fuerza-. Ocurrieron en 1972-73,
1983, 1991-92 y 1997.
El primero afectó particularmente la
producción de arroz, tanto en Piura como en los
departamentos de Lambayeque y La Libertad -inmediatamente al sur
de aquél-. En 1972 la producción total del
país estuvo 109 mil toneladas por debajo de cuanto se
cosechó en 1971. El descenso en 1983 fue bastante menos
significativo (27 mil toneladas), afectando quizá
sólo a Piura. El tercero dio origen a una caída en
125 mil toneladas en la producción
del cereal. Y el de 1997 -quizá por el hecho de
que por primera vez el país estuvo muy tempranamente
advertido de su ocurrencia-, no hizo estragos en la
producción total del país (quizá la mayor
producción de San Martín y Camaná
compensó las caídas de lo productores
norteños). La cosecha de caña de azúcar no
se vio afectada ni con el primero ni el cuarto de los grandes
fenómenos océano-atmosféricos
indicados
Adicionalmente -aunque poco conocido-, durante la
ocurrencia de las versiones frías y secas, que son las
más recurrentes, también sufre el agro peruano. Y,
una vez más, particularmente la agricultura de Piura. Como
indicamos en nuestro texto El fenómeno
océano-atmosférico del Pacífico Sur, un reto
para la ciencia y la historia, desde que en 1932 empezó a
hacerse registros meteorológicos, y hasta 1992, 35
campañas agrícolas se realizaron en Piura en medio
de sequías más o menos graves.
Al centralismo y todos los gobiernos hasta la fecha, les
cabe la responsabilidad de no haber adoptado una política
de Estado en relación con la detección oportuna del
fenómeno; ni una de adopción de medidas de
prevención. El control técnico del clima y el
océano recién se inició en 1932, en
Malabrigo, en el departamento de La Libertad. Mas -como dijimos
en El fenómeno…-, fue harto significativo y muy
revelador "el hecho de que la Estación
Meteorológica de Puerto Chicama (o Malabrigo) fuera
instalada y manejada por una empresa privada (Gildemeister, que
hoy es la empresa azucarera Casagrande), y no por el Estado"
118.
Todavía hoy podemos preguntarnos,
¿qué interés podría haber tenido una
empresa alemana enclavada en La Libertad, en informar a los
agricultores de Piura y Lambayeque sobre cuanto reportaban sus
termómetros y pluviómetros -que con por lo menos
tres meses de anticipación advertían de la
inminencia del fenómeno océano-atmosférico
en nuestras costas-? ¿Cuán grande podía
esperarse que fuera la solidaridad de una empresa alemana que en
el siglo XIX había hecho fortuna en Chile, no con el
salitre sino con una dolosa maniobra especulativa? ¿Y cuyo
acaparamiento tierras en la Libertad estuvo revestida de todas
las acciones dolosas y delincuenciales habidas y por haber? No
obstante, el Estado peruano dejó que ésa fuera la
única estación meteorológica durante muchos
años en el país.
Por su parte, a los medianos y grandes agricultores
-como por ejemplo a los algodoneros de Piura-, les cabe
responsabilidad porque su capacidad potencial de inversión
siempre fue mayor. Y no siempre la han utilizado como
correspondía. Piura, durante el boom algodonero de
1950-62, fue escenario del derroche y el dispendio frívolo
de los medianos y grandes agricultores de producto. Altamente
proclives al gasto, y no a la inversión, en ostentosas
viviendas citadinas y de playa, vehículos deportivos y
avionetas, y costosos viajes de placer, liquidaron las grandes
utilidades que dejó el negocio que, según
creían, era eterno. Cuando a partir de 1963 repararon en
el gravísimo error, ya no había nada que hacer,
sino lamentarse.
Gasto inútil, no inversión ¿Fue muy
grande el derroche inútil? Todo indica que sí.
Veámoslo. Asumiendo que, como hoy, por entonces Piura
participaba en la producción de algodón peruano con
el 21 % -pero sin duda fue más-; y que el promedio de
utilidades por hectárea fue de 2 500 dólares -que
probablemente también fue mayor-; y, finalmente, que los
medianos y grandes agricultores controlaban el 75 % de la
producción piurana, las utilidades que habrían
obtenido estarían en el orden de 1 700 millones de
dólares. ¿Cuántoinvirtieron en la tierra a
la que la inmensa mayoría de ellos hoy ha abandonado, para
radicar en Lima, unos, y en el extranjero, otros? Si nuestros
cálculos son correctos, para los pequeños
agricultores algodoneros habría quedado un saldo nada
despreciable de 570 millones de utilidades. Mas la eventual
pérdida de un monto como ése tampoco fue suficiente
estímulo para que, adecuadamente unidos, tuvieran una
capacidad de acción, y de inversión, que pudiera
protegerlos en los años de crisis.
A los agricultores de Ica -únicos y
legítimos herederos de la milenaria y primorosa
tradición textil de los paracas- les corresponde otro
tanto. Con los mismos supuestos, entre los medianos y grandes
agricultores algodoneros quedó repartido un conjunto de
utilidades del orden de 3 340 millones de dólares.
¿Qué quedó de ello? Nada 119.
Y también entre los pequeños agricultores
de Ica quedó un saldo: 1 110 millones de dólares,
por igual nada desdeñables. Pero, también
convencidos de que el buen negocio era eterno, esas utilidades
tampoco fueron estímulo suficiente para convocarlos a la
unión. Y hoy, cuando sus herederos están más
pobres que nunca, bloqueando carreteras en demanda de
atención, un especialista en temas agrarios, Reynaldo
Trinidad, les recuerda esa necesidad 120. Aunque las cifras
resultan elocuentes, el centralismo -ineficiente y corrupto-,
nunca ha tenido autoridad moral para promover y hasta exigir que,
en las épocas de bonanza, los agricultores emprendan las
obras que, de una manera, los protejan en los años de
sequía; y, de otra, en los de
inundación.
Inversión agrícola
discriminatoria
Desde la antigüedad, ha correspondido al Estado la
ejecución de las obras de ingeniería
agrícola de mayor envergadura. Por principio, siendo que
éste maneja recursos de toda la colectividad, siempre se
ha esperado que los beneficios sean también entonces de
toda la comunidad. Ya en el período pre-inka los pueblos
del Perú comprendieron la importancia de mejorar los
sistemas de riego y de ampliar la frontera agrícola. Hay
innumerables vestigios de obras que se erigieron con ese
propósito en todo el territorio andino. Pero quizá
los más notables y conocidos sean el canal de Racay Pampa,
que ejecutaron los chankas en Ayacucho; el canal La Cumbre, de
hasta 110kilómetros, que construyeron los moches en el
valle de Chicama, en La Libertad; el canal Taymi que cavaron los
mochicas, en Lambayeque, a partir del río Chancay, y cuya
bocatoma Raca Rumi es hasta hoy utilizada; y los de Chiome y
Chumbe, que construyeron los cañete, en el área sur
de Lima.
Por lo demás, impuesto el centralismo más
absoluto, y prevaleciendo el gasto fatuo e inútil
-particularmente en iglesias-, no se construyó durante el
Virreinato una sola obra de importancia para la agricultura. Esta
sesgada y deliberada omisión, fue el complemento de una
política imperial que centró todas sus obsesiones
en la extracción minera con destino a Europa. Sin que se
modificara un ápice esa nefasta política, el Estado
republicano condujo los asuntos públicos de la misma
manera durante sus 130 primeros años. Así, el
frívolo desarrollo urbano de Lima, el trazo de las
más importantes líneas férreas, y el destino
del guano, no fueron sino la continuación de la
política económica general que se había
impuesto durante la Colonia: exceso en el gasto improductivo,
importancia absoluta a la extracción minera, y
satisfacción de los mercados exteriores. Es decir, nada se
condujo en función de los intereses internos.
Recién en 1953 el Estado peruano empezó a realizar
las primeras y grandes inversiones en la agricultura, inaugurando
a fines de esa década la represa de San Lorenzo, en Piura.
Por lo demás, resulta inobjetable que cuando se iniciaron
los grandes proyectos de Chira-Piura y Tinajones, el
algodón y la caña de azúcar que se
producían en los valles beneficiados estaban en gran parte
orientadas a la exportación. Y hoy mismo la
Comisión de Promoción de la Inversión
Privada destaca que la calidad de las tierras de diversos de esos
proyectos es específicamente buena para los cultivos de
exportación. Así, sin duda, puede sostenerse que
por lo menos el 50-60 % de las inversiones están
finalmente orientadas a satisfacer exigencias de los mercados
exteriores.
Es decir, en un sesgo de nítidas reminiscencias
coloniales, hay una tendencia del "moderno" Estado peruano a
incrementar las tierras de cultivo, pero no para alimentar a la
población del país, sino para resolver los
problemas de abastecimiento alimenticio y de insumos de otros
pueblos. Así, en algo tan caro a los intereses de un
pueblo como su alimentación, puede sostenerse que el
centralismo, además de ineficiente y corrupto, es
antinacional. Analizando el cuadro precedente, Armando Tealdo 124
hace dos observaciones importantes: a) con excepción del
proyecto Chira-Piura, el resto de los proyectos se encuentra
alrededor del 30 % de la inversión total prevista,
faltando invertir algo más de 6 mil millones de
dólares, y; b) las partidas que se consignan en el
Presupuesto de la República para esas obras son
pequeñas, "si se mantuvieran estas asignaciones, los
proyectos se concluirían en períodos que van de los
6 años (en el mejor de los casos) a casi los 100
años (en el peor de los casos), situándose el
promedio en los 27 años". Pero además nos hace ver
que, mucho de lo avanzado, ha sido financiado con deuda
externa.
En general, casi todos los grandes proyectos de
ampliación de la frontera agrícola son de larga
maduración. No sólo porque, su envergadura, son
generalmente prolongadas las fases de construcción de las
obras, que usualmente se proveen en dos o más etapas. Sino
porque, además, es todavía entonces más
larga la fase de recuperación de la inversión. Pero
todos esos largos plazos se dilatan aún más cuando,
por falta de recursos, las construcciones sufren extensas
paralizaciones, u ocurren grandes lapsos entre la
culminación de una fase y el inicio de la
siguiente.
¿Conocen a ciencia cierta nuestras autoridades,
cuán alterados han quedado los supuestos iniciales de
rentabilidad económico-financiera de la inversión,
con las tan accidentadas trayectorias de los proyectos?
¿Comparten con nosotros la sospecha de que las prolongadas
dilaciones han convertido en negativa esa rentabilidad? Y, para
terminar, ¿comparten también con nosotros la
sospecha de que, dada la orientación proexportadora que a
la postre tienen estos proyectos, a la luz de los verdaderos
intereses del país, la rentabilidad social de los mismos
es también negativa?
¿Y que, como a todas luces parece, el resto de la
economía, y en consecuencia también el resto de la
actividad agropecuaria, están subsidiando a unos pocos
miles de agricultores privilegiados; y, a través de ellos,
a los consumidores de otros países? ¿No resulta
éste, un nuevo y agravante cargo al
centralismo?
Consecuencias en infraestructura agraria y
alimentación
Como no podía ser de otra manera, y a pesar de
nuestra milenaria tradición agrícola, las
"modernas" pero perniciosas políticas agrarias que han
prevalecido -centralistas, proexportadoras, "agroindustriales"
más que alimentarias, etc.-, no han podido dar sino
penosos resultados. De acuerdo a información que
proporciona la Organización de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentación , el Perú está
por debajo de los promedios de América del Sur
en:
Área agrícola trabajada por habit: 0,066
contra 0,085 78 %
Tractores por mil hectáreas: 8 contra 48 17
%
Y a su vez, como consecuencia de esos índices,
estamos a la zaga en la producción de tan importantes
alimentos de origen
agrícola como:
Arroz kg/hab.: 76,2 contra 80,8 94 %
Trigo kg/hab.: 6,6 contra 69,2 10 %
Maíz kg/hab.: 41,3 contra 103,5 40 %
Caña de azúcar kg/hab.: 268,9 contra 604,0
45 %
Y en no menos importantes alimentos de origen pecuario
como:
Vacunos unid./hab.: 0.19 contra 1,03 18 %
Aves unid./hab.: 3,17 contra 4,79 66 %
Leche lt/hab. 40 contra 149 27 %
Es decir, no estamos a la zaga en productos que pueda
considerarse de tercera o segunda importancia. Sino precisamente
en aquellos que constituyen la parte más importante de la
actual dieta alimenticia promedio de los peruanos.
Más aún, en los casos del arroz, trigo y
maíz, siendo que nuestro consumo, tanto humano como
pecuario, es mayor que la producción, nos vemos obligados
a importar grandes y costosas cantidades de los mismos.
Así, sólo en el período 1993-99, las cifras
correspondientes han sido las siguientes 127:
Producto Volumen Valor %
Miles ton. Miles $
Arroz 1 802,7 651,4 22,7
Maíz 6 091,7 847,9 29,6
Trigo 7 915,4 1 397,6 48,7
Total 15 809,8 2 896,9
Si , sólo esos tres productos, en siete
años, hemos tenido que traer al país casi 16
millones de toneladas de alimentos por casi 2 900 millones de
dólares. Sin embargo, en todas las exportaciones
agrícolas y agroindustriales del país, sólo
hemos exportado algo menos de 2 500 millones de dólares.
Esto es, sólo esos tres productos nos han generado 500
millones de déficit en la balanza comercial agraria del
país. El único producto de gran consumo en el que
nuestra producción está por encima del promedio de
América del Sur es la papa: 120 kg/hab. Contra 54,2
kg/hab. No obstante, para satisfacer las exquisitas exigencias de
un pequeñísimo sector de la población, ya
hemos empezado a importarla.
Para concluir, y como resultado de todo lo anterior, no
resultará precisamente motivo de orgullo al centralista
Estado peruano que su población venga teniendo en los
últimos 40 años de calorías y
proteínas también por debajo del promedio de
América Latina
Hacia nuevas políticas
alimentarias
En el país debe dar un cambio con respecto a la
política alimentaria que lleva y también es
necesario que lo haga con la política económica
relacionada a ella. Hay tres objetivos fundamentales que
son:
1. Elevar la calidad de la dieta
alimenticia;2. Incrementar sustancialmente la
producción interna, y;3. Disminuir al máximo nuestra
dependencia alimentaria externa.
Balanza comercial agropecuaria: valores y
tendencias
Muestra que es mayor muestra dependencia alimentaria.
Las importaciones agropecuarias incrementan constantemente en el
país; a su vez se da un incremento de las exportaciones de
ese género "objetivo nacional". Se habla de enormes
proyectos que no son rentables y según parece se asume el
subsidio del objetivo por todo el resto de la economía. La
posibilidad de soluciones alternativas y viables, solo se puede
lograr o hay la sospecha de que si en el contexto de la
descentralización.
Consumo de papa y arroz por habitante años
1950-90
Tendencia de crecimiento en el país del consumo
de arroz por habitante y que a partir de 1992 se ha pronunciado
mas.
Arroz: producción + importación =
consumo
Como incremento significativamente la producción
a partir de 1995, las importaciones de arroz fue disminuyendo.
Este es el momento crucial para seguir produciendo al
máximo para eliminar por completo las importaciones; pero
debe velarse que los precios internos sean equiparables a los del
mercado internacional. Con el propósito de que el arroz
sea más competitivo y el flete menos costoso la
Región Federal Chachapoyas debe promover secar el arroz
antes de embarcarlo a los mercados de la costa norte y de
Lima.
Trigo: producción e importación
años 1990-99
Se da una visión de cuanto se debe importar
anualmente en trigo y harina de trigo en Perú y los
consumos per cápita de trigo de Perú y
México que han sido casi idénticos, 56,6 y 57,3
kg/hab., respectivamente. Aunque la importaciones son poco menos
comparado con México, las importaciones pueden crecer en
el futuro, en tanto que, el consumo del pan todavía tiene
un margen de crecimiento enorme.
Así como el arroz, la papa y el trigo son parte
del rol alimentario en la dieta calórica promedio de los
peruanos, la dieta proteica también tiene su rol o juega
un papel importante como las carnes de res y ave, los huevos y la
leche.
Producción de carnes años
1950-99
El crecimiento de la producción de carne de res
es casi insignificante, comparado con la producción de
carne de ave que a partir de 1973 la supero; ya que masivamente
fue producida por la industria avícola, así
también incremento la producción de huevos. En
cambio la leche que estuvo creciendo tuvo un estancamiento desde
1971-92 y después volvió a incrementarse
nuevamente.
Producción y stock agropecuario
Sin embargo de acuerdo a estadísticas de la FAO,
en todos los productos, el promedio en Perú está
por debajo del promedio de América de Sur. Solo en la
década 1990-99 para cubrir la demanda interna de carnes
rojas y reses el Perú se ve obligado a importaciones
anuales alcanzando un valor de 279,7 millones de
dólares.
Maíz: consumo kg/hab. y Producción vs
Importación
México y Perú fueron en el mundo
precolombino los más grandes productores de maíz y
lo más probable que el consumo era similar; sin embargo
parece haber un cambio muy significativo, en las últimas
dos décadas el consumo en México es cuatro veces
mayor que en el Perú.
Maíz: Perú – Brasil; rendimientos por
hectárea
En Brasil se viene logrando significativamente el
rendimiento por hectárea en los últimos diez
años más alto de los que se obtienen en el
Perú. El consumo de pescado juega un rol importante en la
dieta proteica de la población peruana.
Perú: extracción
pesquera
La grafica muestra como la extracción pesquera en
el mar peruano es accidentada; sino que llama mucho la
atención el crecimiento que hubo en distintos años,
hasta el evento atmosférico del Pacifico Sur (El
Niño) de 92-93 que hubo un descensos.
Consumo interno de harina de pescado e
importación de maíz
Muestra cómo crece la tendencia a importar
maíz que la tendencia a venderse harina de pescado en el
mercado interno peruano.
Perú – China: extracción
pesquera
En el caso de china es evidente la curva de crecimiento
sin anti-bajos en la extracción pesquera y su incremento a
partir de 1986, la extracción pesquera esta dirigida al
consumo interno y no a la exportación. En Perú como
no hay mucha extracción se termina consumiendo en el
país.
Perú: consumo interno de
pescado
Muestra como desde el principio había un mercado
interno capaz de absorber cada vez mayor extracción y
producción pesquera, el mercado interno del pescado y
derivados en tres décadas ha crecido 184%.
Consumo per cápita de pescado y
derivados
Muestra como Perú esta largamente por delante
Chile y Brasil, ligeramente por encima de Alemania y tiene el
mismo ratio que Venezuela. Pero aun está por debajo de
Estados Unidos y Europa; muy por debajo de China y España;
largamente por detrás de Noruega, Japón y
Groenlandia.
Se encontró un dato en relación de consumo
dentro del Perú, que desde hace tres década se
sostiene, que en la costa se consume el 50% más que en el
resto del país. Hay sin embargo indicios suficientes de
que, para el abastecimiento del futuro: a) no deberá
dependerse sólo de cuanto pueda extraerse del mar peruano,
y; b) tampoco deberá centrarse toda la atención a
las prácticas pesqueras tradicionales.
Monto del canon
silvo-agropecuario
Se realizo un examen que permitió concluir que la
fracción de las actividades deben generar un canon a los
pueblos donde se materializan estas actividades que son las
agrícolas, pecuarias y forestales; así como
agro-industriales, pecuario-industriales y silvo-industriales. El
monto del canon debe ser el 5% del valor FOB exportado. En
relación con el valor FOB de las exportaciones
silvo-agropecuarias, dos incrementos son particularmente
notorios. El que se dio en el período 1971-86, atribuible
fundamentalmente al incremento en los precios. Y el que se pone
de manifiesto a partir de 1994, por la conjunción de
incremento en los precios y en la cantidad exportada.
El Ministerio de Agricultura para el lapso 1993-99 sobre
los promedios de las series históricas, asumimos
conservadoramente los siguientes supuestos para estimar el canon
silvo-agropecuario:
a) Incrementos promedio anual en volumen de
exportaciones:
3 % para los casos de la lana, productos
agroindustriales, cereales, pelos e hilados finos, y
otros;7 % para el caso de los colorantes;
10 % para los casos del café, frutas,
legumbres y hortalizas, menestras y maderas;15 % para los casos del algodón y
azúcar, en el entendido de que aquél debe
recuperar el 2021 los niveles de exportación que
alcanzó en 1962, y éste los que tuvo en la
década del 70.
b) Incrementos promedio anual en el precio
FOB:
3 % en las exportaciones tradicionales
(algodón, azúcar, café y lanas),
y;5 % para el caso las exportaciones no tradicionales
(todas las demás);
Sobre esas bases, los resultados pero también
metas para el conjunto de las autoridades federales y regionales
en la materia, serían para el período
2002-2021:
En la (Grafica Nº 42) muestra la evolución
hasta 1999 del volumen de las exportaciones silvo-agropecuarias
peruanas y la proyección que se propone hasta el 2021.
Resulta sin duda el incremento se postula, siendo también
muy elevada la tendencia de crecimiento esperada a este respecto.
En definitiva, con las metas que hemos estimado, el canon
silvo-agropecuario se elevaría a 2 529 millones de
dólares para el período 2002-2021. Es apenas poco
más de la cuarta parte de cuanto generaría el canon
minero.
Canon turístico
En el Perú se cuenta con una de las grandes
maravillas del mundo actual como lo es el Machu Picchu. En todo
caso es considerada entre las "7 nuevas maravillas del mundo". Su
grandiosidad, espectacular ubicación, y el enorme aprecio
que indudablemente le tenemos los peruanos, quizá
contribuyan a explicar que ilusoriamente agigantemos el poder de
atracción turística que realmente tiene.
En el (Grafica Nº 43) muestran los flujos
turísticos de Perú, según la Comunidad
Andina y el Ministerio de Industria y Turismo. En 1999
habrían llegado al Perú 699 mil turistas, esto es,
algo menos del 1 % de los turistas que llegaron a Francia, que
con 73 millones de visitantes ese año, fue el país
que más turistas atrajo en el mundo.
Según la Organización Mundial
del Turismo 164, en 1999 y 2000, en millones de visitantes, los
diez destinos turísticos más importantes del mundo
fueron:
México, como hemos destacado, es el único
país de América Latina que forma parte del
privilegiado círculo de países más
atractivos en turismo receptivo, ese país está
largamente por delante del resto de los países de esta
parte del mundo que más turistas atraen. Solo
Cancún atrajo en 1999 a 2,8 millones de personas, casi
diez veces más que cuantos visitan Machu
Picchu.
Hace dos siglos Alexander von Humboldt sostuvo que "Lima
está más separada del Perú que Londres". Y
hace más de una década Burga y Flores Galindo
afirmaron que en el siglo XIX "Iquitos quedaba física,
cultural y psicológicamente más distante de Lima
que París, Londres o New York". Hoy entonces,
parafraseando esas ideas en relación con nuestros
visitantes más numerosos, podemos decir que Japón
está más cerca del Perú que Brasil, Estados
Unidos más cerca que Ecuador, y Europa más
próxima que Chile.
En abstracto, la potencialidad turística del
Perú es enorme. Sus centros de interés no se
reducen a Machu Picchu. Como se dijo bastante atrás en
Rebelión contra el centralismo, pocos lugares en el globo,
en tan cortas distancias, pueden ofrecer un abanico tan
amplío de atractivos: históricos, de aventura,
ecológicos, paisajísticos, recreativos,
científicos, etc. Y, a diferencia de los países del
hemisferio Norte, el nuestro tiene la ventaja de que la mayor
parte de sus atracciones pueden ser visitadas todo el
año.
En el caso del Perú el 45 % de todos los
establecimientos hoteleros está concentrado en Lima; en
Chile, en todo el período 1992 – 99, sólo el 20 %
de la infraestructura hotelera está concentrada en la
Región Metropolitana. En 1998 había en el
Perú apenas 23 hoteles de 5 estrellas. Es decir,
sorprendentemente, menos hoteles que en las playas de
Cancún. Había además sólo 20 hoteles
de 4 estrellas. Y 346 de 3 estrellas 184. Esto es, no más
de 389 establecimientos con apenas 15 300 habitaciones, aptos
para responder a las exigencias mínimas de la mayor parte
de los turistas extranjeros.
¿Qué está minando estructuralmente
la atracción turística del Perú? A nuestro
juicio, creemos que hay dos razones muy relevantes:
a) en primer lugar, sin ninguna duda, los precios. En
efecto, de modo que ningún economista ni ministro de
Economía ha logrado explicar a cabalidad, el Perú
es uno de los países más caros del mundo,
y;
b) por añadidura, esa inexplicable
carestía no concuerda para nada con la deplorable calidad
de los servicios que en promedio ofrece el país. Basta
traer a la mente el sorprendente número de quejas que los
turistas peruanos y extranjeros habitualmente hacen llegar a la
prensa.
Canon aduanero
Según refiere Luis Negreiros, el más
antiguo antecedente del canon aduanero se dio en 1894; más
de medio siglo después, en 1949, durante el gobierno del
general Manuel Odría, se promulgó el Decreto Ley
N° 11008 que creó un "derecho adicional del 1 %
ad-valorem sobre todas las importaciones que se efectúen
por la Aduana del Callao". Pero la norma sólo tuvo dos
décadas de vigencia: fue derogada durante el gobierno del
general Juan Velasco, en 1969.
En la campaña electoral de 1980 el gobierno de
Belaunde restituyo el canon aduanero, la entonces promulgada Ley
24017, reconoció a favor del Callao una asignación
del 2 % de las rentas recaudadas por las aduanas marítima,
aérea y postal ubicadas en él. Como ya se vio, el
canon aduanero no fue incluido dentro de la vigente Ley de Canon,
Ley N° 27506, promulgada en julio del 2001, pocos días
antes de concluir el gobierno transitorio de doctor Paniagua.
Pero tampoco quedaron derogados los beneficios excluyentes que
tenía el Callao. Poco después estrenando sus
curules parlamentarias el congresista Luis Negreiros y la
Célula Parlamentaria Aprista a la que pertenece en agosto
del 2001 presentan el proyecto de ley 0214.
De manera consistente con una tradición
parlamentaria deplorable, el citado proyecto contenía
significativos errores entre los que es importante
señalar:
1) En la propuesta de Art. 3° expresamente quedaban
excluidas todas las demás poblaciones del país en
las que existen aduanas terrestres, aéreas,
marítimas, fluviales y lacustres; y todas aquellas en las
que puedan funcionar aduanas en el futuro.
2) Siendo que en la lista explicitada sólo se
incluía a poblaciones portuarias de la Costa, resulta
notable la omisión de Talara, cuyos valores de
importación son siete veces más grandes que los de
su vecina Paita. Y que incluyéndose a Pimentel, no se
incluyera a Eten -que está en las inmediaciones-, y que
actualmente tiene tanto movimiento aduanero como aquél, es
decir, ninguno. Y que tampoco se incluyera a Huarmey y San Juan
(Nazca).
3) ¿Con qué criterio se excluyó a
todas las demás poblaciones con puertos, aeropuertos y
puestos fronterizos en las que hay aduanas, como en el caso de
Tumbes, Tacna,
Iquitos, Pucallpa, Arequipa, Desaguadero, Puerto
Maldonado y Tarapoto? ¿Y con qué criterio se
excluyó a todas cuantas en el futuro puedan también
albergar aduanas?
¿Acaso para que cada vez sea necesario dar una
ley específica?
4) ¿Debemos considerar como un simple error
formal que los miembros de la iniciativa hayan considerado como
provincias a Pimentel, Chicama, Salaverry, Huacho, Chimbote,
Matarani y Mollendo, cuando no lo son?
A la postre, el citado Proyecto de Ley, conjuntamente
con otras tres iniciativas, dieron origen a la Ley de la
Participación en Renta de Aduanas, Ley N° 27613,
promulgada en diciembre del 2001.
Así, con la información de que se dispone
-que como se verá no es del todo consistente-, puede
componerse el siguiente cuadro para el período 1994-99,
estando las cifras expresadas en millones de
dólares.
Así, sin que esté debidamente precisado en
la ley vigente ni en ninguna de aquellas a que hemos hecho
referencia, es evidente que la SUNAD y los distintos gobiernos
han dado por hecho que "rentas de aduana" es lo mismo que
"recaudación aduanera". Así, como puede apreciarse,
el IGV más el ISC, aportan nada menos que al 61 % del
canon aduanero.
Evolución de las importaciones
El SUNAD no divulga la discriminación de sus
ingresos entre exportaciones e importaciones, en el futuro el
canon aduanero variara proporcionalmente según crezcan o
decrezcan las importaciones y exportaciones. En la (Grafica
Nº 48) desde 1985 hay una tendencia creciente en las
importaciones del país. Pero sigue siendo menor que la
tendencia en Chile, en el mismo rubro; y todavía mucho
menor a la tendencia de México. Sin embargo; en la
(Grafica Nº 49) el común denominador de los
últimos años que las importaciones y la
correspondiente recaudación aduanera en provincias
represente solo una pequeña porción de los totales
que se da en todo el país.
En la (Grafica Nº 50) fueron insignificantes las
importaciones ingresadas por provincias en el 2001.
En la (Grafica Nº 51) se ve que no es
sustancialmente distinta a la concentración de las
exportaciones peruanas. En el 2001 el primer lugar el Callao que
salió el 67,2% de nuestras ventas internacionales y el
segundo lugar lo ocupo el principal exportador peruano de
cobre.
Distinto es también a estos respectos la realidad
de Chile. En la en la década de 1990-99 cuando destaca
Antofagasta dentro de su rol de importante exportador de cobre,
los demás puertos chilenos tiene significación
marginal. Salta a la vista que en materia de comercio exterior el
Perú debe enfrentar dos retos: descentralizarse, y, en el
contexto del crecimiento de toda su economía, hacer crecer
significativamente sus importaciones y exportaciones.
En la se muestra la comparación tan impresionante
de la curva de crecimiento de las importaciones del Perú
con la de los mexicanos, que es mayor su crecimiento en las
importaciones. México importo 31 791 millones de
dólares con el correspondiente ratio de importación
per cápita nuestro país debió importar 8 569
millones de dólares. En el año 2021 si se mantiene
inalterable las tendencias registradas nuestros tres
países tendrían importaciones per capita de 587, 2
369 y 4 590 dólares respectivamente.
Monto del canon aduanero
Deberá estimarse solo en función de los
derechos aduaneros recaudados, sin incluir los montos que el
Estado capta por IGV e ISC.
Hay una tendencia decreciente en la significación
que los derechos arancelarios y otros gastos de aduana, tienen
respecto del monto de las importaciones. La política de
crecimiento liberalización puesta en práctica desde
la década anterior. El sistema escalonado de aranceles que
rige en el Perú explica que, por ejemplo, creciendo las
importaciones en 1999, hayan disminuido tanto la
recaudación aduanera total, como la exclusivamente
correspondiente a derechos arancelarios.
En el contexto inexorable de la globalización,
esa estructura arancelaria encuadra en la tendencia prevaleciente
de liberalizar cada vez más la economía mundial. A
diferencia del resto de los países andinos, en Chile que
formalmente no constituye parte de la Comunidad Andina, aunque
geográficamente es parte consustancial de ella, se aplica
desde varios años atrás una política de
arancel único o plano.
En la (Grafica Nº 56) se plantea que en el
país debe proponerse que las importaciones crecientes sea
cada vez menor la significación del Callao y cada vez
mayor la participación de las aduanas de provincias. Ello
daría lugar a que el canon aduanero en provincias pase de
18 millones de dólares en el 2002 hasta 158 millones de
dólares en el 2021.
Canon total para la
descentralización
En las próximas dos décadas pueden estar
en juego por concepto de canon tanto como 25 000 millones de
dólares que deberán saber invertir los pueblos del
Perú.
La cifra es realmente mayúscula, si nos atenemos
a los insignificantes recursos que el Estado Central se ha
acostumbrado a transferir a los pueblos del Perú; ya que
no solo en veinte años sino en los pasados ciento ochenta
años de la vida republicana no han manejado ni un decimo
de esa cifra.
Para el año 2002 el canon total
representaría aproximadamente el 10% del presupuesto
regular del Estado, sin incluir ingresos por privatizaciones ni
financiamiento externo. Esto significara el cambio
drástico para las economías de uno y otros; sin
embargo, estamos muy lejos de lo que viene ocurriendo en Bolivia
y Chile.
Impuestos y descentralización
El déficit histórico acumulado en las
regiones del Perú al que le hemos hecho referencia en
Rebelión contra el centralismo y La Republica Federal de
los Andes, el monto del canon resulta insuficiente para cubrirlo
incluso a largo plazo. El país debe proponerse que las
provincias y regiones del Perú manejen mayor
porción del presupuesto del estado.
Presupuesto estatal, PBI y PBI per
capita
El gobierno busca que sus ingresos sean iguales o
menores que sus ingresos para eludir el déficit fiscal;
aparentemente al menos constituyen la "variable independiente".
Bien puede sostenerse ante la virtud imposibilidad de reducir de
manera drástica el gasto estatal, recortando la planilla
burocrática.
No obstante, los ingresos fiscales no son, en rigor, una
variable completamente independiente. Entre otros factores,
dependen de la presión tributaria y de la eficiencia de la
recaudación tributaria. Desconociéndose la magnitud
del PBI, se desconoce también entonces, a ciencia cierta,
la magnitud del PBI per capita, valor éste que, en el
fondo, es aquel al que más atención
deberíamos prestar, habida cuenta, incluso, de que esconde
las grandes desigualdades sociales que se dan en el
país.
No será suficiente conocer el PBI del país
crece en un determinado tanto por cierto cada año este
dato en que tanto se empeñan en divulgar los gobernantes y
más importante es que el pueblo conozca si crece o decrece
el PBI per capita. En el proceso de descentralización,
además de ir superando toda forma de
desinformación, como parte de un conjunto de objetivos
cada vez más lúcidos los peruanos deberemos
empeñarnos en que crezca sostenidamente el PBI per capita,
en el entendido de que, en el curso del mismo, irán
superándose también de modo progresivo las
desigualdades sociales.
Proyecciones de evolución del PBI per
capita
Proyecciones del caso asumiremos los siguientes
valores:
Pues bien, si en los próximos veinte años,
con la misma tasa de crecimiento poblacional (1,5 % al
año), nuestros dos países sudamericanos lograran
hacer crecer sus PBI per capita a razón de un 3 % anual, y
el Perú lograse además equiparar la presión
tributaria chilena 202, en el año 2021 los resultados
serían:
Si se lograra multiplicar por 3,6 el PBI per capita y
multiplicar por 4,3 el presupuesto estatal por habitante;
empezaríamos hablar de un Estado que logra satisfacer
adecuadamente las mínimas expectativas de la
población.
Proyección de evolución del presupuesto
estatal, canon e impuestos
Los crecimientos en los PBI per capita 7% y 3% para
Perú y Chile respectivamente, quedan expresados a su vez
en progresivos crecimientos de los PBI de cada país. Sobre
la base de las cifras resultantes, pero ya solamente para el caso
del Perú, y trayendo aquí los estimados anuales que
obtuvimos para el canon, los impuestos restantes a distribuir
serían los siguientes (en millones de
dólares):
De allí entonces la necesidad imperiosa de
centrar la atención en el destino de los impuestos
restantes. Ellos, y no el canon, constituyen el grueso de los
ingresos de que dispondrá el Estado para emprender -o no-
el inicio del despegue del país, y, en particular, de las
provincias y regiones del Perú.
Descentralización de los
impuestos
Somos perfectamente consientes de la imposibilidad de un
cambio presupuestal drástico en el corto plazo. Pero
también de la imperiosa necesidad de iniciarlo en lo
inmediato, a fin de que progresivamente pueda concretarse un
cambio significativo en el transcurso de los próximos
veinte años. En tal sentido y como más adelante se
verá con mayor detalle, nuestra propuesta es que en el
período 2002-2021 la estructura del presupuesto del Estado
sufra la siguiente modificación en lo que al poder de
decisión del uso de los recursos se refiere (cifras
porcentuales):
Las autoridades regionales pasen del 4,5 %
en el 2002 al 40,0 % en el 2021, la progresión -lineal
más simple- podría ser la siguiente:
Pero lo cierto y seguro es que, sólo manejando
una parte significativa de los recursos estatales como ocurre en
todas y cada una de las sociedades desarrolladas, sin
excepción, los pueblos del Perú podrán
asegurar un futuro decoroso a sus hijos.
Política de compensación
La significación del canon en el total de los
presupuestos regionales pasaría del cien por ciento en los
dos primeros años a sólo el 8 % en el año
2021. Sólo representaría más del 20 %
durante los primeros diez años. No obstante, en ese lapso
el canon repartido sumaría algo más de 10 000
millones de dólares. Se hace necesario implementar
sistemas de compensación en beneficio de las áreas
(distritos, provincias y regiones) que en la actualidad disponen
de menores recursos en explotación.
A lo que dispone el Art. 5º de la Ley de Canon (Ley
Nº 27506), puede hacerse las siguientes
objeciones:
Adolece de estrechos criterios redistributivos,
porque circunscribe la distribución del canon a los
departamentos (o regiones) en que se explotan los recursos
(Art. 5.2).Resulta imprecisa la disposición de que "el
canon será distribuido (…) de acuerdo al criterio de
área de influencia del yacimiento explotado" (Art.
5.2). ¿En qué tipo de influencia se
pensó? ¿Cuáles son, por ejemplo, las
"áreas de influencia" de Antamina y Toquepala –
Cuajone? ¿Y la de Camisea?No ha habido convicción en replantear la
distribución del canon petrolero, disponiéndose
simplemente que "mantiene las condiciones actuales de
distribución" (Art. 5.1).Además de incurrirse en un lamentable error
conceptual, se cae en un exacerbado dirigismo cuando se
dispone que los recursos del "canon se utilizarán de
manera exclusiva en gastos de inversión" (Art.
6.2).
Pues bien, a nuestro juicio, respetando los criterios a
los que se hizo referencia en el acápite de
"Definición de competencias sobre activos comunes", por
principio general, cada nuevo proyecto debe contribuir
directamente al área en el que se concreta, e
indirectamente a las áreas homólogas. Así,
planteamos un esquema como el siguiente:
en los proyectos distritales, la Municipalidad
Distrital donde se desarrolla el proyecto retiene el 80 % del
canon obtenido, trasladando el 20 % restante al Fondo de
Compensación Distrital de la provincia
correspondiente;en los proyectos provinciales, la Municipalidad
Provincial donde se desarrolla el proyecto retiene el 70 %
del canon obtenido, trasladando el 30 % restante al Fondo de
Compensación Provincial de la región
correspondiente;en los proyectos regionales, el Gobierno Regional
donde se desarrolla el proyecto retiene el 60 % del canon
obtenido, trasladando el 40 % restante al Fondo de
Compensación Regional del país, y;en los proyectos federales, el o los Gobiernos
Regionales retienen el 50 % del canon obtenido, trasladando
el 50% restante al Fondo de Compensación
Regional.
Como está dicho, las Municipalidades Provinciales
manejarían los Fondos de Compensación Distrital,
los Gobiernos Regionales los Fondos de Compensación
Provincial, y el Estado Federal el Fondo de Compensación
Regional.
Y como también se ha expresado e insistimos, en
todos los casos la distribución deberá
estar:
En relación directa con la distancia
física entre el centro de decisión
correspondiente y el área beneficiaria (medida en
tiempo promedio de viaje por tierra): a mayor distancia,
mayor proporción de transferencia;En relación inversa con el ingreso promedio
del área beneficiaria (medido en PBI per capita): a
menor ingreso promedio, mayor proporción de
transferencia, y;En relación inversa con el número de
habitantes del área beneficiaria: a menor
población, mayor proporción de la
transferencia.
Simplificación tributaria
Durante mucho tiempo se ha preconizado en el Perú
la necesidad de simplificar al máximo el sistema
tributario. En la actualidad subsiste un sistema
enmarañado y complejo. Pero desde 1994 puede decirse que
cinco son los grandes rubros de ingresos tributarios: Impuesto a
la Renta, Impuesto General a las Ventas (IGV), Impuesto Selectivo
al Consumo (ISC), Impuesto a las Importaciones y,
Otros.
Pues bien, según la SUNAT, la captación de
los anotados cinco grandes rubros de impuestos ha tenido la
siguiente evolución en los últimos cinco
años (en soles constantes de enero del 2002):
Cada uno de esos rubros virtualmente se ha
estabilizado en torno a los siguientes porcentajes respecto del
total recaudado:
Téngase sin embargo presente que el total
recaudado no es igual al total de los ingresos estatales: una
parte de éstos se financia con crédito tanto
interno como externo.
IGV, ¿el impuesto de la
descentralización?
Pues bien, han quedado diferidas hasta aquí
varias cuestiones de singular importancia. Así:
¿No es obvio que el canon, más
aún con todas las variedades que hemos propuesto,
hará todavía más complejo y
enmarañado el sistema tributario, contrariando
precisamente la simplificación que también es
indispensable?¿No es además obvio que, en ese
contexto de creciente complejificación, los distintos
Fondos de Compensación (del canon, municipal, etc.),
vendrían a hacer aún más enrevesada la
realidad, no sólo para los organismos de
recaudación, sino también a las entidades
responsables de la Caja Fiscal, o, mejor, de las Cajas
Fiscales (Federal y Regionales)?¿Debe corresponder a lo recaudado por
Impuesto a la Renta solventar el pago del distinto canon, y
de las partes correspondientes a ellos de los Fondos de
Compensación?¿Y si así fuera, cuál
sería la contrapartida de ingresos estatales con la
que se financiarían las crecientes y grandes
redistribuciones de impuestos de las que como está
señalado, realmente depende el futuro de los pueblos
del Perú? O, si se prefiere, ¿cuál
sería la fuente de la que, para el 2021,
provendría el 40 % de los recursos estatales que deban
manejar las autoridades regionales?¿Es realmente posible disminuir la
participación de los impuestos indirectos IGV e ISC en
la financiación del presupuesto estatal?
Hoy el IGV financia gran parte del inútil gasto
fiscal en el que tanto énfasis hemos puesto en
Rebelión contra el centralismo. Hoy, a través de
ese impuesto, y vía el consumo, la población de
todo el Perú financia y subsidia el centralismo,
empobreciendo al propio tiempo a los pueblos del Perú.
Otra sería sin embargo la perspectiva con que lo
apreciaríamos todos los peruanos si, en adelante, lo
convertimos en la principal fuente de financiamiento de la
descentralización. Y como pasaremos a ver, todo indica que
sí es posible.
Pues bien, para el cuadro que se presenta a
continuación se tiene en cuenta los siguientes
supuestos:
1. El mismo crecimiento del Presupuesto Estatal que se
vio anteriormente (derivado a su turno de un crecimiento del PBI
que permita el incremento anual de 7 % promedio en el PBI per
capita).
2. Los requerimientos de financiamiento externo decrecen
desde el 15,7 % del Presupuesto Estatal del 2002, al 10% en el
2021.
3. El 2002 el Gobierno Central transferiría a los
Gobiernos Regionales 4 de los 18 puntos porcentuales del IGV. Y,
de allí en adelante, medio o un punto adicional hasta
completar el íntegro del dicho impuesto.
4. En el transcurso de las dos décadas, los
Gobiernos Regionales bajo su exclusiva responsabilidad (es decir,
sin derecho a reclamar resarcimientos al Estado Federal),
manejarían discrecionalmente decrementos progresivos en la
tasa del IGV, en como mínimo dos puntos
porcentuales.
Recaudación descentralizada
Dentro de sus profundas ambigüedades e
inconsistencias, la Ley de Canon (Ley Nº 27506) reconoce a
la SUNAT como el ente recaudador de "los ingresos percibidos por
concepto de canon" (Art. 4.2). Insistimos, ¿alguién
va a pagar un tributo especial denominado "canon", siendo que el
Art. 1º de la misma ley estipula que éste es una
parte "del total de los ingresos y rentas obtenidos por el
Estado…", no siendo entonces un tributo nuevo? Estamos frente a
dos típicas y bien afianzadas manifestaciones del
centralismo pero también de la dependencia. Y que, en
consecuencia, puede razonablemente suponerse que habrán de
estar también presentes en la Ley de
Descentralización: recaudador único y precauciones
ante un Estado moroso.
Las cifras que presenta la SUNAT -a las que incluso
gráficamente nos hemos referido en Rebelión contra
el centralismo, muestran que en los años 2000-01 (sin
considerar los ingresos de Aduana), fuera del departamento de
Lima sólo se captó el 21-22 %, de los ingresos
corrientes del Estado. Esa fracción, que aproximadamente
equivale a 1 077 millones de dólares, corresponde casi
exactamente con el total de las transferencias que, en el primer
año del proceso, tendría que hacer el Estado
Federal a las regiones dentro del planteamiento que recientemente
hemos realizado.
Por muy centralizado que esté el país,
¿puede alguien imaginar que es verdad que sólo el
14 % del PBI del Perú se genera fuera de Lima? ¿No
es acaso cierto que la mayor parte de la pesca industrial
esté repartida a lo largo de casi toda la costa? ¿Y
que la producción minera está totalmente
descentralizada? ¿Y qué decir de la agricultura,
está acaso concentrada en Lima? ¿Y no es verdad
acaso que la mayor parte de la generación y
transmisión eléctrica están en provincias?
¿Y no hay acaso industria, comercio, servicios y
administración pública fuera de Lima? En el
contexto de la descentralización, y mediante una Ley
Federal, esa práctica tiene que ser erradicada. Para poner
sólo algunos ejemplos, la Southern debe pagar sus tributos
en Moquegua; Antamina, en Ancash; Yanacocha, en Cajamarca; la
Refinería de Talara, en Piura; Occidental, en Loreto;
Camisea, en Cusco, etc.
IGV y fondos compensatorios
En tal virtud, sobre la base de lo recaudado por las
regiones en el 2002 deberá finalmente definirse la
política y fórmula precisa que deberá
aplicarse en los Fondos de Compensación de la
Descentralización: Regional, Provinciales y Distritales.
El Estado Federal sería el responsable de poner en
ejecución el 2003 el Fondo de Compensación Regional
que, en términos generales insistimos, deberá
redistribuir los recursos en razón directa a las
distancias geográficas, e inversa a los ingresos (o PBI
per capita) de cada circunscripción, y a la magnitud
demográfica de su población.
En el 2001, como parte del Fondo de Compensación
Municipal, 1 092 gobiernos locales del país recibieron
sumas inferiores a 300 mil soles anuales, o, si se prefiere,
menores a 25 mil soles mensuales, que supuesta y estrictamente
debieron destinarse a inversión. Y otros 410 gobiernos
locales recibieron entre 25 y 50 mil soles mensuales. Es decir,
con esa absurda atomización de los fondos se condena a 1
502 municipalidades distritales a concretar obras
insignificantes, porque en el presupuesto del 2002 las cifras son
casi las mismas ¿Puede con esas exiguas transferencias
emprenderse obras de saneamiento urbano? ¿De
capitalización en equipos y maquinaria?
¿Pequeñas o medianas irrigaciones, pequeñas
o medianas centrales eléctricas y redes de
distribución? ¿Caminos rurales, puentes, etc.?
¿Y acaso una de cada una, dado que en todos los aspectos
hay déficit clamorosos?
Proporcionalmente, la situación de las
municipalidades provinciales no es muy distinta. 56 de ellas
recibieron menos de 3 millones de soles al año. Y otras
137 menos de 30 millones. Por excepción faltaba
más, la única restante, la Municipalidad Provincial
de Lima, recibió algo más de 170 millones de soles.
Esto es, solo, más que las 74 provincias menos favorecidas
del país. ¿Qué obras pues, de alcance
provincial, pueden realizar esos gobiernos municipales con tan
pobres transferencias? Es obvio que una dispersión de
fondos como ésa está absolutamente reñida
con las demandas que arrojaría un mínimo estudio de
planificación. De la interminable lista de los
requerimientos más importantes en todos los distritos y
provincias, a la que debe sumarse los requerimientos de nivel
regional, deben surgir invariablemente obras a todas luces
prioritarias.
Reestructuración del Estado
Como todo estado constituido democráticamente,
podemos apuntalar cada una de las decisiones tomadas referente a
la descentralización de los poderes y sus dependencias en
los estados, mas aun si cada una de estas decisiones tomadas
tienen como objetivo principal la eficiencia por lo que se eleva
la calidad de respuesta para cada uno de los problemas mas
recónditos de la comunidad ciudadana que integran al
soberano país.
Con insistencia se ha repetido a lo largo del tema, la
descentralización política, económica y
demográfica del país que pasa, inexorablemente, por
la reestructuración del Estado y con énfasis se ha
dicho más de una vez.
No se trata de reestructurar el Estado Central para
hacerlo más eficiente, ya que éste es su objetivo:
el centralismo es intrínsecamente ineficiente y
burócrata. No obstante, hay y habrá quienes,
disimulando su obsesión al centralismo, insistan en la
letanía de que es suficiente con lograr un Estado "moderno
y eficiente"; es decir, un Estado "centralista pero moderno y
eficiente", pero no dejando ver lo oscuro y antagónico que
se torna su eficacia al momento de dar respuestas oportunas y
rápidas a las exigencias de los ciudadanos.
En el contexto de una República Federal, el
actual aparato estatal unitario deberá dar progresivamente
paso a un Estado Federal y a instancias estatales de gran
autonomía en cada una de las Regiones Federales y Regiones
Autónomas. No partiéndose de cero, sino de una
estructura enorme, compleja e inorgánica, la
construcción del nuevo y diverso aparato estatal
descentralizado supone una empresa realmente titánica y
difícil. El propio ente administrativo del estado
habrá de oponer seria resistencia.
El gigantesco, anárquico e inorgánico
Estado centralista. Tradicionalmente se ha dicho en el Peru
así como en muchos países del continente americano,
que el Estado Peruano está constituido por cuatro Poderes:
Ejecutivo, Legislativo, Judicial y Electoral, de forma reciproca
existió en Venezuela la misma estructuración hasta
finales de la década de los 90.
Hoy, sin embargo, la Constitución vigente, que
explícitamente menciona a los tres primeros como tales, ya
no habla del último sino como "sistema electoral".
Jurídicamente ya no hay pues cuatro sino tres Poderes.
Pero, en la práctica, sólo dos Poderes gozan de
gran autonomía: el Ejecutivo y el Legislativo.
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