Metodología de supervisión y control en obras de reconstrucción y modernización de carreteras rurales

Introducción

Se considera como camino rural a una
vía que se usa relativamente poco (tránsito diario
promedio de menos de 400 vehículos por día), que
tiene bajas velocidades de diseño (típicamente
menores de 80 kp/h), y geometría correspondiente. Un
sistema de caminos rurales bien planeado, localizado,
diseñado, construido y mantenido, resulta esencial para el
desarrollo comunitario, para el flujo de bienes y servicios entre
las comunidades, y para las actividades de administración
de recursos. (Keller & Sherar, 2004)

Desde la antigüedad los caminos han
sido de vital importancia para el desarrollo de los pueblos ya
que estos favorecían el intercambio comercial y cultural,
y por consiguiente se necesitaban bienes y servicios necesarios
para los usuarios del camino, detonando la economía del
lugar por donde pasaba y/o donde comunicaba.

La construcción de los caminos se
realizaba mediante la deposición de materiales
pétreos gruesos en la base y materiales finos en la parte
superior como superficie de rodamiento o también como
superficie de rodamiento empedrados acomodados de tal forma que
se formara una superficie lisa y uniforme.

Lo anterior era en su momento lo ideal,
pero en la actualidad resulta incosteable debido a las
velocidades que se desarrollan y a las cargas que por los caminos
circulan, lo que ha llevado a desarrollar técnicas de
construcción y métodos de planeación; los
cuales permiten optimizar los recursos humanos, materiales y
tiempo para lograr construir un camino que cumpla su
función con seguridad y confort a los usuarios del
mismo.

Antecedentes

Al principio los caminos se construían de acuerdo
a un razonamiento fundamental la cual era de revestir de material
de mejor calidad la franja de terreno por donde se iba a
transitar. Siendo estos materiales principalmente: piedra
volcánica usada en la zona centro de la Republica Mexicana
o materiales calizos usados en la zona Sur de la Republica
Mexicana. Estos caminos no necesariamente se construían
mediante la optimización de materiales y recursos humanos,
o tomando en cuenta la resistencia estructural de cada material
para las cargas a las que seria sometida. Pero los materiales y
técnicas usados permitieron que algunos sobrevivan hasta
nuestros días, prueba de ellos es la Calzada México
– Tacuba y el Camino Blanco "Sac-bé" en las
inmediaciones de Izamal, en el Estado de Yucatán (Fig.
1).

Fig. 1. Camino de Sac-Bé en Izamal
en Yucatán.

Durante el Virreinato se construyeron varios caminos
entre ellos: México – Veracruz (camino a Europa),
México – Acapulco, México –
Guadalajara; luego vinieron los de Oaxaca, Tampico, Guanajuato,
entre otros. Estos caminos se construían en base a las
necesidades del comercio y tomando en cuenta solo de tener un
alineamiento horizontal lo más derecho posible lo cual por
lógica es la más rápida, pero se
seguía con la misma metodología de
construcción sin tomar en cuenta la optimización de
recursos humanos y materiales y de construir según las
condiciones del terreno.

Tras el auge de los caminos en el año de 1850
floreció el servicio de diligencias, iniciándose
así el primer servicio de transporte público de
pasaje y carga entre el puerto de Veracruz y la Ciudad de
México, viaje que duraba cuatro días con buen
tiempo, posteriormente se extendieron a las demás
ciudades, lo que origino que en 1855 se expidiera un decreto
clasificando los caminos y estableciendo peajes.

En 1867, el Lic. Don Benito Juárez, termino con
el sistema de peaje, y creo un impuesto para la
conservación y construcción de caminos, siendo el
primer presupuesto de la República para Caminos que
estaban al cuidado de la Secretaria de Fomento, con lo cual se
comenzaba ya a profesionalizar y estructurar los
caminos.

En 1891 se creó por primera vez la
Secretaría de Comunicaciones y Obras Públicas
-SCOP-, a la cual, además de las carreteras, calzadas y
ferrocarriles, correspondía la atención de los
correos, telégrafos, teléfonos y vías
marítimas. Unos años después en el
período gubernamental de Francisco I. Madero, lo referente
a los transportes en el país fue competencia de la
Secretaría de Gobernación y en la época de
Victoriano Huerta el rubro volvió a recaer en la SCOP. La
Constitución de 1917 ratificó nuevamente a esta
Secretaría con las mismas funciones, que
continuarían hasta 1958. En esa fecha se creó la
Secretaría de Obras Públicas, separándola de
la de Comunicaciones y Transportes, al quedar bajo la competencia
de aquélla la construcción de las vías
terrestres y aeropuertos del país. (Arena,
1988).

El sector carretero debe decirse que a partir de la
creación de la Comisión Nacional de Caminos, en
1925, se da una transformación del ramo, unos años
mas tarde en 1932 por acuerdo presidencial se creó la
fórmula bipartita para la construcción de caminos y
tomó cuerpo legal la creación de juntas locales,
empresas de autotransportes y de las Cámaras de Comercio,
en las entidades federativas, posteriormente en 1949 se
decretó la creación del Comité Nacional de
Caminos Vecinales, entidad con autonomía para adquirir
legalmente bienes, administrarlos con personalidad
jurídica propia, además de que podía
invertir su patrimonio y realizar actos y contratos.

En 1956 se restructuró el Comité,
ampliando sus funciones a reconstrucción y mejoramiento de
aeropuertos y telecomunicaciones, en medianas y pequeñas
poblaciones, de acuerdo con la planificación de la SCOP.
Este nuevo organismo se denominó Comité Nacional de
Comunicaciones Vecinales. A partir de 1960 se modificó
nuevamente la estructura del comité y se creó la
Comisión Nacional de Caminos Vecinales, encomendada a la
Secretaría de Obras Públicas -SOP- y se le
desligó del Servicio de Telecomunicaciones Vecinales que
fue transferido a la SCT (Secretaria de Comunicaciones y
Transportes). En 1967, desaparece la Comisión, dejando a
cargo de la SOP la construcción de los caminos vecinales.
Posteriormente, dentro de la propia SOP, se crea la
Dirección General de Caminos de Mano de Obra. Si bien es
cierto que se contaba con rutas troncales y caminos de red
secundaria, faltaba el sistema capilar que las alimentara y
permitiera el intercambio comercial, el fomento de las zonas
agrícolas, industriales, mineras, ganaderas y en general,
el desarrollo social y económico de las regiones
comunicadas. Por sí solos, ni el Gobierno Federal ni los
gobiernos locales, disponían de recursos económicos
suficientes para construir caminos vecinales, por lo que se hizo
indispensable la cooperación del sector privado.
Así se originó en 1949, con la creación del
Comité Nacional de Caminos Vecinales, una nueva
fórmula de financiamiento: la tripartita, consistente en
prorratear el costo de las obras por partes iguales, entre la
Federación, los gobiernos estatales y los particulares.
Hasta 1967 se habían entregado seis mil 825
kilómetros de caminos construidos mediante este mecanismo.
(Transportes, 2006)

en 1976 se decretó la creación de la
Secretaría de Asentamientos Humanos y Obras
Públicas -SAHOP-, a cuyo cargo quedó, la
construcción de las obras públicas que no
estuvieran encomendadas expresamente a otras dependencias,
correspondiéndole específicamente la
construcción y conservación de los caminos y
puentes federales, y los realizados, en cooperación con
los gobiernos de los estados; la organización y control de
las mejoras en los puertos y fronteras, así como la
construcción de aeropuertos federales. (Transportes S. d.,
2005)

Mientras tanto, a la Secretaría de Comunicaciones
y Transportes (SCT) se le encomendó el desarrollo del
autotransporte; la construcción y conservación de
la red ferroviaria nacional; el fortalecimiento de la
operación del sistema portuario el desarrollo de la marina
mercante a través de la ampliación y
conservación de su infraestructura y equipamiento y por
último, las actividades relacionadas al ramo de la
aeronáutica. (Transportes S. d., 2005).

A partir del decreto que reformó y
adicionó el 29 de diciembre de 1982 a la Ley
Orgánica de la Administración Pública
Federal, la SCT además de las funciones que tenía
encomendadas, concentró las relativas al desarrollo de la
infraestructura para el transporte que anteriormente estaban a
cargo de la SAHOP (Arena, 1988). La cual es la que regula la
construcción de carreteras y caminos en la Republica
Mexicana, en donde se menciona los procedimientos de
construcción, calidad de los materiales, pruebas de
laboratorio, etc.

Planteamiento del
problema

Para finales del año 2000, la red carretera
nacional tenía una longitud total de 333 mil 247.1
kilómetros, de los que 106 mil 571.5 corresponden a
carreteras libres, 5 mil 933.1 a autopistas de cuota, 160 mil
185.1 a caminos rurales y alimentadores y 60 mil 557.4 a brechas.
De las carreteras libres, 41 mil 865.8 kilómetros
pertenecen a la red federal, mientras que 64 mil 705.7
están distribuidos entre las 31 redes estatales. Por lo
que se refiere a las autopistas de cuota, la red operada por la
instancia denominada Caminos y Puentes Federales (Capufe),
integrada por su red propia y la que opera por cuenta de terceros
—incluida la red del Fideicomiso de Apoyo para el Rescate
de Autopistas Concesionadas (FARAC), tiene una longitud de 4 mil
714.7 kilómetros, las concesionadas a particulares cuentan
con 786 kilómetros y 432.4 son concesiones estatales de
cuota. (Transportes S. d., 2005)

Los caminos rurales en su gran mayoría se han
transferido a la jurisdicción de los gobiernos de los
estados, por lo que la SCT sólo mantiene la
jurisdicción directa de 4 mil 596.9 kilómetros. El
total de caminos rurales a cargo de los estados suma 108 mil
530.2 kilómetros, mientras que el total que es
responsabilidad de municipios y otras dependencias es de 47 mil
58 kilómetros. Las brechas se reparten en todo el
país y suman 60 mil 557.4 kilómetros. Del total de
kilómetros en servicio de la red carretera nacional, 107
mil 822.4 están pavimentados, 145 mil 350 corresponden a
carreteras revestidas, 19 mil 517.3 son de terracerías y
60 mil 557.4 son brechas. Entre los caminos pavimentados, una
longitud de 9 mil 872.6 kilómetros (9.2 por ciento del
total) tiene cuatro o más carriles. En la actualidad, las
condiciones físicas en que se encuentra la red federal de
carreteras se clasifican de esta manera: 25 por ciento, buenas,
35 por ciento, regulares, 40 por ciento, malas. (Transportes S.
d., 2005).

La red concesionada se forma por autopistas construidas
entre 1989 y 1994 cuyo manejo fue asignado a particulares,
gobiernos estatales e instituciones financieras. En materia de
caminos rurales, el país cuenta con una red de 160 mil
185.1 kilómetros y comunica a 19 mil comunidades en las
que habitan 14 millones de personas, es decir, el 60 por ciento
de la población rural nacional (Transportes S. d.,
2005).

Como se puede observar se debe tomar importancia a la
diferencia de longitud de la Red Carretera Federal a la Red
Carretera Rural, lo cual hace de su conservación,
reconstrucción y/o modernización una ardua tarea la
cual debe de preverse para tener una planificación
confiable y optima, la cual tome en cuenta las necesidades
prioritarias de acuerdo al costo-beneficio de la inversión
y de beneficiar al mayor numero de habitantes.

El presente trabajo no tiene la finalidad de encontrar
soluciones nuevas o mejorar las técnicas de
construcción ya existentes, sino la de contribuir en el
manejo y control de las obras en caminos rurales tomando en
cuenta la Normatividad vigente que en la Republica Mexicana es la
Normativa SCT así como la Ley de Obras Públicas y
Servicios Relacionados con las Mismas, todo esto sin contravenir
los tratados de libre comercio que la Republica Mexicana tiene
con otros países.

Igualmente, el presente trabajo representa una necesidad
en el ámbito carretero, en donde la cantidad de obra
realizada no es directamente proporcional a la cantidad de
personal que supervise y realice la obra. Esto, a veces, resulta
agobiante; ya que un ingeniero supervisa varias obras a la vez lo
cual es demandante en tiempo y esfuerzo. Por lo que se abordan en
este trabajo tablas, graficas, cuadros sinópticos que
ayuden a tener un control en los tiempos de tramites de
documentos y el tipo de información que se debe entregar y
en que cantidad.

La supervisión y control que se plantea en este
apartado se inicia desde la fase de licitación,
contratación, hasta llegar al proceso de ejecución
y hasta llegar a la entrega-recepción de las obras
realizadas.

Pregunta de
investigación

¿Habrá una forma de tener una efectiva
y eficiente forma de Supervisar y llevar un control de las Obras
en caminos Rurales mediante contratación de obra
pública?

OBJETIVOS DE LA
INVESTIGACION

• OBJETIVO GENERAL

El objetivo general de este trabajo es la de concentrar
en un solo trabajo todo lo necesario para poder tener una buena
supervisión y control de la construcción de caminos
rurales; mediante el uso de tablas, graficas, cuadros
sinópticos de los tramites, y diagramas de flujo de los
procesos realizados en una obra contratado mediante
licitación publica, todo de acuerdo a la normatividad SCT
Vigente y con base a la Ley de Obras Publicas y Servicios
Relacionados con los Mismos, así mismo se plantean varias
estrategias para abordar la supervisión y control de una
obra así como recomendaciones

• OBJETIVOS ESPECIFICOS

• Elaborar un bosquejo de los requisitos solicitados
  en la Normatividad SCT Vigente en base a la Ley de Obras
  Publicas y Servicios Relacionados con los Mismos, para tener
  todo lo necesario en un solo lugar donde poder consultar lo
  relacionado a construcción de caminos rurales mediante
  obra pública.

• Plantear estrategias de forma, tomando en cuenta
  recomendaciones y observaciones realizadas en campo durante
  la construcción de caminos rurales.

Justificación

Los caminos rurales son parte de un sistema de
transportación que se construye generalmente para manejar
o explotar recursos de zonas no desarrolladas, los cuales son
diseñados para alojar bajos volúmenes de transito
con cargas por eje potencialmente extremas. (Vazquez,
2008)

La importancia de este tipo de caminos rurales reside en
el servicio que se brinda a los usuarios para mejorar el flujo de
bienes y servicios, promover o ayudar al desarrollo regional, la
salud publica y la educación, además de servir como
ayuda en la administración del uso del suelo y de los
recursos naturales. (Keller & Sherar, 2004)

Los caminos rurales unen las poblaciones más
pequeñas del mercado regional que abastecen de forma
directa diferentes tipos de productos alimenticios a las
ciudades, normalmente no pavimentados o con una capa delgada de
mezcla asfáltica, son más angostos, los grados de
curvatura y las pendientes longitudinales son mayores que los
caminos federales. (Vazquez, 2008)

En los últimos años se ha venido
ejerciendo en el estado de Campeche un incremento considerable en
la inversión de Obra pública para caminos rurales,
lo cual constituye un avance en materia de infraestructura
carretera y por ende un aumento en la construcción de
caminos rurales, lo cual no es directamente proporcional al
incremento de personal para supervisar y realizar las obras. Por
lo que la carga de trabajo para los Ingenieros especializados en
construcción de carreteras se ve incrementada, lo cual
hace difícil la supervisión y control de las obras
carreteras.

El presente trabajo pretende reducir la carga de trabajo
para los Ingenieros encargados de las obras carreteras en caminos
rurales, mediante la implementación de tablas, graficas,
cuadros sinópticos y diagramas de flujo; los cuales
permitirán tener una amplia visión de lo que se
esté haciendo y tomar medidas correctivas o mejorar la
supervisión y control de las obras.

Marco
teórico

Dentro de la red carretera, los caminos rurales
constituyen un activo de gran importancia regional y local, ya
que a través de ellos es posible la comunicación
permanente entre los centros de población y
producción en el medio rural, así como el acceso de
amplios grupos de población a servicios de salud y
educación para mejorar su calidad de vida, así como
mayores oportunidades de empleo y desarrollo en general. Por ello
el gobierno federal destina recursos a través de la SCT
para apoyar a los gobiernos estatales y municipales en la
construcción, modernización, reconstrucción
y conservación de los caminos rurales y alimentadores.
Estos recursos son complementados a los que los gobiernos de los
estados programas para la atención de la red rural y
alimentadora.

Los caminos rurales y alimentadores se clasifican de
esta forma en función del transito diario promedio anual
(TDPA). De acuerdo a la normativa SCT vigente las carreteras se
clasifican de acuerdo a la siguiente tabla:

Tabla 1.- Clasificacion de Carrreteras.
(SCT, 1984)

Los caminos rurales son los de tipo D y E y los Caminos
Alimentadores son los del Tipo C, los cuales son de
especificaciones de diseño mucho menores que los Tipo A o
B (SCT, 1984).

En la planeación de las obras públicas que
e pretendan realizar deberán ajustarse a los objetivos y
prioridades del Plan Nacional de Desarrollo y de los programas
sectoriales, institucionales, regionales y especiales que
correspondan, así como a las previsiones contenidas en sus
programas anuales, y Los objetivos, metas y previsiones de
recursos establecidos en el Presupuesto de Egresos de la
Federación. (Unión, 2009)

• CONTRATACION

Las formas de contratación que tiene el gobierno
en la Republica Mexicana consta de tres formas las cuales son:
licitaciones públicas, invitación a cuando menos
tres personas o adjudicación directa. (Unión,
2009)

Cuando sea por Licitación Publica se debe de
tomar en cuenta que una vez realizada la convocatoria se tiene
cuando menos de quince días naturales para la
presentación y apertura de proposiciones, si existiera
causas justificadas se podrá reducir el plazo hasta cuando
menos diez días quedando en responsabilidad de la
dependencia los plazos ejecutados, teniendo el cuidado de
realizar estos cambios antes del séptimo día
natural previo al acto de presentación de y apertura de
propuestas (Unión, 2009).

La junta de aclaraciones debe ser cuando menos una y se
realizaran al menos seis días naturales antes de la
presentación y apertura de las propuestas; las dudas y
comentarios de los participantes para la Junta de aclaraciones
deberán hacerlo por escrito. (Unión,
2009)

El fallo de la licitación una vez analizados las
propuestas no deberán de ser mayores a los 30 días
naturales contados a partir de la presentación y apertura
de las propuestas, este plazo podrá diferirse hasta por 30
días naturales contados a partir del plazo previamente
previsto, igualmente una vez realizado el fallo el contratista
que resultara ganador tendrá 15 días para la firma
del contrato, lo cual de no realizarlo se procederá
adjudicar el contrato al segundo lugar. (Unión,
2009)

En la siguiente grafica se muestra los
tiempos del proceso de contratación.

SE PUBLICA EN COMPRANET

JUNTA DE ACLARACIONES

PRESENTACION Y APERTURA DE
PROPUESTAS

FALLO

> 6 DIAS NATURALES

< 30 DIAS NATURALES

> 15 DIAS NATURALES

Tiempos de licitación según
la Ley de Obras Públicas y Servicios Relacionados con las
Mismas.

El siguiente cuadro sinóptico
muestra los distintos tipos de Licitación que pudieran
celebrarse:

Nacional

Internacional con cobertura de
tratados

Internacional abierto

Licitación Pública

Invitación a cuando menos tres
personas

Adjudicación Directa

Cuadro sinóptico de tipos de
Licitación. Fuente LOPYS

Cabe hacer mención que los tipos de
licitación previstos en la Ley de Obras Publicas y
Servicios Relacionados con las Mismas, cualquiera de los tres,
pudiera ser contratado bajo la modalidad de Precios Unitarios, a
Precio Alzado o Mixtos. (Unión, 2009).

En este proceso cabe hacer la siguiente
recomendación: cuando se esté participando en
alguna Licitación deberá de leerse con cuidado y
detenimiento las bases de Licitación, ya que estas no
siempre son iguales aun se tratase del mismo camino del
año pasado con los mismos conceptos, igual deberá
de tener cuidado en actualizar su base de datos de insumos para
que estén dentro de precios de mercado y así
competir en igualdad de condiciones y presentar una propuesta que
es fiable y solvente de realizar y tomar en cuenta, y en cuanto a
la integración de las Matrices de Precios deberá de
tomar en cuenta todas las actividades señalados en la
normatividad SCT que es la que rige la construcción de
caminos. (Transportes S. d., 2009)

Autor:

Ing. César Alfonso Uc
Cohuó.

Universidad Autónoma de
Campeche

Facultad de Ingeniería

Maestría en
Ingeniería

Proyecto de
Investigación.-

Catedrático.-

Dr. Guadalupe Cu Balan

Materia.-

Metodología de la
investigación

San Francisco de Campeche, Campeche a 4
de Noviembre de 2012.