El derecho en la actividad financiera y tributaria del Ecuador

"EL COBRO DE TRIBUTOS, POR PARTE DEL
GOBIERNO AUTONOMO DESCENTRALIZADO MUNICIPAL DE TENA, A LOS
SUJETOS PASIVOS QUE NO CUENTAN CON EL SERVICIO
PÚBLICO".

MODULO XII

Resumen

El realizar este trabajo de investigación fue un
verdadero reto, toda vez que se trató de llegar a fondo en
un tema bastante complicado, polémico y estatal, pero de
prioritaria importancia, para conocer uno de los problemas que
afectan de manera significativa y continua a los moradores de los
barrios periféricos de la ciudad del Tena, entre ellos al
plan de vivienda los Laureles.

Con el transcurso de la investigación nos fuimos
dando cuenta que a más de la afectación a los
derechos y principios, lo grave estaba en la vulnerabilidad de
las leyes y sobre todo los vacios existentes en las normas
secundarias, en la permanente contradicción con la
Constitución de la República del Ecuador, pero esta
arbitrariedad jurídica, afecta a todos los sectores
económicos, pues desconocen el por qué deben
cumplir ciertas obligaciones, ya que solo tienen presente que
deben cumplir con lo que impone el sector estatal, de tal modo
que luego no se acarree problemas legales con el poder
público.

La presente investigación jurídica desde
un inicio se planteo en la solución de un cáncer
estatal, el mismo que se ha mantenido por años sin
solución, debido a la falta de personas que contribuyan
con sus conocimientos técnicos y jurídicos. Ante la
quietud administrativa que dentro de sus competencias como sujeto
activo, ha hecho de la tributación un instrumento de
injusticia e ilegalidad.

• ABSTRACT.

Do this research project was a real challenge, every
time that was get to bottom in a fairly complicated subject but
of priority importance to know one of the problems that affect in
a significant way to the inhabitants of the suburbs of the city
of the Tena.

But over the course of the work us we were realizing
that more than the affectation to the rights to justice, the
worst was in weak laws and especially the permanent violation of
the constitutional rights of citizens standing, to those who
don't know why must comply with certain obligations, because just
this that they must meet in order not to cause legal problems
with public power.

So much of the work it have spent analysis detailed
especially the Constitution, the COOTAD and the tax code and
thanks to important research collected from various authors and
the Web

Introducción

La tributación proviene del latín
"Tributum", la práctica de imponer tributos por parte del
poder, viene desde hace miles de años atrás, pues
según muchos historiadores, el tributo nació con la
contribución, la misma que hacían desde los
primeros pobladores de la tierra, ellos realizaban sus ofrendas a
los dioses, por el temor de ser castigados, de modo tal que se
intentaba aplacar la ira de los Dioses.

Hoy en día la tributación es la pieza
clave para el desarrollo del estado, pero también el
origen de problemas jurídicos, en las relaciones entre
acreedor y contribuyente.

Nuestro estudio se enfoca al cobro indebido de ciertos
tributos a determinados barrios de la ciudad del Tena, por parte
del Gobierno Autónomo Descentralizado de Tena, este acto
cae en la ilegalidad pues no existe norma que determine el pago
de tasas o contribuciones especiales, sin antes ser beneficiado
con alguna obra o servicio.

Dentro de la revisión de la literatura, en lo que
se refiere al marco conceptual hemos procedido a encontrar el
concepto y origen de ciertos términos que
desconocíamos o que no teníamos una clara idea de
su conceptualización, es así que empezamos
descubriendo el origen del estado como tal, pues en este engloba
todas las características necesarias objeto de estudio y
que luego se subdividen en las instituciones que son el aparato
motriz, para el buen funcionamiento de la economía, pues
son las instituciones públicas, las encargadas de elaborar
un presupuesto que determine como se a de realizar los gastos,
las inversiones, los ingresos y hacia donde se dirigirán
esos recursos económicos. El municipio por ejemplo es una
institución pública con autonomía,
está formado para atender los problemas locales dentro de
su jurisdicción, tiene facultades para legislar como para
cobrar tributos; dentro de los cuales están las tasas, las
contribuciones especiales y los impuestos, de tal modo que el
Municipio se convierte en sujeto activo y quienes según la
ley tengan obligaciones tributarias con este ente, serán
los sujetos pasivos, estos últimos son quienes
generalmente están sujetos a ciertas presiones
tributarias, y que en ocasiones son obligados a pagar
indebidamente por algo que no deben y su acción
contributiva se ve hasta cierto punto coaccionada.

En el campo doctrinario hemos decidido hacer un viraje
al pasado, desde las épocas primitivas para ir escalando
en el tiempo de modo tal que se puede entender la
evolución o involución que ha sufrido el tributo,
visto desde el punto de vista impositivo y en cierto grado
positivo en los términos de desarrollo. En el proceso de
la investigación nos hemos dado cuenta que en lo que hoy
es el Ecuador, en los inicios poblacionales, no existía el
tributo, pero si la contribución voluntaria que la
hacían, hasta cierto punto con agrado, luego nos damos un
salto a la conquista incaica donde ya se origina cierta
imposición de contribuir con tributos para las clases
dominantes. Pero con la invasión española, se
arremete ferozmente contra el sector más desvalido, para
que cumpla con obligaciones que sobrepasaban la capacidad de
pagar algún tributo.

Desde la conquista española, pasando por la
época republicana, no había un adecuado sistema de
tributación, que contenga al menos ciertos principios
básicos, en pos de proteger al contribuyen.

Es así que recién hace 36 años se
expide el Código tributario ecuatoriano, el mismo que
abarca todos los espacios concernientes a la tributación,
sufriendo algunos cambios que se han ido adecuando a la
época actual, como lo vemos en el marco jurídico,
que desde en la Constitución, se establecen los principios
básicos, dentro del régimen tributario,
además por la complejidad que acarreaba la
administración pública, más que todo la
seccional, se expide el Código Orgánico de
Organización Territorial, Autonomía y
Descentralización, haciendo que las distintas leyes que se
encontraban dispersas se juntaran en un solo cuerpo normativo.
Pues es en el COOTAD, por ejemplo se determinan los tipos de
ingresos tributarios seccionales, las ordenanzas, etc.

Para un profundo análisis del problema, hemos
utilizado cierta metodología básica, que nos ayudo
a dar luz a ciertas cosas, y nos daban su lugar de ser. Las
encuestas por ejemplo nos ayudaron a conocer de la boca de los
perjudicados, su malestar e impotencia de no tener autoridades
que los representen, ni leyes que los amparen. Así mismo
al entrar en contacto con los funcionarios del ente acreedor,
pudimos ver que no estaban al tanto de los problemas de la
ciudad, como tampoco tenían los conocimientos
técnicos y jurídicos, como para aplicar ciertas
ordenanzas, a sus administrados, pues solo terminarían
perjudicándolos, debido a la ineficiencia administrativa y
legal.

Por ello no hemos visto obligados a proponer una reforma
jurídica, con el fin de poner un alto a las
arbitrariedades, al momento de aplicar tributos.

Es por lo cual ponemos a consideración de los
lectores, un instrumento de discusión y análisis,
que generara criterios, en favor y en contra, dando un inicio,
para llegar a un fin, tomando en cuenta que las leyes deben estar
en constante cambio, para engranar con el diario vivir del
pueblo.

Revisión
de la literatura

• MARCO CONCEPTUAL.

4.1.2. EL ESTADO.

El ser humano en su evolución histórica
desde el ayllu ha pasado a formar el estado, dentro del cual se
ha ido constituyendo la sociedad actual, y ha creado diferentes
instituciones que surgen de la necesidad, sea económica,
legal, social, etc., por ejemplo en nuestro país hay los
Municipios, La Contraloría General del Estado, La Agencia
Nacional de Aduanas, El Servicio de Rentas Internas, entre otras,
que conjuntamente con su pueblo forman el estado, y para dar una
definición a este ultimo hemos consultado en la web y se
lo ha definido así: "…como el conjunto de
instituciones que poseen la autoridad y potestad para establecer
las normas que regulan una sociedad [1]obviamente
hay distintos conceptos de estado pero en nuestro caso
consideramos acertado este concepto. Es así que a tal
punto el estado tiene poder coercitivo, con el fin de establecer
el orden social, es el caso por ejemplo en el campo Tributario,
cuando el sujeto pasivo actúa u omite las normas
tributarias hay distintas sanciones que impone el estado, desde
la multa por faltas reglamentarias hasta la sanción
privativa por infracciones tributarias.

4.1.3. INSTITUCIONES PÚBLICAS.

Son entidades institucionales con personalidad
jurídica propia, constituidas con capital de titularidad
estatal en su totalidad o parcial. Estas constituyen la mayor
parte del sector público de la economía. Tiene
diferentes funciones unas son acreedoras otras proveedoras, unas
son dependientes, unas autónomas, unas son centralizadas y
otras descentralizadas. Las instituciones son trascendentales
cuando al identificarse con la permanencia de un propósito
social, gobiernan el comportamiento humano mediante la
elaboración e implantación de reglas. En el
Diccionario jurídico encontramos una pequeña
definición a institución: "Establecimiento,
fundación, creación, erección (…)
Cada una de las organizaciones principales de un
estado"[2]. El término Institución
se aplica comúnmente a las normas de conducta y costumbres
consideradas importantes para una sociedad, las instituciones son
un tema central para el derecho, y en este caso particular el
Municipio como sujeto activo VS el cobro indebido al sujeto
pasivo, y es donde se requiere un estudio profundo.

4.1.4. LA ACTIVIDAD FINANCIERA DEL
ESTADO.

La actividad financiera de un estado, está ligada
con las finanzas públicas, la cual estudia los ingresos
públicos, gasto público, endeudamiento, etc. La
Real Academia de la Lengua define el termino financiero
así: "Perteneciente o relativo a la Hacienda
pública, a las cuestiones bancarias y bursátiles o
a los grandes negocios
mercantiles"[3]. La actividad
Financiera de un estado empieza cuando se apropia de otras
economías, con la finalidad de atender las necesidades
colectivas, para lo cual necesita de ingresos que se destinen a
cumplir obligaciones objetivas y cubrir necesidades colectivas.
En el modulo doce de la carrera de Derecho de la Universidad
Nacional de Loja, se le direcciona a la actividad financiera del
estado e instituciones como la: "que se relaciona
con toda manifestación económica de las entidades,
sea para su funcionamiento, prestación de servicios
(…). Entra en su ámbito todo lo concerniente a esos
bienes en lo atinente a los procedimientos de adquisición,
administración, control, así como lo que
corresponde a la obtención de los medios económicos
requeridos (…)"[4]. Pues si
bien es cierto que para el funcionamiento de las entidades
públicas se necesita de recursos, también es muy
cierto que debe existir una norma que determine la procedencia de
esos recursos caso contrario cae en la ilegalidad, por falta de
norma que regule su aplicación, de tal modo que se vulnera
principios fundamentales del contribuyente o sujeto pasivo, como
es el principio de legalidad.

4.1.5. EL PRESUPUESTO DEL ESTADO.

El presupuesto del estado es una herramienta muy
importante para un gobierno, sea este nacional o seccional, con
el cual se puede fijar una política fiscal, determinar y
gestionar ingresos y egresos se serán causados dentro del
periodo fiscal.

Al presupuesto del estado se lo define de distintas
formas entre las cuales tenemos las siguientes:
"Presupuesto público, presupuestos del
Estado o presupuestos generales de los poderes públicos es
el documento financiero del estado u otro poder de la
administración pública, que balancea ingresos
públicos y gasto público en el año
fiscal"[5]. También en el
Diccionario UNO encontramos una singular
conceptualización: "Motivo, causa o pretexto con que se
ejecuta una cosa"[6]. Pues el
motivo que conlleva a elaborar un presupuesto es con el fin de
tener una planificación previa ante los ingresos y egresos
que se van a originar, dentro del marco legal vigente.

• EL MUNICIPIO.

El Municipio es una entidad seccional, autónoma y
descentralizada, pues con las últimas reformas a la ley y
la puesta en vigencia la Constitución del dos mil ocho, se
le da más posibilidades de gobernar y administrar cierto
territorio, pues al estado central le resulta muy difícil
y complejo ejercer funciones especificas que bien lo puede hacer
un Municipio, siendo un organismo administrativo y
jurídico puede dar solución a problemas de
servicios básicos hasta solución de problemas entre
vecinos.

El Municipio según muchos investigadores se
remonta a la edad clásica Romana, y tiene ciertas
definiciones como por ejemplo: "Entre los Rom., ciudad libre que
se gobernaba por sus propias leyes y cuyos vecinos podían
obtener los privilegios y derechos de la ciudad de Roma. Conjunto
de habitantes de un término jurisdiccional, regido por un
ayuntamiento"[7]. Es pues que esta
institución tiene mucha historia desde su origen hasta la
actualidad, que ya existen muchísimos cambios, pero su
esencia continua, al menos como jurisdicción, pues el
Municipio no puede administrar fuera de su territorio, al carecer
de competencia. El termino Municipio tiene algunas
conceptualizaciones pero según algunos autores
etimológicamente significa: "de manus, que
se carga, oficio, misión y capio que significa tomar,
coger, asumir a la fuerza"[8]. Lo
que es como el cargo o función que asume de alguien que ya
estaba haciendo la misma labor. También los romanos
tenían su terminología jurídica y Municipio
era municipium y esto tenía una triple definición
así: "a) Equivale a población
fortificada, b) Se refiere al cargo de autoridad que se posee
dentro de dicha población, c) Equivale a los habitantes de
las mismas poblaciones"[9]. La
definición que se la ve compaginada con la juridicidad
romana y actual es con el cargo de autoridad que se posee dentro
de dicha población pues como sabemos hoy se maneja
siguiendo esa directriz a las municipalidades, siendo esta
institución una de las más antiguas, y que ha
sobrevivido a todos los cambios. Además por ser una
entidad que está ligada estrechamente con los problemas
locales y de una u otra manera contribuye con soluciones aunque a
veces muy tardías. Y para ello la ley le atribuye
potestades como de cobrar tributos, los cuales servirán
para su mejor desenvolvimiento, siempre que se encuentre dentro
del marco legal vigente. Así mismo en la actualidad es
participe del presupuesto general del estado y en las
municipalidades donde se construyan obras como
hidroeléctricas o se instalen petroleras o mineras se debe
dar al Municipio de la localidad el doce por ciento de las
utilidades con lo cual puedan ser utilizados esos recursos para
las obras necesarias de su jurisdicción, tal es el caso de
la Municipalidad de Tena que recibió un poco más de
veinte y tres millones de dólares por las utilidades
generadas por las petroleras.

• LA TRIBUTACION.

La tributación es una terminología general
y es el sinónimo de tributo el cual viene del
latín: "tributum, que significa carga
continua en dinero o en especie que debe entregar el vasallo al
señor en reconocimiento del señorío, o el
súbdito del Estado para la atención, a su vez, de
las llamadas cargas públicas. Tiene también sentido
de ofrenda o manifestación en calidad de obsequio,
veneración, respeto, admiración o
gratitud"[10]. Es así que
nació el tributo como una carga para el súbdito
ante el estado, su señor o por parte de los imperios que
invadían y dominaban a otras naciones, en la cual se
imponía un (uno o varios impuestos y "contribuciones")
tributo a sus habitantes, el cual si era evadido era sancionado
con pena de muerte en algunos casos, hecho que se mantiene hasta
la actualidad en el sentido de que evadir impuestos por ejemplo
se califica como ilícito y puede ser sancionado
privativamente, aunque claro, generalmente la sanción es
pecuniaria. Veamos una de las definiciones actuales de Tributo.
"Todo PAGO o EROGACIÓN que deben cumplir
los SUJETOS PASIVOS de la RELACIÓN TRIBUTARIA, en virtud
de una LEY FORMALMENTE SANCIONADA pero originada de un acto
IMPERANTE, OBLIGATOTRIO Y UNILATERAL, creada por el ESTADO en uso
de su POTESTAD Y
SOBERANIA"[11].

Para demostrar la fuerza y poder que tenia la
tributación en la antigüedad como en la actualidad
vamos a citar un párrafo que hace alusión a esta
imposición tributaria por parte de un estado o
nación sea central o seccional:

"Si un señor ha comprado el campo, el huerto
o la casa de un oficial, de un especialista, o de un
recaudador de impuestos, su tablilla será rota y
perderá su plata. Campo, huerto o casa volverán a
su dueño"[12]. Desde sus
inicios fue una fuerte obligación que se imponía y
que con el pasar del tiempo fue cogiendo fuerza para la
realización de ciertas cosas traducidas en necesidades
básicas u obras, que el estado no podía solventarlo
si el pueblo no tributaba, pues según algunos estudios
hace miles de años se habría establecido en una ley
el pago de tributos, pues en el Código de Hammurabi se
agrupaba entre algunas disposiciones las de tipo fiscal. Tributos
que en la antigüedad y en casos similares al presente en
ocasiones servían para financiar guerras, dar lujo y
comodidad a la burocracia y gobernantes.

• EL SUJETO ACTIVO.

Hoy en día se conoce como sujeto activo al ente
acreedor de tributos, o sea el estado, en todas sus esferas
interinstitucionales, se lo puede decir que es:
"El sujeto activo de la relación
jurídica derivada de la aplicación de los tributos
será quien pueda exigir su cumplimiento, esto es,
la Administración pública que lleve a cabo la
gestión y recaudación del respectivo tributo. Debe
advertirse que el sujeto activo puede o no coincidir con el
titular del poder tributario, entendiendo por tal el ente
público que establece y regula el
tributo[13]Pues entonces entendemos que el
sujeto activo es quien tiene la facultad legal para determinar,
cobrar y exigir el pago del tributo, a quien esté obligado
a tributar.

• EL SUJETO PASIVO.

Como sujeto pasivo se conoce a quien está
obligado a pagar cierto tipo de tributo, entre algunas
conceptualizaciones tenemos la siguiente que dice: "Es sujeto
pasivo el obligado tributario que, según la ley, debe
cumplir la obligación tributario principal, así
como las obligaciones formales inherentes a la misma, sea como
contribuyente o como sustituto del mismo"[14].
Según nuestra legislación se dice que el sujeto
pasivo es toda persona natural o jurídica que esté
obligada a pagar un tributo, sea como contribuyente o como
responsable, a este último en la legislación
española lo denominan sustituto, según la cita
anterior. Pero no debemos olvidar que nuestra ley determina
también como sujetos pasivos a ciertas unidades
económicas, que carecen de personalidad
jurídica.

• EL CONTRIBUYENTE.

Con el pasar del tiempo y la modernidad los estados han
ido cambiando la terminología para que no sea sentida como
una carga o un peso, pues a quien está obligado a tributar
hoy en día se lo llama "contribuyente" nada más que
un término equivocado pues porque si consultamos en
cualquier Diccionario, contribuyente es, quien da voluntariamente
sin imposición ni presión alguna, menos aun so pena
por incumplimiento. Contribuyente: "(…)
Quien contribuye, ayuda o coopera a cualquier
finalidad"[15]. En otro
diccionario dice: "(…) Cosa que se hace o
da para contribuir a algo"[16].
También hemos consultado en la web y dice que:
"Contribución es la acción y efecto
de contribuir (pagar un impuesto, concurrir de manera voluntaria
con una cantidad para un cierto fin, ayudar a otros). El
término tiene su origen en el vocablo latino
contributio"[17]. En definitiva aunque se cambie
de nombre a la obligación de pagar impuestos y se diga
contribuyente, a la persona que ha sido obligada mediante una ley
a pagar cierta cantidad de dinero, por beneficio alguno que haya
recibido, aun así sigue siendo una carga para el pueblo,
carga que en muchas ocasiones solo sirve para mantener a cierto
status social.

• LA TASA.

Como dijimos la tributación es la parte general,
dentro del cual hay tres clasificaciones, impuestos,
contribuciones especiales y tasas, estas últimas
son las que nos interesan por el objeto de trasformación,
que lo hemos tomada dentro de nuestra investigación, por
lo que buscamos una conceptualización amplia de este tipo
de tributo y se dice que son:

"aquellos ingresos tributarios que se establecen en la
ley o con fundamento en ella (origen ex lege), a través de
los cuales el ciudadano contribuye a la recuperación total
o parcial de los costos en que incurre el Estado, para asegurar
la prestación de una actividad pública, la
continuidad en un servicio de interés general o la
utilización de bienes de dominio público.
(…) (i) la prestación económica
necesariamente tiene que originarse en una imposición
legal; (ii) la misma nace como recuperación total o
parcial de los costos que le representan al Estado, directa o
indirectamente, prestar una actividad, un bien o servicio
público; (iii) la retribución pagada por el
contribuyente guarda relación directa con los beneficios
derivados del bien o servicio ofrecido (…) "La ley {puede}
permitir que las autoridades fijen las tarifas de las {tasas} que
cobren a los contribuyentes, como recuperación de los
costos de los servicios que les presten"; (iv) los valores que se
establezcan como obligación tributaria excluyen la
utilidad que se deriva de la utilización de dicho bien o
servicio; (v) aun cuando su pago resulta indispensable para
garantizar el acceso a actividades de interés
público o general, su reconocimiento tan solo se torna
obligatorio a partir de la solicitud del contribuyente, por lo
que las tasas indefectiblemente se tornan forzosas a partir de
una actuación directa y referida de manera inmediata al
obligado; (vi) el pago, por regla general, es proporcional, pero
en ciertos casos admite criterios
distributivos."[18].

Pues el Estado satisface una necesidad, hacia un
colectivo, que puede ser de agua potable, alcantarillado, etc., y
es por este servicio, que el sujeto pasivo debe cancelar cierto
valor de manera individualizada, en la definición anterior
dice que "su reconocimiento tan solo se torna obligatorio a
partir de la solicitud del contribuyente", pues la voluntad del
contribuyente es importante para producir o no el hecho que se
someterá a gravamen, no así el nacimiento de la ley
y sus repercusiones. El Dr. Manuel Salinas, nos dice que: "la
tasa es un tributo vinculado, es decir que el hecho generador
está constituido por un servicio público y el pago
de una tarifa, cantidad de dinero que se entrega como
contraprestación por el servicio público
recibido"[19]. En otras palabras estos tres
elementos son clave para la existencia del hecho generador, que
surtirá efecto jurídico en el tributo denominado
tasa, por la cual el contribuyente debe pagar por unidades
mensuales, sin olvidar que la tasa no constituye lucro, sino
más bien servicio social, pues en algunos casos, no se
recupera el valor invertido en la obra realizada.

• LA CONTRIBUCION ESPECIAL.

La contribución especial proviene del vocablo
latino: contibutio-oñis, del que la Real Academia de la
Lengua dice que es "tributo que se exige a quien se beneficie de
la realización de obra pública o del
establecimiento de servicios público"[20].
También vale decir surge de la subdivisión del
tributo, esta tiene la característica de dar más
valor a un bien inmueble después de que la obra sea
ejecutada, por ejemplo la construcción de una avenida,
donde antes solo existía una calle lastrada o
quizás ni existía, entonces el beneficio hace que
se incremente el avaluó del predio, incluso los predios
que obtengan un beneficio indirecto son gravados con este
tributo. Hay distintas definiciones que se le da a este tipo de
tributo entre las cuales tenemos las siguientes: "tributo cuyo
hecho imponible consiste en la obtención por el sujeto
pasivo de un beneficio o de un aumento de valor de sus bienes a
causa de la realización de obras públicas o del
establecimiento o ampliación de algún servicio
público"[21]. Para el tratadista
Germán Bidart Campos: "es el tributo debido a quien
obtiene una plusvalía o aumento de valor en un bien del
que es propietario, en razón de una obra pública o
una actividad estatal. En la contribución, quien la paga
ha recibido un beneficio, que es el mayor valor incorporado a su
propiedad privada, por el cual debe obrar la
contribución"[22]. Pero la
contribución no debe ser desproporcionada, debe ser de
acuerdo al beneficio obtenido, además el ente acreedor
debe formular la forma de pago y el monto, aquí es
importante destacar criterios de que el recurso obtenido no debe
ser destinado a otro sector ajeno al de la financiación de
la obra pública, pero resulta algo incoherente debido a
que lo invertido en ocasiones se tarda décadas en
recuperar parte de lo invertido, además lo que
comúnmente se hace en estas obras es con crédito
estatal o extranjero cuyo financiamiento es a largo
plazo.

• EL COBRO O PAGO INDEBIDO.

El pago indebido es cuando se realiza estado el tributo
fuera de la ley, cuando no existe el hecho generador del valor a
pagar, también se cobra indebidamente cuando se exige algo
que se encuentra fuera de la ley. "(…) los romanos
llamaban solutio (de solvo o solutum) y que significaba desatar o
desobligar, significaba cumplir con la prestación a la que
se habían obligado. (…) debía hacerse de
acuerdo a lo estipulado, en dinero, dando en este caso la
propiedad o la tenencia, o podía consistir en hacer algo
para otro"[23]. Y mirando desde un punto de vista
completo ese pago indebido puede tener algunas causas para que se
produzcan:

"Cuando por error se ejecuta una prestación sin
que haya existido obligación de verificarla, se configura
un pago indebido, un pago falto de equidad y, por tanto,
contrario a la justicia; el cual se convierte – a nuestro modo de
ver – en causa eficiente del derecho a exigir y de la
obligación de restituir lo ilegítimamente pagado.
Siempre que hay pago indebido, es porque se cumple una
obligación que no existe, ya sea que carezca totalmente de
existencia y nunca la haya tenido, o se haya extinguido, o se
yerre en la prestación, en quien la hace o a quien se
hace"[24].

Es así que el pago o cobro indebido, puede estar
sujeto a que el contribuyente cancele un valor equivocadamente,
como también que la entidad acreedora cobre valores
inexistentes y a la vez carentes de legalidad, debiendo
restituirlos.

• MARCO DOCTRINARIO.

• LA CONTRIBUCION Y TRIBUTACION DESDE LA
  ÉPOCA ABORIGEN BAJO EL DOMINIO INCA.

El territorio que hoy conocemos como Ecuador,
antiguamente estaba poblado por diversos pueblos
aborígenes, que según algunos investigadores eran
provenientes de Asia los mismos que pasaron por el estrecho de
Bering hace aproximadamente cuarenta y cincuenta mil años.
La propiedad era colectiva y no existía ningún tipo
de tributación, pero si contribución "voluntaria"
para los dioses (sol, montañas, luna, etc.), "El aspecto
religioso, es al parecer, el más remoto de los
orígenes de los tributos, sus motivaciones no son otras
que la necesidad del hombre paleolítico de atenuar sus
temores, clamar los dioses o manifestarle sus agradecimiento
mediante ofrendas en especie y sacrificio de seres humanos o
animales[25]Pues con el pasar del tiempo los
sacerdotes no trabajaban, y eran un extracto de burócratas
y con ellos nacieron ciertas cosas obligatorias, que en inicio
eran voluntarias.

Pero aproximadamente en el siglo XV, se produjo la
invasión por tropas que provinieron desde del sur, actual
Perú, y como vimos en la antigua Roma, los conquistadores
imponían tributos a sus súbditos, es así que
se inicia una nueva etapa de vida en el hoy Ecuador, hubo cambios
en lo que se refiere a la política fiscal, es así
que un reconocido historiador ecuatoriano nos da una luz de ello
y dice: "La base de la producción y organización
social estaba en la comunidad, regida por su tradicional jefe,
que pasó a formar parte de la burocracia imperial. Cada
ayllu o comunidad debía autoabastecerse y entregar,
además, contribuciones en productos o trabajo que eran
centralizados por los
conquistadores"[26]. Es así
que se podía mantener desde ya cierto tipo de burocracia,
que lo conformaban las castas sociales de aquellos tiempos, y que
ayudaba a sostenerse el estado inca.

• LA TRIBUTACION BAJO EL DOMINIO
  ESPAÑOL.

Posterior al imperio incaico se produce ahí si
una mayor y brutal invasión al imperio inca conocido como
Tahuantinsuyo, dicha invasión se produce por la corona
española, quien no tuvo reparos de imponer los más
pesados tributos a sus conquistados y dominados, que a la vez
eran esclavos. La primera imposición de tributar fue la
encomienda, que consistía en el adoctrinamiento del
evangelio (catequizar), el cual estaba a cargo de un
evangelizador a quien debían pagar los adoctrinados por la
evangelización, y debían darle servicios o pagarle
en dinero. Los españoles crearon una legislación de
indias, la cual fundamentalmente se destinaba a los
aborígenes, quienes mantenían su cacicazgo para
facilitar la recaudación de impuestos y mantener
relación con el gobierno dominante. Desde ahí en
adelante se vienen creando y reformando leyes una de ellas es la
creación del impuesto de alcabalas que se aplicaba al
comercio local. Dentro del siglo XVI se implanta las mitas, donde
los indígenas eran pagados por sus trabajos pero ese
dinero luego era para pagar los tributos a la corona
española. De igual manera luego surgiría el
concertaje que aunque era voluntario obligaba a los
indígenas a trabajar más para pagar impuestos,
dinero para el cual pedían prestado a sus patronos, de tal
modo que generalmente quedaban endeudados de por vida. La iglesia
imponía tributos a los que se los denominaba diezmos, con
los cuales esta institución religiosa podía
"subsistir" y mantener sus grandes privilegios, esto lo demuestra
una reconocida obra de historia que dice: "Los
ingresos fiscales, provenientes en buena parte de la
"contribución" o tributo indígena, estancos y
diezmos, se gastaban en el mantenimiento del ejercito, el clero y
la alta burocracia"[27]. Por
ejemplo el impuesto denominado contribución general del
año 1987, la aplicación de este tributo provoco
fuertes cambios sociales.

Hasta la época de García Moreno la
tributación vendría siendo mal utilizada, pues en
este gobierno se empieza a dar otra cara a la política
fiscal del nuevo estado: "El programa garciano refleja el
carácter de esa alianza de consolidación estatal.
Mediante la renegociación de sistemas de la
recaudación fiscal, se logró centralizar y
administrar con mayor eficiencia buena parte de las rentas
.públicas"[28]. Pero aun no
se logra conformar una ley que establezca los objetivos adecuados
de tributación, para que sean pagados de acuerdo a los
principios básicos y pasaran muchas décadas
más para tener una norma que regule la actividad
tributaria.

• EL CÓDIGO TRIBUTARIO EN EL
  ECUADOR.

Ya en el siglo XX el estado Ecuatoriano va tomando
fuerza en su institucionalidad, pues por ejemplo para 1963, se
expide el Código Fiscal, pero no había una
concerniente aplicación el lo que se respecta a la
tributación, es así que en el gobierno militar del
Gral. Guillermo Rodríguez L., el 06 de diciembre de 1975,
se expide el primer Código Tributario de nuestro
país, el cual fue un verdadero avance dentro de lo que
implica la tributación en todos sus campos, la Dra. Katty
Muñoz dice:

"(…) el Código Tributario, texto legal de
gran perfección y que constituye un innegable avance en la
legislación del ramo. El mérito del Código
comienza por su designación. La expresión "fiscal"
es muy amplia pues, se refiere de modo general al fisco y a su
órbita financiera. El Código Tributario es
única y exclusivamente el Código de tributos. Sus
disposiciones prevalecen y sustituyen todas las anteriores. Ese
fue el propósito de su expedición. Desde que rige
el Código Tributario no existe duda. O no debería
existir, en distinguir entre ese texto y las leyes tributarias
particulares. Las normas del Código Tributario son
aplicables a todos los tributos sean nacionales o seccionales,
sean impuestos, tasas, o contribuciones especiales".

Son tan reales estas afirmaciones que luego de 36
años de vigencia el Código Tributario tiene mayor
espacio e importancia que nunca. Y solo ciertos tipos de tributos
que por su naturaleza han escapado de este Código no
están sujetos a esta norma directamente, como es el caso
de aduanas. Antes de que se expida el actual Código
Tributario, la tributación era dispersa y desordenada, no
había una verdadera política fiscal, tampoco una
eficaz recaudación.

• FACULTADES ADMINISTRATIVAS Y TRIBUTARIAS, DENTRO
  DEL SERVICIO PÚBLICO MUNICIPAL.

Las Municipalidades en nuestro país surgieron
como ayuntamientos, cabildos, municipios, hoy gobiernos
autónomos, con facultades y límites establecidos en
la Constitución de la República y normas
secundarias: "Sobre la competencia para crear servicios
públicos hay que atenerse a lo que dispone, en primer
término, el ordenamiento constitucional del Estado federal
y, luego, acudir a las constituciones
provinciales"[29]. La ley determina que los
Municipios deben administrar los recursos y bienes que
están dentro de su jurisdicción y que han sido
destinados para la utilización dentro de su territorio
para la ejecución de servicios públicos como son:
apertura de calles y lastrado, agua potable, alcantarillado,
etc., y la prestación de dichos servicios generara el pago
de tributos por parte de los beneficiados.

• LA CONTINUIDAD DEL SERVICIO
  PÚBLICO.

Estos servicios básicos son indispensables para
el ser humano por ello es que deben cumplir con ciertos
principios, con el fin de garantizar la continuidad en el
cumplimiento de las atribuciones otorgadas, Cassagne en lo
referente a la continuidad dice:

"Si la causa que legitima la existencia de un servicio
público es una necesidad colectiva de tal entidad que no
puede satisfacerse de otra manera que mediante la técnica
de esta institución, el modo de asegurar de que la
prestación se haga efectiva es, precisamente, la regla de
la continuidad. Según este principio, el servicio
público ha de prestarse sin interrupciones. Sin embargo,
ello no implica, en todos los supuestos, la continuidad
física de la actividad pues solo se requiere que sea
prestada cada vez que aparezca la
necesidad"[30].

Pues la continuidad física puede suspenderse por
fuerza mayor donde la administración no puede garantizar
este principio, o en un evento de paralización del
servicio por huelga, hecho que lo prohíbe la
Constitución, tampoco estaría en el control de la
institución, pues como cita el jurista lo que se garantiza
es la permanencia del servicio en la necesidad que surja, sea
individual o colectivo.

• LAS ORDENANZAS MUNICIPALES.

Como advertimos anteriormente la Constitución de
la República otorga competencias exclusivas a los
Municipios, entre las cuales están las de dictar
ordenanzas, pero lamentablemente estas ordenanzas carecen de
transparencia, publicidad y en algunos casos se ejecutan de forma
anti técnica, debido a ciertos vacios legales, pues no hay
la suficiente investigación y estudio antes de aplicarlas:
"(…) el carácter de legislación local de las
ordenanzas municipales y la materialidad de los mismos: "actos
normativos de sustancia legislativa, como lo son las ordenanzas
municipales""[31]. Pues las ordenanzas municipales
tienen el carácter de ley, y de igual forma entran en
vigencia inmediatamente luego de "publicarlas" en el Registro
Oficial, pero reiteramos que estas deben ser puestas en
conocimiento de los ciudadanos antes de ejecutarlas, esto
ayudaría a reforzar la democracia participativa y
comunitaria, pues en ocasiones vemos que la democracia
representativa no representa la verdadera esencia del sentir
popular y surgen ciertas leyes que se contraponen a los derechos
establecidos y garantizados, citamos una frase de un reconocido
jurista que dice: "Las municipalidades juegan a las escondidas
con sus normas y encontrar una copia de una Ordenanza,
muñirse de un texto vigente u ordenado es tarea para
aprendices de Harry Potter (…). A veces las propias
estructuras y recursos municipales conspiran contra la
factibilidad de publicitar las Ordenanzas
(…)[32] ". Pues como vemos en nuestro
proyecto de investigación el Municipio impone un tributo,
el mismo que es pagado por el sujeto pasivo, sin ser beneficiario
del servicio básico, este tributo determinado mediante
ordenanza hasta cierto punto es oculto al contribuyente, pues
solo cuando paga el tributo, siente el peso económico, y
lo lamentable es que nunca va a tener un verdadero conocimiento
de la ordenanza que lo condena a cierto pago, es mas nuestro
grupo de investigación trató de encontrar ciertas
respuestas en el ente acreedor seccional, sin ningún
resultado hasta la fecha.

• TARIFAS TRIBUTRIAS POR SERVICIOS BÁSICOS Y
  LA RETROACTIVIDAD.

Las tarifas son establecidas por los gobiernos
seccionales, amparados en lo que les confiere la
Constitución, mediante ordenanzas, donde se determina el
monto del tributo, la forma de pago, etc., veamos que nos dice un
destacado jurista: "…las tarifas deben ser calificadas
claramente como norma, esto es derecho objetivo, en cuanto
constituyen la pauta, regla, escala de que se derivan derechos y
deberes para los sujetos, siendo por lo tanto, normas
complementarias que integran y completan la regla
jurídica"[33]. Pues al establecer tarifas
obscuras ante el intelecto del ciudadano común,
también se está ocultando la norma al
contribuyente.

Las autoridades municipales en el desespero de conseguir
fuentes de ingresos económicos caen en graves erros de
hecho y derecho, es el caso que luego de estar realizada una obra
(alcantarillado) por algunos años ya, se les ocurre cobrar
un tipo de tributo que ni ellos mismo logran definirlo con
exactitud si es tasa o contribución especial, a lo que se
lo denomina retroactividad, pues se está cobrando por
obras realizadas con mucha anterioridad.

"La aplicación de una tarifa que imponga en forma
retroactiva nuevos precios o tasas sería un acto
inconstitucional por cuanto privaría a los usuarios de un
derecho adquirido a pagar el valor de prestaciones ya efectuadas
e incorporadas definitivamente a su patrimonio. (…) si se
entiende que la tarifa remunera un servicio ya prestado-o que
estaba a disposición-, la misma no podría ser
retroactiva"[34].

Pues si bien es cierto que algunas municipalidades no
cuentan con el personal capacitado, también es cierto que
muchos de sus concejales quienes son los elegidos a legislar y
fiscalizar, estos últimos desconocen o no les interesa
legislar de una forma correcta y honesta, veamos la
opinión de un jurista ecuatoriano el mismo que establece
un criterio que lo acogemos como similar a nuestro caso:
"(…) en algunas municipalidades como la lojana, las
contribuciones especiales que se han establecido distorsionan la
naturaleza jurídica de las mismas, situación
injusta, ilegal y hasta inconstitucional
(…)"[35]. Nada más cierto que esta
aseveración misma que se siente en distintos rincones de
la patria, pues como es el presente caso de la municipalidad de
Tena, donde se cobra tributos de forma retroactiva y a la vez sin
que el contribuyente sea beneficiado con la prestación del
servicio, desde ya está obligado a una
contraprestación económica.

• MARCO JURIDICO.

• ANALISIS DE LOS PRINCIPIOS BÁSICOS DEL
  RÉGIMEN TRIBUTARIO, EN EL MARCO
  CONSTITUCIONAL.