Rehabilitación habitacional en Portugal. Una evaluación de los programas RECRIA, REHABITA, RECRIPH y SOLARH

1.
Introducción

El encuadramiento de la cuestión de la
rehabilitación no es una tarea fácil, pues implica
una serie de factores muy diferentes unos de otros. Además
de la evolución del concepto en si mismo, es necesario
tener en cuenta las diversas experiencias y acontecimientos
internacionales y como estos han alterado significativamente el
paisaje (en este caso, en áreas urbanas). Durante muchos
siglos hube la preocupación con la conservación del
patrimonio arquitectónico, aunque siempre muy direccionada
para los monumentos. Hoy, esta visión no es actual, en la
mayoría de los países se reconoce la importancia de
la regeneración urbana en todas sus dimensiones
(arquitectónica, cultural, social, económica y
ambiental).

Fue en finales del siglo XIX, principios del siglo XX
que empezó la división entre la ciudad tradicional
y la ciudad moderna. Esta ruptura no es más que un intento
de adaptar la infraestructura urbana existente a las necesidades
de la revolución industrial. El proceso de
industrialización ha transformado la escala de las
ciudades debido a la migración rural-urbana. La llegada de
la población rural a la ciudad llevó a un aumento
importante de la población y, en consecuencia, a un
crecimiento urbano sin paralelo en la historia de la
humanidad.

En los últimos 30 años se han hecho varios
esfuerzos para promover la rehabilitación del tejido
urbano consolidado. El "descubrimiento" de estos problemas
urbanos llevó al surgimiento de diferentes formas de
rehabilitación del parque de viviendas, designadamente a
través de los siguientes programas – RECRIA (Regime
Especial de Comparticipação na
Recuperação de Imóveis Arrendados –
Decreto-Ley n.º 4 /88, 6 de junio); REHABITA (Regime de
Apoio à Recuperação Habitacional em
Áreas Urbanas Antigas – Decreto-Ley 105/96, de
31 de julio); RECRIPH (Regime Especial de
Comparticipação e Financiamento na
Recuperação de Prédios Urbanos em Regime de
Propriedade Horizontal – Decreto-Ley n.º 106/96, de 31
de julio) y SOLARH (Programa de Apoio Financeiro Especial
Para a Reabilitação de
Habitações – Decreto- Ley n.º 7/
99, de 8 de enero).

Por estas razones, es esencial en el contexto de las
políticas urbanas, evaluar los impactos que estos
programas han tenido en el proceso de rehabilitación de la
vivienda porque la monitorización de los resultados es
fundamental para promover y encontrar soluciones que se adapten a
las necesidades de la sociedad contemporánea y futura.
Estas soluciones no tienen que ser necesariamente comunes a todas
las situaciones, sin embargo, la necesidad es ajustable y
flexible de soluciones a cada problema. Esto probablemente
requerirá nuevas herramientas para integrar una
visión esencialmente estratégica y un componente de
gestión más completo. Esto no significa la
negación de la obra hecha hasta ahora, es más una
cuestión de ajustar y adaptar las prácticas, a la
dinámica y tendencias actuales.

El presente trabajo tiene como objetivo reflexionar
sobre las cuestiones antes indicadas buscando, sin embargo,
encontrar nuevas maneras de abordar la cuestión de la
rehabilitación habitacional. La idea es reflexionar sobre
el tema para conseguir resultados más eficientes y
adaptados a las necesidades habitacionales.

Portugal llegó con cierto retraso al proceso de
rehabilitación y los programas creados en esta área
no fueron efectivos en la práctica. Sirvió, sin
embargo, para aumentar la conciencia de las populaciones y de los
municipios sobre la importancia de esta cuestión. Sin
embargo, los avances que se han registrado requieren la
solución de algunas debilidades identificadas. La
ineficacia de los programas de rehabilitación están
relacionados no sólo con las dificultades administrativas
y burocráticas, pero también con la incapacidad de
considerar cuestiones tan importantes como las
características físicas y de construcción de
los hogares, su condición estructural, la viabilidad
técnica y económica de las intervenciones y impacto
en la calidad de vida y en la mejora de los centros urbanos donde
se encuentran. Durante muchos siglos hube la preocupación
con la conservación del patrimonio arquitectónico,
aunque siempre muy direccionada para los monumentos. Hoy, esta
visión no es actual, en la mayoría de los
países se reconoce la importancia de la
regeneración urbana en todas sus dimensiones
(arquitectónica, cultural, social, económica y
ambiental), siendo, incluso, uno de los sectores
estratégicos de la economía ya que, en
términos porcentuales, esto sector representa alredor de
40% de la actividad de la industria de construcción civil
europea, cifra superior a la verificada en Portugal, según
Paiva et al. (2006: 1). En Portugal, el interés
por esta nueva forma de intervenir en la ciudad consolidada
empezó en los años 60 pero solo en los 80
surgirán las primeras contribuciones específicas
(Programas) en el ámbito de la rehabilitación.
«Alguns destes programas foram pioneiros e tornaram-se
objecto de estudo e de referência internacionais como
sucedeu em 1985 com o Programa de Reabilitação
Urbana (PRU e posteriormente Programa de
Reabilitação de Áreas Urbanas Degradadas
(PRAUD), pela preocupação havida com a
participação popular nos processos de planeamento e
projectos urbanos» (Paiva et al, 2006: 2).
Sin embargo, Portugal es uno de los pocos países que no
tienen una política de rehabilitación efectiva. Se
pretende de esa manera, y al igual que ocurre en toda Europa, que
la rehabilitación se consolide teniendo en cuenta las
condiciones socio-económicas de revitalización del
tejido urbano y su sostenibilidad.

2. La
Rehabilitación y su trayectoria
internacional

El paisaje urbano, el resultado de los cambios
económicos y sociales, ha cambiado de manera
significativa. Un breve retorno al pasado nos permite comprobar
que la ciudad morfológicamente demarcada estaba siendo
reemplazada por una urbanización difusa, dispersa,
fragmentada, pero sobre todo "incómoda",
«Incómoda, antes de mais, porque custa a
perceber, a interpretar, a diagnosticar e a remediar nos seus
dualismos e fragmentações (…)
porque desafia as formas de governação
estabelecidas» (Portas et al, 2003: 213).
Según Álvaro Domingues (2002: 115), este nuevo
paisaje urbano se desarrolla a partir de un conjunto de
acumulaciones / transformaciones resultantes de la
acción de una variedad de actores con objetivos muy
diferentes entre sí. Isabel Guerra afirma que «a
transformação das cidades, das
instituições, dos grupos não acontece como
fruto de uma varinha mágica" ela é, antes de mais,
fruto "de um sistema económico-político
global» e de um «jogo complexo de
dinâmicas movimentadas e induzidas por actores
diversificados cujas estratégias, projectos e
relações contribuem de forma significativa para
estas dinâmicas, engendrando especificidades
locais» (Guerra et al., 1999). Hoy en
día, la ciudad es un producto social que refleja los
múltiples efectos de la constante reestructuración
económica. Las raíces de estas reestructuraciones
se encuentran en el curso de dos importantes momentos
históricos: la Revolución Industrial y la II Guerra
Mundial.

La revolución industrial que se manifestó
más tarde en Portugal tuve un impacto significativo en
otros países. Durante el siglo XIX, una serie de factores
(disminución de la mortalidad, crecimiento
demográfico y mejora de la movilidad) obligó el
espacio urbano a adaptar rápidamente sus estructuras a las
exigencias de esta era – la era industrial. Los numerosos cambios
que fueran suficientes para la aparición de algunas
importantes propuestas de planificación urbana. Sin
embargo, es importante recordar que en la mayoría de los
casos, sólo buscaba «responder aos problemas que
se evidenciam na cidade industrial, centrando-se,
fundamentalmente, nas questões habitacionais (dos
trabalhadores que afluíam às cidades), nas
condições sanitárias e no sistema de
circulação e transportes»
(Magalhães, 2000: 5). Así, la ciudad se estaba
expandiendo a la vez que creaba en su centro un vacío
urbano sucesivamente empobrecido y debilitado
económicamente y socialmente. A pesar del abandono
progresivo que se votó, estas áreas del centro de
la ciudad tuvieran, en algunos casos (pocos), la merecida
atención. Desde el siglo XX empezaron a surgir movimientos
de capitales hacia estos "vacíos urbanos", que
trató de beneficiarse de su centralidad y revertir las
tendencias instaladas.

La Segunda Guerra Mundial (1939-1945) trajo, sin duda,
cambios sociales, económicos y políticas que han
cambiado de modo repentino la comprensión anterior del
mundo. Muchas ciudades europeas fueran parcial o totalmente
destruidas, tanto físicamente (en una fase inicial), como
al nivel memorial (en la fase siguiente). En 1945, después
del término del conflicto militar, son evidentes las
necesidades de reconstrucción y la urgencia de producir
nuevas viviendas. La resolución de estos problemas ha
pasado, en muchos casos, simplemente por la demolición de
las zonas urbanas semidestruidas y por la rápida
urbanización de los suburbios. Así, por un lado el
fenómeno de la Renovación Urbana ganó
importancia – alteración de tipología ya
existente, a través de la demolición y reemplazo de
la misma en conformidad con las nuevas teorías de la
arquitectura moderna – por otra parte, la urbanización de
los suburbios se consumó sin ninguna preocupación
cualitativa.

En este contexto de posguerra el desarrollo urbano
entonces abogado trató esencialmente de reconstruir el
sistema económico y resolver rápidamente el
problema de la vivienda (debido al elevado número de
personas sin hogar). El crecimiento económico registrado
en los años 40 en los Estados Unidos de América y
en los años 50 en toda Europa parecía ser la
solución de todos los problemas. Las ciudades europeas se
han desarrollado a pasos agigantados a través de la
instalación de industrias pesadas que generaban empleo. La
existencia de empleo en las grandes ciudades fue fundamental para
el crecimiento del éxodo rural. La población
comenzó a abandonar las zonas rurales procurando una
calidad de vida que pensaban encontrar en las grandes ciudades.
Las ciudades, incapaces de responder a esta afluencia de
populación, se expandirán en dirección a los
suburbios originando de este modo un crecimiento a la escala
metropolitana nunca antes verificado. Ha habido una
proliferación de operaciones inmobiliarias que con fines
de lucro, han amenazado los principios de la sostenibilidad. La
urbanización de las periferias «fez-se,
obviamente à custa do declínio e
desvalorização de certas zonas centrais que
sofrem (…) o efeito de um desinvestimento
industrial, comercial e imobiliário» (Guerra
et al., 1999: 6).

A finales de los años 60 y principios de los 70
se vivió un período de convulsión y queda
cada vez más claro que este creciente progreso no es
posible se basado en el consumo de recursos escasos, como el
suelo. La conciencia de esta situación estay asociada con
el aumento de las preocupaciones ambientales. Desde un punto de
vista cultural parece que los resultados obtenidos a
través de los procesos de renovación urbana y la
expansión suburbana llevaron a una pérdida de
identidad de la ciudad y su despoblación. Es en este
contexto que la rehabilitación empieza a tener relevancia
en el ámbito de las políticas urbanas y
habitacionales.

Poco a poco, en toda Europa surgen instrumentos de
rehabilitación urbana encuadrados urbanística y
normativamente por leyes idénticas a la Ley de Malraux, de
4 de agosto de 1962. La ley francesa fue crucial en el contexto
de las políticas urbanas de rehabilitación debido a
la preservación y restauración de los conjuntos
urbanos con valor arquitectónico o histórico,
sobreponiéndose a las anteriores estrategias substitutivas
de la renovación urbana. El principio subyacente a la Ley
de Malraux permitió salvaguardar importantes áreas
urbanas históricas, porque «após estudos
pormenorizados – que envolviam sempre uma
negociação entre o poder local e central –
delimitavam-se áreas urbanas para cada uma das quais se
aplicaria um regulamento específico pormenorizado
(…) limitando consideravelmente as possibilidades de
construção, demolição ou
alteração do edificado e definindo normas para as
intervenções a realizar» (Paiva et
al, 2006: 17). Las operaciones de rehabilitación
urbana – recuperación y beneficiación de
áreas degradadas (históricas o no) en sus varias
dimensiones (física, social, económica e ambiental)
– comenzaran así a suceder a las anteriores
operaciones de renovación urbana. Todavía, las
experiencias ocurridas en Europa, en el final de los años
60 y durante a los 70, demuestran que en muchos
casos, las intervenciones se producirán principalmente en
la restauración de los edificios dejando de lado los
factores de la realidad socio-económica y cultural. Esta
práctica resultó en casos de injusticia social
grave, ya que promovía la expulsión
sistemática de las poblaciones residentes y su
sustitución por nuevos estratos
socioeconómicos capaces de responder a la
especulación creada por la restauración del
edificio1. La Carta de Ámsterdam (26 de
setiembre de 1975) constituye un hito fundamental en este tema ya
que es la primera vez que se establecen los principios de la
conservación integrada subyacente a la
rehabilitación.

Más recientemente, a la escala europea se han
definido los objetivos políticos y principios generales en
este ámbito. Las ciudades de hoy constitúyense
«como pólos privilegiados de
acumulação de recursos estratégicos para o
desenvolvimento» (Portas et al, 2003: 220) y
poseen un "gigantesco" peso económico. Su importancia es
reconocida por todos aquellos que intervén en el
territorio e es por eso que las políticas tienden a
definir estrategias para el espacio urbano. La Unión
Europea consciente de esta realidad, proporciona los fondos a
aplicar en programas orientados hacia la rehabilitación,
es el caso de la iniciativa JESSICA – Joint European
Support for Sustainable Investment in City Areas. JESSICA es
una iniciativa comunitaria que posibilita a los Estados Miembros
la utilización de fondos atribuidos en el ámbito de
los Fondos Estructurales (FEDER) para la creación de
Fondos de Desarrollo Urbano (FDU), destinados a apoyar
operaciones sostenibles de rehabilitación. El Banco
Europeo de Inversión (BEI) apoya la Iniciativa JESSICA a
través de consultoría técnica y mediante la
concesión de préstamos a los proyectos.

En resumen, se puede decir que «as primeiras
intervenções na cidade limitaram-se à
construção de infra-estruturas urbanas, após
a Revolução Industrial, as
preocupações centraram-se na
construção de habitação e
equipamentos, como resposta à procura que até
então se verificava (…)» (Mendes, 1990:
231). Más recientemente hube necesidad de emprender
una visión sistemática capaz de integrar la
habitación en otras áreas y fortalecer su
importancia como un elemento clave en la recalificación de
las ciudades.

3. La
Rehabilitación y su encuadramiento
nacional

En Portugal fue en finales del siglo XIX, principios del
siglo XX que empezó la división entre la ciudad
tradicional y la ciudad moderna. Esta ruptura no es más
que un intento de adaptar la infraestructura urbana existente a
las necesidades de la revolución industrial. El proceso de
industrialización ha transformado la escala de las
ciudades debido a la migración rural-urbana2. La llegada
de la población rural a la ciudad llevó a un
aumento importante de la población y, en consecuencia, a
un crecimiento urbano sin paralelo hasta entonces. Nótese,
sin embargo, que este proceso de crecimiento urbano fue
más evidente en Lisboa y Oporto, ya que al nivel
nacional, estas fueron las ciudades que recibieron un mayor
número de industrias y, en consecuencia, una mayor
afluencia de población. Esta realidad ha contribuido a
reforzar el papel polarizador que estas ciudades ya habían
mostrado. La carga demográfica, inevitablemente, tuve una
expresión negativa en la periferia urbana. La falta de
vivienda, la infraestructura y los equipamientos preocupaban los
políticos de la época, por lo que, fue creada, a
través del Decreto de 13 de enero de 1865, la figura del
Plano Geral de Melhorias, a elaborar para las dos
ciudades anteriormente referidas. Las restantes villas y ciudades
tenían la posibilidad de elaborar planos semejantes por
solicitud, es decir, su realización era opcional. Sin
embargo, la poca sensibilidad en este dominio y la falta de
experiencia práctica, significa que ni los planes
obligatorios fueran hechos de inmediato.

Con el establecimiento de la República en 1910,
fueran adoptadas una serie de opciones que, sobre todo, la
promoción de obras públicas. La búsqueda de
esta política carecía, sin embargo, de los
instrumentos jurídicos adecuados y en condiciones de
definir el sistema general de las expropiaciones necesarias para
la expansión urbana, construcción de barrios de
operarios y mejoramientos por parte del Estado. Es en este
contexto que en 1912 surge una ley muy importante – la
Lei dos Solos (Ley de los Suelos). Esas fueron
las bases para poner en marcha grandes obras públicas, sin
embargo, todos estos proyectos previamente anunciados fueran
rápidamente remetidos para segundo plan, en primer lugar,
debido a la instabilidad política y social que se hizo
sentir en el plano nacional, y en segundo lugar, debido a la
crisis económica internacional después de la I
Guerra Mundial.

Con el golpe militar de 28 de mayo 1926 Salazar asciende
al poder. A su llegada se empezó a tomar un conjunto de
medidas que tenían por objeto estabilizar la
economía, medidas estas, que llevaran a una
estagnación del país. El Estado Novo
apostó, esencialmente, en el desarrollo de las colonias y,
por eso, Portugal presentaba bajos índices de crecimiento
económico. Estas dos condiciones (inversión en las
colonias y el estancamiento económico del país)
llevaron a importantes migraciones en dirección,
especialmente a las colonias de África y Brasil. Al mismo
tiempo, comenzaran también fuertes corrientes migratorias
del interior hacia el litoral, especialmente, en dirección
a las grandes ciudades (Lisboa y Oporto). Este fenómeno,
obligó a la administración a recurrir a la
legislación ya existente (Decreto n.° 4137, de 24 de
abril de 19183) para resolver las necesidades de
vivienda4 que entretanto fueran surgiendo. La
construcción de barrios sociales previstos en este
diploma legal no fue de todo suficiente e «o surto da
concentração urbana começa contudo a
preocupar a administração central e, em 1932, o
governo promulga um decreto (Decreto-Lei 21697, de 30 de
Setembro) onde faz referência à
realização de planos de urbanismo, considerados
como «melhoramentos urbanos», responsabilizando a
Direcção–Geral de Edifícios e
Monumentos Nacionais pelo estabelecimento de programas e sua
elaboração» (Mendes, 1990: 165). Para
solucionar este problema se adoptó en 1933 otra ley
(Decreto-Ley n.º 23053, de 23 de septiembre) que
posibilitaba la construcción de viviendas
económicas. En 1934, es introducida en la
legislación portuguesa la figura de los Planos Gerais
de Urbanização (PGU – Planes Generales
de Urbanización). A pesar de estos avances legislativos,
el Estado Novo continuó manteniendo su
soberanía y ejercer su control total, porque por un lado,
las licencias no eran vinculantes para las personas y por el
contrario, se basó en la ley de expropiación por
utilidad pública para continuar su política de
construcción y desarrollo de escuelas y viviendas sociales
como forma de autopromoción. En cuanto a los centros
históricos se determinó que las intervenciones
siguieron centrándose en el monumento como un hecho
aislado. En la década siguiente, con las Conmemoraciones
del Duplo Centenario de la Fundación de la Nacionalidad
(1143) y de la Restauración de Independencia (1640) hube
necesidad de rever la Ley de las Expropiaciones (Decreto-Ley
n.º 28797, de 1 de julio de 1938) para garantizarse la
realización de grandes obras públicas. Surgieran
entonces muchos procesos de adquisición de tierras de
grandes dimensiones para la construcción de los proyectos
conmemorativos. Así, y en la ausencia de instrumentos de
gestión territorial capables de orientar el crecimiento y
desarrollo, «as cidades cresceram pelo somatório
de parcelas urbanizadas por particulares e a cidade –
jardim, que então proliferava pela Europa, não se
aplicou em Portugal, salvo, algumas tentativas modestas de
aplicação do modelo nos bairros de casas
económicas.» (Mendes, 1990: 166).

En la época, uno de los ministros más
emblemáticos y conocidos por su obra durante el Estado
Novo, fue el Ministro del Fomento – Ingeniero Duarte
Pacheco. De hecho, aunque con reducida expresión social y
espacial, el conyunto de Programas de Habitação
Social (entre los cuales se destaca Casas de Renda
Económica – 1945 y Casas de Renda Limitada –
1947) fueran creados por Duarte Pacheco. En 1948, a
través de la Ley n.º 2030, de 22 de julio de 1948,
fue colocada la cuestión de la renovación urbana.
Esta ley dio a la administración la posibilidad de
expropiar por utilidad pública y previa también la
elaboración de Planos Gerais de
Reconstrução con el objetivo de encuadrar el
financiamiento estatal de las obras de renovación y para
que se regulase, por vía administrativa, la
desocupación de los edificios y, se necesario, fornecer
realojamiento. Aparentemente, esta ley parecía "ideal",
mientras, los propietarios tiraran ventaje de esta ley, ya que a
través de la misma era posible requerir "acción de
desalojo" lo que posibilitó el constante vaciamiento de
los edificios para su demolición y, posteriormente,
construcción de un nuevo edificio con rentas más
elevadas. Es de este modo evidente que los Planos Gerais de
Reconstrução no fueran eficaces como
instrumentos de gestión territorial. Los problemas estaban
lejos de estar resueltos y, sin embargo, las presiones generadas
por un constante crecimiento urbano llevó a la
aparición de los Anteplanes que, por a través del
Decreto-Ley n.º35931, de 4 de noviembre de
1946, tenían carácter vinculativo. La
aprobación de los Anteplanes dio lugar a una
disminución de la calidad de los proyectos presentados al
contrario do que sucedía con los PGU. Los PGU primaban por
el cuidado de las áreas centrales, pero, al defendieren la
necesidad de que las áreas residenciales de baja densidad
debidamente encuadradas contribuyen a un aumento
significativo de los precios del suelo y la consiguiente
expulsión de los estratos económicamente
más débiles hacia fuera de los perímetros
urbanos. Fue en los años 40 que se establecieron algunas
acciones legales que perpetuadas en el tiempo, han demostrado ser
extremadamente graves para la conservación y mantenimiento
de los edificios, entre los que destacan la congelación de
los alquileres de las propiedades arrendadas.

El final de la década de 40 y el inicio de los
años 50 representa una significativa alteración en
la política habitacional del Estado debido a las mudanzas
de naturaleza económica y social decurrentes de la II
Guerra Mundial. Desde los años 50 hube un aumento de
carencias al nivel habitacional y hube necesidad de abandonar el
modelo de viviendas unifamiliares hasta entonces promovido,
favoreciendo la construcción de grandes barrios
localizados en áreas de expansión y relativamente
cercanas de los centros urbanos ya consolidadas. La década
de 50 fue caracterizada por un proceso de planificación
poco eficaz, de hecho, «quando ponderamos o
número de alojamentos promovidos pelo sector
público até 1950 pelo número de
famílias residentes, constatamos que apenas no caso de
Lisboa, Porto, Setúbal e faro atingem valores superiores a
1 alojamento por 100 agregados familiares» (Serra,
2002: 185). El éxodo rural gana cada vez más
importancia y, por eso, se prestó especial atención
a las dos ciudades más grandes surgiendo, así, el
Decreto-Ley n.º 40616, de 28 de mayo de 1956 –
Plano de Melhoramentos para a Cidade do Porto y el
Decreto-Ley n.° 42454, de 18 de agosto de 1959 –
Plano de Construção de Novas
Habitações da Cidade de Lisboa. Así,
Lisboa y Oporto avanzan con la concretización de programas
habitacionales (a través de regimenes de excepción)
mientras que los restantes municipios permanecían
reglamentados por la Ley n.º 2030, de 22 de julio de
1948.

Los años 60, en términos prácticos,
también no verificaran progresos significativos, por
oposición, con la Guerra Colonial muchos recursos
financieros fueran desviados para el área de la Defensa,
lo que limito el estímulo al crecimiento económico
hasta entonces verificado. Es evidente que los planes de
urbanización anteriormente preconizados no fueran
suficientes para dar respuesta al crecimiento demográfico
y, consecuentemente, urbano que se registró. Teniendo en
cuenta esta situación, definiese en 1965, a través
del Decreto-Ley n.º 46673, de 29 de noviembre,
el loteamento5 como operación urbanística. El
loteamento, como operación,
permitió la resolución de numerosos problemas
habitacionales, mientras, y debido al hecho de que no fueran
respectados sus contornos legales, los loteamentos
resultantes de la división de la propiedad rústica
en parcelas sin cualquier tipo de infraestructuras resultaron en
una construcción sin calidad y, por veces, sin las
mínimas condiciones de habitabilidad. Durante los
años 60 empieza, finalmente, a asistirse a un progresivo
despertar para una nueva perspectiva de intervención en la
ciudad existente. De las prácticas centradas en la
protección de los objetos arquitectónicos
más o menos aislados, iniciase la transición a otra
comprensión de los fenómenos urbanos y empezase a
reconocer la importancia de la integración de los aspectos
socio-económicos, culturales, ambientales y
físicos. En el Congreso sobre Urbanismo realizado en el
Laboratório Nacional de Engenharia Civil (LNEC),
en mayo de 1961, Mário Laginha presentó una
comunicación sobre renovación urbana. En esta
comunicación el concepto de renovación urbana surge
con una nueva forma, aproximándose do que se preconizaba
ya por toda Europa. En los años siguientes se llevan a
cabo eventos igualmente importantes para el desarrollo de esta
temática entre los cuales se destaca el Coloquio del
Urbanismo, realizado en Funchal en 1969. El problema de la
habitación mantúvose al longo de los años
llevando el poder central a avanzar en 1969 con el
Fundo de Fomento de Habitação6 (FFH). Con
esta institución inició una
campaña de promoción pública de vivienda,
sin embargo, esta promoción fue esencialmente en la
periferia de los grandes centros urbanos, contribuyendo a la
extensión de estas áreas sin que los municipios
puedan intervenir.

En 1970, y en el dominio de las políticas de
habitación es importante resaltar la importancia de la Ley
de Suelos. La Ley de Suelos7 fue fundamental para la mudanza
observada en el ámbito de la rehabilitación, en el
sentido de tener una política de suelos tendente a
disminuir el coste de las tierras para la construcción.
Seis anos más tarde, la Ley de Suelos fue alterada para
que, manteniendo la preocupación de evitar la
especulación inmobiliaria, se permitiese solucionar de
forma rápida el problema de vivienda. Posteriormente, el
Decreto-Ley n.º 561/71, de 17 de diciembre
impidió que se procesasen expropiaciones en áreas
no inseridas en los PGU. En 1973 el régimen de
loteamento fue revisto (Decreto-Ley n.º 289/73, de
6 de junio) y con esto las operaciones de loteamento
pasaran a ser regladas, habiendo posibilidad de definir
áreas a recuperar. En este mismo año, materializada
por el Decreto-Ley n.º 8/73, de 8 de enero surge aún
la figura del Plan de Pormenor de Renovación Urbana
(Plano de Pormenor de Renovação Urbana)
que incumbe a los ayuntamientos y al FFH la elaboración y
ejecución de planes que lleven a la renovación de
áreas urbanas sobre-ocupadas o con malas condiciones de
salubridad.

Pero con la Revolución del 25 de abril de 1974
las circunstancias han cambiado. Esta alteración
llevó a la creación de una nueva política de
vivienda, dirigida al «desenvolvimento de um verdadeiro
sector público de promoção, para o
lançamento concreto das bases de uma política
fundiária e urbanística coerentes, e para uma
efectiva acção reguladora do estado sobre os
processos do mercado habitacional, passassem em larga medida pela
ampliação e dinamização dos
programas» e medidas já existentes (Serra,
2002: 213). Una de esas medidas, y talvez la más conocida
fue la congelación de los alquileres. Esta medida (ya
practicada en Lisboa desde 1943) acabó por negligenciar el
necesario mantenimiento del parque alquilado en el momento, el
más expresivo. A su vez, la construcción de barrios
informales, que eran conocidos en Portugal como
"clandestinos", fueran objeto de atención, a
través de la aprobación del Decreto-Ley n.º
804/76, de 6 de noviembre, que definía el proceso de
reconversión y beneficiación de los
loteamentos clandestinos, en casos técnica y
económicamente viables. La Ley de Suelos (Decreto-Ley
n.º 794/76, de 5 de noviembre) establece dos importantes
figuras:

«Área Crítica de
Recuperação e Reconversão
Urbanística» (ACRRU) y «Medidas
Preventivas», que tenían como
finalidad intervenciones en el patrimonio edificado de zonas
históricas de las ciudades, que permitió alargar
substancialmente el poder de intervención de los
municipios en áreas degradas, designadamente, en el
ámbito de las operaciones de rehabilitación. En
finales de la década de 70 fue aún lanzado el
Programa para a Recuperação de Imóveis
Degradados (PRID)8 destinado a
la creación de líneas de crédito para
financiar la recuperación de inmóviles
habitacionales degradados.

La década de 80 registra también una
multiplicación de conferencias, seminarios y encuentros,
onde las políticas de rehabilitación de los centros
urbanos y de protección del patrimonio construido fueran
tema central. Rápidamente, la cuestión de la
rehabilitación pasó a hacer parte de las
preocupaciones políticas, para lo que contribuyeron
también las acciones internacionales, como por ejemplo,
las patrocinadas por el Consejo de Europa. En 1983, el PRID fue
relanzado porque los resultados entretanto alcanzados quedaran
por detrás del esperado. El relanzamiento del PRID fue
asociado a la aprobación del nuevo régimen del
alquiler urbano a través de la publicación de la
Ley n.º 46/85, de 20 de septiembre. Sin embargo, tres
años después de su relanzamiento, el
grado de progreso se mantuvo por debajo del 50%. El PRID fue la
primera experiencia nacional de apoyo sistemático a la
rehabilitación de edificios, especialmente, a los
edificios situados en los centros históricos onde el
avanzado estado de degradación era más evidente. A
pesar de las buenas intenciones expresadas en este programa, este
se extinguió, hasta el final de la década de 80,
por falta de fondos. En su substitución surge, por
Despacho 4/SEUH/85, de 22 de enero, el PRU que presenta una
filosofía ligeramente diferente porque sugiere una
intervención más completa, es decir, el
inmóvil aislado ya no es la principal preocupación.
En la década de 80, al mismo tiempo que fueran lanzadas
las primeras experiencias de planificación en centros
históricos, el PRU añadió a este tema una
nueva dimensión – «a política de
habitação não pode deixar de considerar a
conservação e condições de
utilização do parque já construído, a
par da produção nova. Esta
preocupação justifica-se não só tendo
em conta a racional utilização dos recursos mas
também tendo em conta os objectivos do bom funcionamento
das estruturas urbanas, posto em causa por
intervenções e processos de crescimento demasiado
grandes ou rápidos, de que não se conhecem à
partida todas as consequências, de modo a evitar sempre que
possível a ruptura social causada pela
alteração inorgânica do ambiente tradicional
de vastas populações urbanas» (FLORES,
1998: 185). Con este programa surgen despachos técnicos
(Gabinetes Técnicos Locais – GTL) dirigidos
para el lanzamiento y gestión de procesos de
rehabilitación urbana.

Los GTL tuvieran un papel clave debido a su amplio
alcance, desarrollando, in loco, los
diagnósticos, las propuestas y los planes/proyectos de
rehabilitación para las áreas urbanas degradadas;
promovían la recuperación de edificios;
dirigían la ejecución de los trabajos;
definían la gestión financiera del proceso de
rehabilitación urbana y solucionaban las cuestiones
relacionadas con el realojamiento. La publicación de la
Ley n.º 46/85, de 20 de septiembre – más
conocida como "Ley del desbloqueamiento del Alquiler" – fue
una importante medida para la mejora de la situación de
degradación progresiva del parque habitacional. Los
resultados de la implementación del PRU permitirán
el reconocimiento de la insuficiencia de la política de
rehabilitación edificio a edificio y empezó el
necesario encuadramiento de la rehabilitación, en una
perspectiva más amplia y urbana, para tal
contribuirán también las corrientes
internacionales. En 1988, fue criado el PRAUD que
substituyó el PRU. Mientras que este programa estaba
aún muy relacionado con la cuestión de la
política de habitación, no obstante haber
referencia a otras temáticas, el PRAUD surge para la
recuperación de las áreas ambientalmente degradadas
(históricas o no) y para la recuperación del
patrimonio construido. PRAUD fue aplicado a áreas de
diversos tipos y naturaleza, desde barrios clandestinos y
degradados hasta áreas de reconversión industrial.
Pero en la práctica se comprobó que fue en
las áreas históricas que este programa tuvo
una mayor incidencia. PRAUD9 estaba orientado para
la cadencia de apoyos financieros y técnicos a los
Ayuntamientos, para la realización de operaciones de
rehabilitación o para acciones de preparación y
acompañamiento de las mismas. Este programa contaba
también con una financiación parcial por parte del
Estado para la realización de obras de
rehabilitación de infraestructuras y equipamientos o su
inclusión, cuando necesario, y para la realización
de estudios y proyectos a desarrollar.

Los principales objetivos del PRU y PRAUD, estaban
relacionados con el comienzo de acciones de rehabilitación
en los centros históricos y en áreas urbanas
degradadas, por equipas pluridisciplinares con sede en la
área de intervención que desarrollaran una
estrategia capaz de mejorar la cualidad de vida de los residentes
en la zona de intervención y incentivar en los
propietarios el interés por la rehabilitación de
sus inmóviles. Aún en 1988, el PRID fue
substituido por el RECRIA con el objetivo de apoyar
a la ejecución de obras de conservación y
recuperación de edificios habitacionales
degradados, cuya renta tuviese sido objeto de corrección
extraordinaria (en el ámbito de la Ley n.º 46/85, de
20 de septiembre).

En el inicio de la década de 90, realizase una
nueva reformulación del PRAUD a través del despacho
n.º 23/90. El esfuerzo manifestado en este despacho no
atingió, mientras, los objetivos pretendidos, porque,
«(…) em termos quantitativos assiste-se, entre
1988 e 1991, 2.ª fase do programa, a um crescente
desinteresse no apresentar de candidaturas. Se no primeiro ano
estas são em número de 60, este passa para 22 em
1989 e 27 no último ano. A este facto não é
alheia a situação de desencanto que, no primeiro
ano, adveio de a tão grande número de candidaturas,
certamente gerado pela expectativa provocada pelo novo Programa,
correspondem somente 13 aprovações,
distribuídas equitativamente por todo o pais. Tal facto
não se alterou nos anos seguintes, a que correspondeu, 13
e 9 selecções» (Flores, 1998: 193). La
década de 90 fue marcada por los efectos de la
adhesión de Portugal a la entonces Comunidad
Económica Europea (CEE), aún en la década
anterior, y al consolidar de la conciencia generalizada (por
parte de urbanistas, populación y poder político)
para la necesidad de protección de los centros urbanos. En
verdad, con la entrada en la CEE llegaran a Portugal fundos que
permitirán avanzar con la ejecución de operaciones
de rehabilitación direccionadas a los centros
históricos y no sólo (el ejemplo de la Expo 98, en
Lisboa). Durante los años siguientes fueran sucesivamente
criados y remodelados programas de incentivo y financiamiento a
la realización de obras en edificios privados, con el
objetivo de ampliar su ámbito, aumentar las tajas y obras
con financiación o cambiar los procedimientos de
candidatura. Sin embargo, la adhesión por parte de los
propietarios privados a estos programas no han alcanzado los
niveles deseados. Pero la problemática de la
habitación versus alquiler mantúvose lo que
llevó a diferentes formas de intervención entre las
cuales se destacan los siguientes programas – RECRIA
(Decreto-Ley n.º 4/88, de 6 de junio); REHABITA
(Decreto-Ley n.º 105/96, de 31 de julio); RECRIPH
(Decreto-Ley n.º 106/96, de 31 de julio) y SOLARH
(Decreto-Ley n.º 7/99, de 8 de enero) que serán, en
el capítulo siguiente, objeto de un
análisis detallado.

4. La
Rehabilitación en el contexto de las políticas
públicas: caracterización y evaluación de
los programas RECRIA, REHABITA, RECRIPH, SOLARH

4.1. Breve cuadro jurídico de la
rehabilitación

Se entiende por políticas públicas
cualquier combinación de los recursos (administrativos,
técnicos y financieros) que procuran la
concretización de determinado objetivo. La
concretización de esos objetivos depende muchas veces de
los instrumentos operacionales que las políticas tienen a
su disposición (planes, programas, acciones y medida). En
este contexto, y teniendo por base el objeto de estudio, podemos
identificar dos momentos cruciales de la rehabilitación en
relación con sus políticas y programas. Tal como ya
fue referido, sólo desde los años 70 es que las
preocupaciones relacionadas con la rehabilitación
comenzarán a tener relevo. Desde entonces, poco a poco,
las políticas establecidas en Portugal han seguido, aunque
con cierto retraso, las tendencias observadas en otros
países europeos. Por toda Europa y, en particular a partir
de la crisis del petróleo y de las contestaciones sociales
contra la expansión urbana desenfrenada que entonces se
registraba y que se expresaran en el "derecho a la ciudad" la
cuestión de la habitación empezó a ser
pensada en una perspectiva no limitada a una respuesta a las
carencias de habitación a través de nuevos hogares,
pero considerando la rehabilitación.