Rehabilitación habitacional en Portugal. Una evaluación de los programas RECRIA, REHABITA, RECRIPH y SOLARH (página 2)

En Portugal, tras el 25 de abril de 1974,
el tema de la vivienda fue una bandera que perdió
"fuerza" rápidamente debido à coyuntura
económica que dominó Portugal. A pesar del
esfuerzo del Estado en la promoción directa
de la habitación, a través del FFH, las
dificultades económicas obligaran a la intervención
del Fundo Monetario Internacional (FMI) y del Banco Mundial lo
que resultó en una reducción del papel del Estado
en las políticas de bien estar social. Entre ellos
había una menor inversión en viviendas sociales. A
pesar del clima de inestabilidad se tomaron medidas destinadas a
aliviar, las dificultades del ámbito habitacional
agravadas por el desaparecimiento del mercado de alquiler debido
a la decisión del congelamiento de las rentas en todo o
país. El congelamiento de las rentas fue una medida con
reflejos en la disminución (o imposibilidad de aumento) de
los rendimientos de los propietarios, que se viran sin capacidad
financiera para suportar los encargos asociados a la
realización de obras de conservación ya que,
segundo el RGEU, eran de su responsabilidad. Así, hube un
aumento de la degradación de los predios de rendimiento
que, en la época, eran la mayoría del parque
habitacional. Los efectos perversos de esta medida demostraran la
inaptitud política para compatibilizar la
resolución de los problemas de orden social con la
rentabilidad económica de la exploración de los
predios alquilados, capable de garantizar las condiciones
necesarias a las acciones de conservación. En
1985, fue publicado la Ley n.º 46/85, de 20 de
septiembre, que permitió la actualización del valor
anual de las rentas y una corrección extraordinaria de las
rentas fijadas antes de 1980. Pero, estas correcciones, a pesar
de porcentualmente elevadas, insidian sobre bases bajas y, por
eso, los impactes en los rendimientos de los propietarios, fueran
prácticamente insignificantes considerando la diferencia
entre el valor de la mayoría de las rentas y los costes de
las obras que los edificios necesitaban (ese coste era muy
elevado debido al congelamiento prolongado). El problema se
mantuvo hasta el presente. La inestabilidad política y el
cambio sucesivo de gobiernos han tenido consecuencias desastrosas
en el establecimiento de las políticas necesarias en el
sector de la rehabilitación y en la modernización y
actualización de la legislación conexa. Sin
embargo, a pesar de esta inestabilidad, las políticas
trazaban objetivos y disponían de instrumentos para la
concretización de las mismas, designadamente los programas
RECRIA, REHABITA, RECRIPH y SOLARH, que nos proponemos ahora
analizar con alguna profundidad.

4.2. Los programas de financiamiento a
la rehabilitación: RECRIA, REHABITA, RECRIPH y
SOLARH

Las primeras operaciones de rehabilitación urbana
en Portugal surgen en los años 70 a través del
Decreto-Ley n.º 8/73, de 8 de enero. A través de esta
legislación estaba previsto que los Ayuntamientos y el
entonces FFH promoviesen la realización de planes de
reconversión para las áreas manifiestamente
degradadas. Tres anos más tarde surge el PRID, y en 1988,
en un contexto en que los resultados alcanzados por lo programa,
especialmente en el que respecta al parque habitacional
alquilado, eran poco satisfactorios, fue criado el RECRIA. El
RECRIA se materializa en la concesión de coparticipaciones
a fondo perdido, por parte de las administraciones central y
local, dirigidas a los «senhorios dos fogos cuja a
renda tivesse sido objecto de correcção
extraordinária» (Ley de las Rentas, de 1985) e
a los «inquilinos dos fogos nas mesmas
condições» cuando los respectivos
propietarios no procediesen a las obras necesarias. Casi una
década después de la publicación de RECRIA,
fueran lanzados dos otros programas de apoyo a la
rehabilitación de edificios, REHABITA y RECRIPH que
correspondían a un alargamiento del ámbito de los
apoyos a la rehabilitación, procurando colmatar
situaciones no contempladas en la legislación anterior.
Finalmente, fue credo el programa SOLARH que empezó con la
necesidad de apoyar pequeñas reparaciones de casas
habitadas por personas mayores fuera de las áreas urbanas,
siendo posteriormente reformulado con el intuito de promover la
rehabilitación del parque habitacional y estimular la
colocación en el mercado de numerosos hogares vacantes.
Estos últimos cuatro programas fueron, en los
últimos años, sin los principales instrumentos de
apoyo a la rehabilitación de viviendas, aunque no fueran
suficientes para las necesidades. Por eso, es esencial evaluar
sus impactes. En los pontos siguientes hacemos una
breve caracterización de los referidos programas
así como una breve evaluación de su eficacia. A
partir de esta evaluación serán algunos aspectos de
los elementos que contribuyen al éxito o al fracaso de los
programas.

RECRIA

El argumento inicial al crear RECRIA10 en 1988,
consistió en la «assunção pelo
Estado de um custo social resultante do bloqueamento das rendas
habitacionais que vigorou durante largos anos».
Así, el objetivo fundamental del RECRIA fue combatir los
efectos perversos de la congelación de los alquileres.
Mucho más do que una "ideología" de defensa del
alquiler por oposición a la propiedad, esta medida debe
ser contextualizado según el propio escenario
habitacional, en especial de la ciudad de Lisboa, de los
años 80, especialmente el predominio de la vivienda
colectiva en régimen de propiedad vertical –
edificios vulgarmente llamados de "predios de rendimiento".
RECRIA procura financiar la ejecución de las obras de
conservación y beneficiación que permitan la
recuperación de hogares y inmóviles en estado de
degradación, mediante concesión de incentivos del
Estado a los municipios. Este programa está destinado a la
recuperación de inmóviles de alquiler, consistiendo
en una coparticipación a fondo perdido concedida por el
Instituto de Habitação e
Reabilitação Urbana (IHRU) y por el municipio
onde se sitúa o inmóvil. Cabe señalar, que
sólo pueden beneficiarse del programa RECRIA los
propietarios de los hogares cuya renta ha sido objeto de
corrección extraordinaria, así como los inquilinos
y los municipios, que substituyen los propietarios, en la
realización de las obras en hogares con
rentas susceptibles de aquella corrección. Son
reembolsables por RECRIA11 hogares y partes comunes
de predios en que al menos un hogar fue objeto de
corrección extraordinaria12, onde se procedan a obras de
beneficiación, que se encuadren en la ley general o local
y se sean necesarias para la concesión de licencia. Hasta
tres años después de la entrada en vigor del
Decreto-Ley n.º 329-C/2000, de 22 de diciembre, pueden
también beneficiar de los incentivos las obras de
recuperación parcial, reparación o reemplazo de
techos o azoteas, desde que exista, una vez más, al menos
un hogar con renta susceptible de corrección
extraordinaria. Los incentivos no pueden ser concedidos a
los propietarios por más de una vez para el mismo
inmóvil y no son acumulables con otros subsidios,
coparticipaciones o bonificaciones concedidos por la
Administración13. La coparticipación total14 es
suportada en 60% por la administración central (a
través del IHRU), 40% por la administración local
(a través del respectivo municipio) o 80% por el IHRU y
20% por el municipio en las obras de recuperación parcial,
reparación o reemplazo de techos o azoteas. En este
contexto, cabe también señalar que el Decreto-Ley
n.º 329-C/2000 ha permitido a los propietarios la
posibilidad de recorrieren a un financiamiento para cubrir las
obras no coparticipadas por RECRIA, en las condiciones del
régimen de crédito para adquisición de
habitación propia, a través del IHRU o de otra
institución de crédito autorizada para
el efecto. Otro aspecto a salvaguardar es que cuando el municipio
substituí los propietarios, en la realización de
las obras, puede recurrir préstamos bonificados15 para
financiar el valor de las obras no coparticipadas. Además,
el incentivo a la rehabilitación pasó
también por la reducción de la taja del IVA
(5%)16 a la totalidad del coste de la
obra en predios recuperados con el apoyo del Estado.

En resumen, RECRIA es un programa único y
exclusivamente orientado para la rehabilitación de hogares
alquilados ocupados/edificios (con rentas antigas), presupongo
normalmente edificios en propiedad vertical. Sin embargo, la
modificación introducida en el año
2000 vino a reparar la omisión a las viviendas
vacantes contantes en el RECRIA, decurrente de una lógica
de apoyo exclusivamente centrada en los alquileres, lo que
presuponía que os hogares estuviesen ocupados por un
arrendatario. Se trata de un cambio de lógica del programa
que sigue en la secuencia de la énfasis que empezó
a ser colocada en problemas urbanos y habitacionales tales como
el declino de la populación que vivía en los
centros tradicionales de las ciudades y el creciente aumento do
número de hogares vagos. Este cambio procura por un lado,
la dinamización del mercado de alquiler y, por otro,
procura ser un incentivo a la rehabilitación de edificios
abandonados en una lógica meramente especulativa. De
hecho, sólo con la publicación de los censos de
1991 y 2001, el tema de viviendas vacantes asumió
relevancia en el cuadro de las políticas habitacional y
urbana. En 2000, RECRIA procuró tener como objetivo
garantizar a los propietarios el retorno, en tiempo útil,
de la inversión realizada a través de la
fijación de nuevos valores de renta, procurando de este
modo incentivar la colocación en el mercado de hogares
para alquiler. Cuatro años después del inicio de
este programa, en 1992, fueron evidentes desde el principio sus
debilidades. RECRIA, en la fase inicial, tendía a resolver
los problemas de pequeño tamaño que, naturalmente,
resultó ineficaz. Estos malos resultados se deben al hecho
de que, inicialmente, el programa procura proveer los hogares de
las condiciones mínimas de habitabilidad, pero aún
así, en muchos casos no fue posible cumplir las normas del
RGEU. La ejecución del programa también fue
limitada por las condiciones relativas al tipo de uso, a los
hogares vacantes y mismo en relación a los hogares con
posibilidad de coparticipación, estos deberían ser
alquilados y tener contratos anteriores a 1980 con una renta que
fuera objeto de corrección extraordinaria. Las
intervenciones inicialmente llevadas a cabo en casas construidas
después del establecimiento del programa RECRIA, quedaran
debajo de las expectativas. Comprobadas las debilidades del
programa, en 1992 se procedió a un cambio profundo
(Decreto-Ley n.º 197/92, de 22 de septiembre).
Comenzó a admitirse la intervención en los
edificios que no están bajo el régimen de alquiler
urbano; permitiose la aplicación del RECRIA a todos los
hogares que fueran susceptibles de corrección
extraordinaria de las rentas; los inquilinos y los municipios
tenían ahora la posibilidad de ser candidatos para el
programa en substitución de los propietarios.

4.2.2. REHABITA

REHABITA17, fue creado en 1996, como un programa que se
distinguía de los restantes porque su aplicación no
se limitaba a un edificio asilado sino que abarca una escala
urbanística. Por lo tanto, este programa trata de
disminuir de alguna manera la tendencia de las opciones de
rehabilitación derivadas de los programas anteriores que
se basaban en el carácter unitario de la
misma y que remete la decisión da
intervención, para el bien y para el mal, para los
particulares (propietarios). REHABITA es un programa de apoyo a
operaciones municipales de rehabilitación urbana que deben
ser articuladas con la planificación municipal. A tal
efecto funciona como una extensión del RECRIA, porque
cuando integradas en REHABITA, las obras coparticipables bajo
RECRIA tienen un porcentaje adicional, a fondo perdido, de 10%; e
como una extensión del Programa Especial de
Realojamento (PER). El programa tiene como objetivo apoyar
la ejecución de obras de conservación, mejora o
reconstrucción de edificios residenciales y las
operaciones de reubicación temporal o
permanente 18 resultantes, dentro de
las operaciones municipales para la
rehabilitación de centros urbanos históricos han
sido declaradas como ACRRU19 y que tengan PP o reglamentos
urbanísticos aprobados. Una vez que REHABITA tiene por
objeto prestar apoyo financiero a los municipios en la
recuperación de antiguas zonas urbanas, el acceso se
concede mediante la firma de acuerdos de cooperación entre
la IHRU, los municipios y otras instituciones de crédito
autorizadas. Las obras integradas en REHABITA, coparticipadas por
RECRIA, acrecí una coparticipación a fondo perdido
de 10%, suportadas por IHRU y por los municipios implicados, en
las mismas condiciones de RECRIA20. Tal como en RECRIA, cuando el
municipio substituye los propietarios, en la realización
de las obras, puede recurrir a préstamos bonificados para
financiar el valor de las obras no coparticipadas.

Los procesos aprobados en el ámbito del programa
REHABITA permitirán naturalmente aumentar no sólo
el número de hogares intervenidos, como el valor de las
obras y respectiva coparticipación. La porcentaje
concedida a fondo perdido, tiendo en cuenta la adhesión de
los 5 municipios al programa REHABITA, no ha tenido a nivel
nacional grande impacto, pasando de 39,4% para 40%
(un aumento de sólo 0,6%). El análisis por distrito
muestra que fue el distrito de Lisboa que
absorbió el mayor porcentaje de la inversión
realizada. A pesar de que la coparticipación concedida por
el programa REHABITA fuera mayor do que la concedida por RECRIA,
del total de municipios del Continente, sólo 5
establecerán acuerdos de adhesión con la
Administración Central. Esta reducida adhesión
estaba relacionada con la obligatoriedad legal del municipio
tener de declarar la área donde se encuentra el
inmóvil como ACRRU, pues tal obligación implica un
trabajo rigoroso y minucioso en cuanto a las condiciones de
habitabilidad.

4.2.3. RECRIPH

O RECRIPH21 fue creado en 1996, concomitantemente con
las alteraciones al propio RECRIA, y prevé un apoyo
financiero a la realización de obras en edificios de
propiedad horizontal, pero sólo en la componente de los
espacios comunes. El apoyo a las parcelas autónomas,
aún que previsto, asume la forma de préstamo
bonificado, todavía se puede ver que esta
ampliación pequeña y inicial, a la propiedad
intenta colmatar, aunque muy tímidamente, la
adopción creciente de la propiedad horizontal. RECRIPH
procura apoyar financieramente la ejecución de obras de
conservación y de beneficiación que permitan la
recuperación de inmóviles antiguos,
constituidos en régimen de propiedad horizontal. Sin
embargo, sólo tienen acceso a este régimen las
administraciones de condominio y los condóminos de
edificios que se han construido hasta la fecha de entrada en
vigor del RGEU o después de esa data, los que tengan
licencia de utilización emitida hasta 1 de enero de 1970
se componen de un mínimo de 4 fracciones autónomas,
y uno podría estar afectando el desempeño de una
actividad de comercio o un pequeño hotel. Las
coparticipaciones22 a fondo perdido tienen como destino la
realización de obras de conservación
ordinaria y extraordinaria en las partes comunes de los predios,
cuyo valor máximo no puede ser superior a 20% do montante
total das obras, siendo 60% suportado por el IHRU y 40% por el
municipio. También puede ser concedida por IHRU, u otra
institución autorizada para tal fin, un financiamiento
bonificado a los condominios, cuyo techo puede ir hasta el valor
de las obras no coparticipadas. Los condominios también
puede acceder a la financiación en las condiciones de los
préstamos subvencionados para el desarrollo de las obras
en las fracciones autónomas, a condición de que se
verifique alguno de los siguientes requisitos: a) se ha producido
una resolución de la Asamblea de Condominios para la
ejecución de obras en las partes comunes del edificio; b)
ya se han llevado a cabo todas las obras necesarias de
conservación ordinaria y extraordinaria, en las partes
comunes del predio.

En general, a pesar del bajo número de hogares
cubiertos, aprobados y concluidos, hubo una tendencia creciente
en la aplicación de este programa que fue interrumpido
sólo en 200323. En cuanto a la situación de las
inversiones es algo similar. Hay, sin embargo, una caída
de la inversión en 2002 en lo que respecta a
los casos cerrados. De todos modos, a pesar de la aparente
tendencia hacia una mayor adherencia al programa, éste
parece ser incipiente. La falta de adherencia al programa puede
estar relacionado con el exceso de burocracia que regulan el
acceso al programa presentado. Esto se traduce finalmente en
retiros frecuentes, y, además, el porcentaje del valor de
las obras concedidas sin costo no es alentador para los
propietarios tengan motivación para normalizar la
situación del inmóvil. Por último, es
importante señalar que en el país hay muchos
municipios que no tienen ni siquiera un parque de viviendas que
cumple con las características necesarias para ser un
candidato al programa.

4.2.4. SOLARH

En 1999 fue criado el SOLARH24, alterado25 dos
años después. Esta modificación hace que sea
una especie de "dos en un", un programa que integra dos
lógicas distintas que corresponden a dos preocupaciones
sociales y políticas, cuya urgencia de intervención
se hace sentir en diferentes momentos. La primera lógica
procura, a través de una concesión sin
interés, apoyar pequeñas reparaciones de casas
habitadas por personas mayores fuera de las áreas urbanas.
La segunda, procura crear condiciones que permitan estimular la
colocación en el mercado de alquiler numerosos hogares
vacantes. Esta dualidad tiene reflejo, de una forma muy evidente,
en la alteración del propio nombre por extenso del
programa. Así, en su fase inicial, el nombre por extenso
del SOLARH fue "Programa de Solidariedade e Apoio à
Recuperação à Habitação",
y después de 2001, "Programa de Apoio Financeiro
Especial Para a Reabilitação de
Habitações". Cuando el SOLARH
surgió, el principal objetivo fue proporcionar a los
propietarios con menos capacidad financiera, con más edad
y residentes fuera de las áreas urbanas, un apoyo
financiero (préstamo sin juros) destinado a la
realización de pequeñas obras de
conservación y beneficiación de hogares. La
concesión de este apoyo está, entre otros factores,
dependiente del régimen de propiedad e del rendimiento del
agregado familiar. A pesar de inicialmente ser una iniciativa
dirigida a las personas mayores, el factor de edad no
tenía cualquier carácter eliminatorio. Esta medida
fue muy importante porque permitió por en evidencia que
las necesidades de rehabilitación habitacional no eran
exclusivo de las áreas urbanas. De tener en cuenta que por
primera vez, se refieren también a la cuestión de
la propiedad de una manera diferente, ya que se reconoce que esta
no es sinónimo de solvencia económica. Esta medida
debería tener un impacto realmente significativo en las
áreas rurales (porque no presupone alquiler y incluye la
propiedad, designadamente de viviendas unifamiliares) hasta
entonces desproveídas de cualquier programa de
rehabilitación.

El programa de apoyo financiero designado por SOLARH
destinase a financiar a través de préstamo, sin
interés, a conceder por el IHRU, la realización de
obras de conservación ordinaria o extraordinaria e de
beneficiación en los siguientes casos: a) en
habitación propia permanente de individuos o agregados
familiares que cumplan las condiciones previstas en el
Decreto-Ley n.º 39/2001, de 9 de febrero; b) en
habitaciones vacantes propiedad de los municipios, de las
instituciones particulares de solidariedad social, de las
personas colectivas de utilidad pública administrativa con
fines asistenciales y las cooperativas de habitación y
construcción; c) en habitaciones vacantes propiedad de
personas singulares. Además de la rehabilitación de
viviendas, el SOLARH tiene como objetivo la creación de
condiciones que permitan estimular la colocación en el
mercado de numerosos fuegos vacantes que son propiedad de las
entidades ya referidas, así como de personas singulares
que, hasta la publicación de este diploma, no beneficiaban
del régimen de apoyo financiero. Se pretendía con
esta medida no sólo proporcionar a los propietarios
cubiertos los fondos necesarios para restablecer las condiciones
mínimas de habitabilidad y la salubridad de las viviendas,
así como, estimular el aumento de la oferta de viviendas
para alquiler para personas con menores ingresos. Así, las
viviendas financiadas en el marco de este programa sólo
pueden ser destinadas a la residencia permanente de estos
agregados familiares de bajo ingreso o alquiler en régimen
de renta apoyada o condicionada. El apoyo financiero que
también podrá concederse a las personas y entidades
referidas para a realización de obras de
conservación ordinaria o extraordinaria y de
beneficiación en las partes comunes de predios urbanos en
regime de propiedad horizontal. Las obras de conservación
y de beneficiación a realizar en habitación propia
permanente tienen como condición previa los limites del
rendimiento anual bruto. Pueden aplicarse a la realización
de obras de conservación y de beneficiación en
habitaciones vacantes de que son propietarios personas singulares
y titulares de la propiedad plena o del derecho de superficie del
predio y de la habitación objeto de las obras a financiar,
y que en el predio que integra la habitación o
habitaciones a financiar exista, al menos, una habitación
con alquiler cuya renta tenga sido objeto, o con la posibilidad,
de corrección extraordinaria según la Ley n.º
46/85, de 20 de septiembre. Aunque existan varias condiciones
para ser considerada la aprobación de la
financiación, cabe sólo mencionar que el importe
máximo correspondiente al coste máximo de
las obras y que el coste de las obras a realizar no puede
superar los 11971,15 euros26.

Aunque en el primero año de aplicación, en
2003, el SOLARH tenía registrado un reducido número
de procesos aprobados, en el año siguiente contó
con un aumento considerable pasando de 66 para 249 procesos.
Relativamente al valor medio de la
inversión/préstamo (aprobado y concluido)
constatase que no existen variaciones significativas de
año para año. El valor medio del
préstamo concedido por la Administración Central
rondaba, en media, los 8750€/hogar, en el primero año
(1999) y los 11.100€/hogar hasta meados de 2003. Es curioso
verificar que después de la alteración al programa,
en 2001, hube a pesar de todo, una reducción en el
número de procesos aprobados. La evolución del
número de procesos y respectivos inversiones, en Portugal,
por años, demuestra que, a partir de 2000, hube una
estabilización en lo que respecta al número de
procesos, registrando una disminución significativa en
2003. Esto se debe al hecho de que los datos se refieren
sólo a los primeros cinco meses del año. Otra
situación a explicitar es que el número de procesos
aprobados no tiene una correspondencia directa con el numero de
procesos concluidos, lo que según el IHRU, se debe al
hecho de que apenas se puede considerar el proceso concluido
cuando el préstamo estuviere pago en la totalidad, lo que
puede llevar anos.

5.
Conclusiones

El análisis efectuado a los programas RECRIA,
REHABITA, RECRIPH y SOLARH ha demostrado que, de un modo general,
todos los programas están lejos de responder a las
necesidades efectivas de rehabilitación. La
aplicación de los programas en estudio es, como se puede
verificar, insuficiente para invertir el avanzado estado de
degradación del parque edificado. Sin embargo, en un
futuro próximo a fin de que este tipo de programas pueden
observar resultados más satisfactorios, es necesario
identificar y comprender los factores que influyen y limitan su
aplicación. Del análisis de los programas que
parece que los principales obstáculos a su
aplicación se agrupan en las cuestiones de naturaleza
jurídica/legal; técnica y de
comunicación/información/divulgación. En el
que respecta a los aspectos jurídicos/legales, el
análisis de RECRIA evidencia que las diversas alteraciones
legislativas no siempre repercutirán los efectos deseados.
Un claro ejemplo es el Decreto-Ley n.º 104/96, de 31 de
julio. Con este diploma los municipios pasaran a tener capacidad
de acceso al crédito, para que puedan substituirse a los
propietarios en la realización de obras, en la parte no
coparticipada. Sin embargo, esta medida resultó ser poco
atractiva porque la ejecución coercitiva de obras implica
que los municipios quedan con varios encargos (realojamiento,
reparaciones requeridas por los inquilinos después de las
intervenciones, entre otros), además, algunos
tenían un nivel de deuda elevado y ponían como
condición para participar en el programa que los encargos
no fueron registrados como deudas. Además, el Decreto-Ley
n.º 321-C/2000, de 22 de diciembre, a pesar del posible
aumento de los ingresos, contribuyeron a la reducción de
las coparticipaciones porque, para efectos de calculo, el hecho
del propietario residir en el edificio y/o la existencia de al
menos un hogar vago en el mismo, contribuyeran de forma negativa
para el calculo de las coparticipaciones. Ahora bien, esta
situación es común y por lo tanto las condiciones
del programa eran poco atractivos. En el análisis del
REHABITA se ha verificado que, en el dominio
jurídico/legal, el principal obstáculo es la
obligación de la zona ser declarada como ACCRU. Esta
obrigatoriedade acarreta outras condicionantes entre os quais
realço a necessidade de um levantamento das
características habitacionais e seu estado de
conservação, a definição das
características socioeconómicas da
população residente, bem como a
elaboração de um PP, de um PU ou de regulamento
urbanístico.

Relativamente a los aspectos jurídicos/legales,
en que al RECRIPH dice respecto, el principal obstáculo es
la obligatoriedad de los edificios fueran construidos antes de la
entrada en vigor del RGEU (Regulamento Geral das
Edificações Urbanas), o tener licencia de
utilización emitida antes de 1970. Este requisito excluye
la mayor parte de los edificios en régimen de propiedad
horizontal, ya que, aunque construidos antes de 1970, la licencia
de utilización de muchos de ellos sólo
surgió más tarde. Además, en muchos
municipios los edificios en propiedad horizontal son de
construcción reciente o poco representativos en
términos numéricos. Otro aspecto que
dificulta la aplicación de este programa es el hecho de
que requieren que el edificio tenga más de cuatro
fracciones y sólo una fracción de la misma puede
tener actividad comercial o pequeños hoteles. Este factor
es muy limitado porque excluye a muchos edificios en
régimen de propiedad horizontal.

Por último, se constató que en los
aspectos jurídicos/legales, la aplicación del
SOLARH era muy limitada, ya que frecuentemente los registros de
la propiedad rural son muy antiguos y no están
actualizados. La regularización es demorada y costosa y
considerando que el programa privilegia población de edad
avanzada, con pocos recursos y bajo nivel de educación,
limita su aplicación. Relativamente a los aspectos
técnicos se ha constatado que todos los programas en
análisis presentan problemas relacionados con: escasez de
presupuesto por parte de administración pública, a
que se asociaran la grande morosidad en los procesos de
candidatura, grande burocracia, señalándose en este
caso la inexistencia de contratos de alquiler e/o recibos
probativos de pago de las rentas. En las dificultades de
intervención hay que destacar las diferencias de criterios
entre los municipios, (algunos exigen proyectos otros no lo
requieren) y la falta de preparación de los
técnicos para estas funciones. De acuerdo con los
técnicos del IHRU, los problemas relacionados con la falta
de Comunicación/Información/Divulgación son
igualmente gravosos porque contribuyen para el desinterese por la
rehabilitación del edificado. En el sector público
existían municipios, especialmente en el interior del
país, que desconocen los programas y, en el sector privado
las bajas rentas, asociadas a la morosidad y a la complexidad de
los procesos, dan lugar a la especulación (dejar caer para
construir de nuevo) y a la consecuente inercia de rehabilitar.
También hay que señalar que la falta de
comunicación y aclaración hace que la
mayoría de los inquilinos no se sienten satisfechos con
las intervenciones (las intervenciones, por veces, no
están a la altura de las expectativas creadas).

Es posible concluir que todos los programas presentan
una reducida aplicabilidad debido a cuestiones de naturaleza
diversa y que reflecten también la diversidad del parque
habitacional y la situación socio-económica del
país. Sin embargo, este saldo negativo no reduce la
importancia de la rehabilitación y se han realizado
numerosos esfuerzos para establecer la rehabilitación del
tejido urbano, donde la vivienda se incluye como un elemento
estratégico para la calidad de vida urbana y para la
posición de las ciudades en la competición
internacional, sendo entonces necesario primar por un nuevo
paradigma en la política de habitación. De
hecho, a pesar de las limitaciones de los enumerados programas
RECRIA, REHABITA, RECRIPH y SOLARH, han contribuido a la
sensibilización de la rehabilitación de viviendas.
Sin embargo, el deterioro de la vivienda y los sucesivos intentos
de racionalizar el sector del alquiler justifica la
aparición de nuevos programas como el Programa de
Financiamento para Acesso à Habitação
(PROHABITA) e el PROREABILITA.

PROHABITA en su primero momento legislativo tiene como
objetivo la resolución de situaciones de grave carencia
habitacional de agregados familiares en el territorio nacional,
estableciendo para este propósito el acceso a la
financiación. En un segundo momento, esto también
incluye la concesión de apoyos para construcción o
rehabilitación de viviendas propias, cuando fueran total o
parcialmente destruidas por calamidades, intemperies u otros
desastres naturales asegurando, simultáneamente, en caso
de realojamiento, los gastos inherentes al mismo. Este programa
también permitirá la rehabilitación del
parque público que estay en régimen de renta
apoyada, que cubre un universo más amplio do que el
contemplado en otros programas. Además, apoya
también obras de rehabilitación (partes comunes e
envolventes de edificios) y la creación de equipamientos
(en caso de inexistencia u insuficiencia) en barrios de
habitación social o de costes controlados e en que el
municipio reconozca la incapacidad financiera de los propietarios
para promover las obras de rehabilitación necesarias.
PROREABILITA tiene como objetivo apoyar a los propietarios del
edificio o vivienda en alquiler mediante el apoyo a la
rehabilitación de la casas de personas de bajos ingresos,
que no están incluidos en una área de
regeneración urbana. Este programa también
contempla el apoyo a la intervención
coercitiva de los municipios en situaciones de viviendas de baja
calidad, desarrollando nuevos recursos legales de
compensación financiera.

Con estos programas, el ejercicio de la
rehabilitación se vuelve más amplio, no sólo
centrado en el edificio en si mismo. Por otra parte, hay una
clara discriminación positiva de la rehabilitación
en contra la nueva construcción.

Más recientemente en el cuadro de las
políticas de ciudad la habitación empieza a ser
mirada como un elemento fundamental de la calidad de vida. Y
consecuentemente los programas habitacionales aparecen
encuadrados en otros, designadamente, en los de la
política del POLIS XXI. El busca involucrar y articular de
forma integrada los diferentes componentes vitales de una ciudad,
entre los que destaca la vivienda. Efectivamente, el POLIS XXI
fue un gran paso para poner "punto a punto" la
rehabilitación y la habitación ya que valoran la
función de la vivienda como un elemento clave para la
regeneración de las ciudades. Esta política expresa
la necesidad de promover el acceso a la vivienda a la vez que
pedía la articulación de la política de
habitación con la recalificación urbana de
áreas criticas, abandonas y obsoletas. Sin embargo, el
logro de estos objetivos implica necesariamente la existencia de
fuentes de financiación y en este caso, estas fuentes
incluyen los recursos públicos nacionales y comunitarios,
estos últimos originarios de otros programas
operacionales, y también instrumentos de
financiación europeos, tales como el Mecanismo Financiero
del Espacio Económico Europeo (EEE) e, en particular, el
Banco Europeo de Inversiones (BEI). Además de estas
fuentes, se fomentará colaboraciones público-
privadas para que haga una participación efectiva de los
fondos privados. Para los programas respaldados por el
Presupuesto del Estado hay que destacar, los anteriormente
referidos, el PROHABITA (facilitar el acceso a la vivienda, y
incluye soluciones para la rehabilitación de viviendas),
el PROREABILITA (apoyo a la rehabilitación de edificios)
bien como los otros que ya existen con este fin. Otro aspecto que
es importante describir son los tipos de medidas previstas en
POLIS XXI en el contexto de la regeneración urbana. Aunque
en los últimos años ha habido una clara tendencia a
intervenir sólo en los centros urbanos consolidados, en la
actualidad se reconoce la necesidad de aplicar los principios de
la regeneración urbana en diferentes áreas. Por lo
tanto, están previstos los siguientes tipos de acciones:
operaciones integradas de recualificación y
inserción urbana de barrios críticos; operaciones
de recuperación y cualificación ambiental de
áreas periféricas y refuncionalización de
áreas abandonadas o con usos obsoletos; operaciones
integradas de valorización de áreas de excelencia
urbana (centros históricos, frentes ribereñas,
etc.) y proyectos integrados de mejoría del ambiente
urbano. En el ámbito de la política de ciudades
POLIS XXI están previstas 60 operaciones de
rehabilitación urbana y ambiental de áreas
periféricas y refuncionalización. En este contexto
y para lograr los objetivos de POLIS XXI viene otra iniciativa
importante del gobierno – la elaboración del Plan
Estratégico de Habitación (PEH) 2008-2013. El
reconocimiento de los cambios profundos en la sociedad y de las
políticas actuales con cambios significativos en las
dinámicas habitacionales derivadas, en particular, los
cambios en los mercados financieros, las formas de vida y las
necesidades socio- culturales de las poblaciones y,
simultáneamente, la constatación de problemas y
carestías muy persistentes al nivel de las necesidades de
vivienda, por un lado, y la necesidad de clarificar de modo
substantivo la alteración del papel del Estado, para
llevar a cabo una actuación predominantemente horizontal y
transversal, en el marco de la cooperación y la
coordinación más eficaz, tanto en términos
de las políticas sectoriales convencionales, como en
términos de las nuevas asociaciones para la
ejecución de la política de vivienda, por otras
palabras, contribuyen para replantear la política de
vivienda.

El PEH tiene dos misiones importantes, garantizar una
vivienda adecuada para todos los ciudadanos y promover la calidad
de vida de los mismos. Sin embargo, el cumplimiento de estas
misiones depende de la consecución de varios objetivos, a
saber, favorecer el acceso a personas con dificultades de
vivienda, el vínculo entre la política de vivienda
y otras políticas y los crecientes niveles de eficiencia y
eficacia en gestión y financiación pública.
Todo esto es posible sólo si existe realmente
una política de rehabilitación de viviendas
privadas y públicas. Esta política debe, en primer
lugar, actuar con prontitud, a través de la
recuperación de intervenciones de en las propiedades
degradadas y, en segundo lugar, para intervenir en escalas
más amplias en un intento de insuflar vida a las zonas
consideradas críticas y degradadas. La introducción
de este eje en el PEH estay especialmente centrada en la
reconocida necesidad de revivificación del parque
habitacional urbano degradado.

En conclusión podemos decir que Portugal
llegó con cierto retraso al proceso de
rehabilitación y los programas creados en esta área
no fueron efectivos en la práctica. Sirvió, sin
embargo, para sensibilizar la gente y las autoridades locales de
la importancia de esta cuestión. Sin embargo, los
progresos que ha fueran alcanzados requieren la superación
de las debilidades identificadas en este trabajo. La primera se
refiere a las estadísticas por el que se puede concluir
que no existen datos reales y validados para permitir una
evaluación precisa de la realidad. Esta cuestión
representa una fragilidad del sector y dificulta la
evaluación de las necesidades de inversión. Los
indicadores en los censos de población y vivienda, no
tienen un detalle suficiente para determinar la necesidad real de
la rehabilitación. Por último, señalar que
la ineficacia de los programas de rehabilitación
habitacional analizados resulta no sólo de las
dificultades administrativas y burocráticas, pero
también de las relativas a la no consideración de
cuestiones importantes, tales como las características
físicas y de construcción de las viviendas, su
condición estructural, la viabilidad técnica y
económica de las intervenciones y su impacto sobre la
calidad de vida y la mejora de los centros urbanos donde se
ubican. Hoy, todos reconocemos la importancia de la
rehabilitación habitacional, pero dadas las perspectivas
actuales todavía es necesario superar muchos
obstáculos.

5.
Bibliografía

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Jornal de Arquitectura n.º 206, Maio – Junho
de 2002, Lisboa.

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Históricos em Portugal.
Faculdade de Arquitectura da Universidade Técnica de
Lisboa, Lisboa.

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Oeiras.

Magalhães, Andreia Alves (2000)
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núcleo antigo da cidade. Universidade Técnica
e Lisboa, Lisboa.

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tendências. Dom Quixote,
Lisboa.

Paiva, José Vasconcelos et al. (2006)
Guia técnico de reabilitação
habitacional. Laboratório Nacional de Engenharia
Civil e Instituto Nacional de Habitação,
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Portas, Nuno et al. (2003) Políticas
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oportunidades. Fundação Calouste Gulbenkian,
Lisboa.

Serra, Nuno (2002) Estado, Território e
Estratégias de Habitação. Quarteto
Editora, Coimbra.

NOTAS:

1 Fenómeno comúnmente conocido como
gentrificación.

2 Movimiento designado por éxodo
rural.

3 Constituye el primer intento de promover la vivienda
social con la proyección de construcción de
viviendas asequibles para el reasentamiento de las clases
más pobres.

4 En lo que respecta a la vivienda se sabe que, de
acuerdo con la Constitución de la República
Portuguesa (con la redacción dada por la Ley
Constitucional n.º 1/2005, de 12 de agosto – séptima
revisión de la Constitución), en el n.º 1 del
articulo 65º (Habitación y Urbanismo) «todos
têm o direito, para si e para a sua família, a uma
habitação de dimensão adequada, em
condições de higiene e conforto e que preserve a
intimidade pessoal e privacidade familiar». Este derecho,
socialmente considerado básico, es reconocido
políticamente y por lo tanto el estado es responsable por
lo cumplir.

5 Es la operación o el resultado de la
operación que tiene por objetivo la división de
lotes de una o varias propiedades, situadas en zonas urbanas o
rurales, para venda o locación simultánea destinada
a la construcción de habitación o de
establecimientos comerciales o industriales.

6 Decreto-Ley n.º 49033, de 28 de mayo de
1969.

7 Materializada por el Decreto-Ley n.º 574/70, de
24 de noviembre.

8 Decreto-Ley n.º 704/76, de 30 de
septiembre.

9 La gestión de este programa fue asegurada por
la DGOTDU (Direcção-Geral do Ordenamento do
Território e Desenvolvimento Urbano) e por las CCDR
(Comissões de Coordenação e Desenvolvimento
Regional) a las cuales se juntó el actual IPPAR (Instituto
Português do Património
Arquitectónico).

10 Decreto-Ley n.º 4/88 de 14 de enero.
Presentemente, regulado por el Decreto-Ley n.º 329-C/2000,
de 22 de diciembre.

11 El ámbito del RECRIA fue alargado para que su
aplicación fuese al nivel del edificio, con la
condición de tener al menos un hogar alquilado (antes el
programa estaba dirigido solo a los edificios totalmente
alquilados) – Decreto-Ley n.º 420/89, de 30 de
noviembre.

12 Ley n.º 46/85, de 20 de septiembre.

13 Excepto en los atribuidos en el ámbito del
programa SOLARH, por lo que cualquier ayuda se reducirá
proporcionalmente.

14 El valor de la coparticipación puede aumentar
en 10%, con la condición que las obras procuren la
adecuación de los predios a las medidas cautelares de
seguridad contra riegos de incendio en los centros urbanos
antiguos.

15 Encuadrado por el Decreto-Ley n.º 110/85, de 17
de abril.

16 Decreto-Ley n.º 418/99, de 21 de
octubre.

17 Decreto-Ley n.º 105/96, de 31 de
julio.

18 En situaciones en las operaciones de
rehabilitación y renovación urbana incluyen la
construcción o compra de viviendas para realojamiento
provisorio o definitivo de agregados familiares, el municipio
tendrá que los atribuir en régimen de renta apoyada
y a través del régimen de intransmisibilidad
previsto en el PER. Para la construcción o
adquisición de estos hogares, el municipio puede obtener
un reembolso de hasta el 40% de las subvenciones concedidas por
IHRU y un financiamiento bonificado hasta 40%, directamente del
IHRU o a través de instituciones de
crédito.

19 En los términos del articulo 41 del
Decreto-Ley n.º 794/76, de 5 de noviembre.

20 El valor de la comparticipación puede aumentar
en 10%, desde que las obras se orienten hacia la
adecuación de los edificios a las medidas cautelares para
proteger contra los riesgos de incendio en los centros urbanos
antiguos.

21 Decreto-Ley n.º 106/96, de 31 de
julio.

22 Cuando las obras procuran la adecuación del
edificio a las disposiciones sobre medidas de precaución
de seguridad contra riesgos de incendio en los antiguos centros
urbanos, el valor de las coparticipaciones podrá
incrementarse en 10%.

23 Esta situación estay intrínsecamente
vinculada a la fecha de recogida de los datos.

24 Decreto-Ley n.º 7/99, de 8 de enero.

25 Decreto-Ley n.º 39/2001, de 9 de
febrero.

26 Conversión para euros del montante estipulado
en el n.º 1 del articulo 9 del Decreto-Ley n.º 39/2001.
El artículo 9 del referido diploma establece que, el
límite máximo de financiación es de
2.400.000 escudos.

Autor:

Bruno Pereira Marques

e-GEO: Centro de Estudos de Geografia e
Planeamento Regional – FCSH – Universidade Nova de
Lisboa

Cátia Madeira

CISED Território –
Consultores Lda. e Escola Secundária do Monte da
Caparica