Mecanismo de control del poder: La revocatoria (Perú)

Nuestra Constitución Política de 1993
señala en su Artículo 2º que toda persona
tiene derecho: Numeral 17) A participar, en forma
individual o asociada, en la vida política,
económica, social y cultural de la Nación. Los
ciudadanos tienen, conforme a ley, los derechos de
elección, de remoción o REVOCACIÓN DE
AUTORIDADES, de iniciativa legislativa y de
referéndum.

Asimismo, el Artículo 31° Constitucional
expresa la participación ciudadana en asuntos
públicos: "Los ciudadanos tienen derecho a participar
en los asuntos públicos mediante Referéndum,
Iniciativa Legislativa, Remoción o REVOCACIÓN DE
AUTORIDADES y Demanda de Rendición de Cuentas. Tienen
también el derecho de ser elegidos y de elegir libremente
a sus representantes, de acuerdo con las condiciones y
procedimientos determinados por Ley
Orgánica.

Es derecho y deber de los vecinos participar en el
gobierno municipal de su jurisdicción. La ley norma y
promueve los mecanismos directos e indirectos de su
participación".

Entonces, bajo el Principio de Reserva de Ley
[1][2]el Congreso de la
República dictó la Ley de los Derechos de
Participación y Control Ciudadanos, Ley N° 26300,
cuyos Articulados refieren lo siguiente:

Artículo 3º: Son derechos de control de
los ciudadanos -entre otros- los siguientes: a) Revocatoria de
Autoridades.

Artículo 20º: La Revocatoria es el
derecho que tiene la ciudadanía para destituir de sus
cargos a: a) Alcaldes y Regidores; b) Autoridades regionales que
provengan de elección popular; y c) Magistrados que
provengan de elección popular.

Artículo 21º: Los ciudadanos tienen el
derecho de revocar a las autoridades elegidas. No procede la
revocatoria durante el primero y el último año de
su mandato salvo el caso de magistrados.

Cuestión
preliminar

Previamente, debemos acotar que el Tratadista Argentino
Néstor Pedro Sagúes ha expresado que el Control de
Constitucionalidad de las Normas es ejercido por diversos
organismos autónomos, sean estos públicos o
privados:

• 1) Control Político o Parlamentario,
  a cargo del Congreso de la República (Da Leyes, las
  modifica o las deroga) [3]

• 2) Control Ejecutivo, a cargo del Poder
  Ejecutivo (Derecho al Veto de una Norma Legal aprobada por el
  Parlamento al adolecer de inconstitucionalidad)
  [4]

• 3) Control Difuso, a cargo del Poder
  Judicial en primer y segunda instancia, vía procesos
  constitucionales de amparo, habeas corpus, habeas data y de
  cumplimiento, y del Tribunal Constitucional vía
  Recurso de Agravio Constitucional (inaplica normas legales
  inconstitucionales) [5]

• 4) Control Abstracto, a cargo del Tribunal
  Constitucional (Proceso de Inconstitucionalidad)
  [6]y

• 5) Control Social, a cargo de los Medios de
  Comunicación (Escrita, Radial y Televisiva) y de la
  Población.

El Control Social, o también denominado CUARTO
PODER ha sido definido por el CONSEJO DE PARTICIPACIÓN
CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL DE ECUADOR [7]como
"Una expresión avanzada de ciudadanía
sustentada en motivaciones cívicas, éticas y
responsables de las/os ciudadanas/os en búsqueda de la
transparencia del poder público en la ejecución de
obras, toma de decisiones, servicios, y, otros que garanticen el
buen vivir".

Asimismo, agrega que "El ejercicio del Control
Social se sustenta en la participación ciudadana, que
fortalece la capacidad de la sociedad civil para intervenir en el
Estado y su responsabilidad social en el ámbito de lo
público. Se convierte en un impulsor de la
rendición de cuentas de los poderes públicos.
Mejora la calidad de las decisiones públicas y de los
resultados. Contribuye a la gobernabilidad democrática al
empoderar a la ciudadanía en el ejercicio directo de
responsabilidades ciudadanas, logrando así una verdadera
democratización de los poderes con acuerdos conjuntos
fortaleciendo la co-responsabilidad social".

Para autores como Bresser Pereira y Cunill Grau (1998)
[8]"el control social constituye la forma a
través de la cual la sociedad puede controlar directamente
al Estado, en adición a las formas de control
representativas tradicionales. El control social constituye
también un control sobre las organizaciones
públicas no estatales y las entidades descentralizadas del
Estado, distinto y complementario del control de procedimientos,
del control por resultados y del control por los
mercados".

Añaden que "el control social se
efectúa cuando la sociedad se organiza formal e
informalmente para controlar no sólo los comportamientos
individuales sino también las organizaciones
públicas. Puede ejercerse también en el plano
político, a través del sistema de plebiscitos o
referéndum. El control social de las organizaciones
públicas puede ejercerse de dos maneras: de abajo hacia
arriba, cuando la sociedad se organiza políticamente para
controlar o influir en instituciones sobre las cuales no tiene
poder formal; o de arriba hacia abajo, cuando el control social
es ejercido formalmente a través de consejos directivos de
instituciones públicas no estatales".

En el plano local, son frecuentes los ejemplos de este
tipo de control:

• En el mes de diciembre pasado, la Mesa Directiva del
  Congreso de la República decidió aumentarse el
  sueldo –disfrazado como asignación por
  función congresal-, hecho que finalmente fue
  dejado sin efecto por la propia Mesa Directiva ante el
  evidente malestar y clamor popular.

• El importante y prominente Proyecto Minero Conga en
  la ciudad de Cajamarca quedó en "lista de espera",
  luego que un sector de la población –azuzada por
  sus principales Autoridades Regionales y algunas
  Locales– se manifestaran en contra de dicho
  Proyecto.

• En el mismo mes de diciembre, el Poder Judicial dio
  "marcha atrás" al aumento de sueldo (otra vez)
  disfrazado de bono por función jurisdiccional,
  aduciendo que no contaban con certificación
  presupuestal; cuando en realidad de lo que se trató
  fue de querer imponerse al Poder Ejecutivo,
  amparándose en una Sentencia emitida, primero por una
  Sala Civil, y luego por el Tribunal Constitucional, pero
  desconociendo que en materia presupuestal el Órgano
  Rector es el MINISTERIO DE ECONOMÍA Y
  FINANZAS.

Concepto

¿Qué se entiende por la
Revocatoria?

Al respecto, La Escuela Electoral y de Gobernabilidad
del Jurado Nacional de Elecciones [9]nos explica
que "la revocatoria constituye un procedimiento a
través del cual los electores pueden destituir del cargo
público a una autoridad con anterioridad a la
expiración del período para el que fue
elegido".

En esta misma línea Jorge DEL CASTILLO
GÁLVEZ [10]señala que "el
derecho de revocatoria es la facultad que posee un segmento del
número total de electores para solicitar que se convoque a
elecciones extraordinaria con único objetivo de decidir si
el titular del cargo público de elección popular
debe o no permanecer en él".

Adicionalmente, el CONSEJO DE PARTICIPACIÓN
CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL DE ECUADOR
[11]señala que "La revocatoria del
mandato se fundamenta en los principios de rendición de
cuentas y representatividad, puesto que el electorado en
ejercicio de su soberanía, otorga a sus representantes un
mandato para que ejerza un poder".

Causales

¿Cuáles son las causales por las cuales se
opta por la Revocatoria?

Aunque expresamente no se encuentren contenidas en norma
legal alguna, la Oficina Nacional de Procesos Electorales
[12]refiere que "los motivos más
frecuentes por las cuales los ciudadanos solicitan la
realización de una consulta popular de revocatoria, se
encuentran relacionadas al hecho de que sus
Autoridades:  

• Asumen con desinterés y negligencia sus
  funciones.

• No responden a la demanda de servicios para la
  comunidad.

• Son incapaces de dialogar o
  escuchar.

• Se encuentran habituados al consumo de
  licor.

• Malversan los fondos del
  municipio.

• Contratan familiares en el municipio
  (nepotismo).

• Incumplen con las promesas ofrecidas en
  campaña.

• Utilizan los bienes de la municipalidad para
  fines personales.

• Se asignan dietas indebidas.

• Abusan del poder y maltratan a la
  población.

• No reconocen los acuerdos del Concejo
  Municipal.

• No viven en la localidad.

• Cometen irregularidades en las licitaciones de
  obras.  

Se debe recordar que el pedido de revocatoria de una
autoridad REQUIERE SER FUNDAMENTADO, PERO NO
PROBADO".

Para el Doctor Fernando Velezmoro
[13]"El proceso electoral de consulta popular
de revocatoria, por lo menos en el Perú, no es
causalizado, es decir, para su procedencia no se exige la
demostración de que la autoridad haya incurrido en
determinada conducta, o lo que es lo mismo, en una causal de
revocatoria. Basta como requisito formal y, por lo tanto, primer
filtro de procedencia, recolectar una cantidad de firmas a favor
de la consulta para que esta proceda. Se trata de un
procedimiento de orden enteramente político, puesto que se
sustenta no en la comisión de una conducta prevista
normativamente, sino en el convencimiento de la ciudadanía
de que debe someterse a consulta la permanencia del cargo de una
autoridad elegida. Consecuentemente, el resultado es
también de índole político: al igual que el
acto eleccionario, la ciudadanía acude a las urnas para
determinar el futuro destino de la autoridad sometida a consulta,
solo que esta vez en sentido inverso, es decir, para determinar
su salida del cargo".

Agrega que "De allí que se sostenga
también que la revocatoria y sus resultados descansen
sobre razones de índole política, relacionadas con
la valoración de la ciudadanía respecto al
desempeño de sus autoridades. Al no estar regladas las
razones para solicitar la revocatoria, ni para expresarla en el
sufragio, la decisión es igual de política que el
acto de elección de la autoridad: un voto de
confianza".

En suma, se puede alegar alguna causal antes mencionada,
vale decir con fundamentación de hecho, pero no se
necesita probarlo documentadamente. Por ejemplo,
¿cómo demostrar que una Autoridad Elegida
"Abuse del poder y maltrate a la población" o
"Incumpla con las promesas ofrecidas en
campaña"?

Esta es tal vez la diferencia con la VACANCIA de Alcalde
o Regidor Municipal [14][15]toda
vez que esta figura jurídica SÍ requiere probanza
documentada.

Ventajas

¿Cuáles son las ventajas de la
Revocatoria?

Francisco MIRO QUESADA RADA –citado por DEL CASTILLO
GÁVEZ– [16]advierte las ventajas que
plantea la Revocatoria:

"Sirve para que los electores puedan remover a las
autoridades de sus cargos porque les han perdido
confianza.

Permite recordarles a las autoridades que la
ineficiencia puede ser sancionada por medio de la
remoción.

Aumenta el interés ciudadano en los asuntos
públicos, porque les permite participar los más
directamente posible en la toma de decisiones
políticas.

Los ciudadanos al utilizar la revocación
encontrarán en ella un instrumento eficaz que le asegure
su derecho a ejercer el poder".

Sobre este particular, recordemos que el vigente
Presupuesto Anual de la República, en sus tres Niveles de
Gobierno asciende a S/. 108, 418,909.559
[17]distribuidos de la siguiente
manera:

De ahí que las Autoridades Elegidas,
especialmente las Regionales y Locales, deben tener mayor celo en
el cumplimiento del deber funcional con la cosa pública,
es decir, la administración de los recursos del Estado en
la ejecución presupuestal (gasto): capital humano, bienes,
servicios, obras y consultoría de obras.

Conclusiones

A manera de conclusión, tenemos lo
siguiente;

• 1) La Revocatoria es una figura jurídica
  que cuenta con amparo constitucional y legal, cuyas causales
  requieren fundamentación de hecho, más no
  probanza documentada; lo cual evidentemente genera
  incertidumbre en la Autoridad Elegida, puesto que en
  ocasiones (en varias quizá) es utilizada como revancha
  o venganza contra la Autoridad Elegida.

• 2) Sin embargo, sirve también como
  mecanismo de control constitucional (Control Social o
  denominado Cuarto Poder) de un segmento de la
  población que busca destituir de sus cargos a Alcaldes
  y Regidores, y Autoridades Regionales (Presidente y
  Consejeros Regionales).

• 3) A su vez, independientemente del logro
  obtenido, esto es si la Autoridad Elegida es revocada o no,
  permite el involucramiento ciudadano en los asuntos
  públicos, permitiendo con ello mayor
  participación de la población en la toma de
  decisiones políticas.

• 4) Finalmente, resulta un severo llamado de
  atención a la Autoridad Elegida de tener un mayor
  control en el ejercicio del poder; vale decir, buscar y
  encontrar los canales de comunicación externa
  adecuados con la población que los eligió (y
  los que no también) de los logros obtenidos a corto,
  mediano o largo plazo, durante la ejecución
  presupuestal en materia de personal, bienes, servicios, obras
  y consultorías de obras.

Cordialmente,

Autor:

Fernando Valdivia Correa

Abogado

Egresado de la Maestría en Derecho
Constitucional

Egresado de la Maestría en Comportamiento
Organizacional y RRHH

Oficina 4605654, RPC 986689569

.

[1] Primer Párrafo del Artículo
74º de nuestra Carta Política, de aplicación
supletoria.

[2] Sobre este particular, en la Sentencia
recaída en el Expediente Nº 0042-2004-AI/TC,
Fundamento Jurídico Nº 09, Tercer Párrafo,
el Tribunal Constitucional señaló: “A
criterio de este Tribunal Constitucional no existe identidad
entre el principio de legalidad y el de reserva de ley.
Mientras que el principio de legalidad, en sentido general, se
entiende como la subordinación de todos los poderes
públicos a leyes generales y abstractas que disciplinan
su forma de ejercicio y cuya observancia se halla sometida a un
control de legitimidad por jueces independientes; el principio
de reserva de ley, por el contrario, implica una
determinación constitucional que impone la
regulación, sólo por ley, de ciertas materias. En
tal sentido, cabe afirmar que mientras el Principio de
legalidad supone una subordinación del Ejecutivo al
Legislativo, la Reserva no sólo es eso sino que el
Ejecutivo no puede entrar, a través de sus disposiciones
generales, en lo materialmente reservado por la
Constitución al Legislativo. De ahí que se afirme
la necesidad de la Reserva, ya que su papel no se cubre con el
Principio de legalidad, en cuanto es sólo límite,
mientras que la Reserva implica exigencia
reguladora”.

[3] Carta Política del Perú,
Artículo 102°.- Son atribuciones del Congreso:
Numeral 1) Dar leyes y resoluciones legislativas, así
como interpretar, modificar o derogar las existentes.

[4] Constitución Política de
1993, Artículo 108°.- La ley aprobada según
lo previsto por la Constitución, se envía al
Presidente de la República para su promulgación
dentro de un plazo de quince días. En caso de no
promulgación por el Presidente de la República,
la promulga el Presidente del Congreso, o el de la
Comisión Permanente, según corresponda. Si el
Presidente de la República tiene observaciones que hacer
sobre el todo o una parte de la ley aprobada en el Congreso,
las presenta a éste en el mencionado término de
quince días. Reconsiderada la ley por el Congreso, su
Presidente la promulga, con el voto de más de la mitad
del número legal de miembros del Congreso.

[5] Ley de Leyes, Artículo 138°.-
La potestad de administrar justicia emana del pueblo y se
ejerce por el Poder Judicial a través de sus
órganos jerárquicos con arreglo a la
Constitución y a las leyes. En todo proceso, de existir
incompatibilidad entre una norma constitucional y una norma
legal, los jueces prefieren la primera. Igualmente, prefieren
la norma legal sobre toda otra norma de rango inferior.

[6] Norma Normarum, Artículo
202°.- Corresponde al Tribunal Constitucional: Numeral 1)
Conocer, en instancia única, la acción de
inconstitucionalidad. Numeral 2) Conocer, en última y
definitiva instancia, las resoluciones denegatorias de
hábeas corpus, amparo, hábeas data, y
acción de cumplimiento.

[7]
http://www.participacionycontrolsocial.gov.ec/web/guest/mecanismos-de-control-social.

[8] Bresser Pereira, L., “La reforma
del Estado de los años noventa. Lógica y
mecanismos de control”, Desarrollo Económico, Vol.
38, Nº 150, 1998, página 537. Citado por el
Instituto Nacional de Administración Pública de
Argentina: “Análisis y Evaluación de los
Mecanismos de Control Ciudadano en la Administración
Pública Nacional Límites y Posibilidades para su
Ejercicio”. Dirección Nacional de Estudios y
Documentación – Diciembre de 2000.

[9]
http://eseg.edu.pe/docmartes/2009/mar_24feb09.pdf.

[10] “La Constitución
Comentada” – Tomo I. Gaceta Jurídica, Primera
Edición, Diciembre del 2005, Lima Perú.

[11] Ob. Cit.

[12]
http://www.web.onpe.gob.pe/modEducacion/consulta_revocatoria/PDF/consulta_revocatorias.pdf.

[13]
http://www.eseg.edu.pe/revistaelectoral/index.php/diferenciasrevocatoriavacanci/#_ftn3.

[14] Ley Orgánica de Municipalidades,
Ley Nº 27972, Artículo 22.-Vacancia del cargo de
Alcalde o Regidor: El cargo de Alcalde o Regidor se declara
vacante por el concejo municipal, en los siguientes casos: 1.
Muerte; 2. Asunción de otro cargo proveniente de mandato
popular; 3. Enfermedad o impedimento físico permanente
que impida el desempeño normal de sus funciones; 4.
Ausencia de la respectiva jurisdicción municipal por
más de 30 (treinta) días consecutivos, sin
autorización del concejo municipal; 5. Cambio de
domicilio fuera de la respectiva jurisdicción municipal;
6. Sentencia judicial emitida en última instancia por
delito doloso; 7. Inconcurrencia injustificada a 3 (tres)
sesiones ordinarias consecutivas o 6 (seis) no consecutivas
durante 3 (tres) meses; 8. Nepotismo, conforme a ley de la
materia; 9. Por incurrir en la causal establecida en el
artículo 63 de la presente ley: 10. Por sobrevenir
algunos de los impedimentos establecidos en la Ley de
Elecciones Municipales, después de la
elección.

[15] Citando al Doctor Fernando Velezmoro
“La vacancia o la suspensión solo pueden ser
declaradas luego de un procedimiento que se asemeja a los de
tipo administrativo-jurisdiccional, por cuanto solo proceden a
pedido de parte, mediante una solicitud formal ante la propia
entidad regional o municipal; con la invocación del
acaecimiento de una de las causales señaladas en la ley
(artículos 30 y 31 de la LOGR y 22 y 25 de la LOM), se
garantiza el derecho de defensa o contradicción de los
términos de la solicitud, a fin de que se siga un
trámite formal en etapas y plazos previamente
establecidos y, finalmente, que la decisión sea
expresada en un acto formal, del mismo modo que las
resoluciones judiciales, con expresión de las razones de
hecho y de derecho que la sustentan. Asimismo, es posible
impugnar dicha decisión, sea estimatoria o
desestimatoria, ante otra instancia, para que resuelva de
manera definitiva la controversia presentada. La vacancia y la
suspensión de autoridades regionales y municipales se
encuentran causalizadas. Tanto para iniciar el procedimiento
como para definir si el titular es vacado o suspendido debe
demostrarse que este ha incurrido en alguna de las causales
establecidas en la ley”.

[16] Francisco MIRO QUESADA RADA. Democracia
Directa y Derecho Constitucional. Artes y Ciencias Editores,
Lima, 1990, Página 162.

[17]
http://ofi.mef.gob.pe/transparencia/Navegador/default.aspx.