El sistema de recaudo de transmilenio: situación actual y perspectivas

Introducción

El Sistema TransMilenio, como lo define Jairo
Gómez[1]es un conjunto de acciones mediante
la combinación de empresas públicas y privadas
coordinadas y con funciones específicas, para aunar
esfuerzos, y conjuntamente prestar el servicio público de
transporte masivo, tanto en las troncales de la ciudad como en la
periferia. En primer lugar se encuentra la Empresa pública
por acciones 100% estatal, de propiedad del Distrito Capital de
Bogotá, denominada Empresa de Transporte Masivo del Tercer
Milenio, TransMilenio S.A; en segundo lugar encontramos las
empresas prestadoras del servicio de transporte, representadas en
siete empresas operadoras de troncales, y seis empresas
prestadoras del servicio de alimentadores; en tercer lugar se
encuentra la fiduciaria encargada de la administración de
los recursos y pago de los servicios de cada uno de los agentes
componentes del sistema; y por último tenemos los
recaudadores, que prestan el servicio de telecomunicaciones,
venta de tarjeta inteligente por concepto de viajes, control y
registro de las mismas, que constituyen el sistema nervioso y la
columna vertebral del mismo.

Este trabajo de investigación, no pretende
ocuparse del funcionamiento de todos los componentes del Sistema
de Transporte Masivo TransMilenio, sino de uno de ellos: El
Recaudo. Lo anterior, por cuanto es el componente transversal al
funcionamiento del sistema, y a partir de éste es que se
articulan para operar en forma sistemática e integrada, de
tal manera que se pueda cumplir con el objetivo central que es el
de prestar a los usuarios un servicio público de
transporte masivo eficiente, oportuno, económicamente
accesible y organizado.

Es evidente, que el recaudo es un componente transversal
a todo el sistema, y como tal su operación y
funcionamiento en las Fases I y II afecta a todos los componentes
del mismo, a tal punto que tiene repercusiones sobre el futuro
del sistema de recaudo en cuanto continúen entrando en
operación las otras frases proyectadas, en lo relacionado
con la eficiencia del sistema de recaudo, mercadeo,
comercialización de las tarjetas inteligentes sin contacto
–TISC- por concepto de los viajes de los usuarios, control
de los recursos recaudados y del número de usuarios que
ingresan al sistema.

Por lo anterior, debemos tener en cuenta que el
recaudador, como sistema nervioso de
TransMilenio[2]en su operación, es quien
tiene permanente contacto con el usuario del servicio, y es este
donde se presentan el mayor número de peticiones, quejas y
reclamos-PQR que deben tramitar u resolver. Son los empleados del
recaudador quienes atienden al usuario en las ventanillas
ubicadas en cada una de las estaciones, vendiendo la tarjeta
inteligentes-TISC-, atienden los reclamos por los defectos de la
misma, administran el servicio informático, las
telecomunicaciones y son quienes recaudan el valor de la tarifa
por cada viaje, consignándolos diariamente en la
fiduciaria respectiva. Así las cosas, el incumplimiento de
las obligaciones contractuales del recaudador, paralizaría
el sistema en tanto son ellos quienes lo ponen en
operación con su sistema informático y con los
empelados ubicados en todas las estaciones del sistema. Esta
definición, podría interrumpir la prestación
del servicio, en tanto sin que haya personal para vender las TISC
en las ventanillas de las estaciones, y sin que esté
activado el sistema informático de comunicaciones no se
puede cargar, ingresar y salir del sistema.

Por lo anterior, se observa que el Recaudo para las
fases I y II constituye un componente transversal y fundamental
para asegurar el adecuado funcionamiento del Sistema y el manejo
de los ingresos por concepto de la tarifa del servicio, con la
cual se financian las operaciones de los agentes prestatarios del
servicio con criterio de eficiencia, rentabilidad y
satisfacción del usuario como lo prevé el manual de
operaciones. Por lo anterior, éste trabajo pretende dar
respuesta a la siguiente pregunta:¿Dada la plataforma en
infraestructura tecnológica para el funcionamiento de las
fases I que opera por concesión la Empresa colombiana
ANGELCOM S.A, y para la fase II, la Unión Temporal
ANGELCOM S.A con el 70% de participación, y la sociedad
extranjera KEB TECCHNOLOGY Co. con el 30% respectivamente,
podría afectar en futuras licitaciones el recaudo de las
fases que próximamente entrarán en funcionamiento
en igualdad de condiciones; o si por el contrario los ya
concesionarios podrían ejercer en el futuro una especie de
posición dominante en el mercado para el sistema de
recaudo, es decir, capturar el sistema, si se tiene en cuenta que
ANGELCOM S.A tiene el 100% de la concesión para el recaudo
de la primera fase y el 70% como participación mayoritaria
en la unión temporal para el recaudo en la segunda
fase?.

El sistema de
transporte masivo del tercer milenio-transmilenio: una
política pública para el distrito capital de
Bogotá

1.1. El Sistema de transporte masivo en Bogotá
D.C- Pre-Transmilenio

A principios de la década de los noventa
existían en Bogotá mas de 20.500 vehículos
de transporte colectivo legales y 10.000 ilegales, para la
movilización de siete millones de habitantes a
través de 638 rutas formales de transporte urbano, mas de
300 informales distribuidos en cerca de 9.000 buses corrientes e
intermedios, unos 2.000 ejecutivos, unas 7.000 busetas y cerca de
4.000 colectivos.[3]

Según la Agencia de Cooperación Japonesa
(JICA) y la compañía Steer and Davis, éstos
vehículos realizaban mas de 100.000 recorridos diarios,
transportaban siete millones de pasajeros diarios y viajaban mas
de 3 millones de kilómetros cada día, con consumo
superior a 500 mil galones de combustible, con un sin
números de obstáculos generados por el paralelismo
en el trazado de las rutas, sin provisión de paraderos
organizados y obedecidos, con mas de 700 terminales, y con
vehículos de carga adaptados para movilizar pasajeros que
se transportaban en 10.700 kilómetros de carril de
vías.[4]

La Contraloría de Bogotá D.C en su balance
social de la Administración Distrital, para el año
2000 señaló lo siguiente: "Los problemas mas
relevantes en el Distrito respecto a la movilidad son: exceso de
vehículos en circulación, promedios de velocidad
bajos y escasa infraestructura, tiempos de desplazamiento muy
elevados que tienen que padecer los ciudadanos para ir de un
punto a otro, inadecuado mantenimiento de infraestructura vial,
crecimiento desmesurado del parque automotor y falta de
planificación vial en la ciudad, altos índices de
accidentalidad y violencia, deficiencia en la prestación
del servicio público de transporte y un deficiente esquema
institucional de organización y transporte. De ésta
manera, se ha podido establecer que la velocidad promedio de
transporte público en la ciudad es de 18 kms/hora. Por
ello se aumentan los tiempos de desplazamiento que padecen los
ciudadanos de Bogotá, sobre todo aquellos que viven en los
extremos de la ciudad y que recorren diariamente distancias
iguales o superiores a 20Kms en promedio en los dos sentidos, es
decir, que el regreso a sus viviendas son otros 20 Kms en
promedio, lo que a un total de 40 kms diarios, que recorren, en
el mejor de los casos, en tres horas
aproximadamente.

Al bajo promedio de velocidad se suma el crecimiento
del parque automotor, que puede estimarse en unos 600.000
vehículos, sin contar con los vehículos
matriculados fuera de la ciudad que entre los dos suman
1.000.000; sólo para Bogotá, el parque automotor
está creciendo a un 10% anual, lo que indica que 60.000
vehículos nuevos se suman cada año al actual parque
automotor. Se están realizando 16 millones de viajes
diarios y la inmensa mayoría de ellos, el 80%, se hace en
bus, buseta o colectivo y tan sólo un 20% en taxi o carro
particular; es importante tener en cuenta que estos
últimos ocupan el 70% de la capacidad vial de la
ciudad…El Sistema de transporte público colectivo
sigue teniendo serios problemas que inducen a que la calidad del
servicio ofrecido a los usuarios sea deficiente; el
régimen laboral de las empresas de transporte (60)
empresas conducen a la guerra del centavo, al desorden operativo
de las rutas y al mal estado de los vehículos que prestan
el servicio. Actualmente existen 580 rutas y 86
periféricas autorizadas[5]

Esta crisis del transporte urbano en Bogotá,
llevó al Alcalde Enrique Peñalosa- 1998-2000, a las
siguientes conclusiones: "La congestión del
tráfico, producida por la gran cantidad de autobuses,
sumada a la presencia de gran número de vehículos
particulares que habían sido privilegiados por las
autoridades viales o de tránsito durante muchos
años, a tal punto que algunos analistas hablan de que los
últimos veinte años estaban conformados por la
ciudad del automóvil; los enormes costos económicos
y sociales de un transporte inseguro, incómodo y poco
rentable; la contaminación ambiental; el despilfarro de
recursos, desde el punto de vista social, por la irracionalidad
del transporte en cuanto a hidrocarburos, vías y
automotores; la pérdida de vidas humanas por la
imprudencia e indisciplina del tráfico, especialmente del
transporte público; y el desorden urbano por la influencia
de un transporte de flexibilidad inconveniente, que propicia
urbanizaciones indeseables".[6]

1.2. Formulación de una nueva política
pública de transporte masivo para Bogotá D.C.
1998-2000.

El transporte urbano de Bogotá según el
estudio de Jairo Gómez y Ricardo Montezuma, pasó de
150 vehículos particulares en 1973 a 850 mil en 1995, que
sólo movilizaba el 19% de la población, dando lugar
a que el 95% de la malla vial era utilizada por vehículos
particulares a través de una infraestructura vial y
peatonal coherente y desarrollada en el Norte de la ciudad, con
una evidente desproporción con relación a la del
sur. El primer alcalde por elección popular, elegido en
marzo de 1988 fue Andrés Pastrana Arango, quien durante
los años 1989 y 1990 construyó la troncal de la
Caracas como solución parcial al problema de insuficiencia
de vías primarias troncales en la ciudad, lo cual fue
considerado por la comunidad bogotana como un fracaso vergonzoso,
ante la ausencia de planificación del transporte que no
solucionó el problema del caos en la movilización
de los habitantes de la ciudad capital. Luego, Juan Martín
Caicedo Ferrer, quien fue elegido Alcalde para el periodo 1990,
1992 no planteó política alguna de transporte
masivo, sino que le dio respuestas parciales, tales como la
construcción de puentes elevados, peatonales, y la cruzada
del túnel de lo Héroes entre la Avenida Caracas
para tomar la Calle 80[7]

Luego, para marzo de 2002, fue elegido Alcalde de
Bogotá el ex constituyente Jaime Castro Castro, cuyo
periodo finalizaba en 1994, quien habló de un sistema de
transporte masivo para Bogotá, como el Metro respecto del
cual si bien pretendió avanzar en la formulación de
la política pública, ésta se quedó en
el diseño, con el agravante de que para la época
como consecuencia de la apertura económica implementada
por el Gobierno de César Gaviria, a la capital de la
república llegaban cerca de 60.000 mil vehículos
anuales, lo que hacia mas insuficiente la infraestructura
física y la malla vial urbana de Bogotá. En las
siguientes elecciones fue elegido Alcalde de Bogotá para
el periodo 1995-1997, Antanas Mockus Sivickas, quien debió
enfrentarse al Presidente Ernesto Samper, quien en su
campaña presidencial había prometido el Metro para
Bogotá. Mockus se opuso por considerar financieramente
inviable el Metro para la ciudad, ya que no se contaban con los
recursos para financiarlos y temía ante la experiencia del
fracasado Metro de Medellín[8]

Posteriormente, resulta elegido para la Alcaldía
de Bogotá, Enrique Peñalosa Londoño, en
octubre de 1997, para el periodo 1998-2000, que tenía la
obsesión de formular, implementar y ejecutar una
política pública de solución al problema de
trasporte masivo en Bogotá. Para ello, tuvo la habilidad
de recoger la insistencia del Gobierno de Samper de construir la
primera línea del metro de Bogotá, y firma el
acuerdo entre la Nación y el Distrito, en el cerro de
Monserrate, para lo cual logra que el convenio se suscriba para
la construcción de la obra sobre el Sistema Integrado de
Transporte Masivo y no Metro, como lo había propuesto el
Gobierno de Ernesto Samper Pizano[9]

El Alcalde Enrique Peñalosa observó que
semejante responsabilidad no podía entregársela al
Departamento Administrativo de Planeación Distrital que
tenía muchos frentes de operación, como tampoco al
Instituto de Desarrollo Urbano-IDU que tenía la
responsabilidad de la recuperación, rehabilitación
y mantenimiento de la malla vial de la ciudad y a la
Secretaría de Tránsito le bastaba con sus
operaciones ordinarias. Por ello decidió crear un grupo de
trabajo que dependiera directamente del Despacho del Alcalde que
se le denominó Sistema Integrado de Transporte Masivo
–SITM; que funcionaba de manera paralela con las oficinas
del Metro cuyo Gerente era el ex Secretario General de la
Presidencia de la República Alberto
Velásquez.[10]

El Ingeniero Carlos Emilio Gómez Lis, fue el
primero en diseñar un esquema de gestión, que
articulara un componente de ingeniería operativa que
estableciera el funcionamiento de los buses; la
organización y sistematización del apoyo
financiero; la definición de un gerente; un equipo de
arquitectos; y unos abogados para definir el alcance
jurídico del proyecto. Luego, Gómez Lis dejó
la administración distrital y Peñalosa dejó
en manos de Ignacio de Guzman, un empresario privado que no
había trabajado en el sector público, la gerencia
del proyecto. Puso como condición desechar la idea del
Metro, y que se le facilitara la adquisición de los bienes
y servicios sin licitación, dado que como quiera que a la
administración sólo le quedaban 26 meses, las
compras se quedaban enfrascadas en peleas burocráticas y
de trámite, razón por la cual aprovechó las
ventajas que le generaba el ser miembro de los Junta Directiva
del IDU, y comenzó a trabajar el proyecto de Acuerdo que
presentaría al Consejo Distrital, para lo cual
Peñalosa, en una reunión sin proponérselo
mencionó la palabra TransMilenio, y a partir de ese
momento el feto tenía
nombre.[11]

El proyecto de Acuerdo No. 005 de 1999 por el cual se
autorizaba la constitución de la sociedad TRANSMILENIO
S.A, fue radicado en la Secretaría General del Concejo
Distrital el 14 de enero del mismo año, cuyos ponentes
fueron los Honorables Concejales Armando Benedetti, Alejandro
Ortiz, Coordinadores de ponentes y los concejales Samuel Arrieta,
leo César Diago, César López, Fernando
López Gutiérrez y Jaime Alonso Dueñas.
La exposición de motivos, sustentada por De Guzman, fue la
siguiente: "Respeto a la vida, representado en un servicio
cómodo, seguro y moderno; respeto al tiempo de la gente,
con un sistema de transporte que cumpla estándares
mínimos de calidad en cuanto a intinerarios y tiempos de
desplazamiento; respeto a la diversidad ciudadana, pues se
convertiría en un sistema de transporte en el que
convergen las diferentes clases sociales sin preferencias de
ninguna clase; y calidad internacional, cumpliendo con los
requisitos mínimos señalados por la
ingeniería del transporte para la prestación de un
servicio cómodo, seguro y
efectivo".[12]

Una vez aprobado el proyecto de acuerdo, el 13 de
octubre de 1999, se crea la sociedad pública por acciones
del distrito capital Empresa de Transporte Masivo del Tercer
Milenio-Transmilenio S.A, y el 6 de diciembre del mismo
año, se abrieron las licitaciones para operadores y el
recaudo, habiéndose presentado 58 de las 64 empresas
transportadoras asociadas en cuatro empresas que hoy operan las
concesiones de los buses articulados. El 18 de diciembre de 2000,
comenzó a operar la primera ruta con 14 buses entre la
calle 80 y la sexta por la troncal de la Avenida Caracas de
manera gratuita, y sólo el 6 de enero de 2001 con la
Administración de Antanas Mockus comenzó a cobrarse
la tarifa de $800 por viaje de pasajero, entrando posteriormente
en operación las rutas de la Troncal de la Ochenta, de la
Autopista Norte, Usme, Tunal, Eje Ambiental y la Avenida las
Américas, hasta completar lo que hoy denominamos Fase I y
Fase II.

1.3. Aspectos legales y componentes del Sistema de
Transporte Masivo del Tercer Milenio- TransMilenio y su sistema
nervioso: El Recaudo.

El acuerdo 006 de 1998, Por el cual se expide el Plan de
Desarrollo de Bogotá D.C 1998-2001, estableció que
los buses son y serán siendo el eje principal del sistema
de transporte masivo de la ciudad, aún después de
la construcción del Metro, para lo cual se previó
la construcción de infraestructura especializada para
apoyar el sistema. El Acuerdo 004 de 1999 del Concejo de
Bogotá por su parte, autorizó la creación de
la Empresa de Transporte Masivo del Tercer Milenio
–TRANSMILENIO S.A, como sociedad por acciones del orden
Distrital, con la participación exclusiva de entidades
públicas, dotada de personería jurídica,
autonomía administrativa, financiera, presupuestal y
patrimonio propio[13]

Fue como a través de la escritura pública
No. 1526 del 13 de octubre de 1999, se creó la mencionada
sociedad siendo accionistas el FONDATT, INSTITUTO DE DESARROLLO
URBANO, INSTITUTO DISTRITAL DE CULTURA Y TURISMO, DISTRITO
CAPITAL Y METROVIVIENDA. El Decreto 831 de 1999 del orden
Distrital, por el cual se reglamenta el acuerdo 004 de 1999,
estableció que TRANSMILENIO es un sistema de transporte
masivo de pasajeros que se presta a través de una
combinación organizada de infraestructura y equipos, en un
sistema que cubre un alto volumen de pasajeros, y que da
respuesta a un porcentaje significativo de necesidades de
movilización, encontrándose integrado por el
conjunto de predios, equipos, señales, paraderos,
estaciones, e infraestructura vial utilizados para satisfacer la
demanda de transporte en el área urbana. (Leyes 336 de
1996, 86 de 1989 y Decreto 3109 de
1997[14]

A la Empresa TRANSMILENIO S.A. en desarrollo de su
objeto social, conforme al Decreto 831 de 1999, le corresponde la
gestión, organización, planeación,
supervisión, regulación, control y responsabilidad
del Sistema de Transporte Público Masivo Urbano de
Pasajeros en el Distrito Capital de Bogotá, bajo la
modalidad de transporte terrestre automotor. El acuerdo 018 de
1999, reguló el desarrollo de la infraestructura especial
que fuera destinada de manera específica y exclusiva a la
operación del sistema, a partir de corredores troncales
especializados dotados de carriles de uso exclusivo, estaciones,
puentes y plazoletas, acceso especial y específicamente
diseñados para facilitar a los usuarios el uso del
sistema, todo lo cual viene siendo ejecutado por el IDU a
través del convenio interadministrativo 01 de 2000,
suscrito entre el IDU, el Departamento Administrativo de la
Defensoría del Espacio Público y Transmilenio
S.A[15]

El entorno institucional del Sistema Transmilenio,
está integrado por un modelo que mantiene a la cabeza el
Distrito Capital de Bogotá con su regulación,
planeación, control y administración, para promover
la operación y prestación del servicio
público de transporte de pasajeros a través de
entidades privadas. El Sistema está integrado por unos
agentes reguladores, que son aquellos que por disposición
legal cuentan con la capacidad y competencia para emitir
regulaciones relacionadas con cualquiera de los aspectos que
determinan la prestación del servicio público de
transporte de pasajeros a través del sistema de transporte
masivo, dentro del perímetro urbano de la ciudad de
Bogotá, y son los siguientes: El Ministerio de
Transportes, la Alcaldía Mayor de Bogotá, y la
Secretaría de Tránsito y Transporte, ésta
última con facultades de regulación y vigilancia,
control y sanción de los operadores del transporte
público colectivo en la ciudad, y delegó en
TRANSMILENIO S.A las facultades correspondientes en los que hace
referencia a los operadores del Sistema de Transporte
Masivo[16]

Loa Agentes Gestores, del Sistema que son la sociedad
TRANSMILENIO S.A y el Instituto de Desarrollo Urbano –IDU,
quien realiza toda la gestión desde el punto de vista de
la construcción de la infraestructura del sistema. La
primera de ellas tiene a su cargo, la planeación,
gestión y control, a través de sofisticado sistema
de información que le permite contar con la capacidad
técnica necesaria para programar la operación de
los vehículos del Sistema, afinar la operación y
optimizar las diferentes variables involucradas en la
prestación del servicio.

Los accionistas de la Empresa Transmilenio S.A, son las
siguientes entidades distritales:

a.-DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ:
70%

b.-INSTITUTO DE DESARROLLO URBANO-IDU.
9.96%

c.-INSTITUTO DITRITAL DE CULTURA Y TURISMO
0.01%

d.-FONDATT 19.97%

e.-METROVIVIENDA 0.01%

El Instituto de Desarrollo Urbano, que es un
establecimiento público del orden distrital, es el
encargado de asumir la gestión y administración de
la malla vial destinada al funcionamiento del sistema, tanto en
su construcción, como en su mantenimiento. Los agentes de
sistema son los entes privados, que desarrollan las actividades
operativas de funcionamiento, entre los que se encuentran los
operadores troncales, los operadores alimentadores y los
operadores del recaudo del sistema[17]

Los operadores troncales, son aquellas empresas que por
resultar adjudicatarias de las licitaciones de las concesiones,
obtienen el derecho a explotar económicamente la actividad
del transporte público durante un tiempo determinado. Los
operadores troncales se vinculan al sistema mediante contratos de
concesión para la explotación económica del
servicio público de transporte, y su actividad está
regulada contractualmente de acuerdo con las condiciones y reglas
de operación que se establecen en el contrato de
concesión, tales como el cumplimiento de los servicios,
frecuencias y horarios que le son asignados por el gestor, y
además el suministro del equipo rodante necesario para la
operación, el control y mantenimiento de su parque
automotor, y la dotación, administración,
manutención y operación de las zonas de parqueo y
mantenimiento que TRANSMILENIO S.A les entrega en
concesión[18]

Los operadores del sistema alimentador, son las empresas
adjudicatarias de las licitaciones, que obtienen el derecho a la
explotación económica de la actividad de transporte
público en las rutas alimentadoras desde los portales a
las zonas periféricas de la ciudad y viceversa. El
administrador de los recursos del sistema, que se encuentra a
cargo de un sociedad fiduciaria, que recibe los dineros del
recaudo diariamente y los distribuye a los agentes del sistema y
al ante gestor, semanalmente, de acuerdo a la orden impartida por
TRANSMILENIO S.A. Por último, encontramos el operador del
recaudo, que a través de licitación pública
obtiene la concesión para la explotación
económica de la actividad de venta de
pasajes[19]

Estructura
administrativa y operativa del sistema de recaudo de transmilenio
para las fases I y II: características y
alcances

Para analizar el sistema de recaudo, es necesario
estudiar previamente la estructura, organización y
funcionamiento del Sistema TransMilenio, incluyendo de manera
técnica y operativa la estructuración de cada uno
de los componentes arriba descritos, la composición
definición y alcance de la tarifa, para poder entender el
sistema de recaudo que es el objeto de estudio de este trabajo
investigativo, ya que por su carácter transversal a todos
sus componente, hemos asumido la definición que dio
Claudia de Francisco al denominarlo "el sistema nervioso, el
cerebro y la columna vertebral de
TransMilenio".[20]

Así, en el Sistema TransMilenio se pueden
encontrar cinco (5) componentes básicos: 1- El estado
regulador y controlador de la prestación de este servicio
público, representado por la empresa 100% pública
de la Alcaldía de Bogotá, denominada TransMilenio
S.A. 2- Las empresas prestadoras del servicio de transporte,
conocidas como concesionarios u operadores, quienes se agrupan en
7 empresas troncales y 6 empresas alimentadoras. 3- Las 2
empresas encargadas del recaudo de los pasajes. 4- El encargo
fiduciario encargado de la administración y pagos de los
recursos recibidos por concepto de los pasajes. 5- La
infraestructura especialmente construida para el Sistema, donde
no solo se encuentran las vías troncales, las estaciones y
los patios de mantenimiento, sino las vías paralelas, los
andenes y las CicloRutas cercanas al
Sistema[21]

Para la construcción del Sistema, y por ende para
la prestación del servicio a los ciudadanos, existen tres
(3) fuentes de financiación. 1- Los recursos que aporta la
Alcaldía de Bogotá, que por decisión del
Concejo de la ciudad es el 50% de la sobretasa a los
combustibles, y que se encuentran ya comprometidos con el
Gobierno Nacional hasta el año 2016. 2- Los recursos que
aporta el Gobierno Nacional, a partir de la Ley de Transporte
Masivo (Ley 310 de 1996), en contrapartida por los recursos que
destina el gobierno local. 3- Los recursos generados por los
pasajes. Al igual que en el resto del transporte urbano de
nuestro país, con los recursos de las fuentes 1- y 2- se
construye la totalidad de la infraestructura y se le hace
mantenimiento a la infraestructura vial. 3) Pero a diferencia de
lo que ocurre en el resto de nuestro sistema de transporte urbano
tradicional, con el valor total de los pasajes se cubren los
gastos de los primeros cuatro componentes del Sistema.

El Sistema TransMilenio es una réplica del
sistema de transporte masivo de Curitiva Brasil, donde la
infraestructura es pagada con recursos públicos; pero se
diferencia en que todos sus costos de operación y algunos
de mantenimiento, se cubren con el pasaje que se cobra al
usuario, lo que lo convierte en uno de los pocos en el mundo con
esta característica. En ello se resalta que la autoridad
reguladora, es decir, TransMilenio S.A., se sostiene sin recursos
diferentes a los que genera la propia empresa. En
conclusión, el Sistema TransMilenio funciona con subsidios
en la infraestructura, como el resto de transporte público
de la ciudad, con el objeto de beneficiar al 80% mas pobre de la
población que no tiene carro particular, pero sin
subsidios en la operación y además cubre algunos
costos de mantenimiento y los costos de la empresa reguladora
estatal, sin entrar a detallar la diferencias en el
prestación del servicio y en la edad de los
vehículos.

Distribución de Modos de Viaje en la
Ciudad. (Fuente: Edgar Enrique Sandoval. Primer Gerente de
TransMilenio).

Dejando a un lado los costos de la infraestructura, por
cuanto estos se consideran una inversión social del Estado
para mejorar las condiciones de movilidad en transporte
público de la ciudad y en el Sistema TransMilenio, nos
concentramos en la tarifa al usuario, donde el valor del pasaje
cubra en su totalidad los costos de los primeros 4 componentes
del Sistema. Es así como para el cálculo de la
tarifa se utiliza en todos los contratos (Concesionarios
Troncales, Concesionarios Alimentadores, Concesionarios de
Recaudo y Encargo Fiduciario) una misma fórmula, como la
siguiente:

Donde,

Tt = Tarifa Técnica.

Kmi = Kilómetros recorridos por el operador
i.

$Kmi = Valor por Kilómetro pagado por el operador
i.

CRi = Número de pasajes vendidos por el
recaudador i.

$Kmi = Valor por pasaje vendido al operador
i.

CAi = Pasajeros y/o Kilómetros recogidos y/o
recorridos por el alimentador i.

$Kmi = Valor por Pasajero y/o Kilómetros pagado
por al alimentador i.

%TM = Porcentaje del pasaje que recibe TransMilenio
S.A.

%Fid = Porcentaje del pasaje que recibe la
Fiduciaria.

En la fórmula se observa que la Tarifa
Técnica, es la sumatoria de los costos en que incurren los
diferentes agentes que se ven involucrados en la
prestación del servicio, dividido por el número de
pasajeros movilizados. Es decir, para que no haya necesidad de
usar subsidios en la operación, el total de costos se
divide en el total de pasajeros. Si se incluyera una variable mas
a los costos, como por ejemplo la infraestructura, la tarifa
tendría que subir necesariamente.

Los contratos antes mencionados, tienen unas
fórmulas preestablecidas de actualización que tiene
repercusión directa en la tarifa con variables objetivas,
que en ningún caso dependen de la Alcaldía de
Bogotá, como lo son el precio de combustibles o el IPC.
Esto conlleva a que mensualmente se calcula la Tarifa
Técnica vigente para el mes correspondiente, a partir de
variables sucedidas en meses anteriores. El resultado puede subir
o bajar, bien sea por cambios en los costos de los agentes, a
partir de esas fórmulas preestablecidas de
indexación, o a partir del aumento o disminución en
los pasajeros transportados. Sin embargo, sería muy
engorroso para el Sistema y para los usuarios que esa Tarifa
Técnica fuera la misma que se les cobrara, pues entonces
cambiaria de mes a mes y en muchos casos, resultaría en
cifras con denominaciones de monedas que no circulan.

La solución adoptada fue determinar una Tarifa
Técnica diferente a al Tarifa al Usuario, con las
siguientes características: En el mes A, la Tarifa
Técnica es igual $1.060; quiere decir esto que la suma que
le cuesta a los componentes del Sistema movilizar a un pasajero
es exactamente $1.060; pero como es difícil conseguir
monedas de $10 o $20, la Tarifa al Usuario la fija por Decreto el
Alcalde, a partir de un estudio hecho por TransMilenio S.A. en
$1.100. Quiere decir esto, que el usuario está pagando $40
pesos mas de los que le cuesta al Sistema movilizarlo. Esos $40
pesos de más, no le corresponden a ninguno de los
componentes, pues ellos solo tienen derecho a recibir sus costos,
es decir, $1.060; entonces esos $40 se guardan en un Fondo de
Contingencias, para casos como el siguiente: en el mes B, bien
sea por un aumento en el costo de los insumos predeterminados en
los contratos o por una disminución en el número de
pasajeros movilizados, la Tarifa Técnica puede llegar a
$1.115; luego, lo que hay que pagarles a los componentes del
Sistema por la movilización de una persona es $1.115; pero
el pasajero solo paga $1.100, es decir la Tarifa al Usuario.
Entonces, esos $15 de diferencia salen del Fondo de Contingencia,
que no es otra cosa que un ahorro que hacen los usuarios cuando
la Tarifa Técnica es inferior a la Tarifa al Usuario, para
cuando la Tarifa Técnica sea superior a la Tarifa al
Usuario.

Ese Fondo de Contingencias tiene una
reglamentación y límites en su uso en los
contratos, a partir de cálculos de ingresos y demandas
futuras. Es decir, no podría en ningún momento,
salvo una violación por parte de la administración
del contrato, agotar los recursos del Fondo de Contingencias para
cubrir diferencias negativas entre la Tarifa Técnica y la
del Usuario indefinidamente. Por tanto, en la medida en que se de
un manejo acorde a los contratos a este Fondo de Contingencias, y
se den los incrementos o decrementos en la Tarifa al Usuario, no
debe haber ningún tipo de vulnerabilidad financiera por
este concepto en el Sistema TransMilenio.

Fuente: Edgar Enrique Sandoval. Primer Gerente de
Transmilenio.

Hasta la fecha y como se ve en la gráfica
anterior y en el cuadro siguiente, se ha mantenido un equilibrio
entre los ahorros y los gastos y entre la Tarifa Técnica y
al Usuario, con una tendencia al crecimiento del Fondo de
Contingencias, con el objeto de devolver lo antes posible a la
administración los $20 mil millones iniciales que
aportó la Alcaldía como garantía inicial del
Fondo y del manejo de la Tarifa al
Usuario[22]

Cifras en millones de pesos

Fuente: Empresa Transmilenio. En enero de 2004 se
devolvieron los primeros 5.000 millones al Distrito.

Como se observa, no existe una concesión en el
Sistema TransMilenio, sino varias concesiones: Las 7 de los
troncales, las 6 de los alimentadores y las 2 del recaudo. Los 7
contratos de concesión se firmaron luego de sendas
licitaciones en los años 1999-2000 y 2002-2003. Para
presentarse a estas licitaciones, era necesario que los oferentes
conformaran sociedades anónimas o promesas de sociedad de
este tipo; los oferentes se comprometerían a comprar un
número determinado de vehículos en caso de ser
ganadores para la prestación del servicio. A cambio de
esto, de acuerdo a su oferta económica, ellos
recibirían un pago por kilómetro
recorrido[23]

La concesión les da derecho a recorrer
kilómetros por las vías espaciales construidas para
el Sistema y con el pago por kilómetro, cubrir sus costos
de adquisición de bienes de capital, depreciación
de los mismos, compra de los vehículos a chatarrizar, pago
de conductores, mecánicos, insumos y obtener una utilidad.
La diferencia entre los cuatro primeros concesionarios y los
tres, consiste en que con el valor recibido del pago por
kilómetro, estos últimos deben asumir costos de
aseo y vigilancia de estaciones, un mayor número de buses
a chatarrizar y además transferir un porcentaje de sus
ingresos por kilómetro a favor de la empresa TransMilenio
S.A., que se agrega al 4% que siempre recibe la empresa
pública. Como el ingreso es por kilómetro, no es
posible dejar que los concesionarios recorran libremente el
número de kilómetros, pues si el número de
kilómetros recorridos supera el monto que pagan los
usuarios que hacen uso del Sistema, necesariamente, de acuerdo a
lo explicado anteriormente, la tarifa tendería a subir a
favor de los concesionarios, que recorrerían y
recibirían mas recursos por recorrer mas
kilómetros. De tal manera que es la empresa
pública, TransMilenio S.A., la que decide y controla el
número de kilómetros a recorrer por los 7
concesionarios[24]

La Tarifa Técnica, entonces se distribuye entre
los cuatro primeros componentes del Sistema a razón del
precio por kilómetro que se paga a los concesionarios
troncales, de una combinación entre un pago por
kilómetro y un pago por pasajero a los concesionarios
alimentadores, de un pago por pasaje vendido a los concesionarios
de recaudo, un porcentaje para el administrador fiduciario y un
porcentaje para la empresa pública. Como se ve en el
gráfico siguiente, y se deduce de la formula mencionada
previamente, esos pagos corresponden a los gastos en que incurren
los componentes del Sistema para la prestación del
servicio, sin contar la infraestructura.

Los mayores costos y por tanto los mayores ingresos
corresponden a los concesionarios troncales, luego a los
alimentadores, luego a los recaudadores, después a la
empresa pública y por último a la
fiduciaria.

Fuente: TranMilenio S.A, Dirección Administrativa
y Financiera.

En la estructuración de las concesiones, y en
particular en la de los concesionarios troncales, además
de definir la naturaleza jurídica de quienes podían
participar, el mayor puntaje a calificar siempre fue la
experiencia en la prestación del servicio de transporte
público en la ciudad de Bogotá. Por eso no es
extraño encontrar que en las 7 empresas troncales y en las
6 alimentadores, se encuentran como socios más del 90% de
las empresas de transporte de la ciudad, unas 20 empresas de
transporte de pasajeros de fuera de Bogotá e
intermunicipales, además de al menos 6.000 propietarios de
buses de Bogotá, que hoy son socios como personas
naturales de estas empresas, con promedio de participación
en las mismas del 24% en las 3 troncales de la segunda fase y mas
del 34% en las alimentadoras de la segunda fase.

La oferta económica a hacer por parte de los
oferentes se limitaba al precio por kilómetro que
recibirían en caso de ser adjudicatarios. En ese sentido,
la administración determinaba un piso y un techo con el
objeto de evitar una oferta por fuera de las posibilidades de
operación real o una oferta exageradamente alta que
disparara la Tarifa Técnica y por ende, la Tarifa al
Usuario. En este cálculo se incluían todos los
costos en que incurrirían los concesionarios: costos de
buses, depreciación, chatarrización, conductores,
mecánicos, combustibles, operación,
administración y una utilidad. El piso y el techo se
calculaba oscilando una rentabilidad entre el 13% y 16% de
retorno de capital. Una vez definida la adjudicación, en
las concesiones se reconoce el pago inicial por kilómetro
con la indexación correspondiente independientemente del
número de pasajeros usuarios de los buses y del Sistema en
general.

Es importante destacar que el esquema de
prestación del servicio de transporte bajo el sistema
TransMilenio, conserva la relación público-privado
que existe en el sistema tradicional, pues bajo la
regulación de un ente público, son empresas
privadas, que son prácticamente las mismas y ahora con
participación de los propietarios de los buses, las que
prestan el servicio por unas vías determinadas; pero se
presentan claras diferencias en cuanto a que las autorizaciones
de rutas no se hacen por resolución que otorga la
secretaría de tránsito, sino por licitación
pública, el servicio cubre los costos de operación
de la autoridad pública que regula y sobretodo
acabó la guerra del centavo al independizar el ingreso del
transportador y del conductor del número de pasajeros que
recoge en la vía[25]

3.1. Estructura, organización y funcionamiento
del componente de Recaudo del Sistema
TransMilenio.

El componente del recaudo del Sistema TransMilenio,
está integrado por lo que se conoce como "estructura del
sistema del recaudo" que está compuesto por tres elementos
principales a saber: a.- Plataforma tecnológica: b.-
Gestión operativa del recaudo; y c.- Conciliación
de la información del Sistema. El recaudo está a
cargo de la empresa privada, que utiliza un sistema de prepago,
que permite que los usuarios utilicen tarjetas inteligentes para
acceder a las estaciones donde abordan los buses articulados,
teniendo la posibilidad de adquirir tarjetas para uno o varios
viajes, donde los tiquetes se compran en las taquillas ubicadas
al lado y lado de cada una de las estaciones. El sistema de
recaudo incluye la producción y venta de tiquetes,
fabricación, montaje y mantenimiento de equipos lectores,
el procesamiento de la información, recaudo y traslado de
los dineros a la fiduciaria.

Los elementos que hacen parte del sistema de recaudo son
los siguientes: Taquillas para la venta de las tarjetas
inteligentes en todas las estaciones; Torniquetes en los puntos
de entrada y salida de las estaciones que validan las tarjetas
inteligentes y registran el ingreso de los usuarios al sistema;
los software y hadtware para procesar y transmitir datos del
recaudo e ingreso de pasajeros al centro de control, denominado
T.C.A, UPD, UCD, Encargo fiduciario que recibe diariamente el
dinero recaudado, bajo la cuenta y riesgo del recaudador, que lo
traslada en varias ocasiones en el día de las estaciones a
la fiduciaria, para que ésta los distribuya posteriormente
entre los agentes del Sistema, según instrucciones de
TransMilenio S.A[26]

Las estaciones de servicio troncal, es el lugar donde se
expenden los tiquetes, pero también el lugar donde los
usuarios ingresan al sistema, y donde los buses articulados rojos
hacen la respectiva parada y son de tres clases: Las estaciones
sencillas, ubicadas en el separador central con una
separación promedio de 500 metros, integradas por
estructuras cerradas, con acceso pagado e infraestructura de
acceso peatonal ( semáforo, puente o túnel); las
estaciones intermedias y portales, que permiten realizar
transbordos entre servicios troncales y alimentadores, y las
intermedias que se ubican en el separador central en sitios
cercanos a cruces con vías importantes, y cuentan con
infraestructura para estacionamiento operativo de los servicios
alimentadores en plazoletas en los costados de la vía y
conexión por puente o túnel peatonal. Los portales
están en plazoletas en los costados de la vía y
conexión por puente o túnel peatonal, y los
portales están habilitados para transbordos desde y hacia
buses intermunicipales y se ubican en los extremos de los
corredores troncales; y cuentan con áreas de
señalización y circulación peatonal y de
buses.[27]

Este componente está a cargo de dos
concesionarios para cada una de las fases así:

3.1.1.- Fase I de TransMilenio: Comprende las
siguientes troncales: CALLE 80 con 10.1 Kms construidos; Avenida
Caracas, con 20 kms; Autopista Norte con 10.3 Kms; El Eje
ambiental con 1.9 Kms, para un total de 42.3 Kms construidos, el
portal del Tunal y de Usme. La Empresa concesionaria del recaudo
para esta fase es ANGELCOM S.A.

La plataforma tecnológica del recaudo esta
distribuida y a cargo de las siguientes Empresas: ANGELCOM. S.A,
a cargo de la operación de la plataforma; La alianza entre
SAR S.A y KEB TECHNOLOGY, a cargo del diseño e
implementación de la plataforma y la aplicación del
uso de la TISC- Tarjeta inteligente sin contacto; y TELEDIFUSION
S.A a cargo de la red de transmisión de datos.