El sistema de recaudo de transmilenio: situación actual y perspectivas (página 2)

ANGELCOM S.A, es una compañía experta en
comunicaciones, de nacionalidad colombiana, fundada en 1980,
enfocada al diseño, desarrollo e implementación de
proyectos de telecomunicaciones, pionera en el desarrollo de
tecnología de punta. Desde 1990 ha creado aplicaciones de
vanguardia basadas en la tarjeta inteligente, en alianza con
diversas organizaciones internacionales, y cuenta con cerca de
mil colaboradores como le denominan a su recurso humano
–RH-, de los cuales cuarenta pertenecen al área de
investigación y desarrollo. En materia de redes de
telecomunicaciones, cuenta con la experiencia de haber instalado
1.350.000 líneas telefónicas en 473 municipios
colombianos; y la gestión de red e instalación de
más de 500 Kms de fibra óptica; y en plataforma
tecnológica de recaudo ha adquirido con TransMilenio la
experiencia del diseño, implantación y soporte para
la operación del sistema para un millón cien mil
usuarios diarios.

La firma ANGELCOM S.A, ha realizado alianzas
estratégicas para el soporte tecnológico para la
operación del recaudo mediante el sistema de
concesión de TransMilenio, con las siguientes
organizaciones: ASCOM, que es una compañía francesa
fundada en 1987, orientada a la investigación, desarrollo
y comercialización de soluciones de tecnología de
transporte masivo; SYSCAN INTERNACIONAL INC, que es una empresa
canadiense establecida en 1973, pionera en investigación y
desarrollo y comercialización de soluciones RFID; UNITED
ACCESS, compañía alemana fundada en 1991, orientada
al diseño, desarrollo e implementación de sistemas
integrados de seguridad para TISC, Módulo SAM, FlashCOS;
ASK, empresa francesa creada en 1997, enfocada a soluciones con
tarjeta inteligente sin contacto, con presencia en Estados
Unidos, Europa, Asia y Latinoamérica; Certificado de ISO
9001:2000; certificado de la gestión de la calidad para la
operación y mantenimiento de Sistemas de Recaudo para
concesiones de transporte y control de acceso masivos; y cuenta
con un reconocimiento de COLCIENCIAS, por el alto grado de
investigación y desarrollo tecnológico nacional en
la solución informática que posee el Software del
Sistema de Recaudo[28]

La fase I, consta de tres corredores troncales: La Calle
80, Autopista Norte, Avenida Caracas de 42 Kms y siete puntos de
alimentación con recorrido de 346 kms. Este subsistema
cuenta con 4 estaciones de cabecera o portales, 4 estaciones
intermedias de integración, 53 estaciones sencillas, 4
patios garaje y 1 garaje intermedio. La troncal de la Calle 80 se
inicia en la carrera 96 y se extiende por la calle 80 hasta la
Avenida Caracas, con una longitud de 10 Kms. Esta troncal cuenta
con 11 estaciones sencillas, 2 estaciones intermedias y una
estación de cabecera llamada Portal de la 80, y cuenta con
dos carriles exclusivos para el Sistema TransMilenio.

La Troncal Autonorte, se inicia en la Calle 174 y se
extiende por la Autopista Norte hasta la calle 80, con una
longitud de 10 Kms. Esta troncal cuenta con 14 estaciones
sencillas y una estación de cabecera llamada Portal del
Norte, y cuenta con un solo carril exclusivo con sobrepaso en las
estaciones.

La troncal de la Caracas, se inicia en la Calle 80 y se
extiende por la Avenida Caracas hasta la Calle 63 Sur, incluye el
ramal del Eje Ambiental y el ramal del Tunal, con una longitud de
22 kms. Esta troncal cuenta con 28 estaciones sencillas, dos
estaciones intermedias y dos estaciones de cabecera: Portal de
Usme y Portal del Tunal. Cuenta con dos carriles exclusivos para
el Sistema TransMilenio, excepto en los ramales del eje ambiental
y el Tunal e donde en un solo carril exclusivo funciona el
sistema con sobrepaso en las estaciones.

Los concesionarios de la operación de la trocal
Fase I son las siguientes empresas: SI 99, con 168 articulados;
Express del Futuro, 125 articulados; S.I.T.M Ciudad Móvil,
104 articulados; y Metro Bus, con 93 buses, para un total de 490
buses. Pos su parte, los buses alimentadores de la Fase I, tienen
5 operadores así: Alcon, 42 buses; Alnorte, con 31 buses;
Codatermil, con 60 buses; Uribe-Uribe, con 8 buses; y Sidauto,
con 102 buses, para un total de 243
buses[29]

b.- La Fase 2 de TransMilenio: Comprende las
siguientes troncales:

Avenida las Américas con 13 Kms construidos; NQS
– Norte-Quito-Sur-, con 19.3, que actualmente se encuentra
en construcción; y Avenida Suba con 10, Kms igualmente en
construcción, para un total de 42.3 Kms para completar la
fase II.[30] El concesionario para el recaudo de
la Fase II es la Unión temporal, integrada por ANGELCOM
S.A con el 70% de participación, y la firma KEB TECHNOLOGY
CON EL 30% de participación[31]

La Fase II, comprende la Troncal de las Américas,
que va desde la calle 13 por toda la Avenida hacia el occidente
de la ciudad hasta llegar al Portal del mismo nombre, en
operación; y las otras que mencionaremos que están
en construcción y son: La Avenida Suba que va desde la
carrera 30 con Calle 80 hasta el Portal de Suba; la Avenida NQS
que va desde la intersección de la Calle 93 con autopista
norte, por toda la carrera 30 hasta encontrase con la Avenida de
las América, quedando pendiente para su
construcción la autopista sur vía a Soacha. La Fase
II del Sistema TransMilenio consta de 3 corredores troncales:
Américas- calle 13. NQS-SUBA con una longitud de 42 Kms.
Se espera que el segundo semestre del año 2005 se
encuentre en operación con tres nuevas troncales. De ellas
la primera en entrar en operación fue la Troncal de las
Américas-Calle 13 en diciembre de 2003; la Troncal de las
Américas.

La Troncal de las Américas se inicia sobre la
Avenida Ciudad de Cali con Avenida Villavicencio y sigue hasta el
inicio de la Avenida de las Américas y de allí
hasta Banderas. Continúa por el trazado actual de la misma
Avenida hasta puente Aranda donde toma la Calle 13 hasta la
troncal de la Caracas. Cuenta con una longitud de 13 Kms y tiene
16 estaciones sencillas, una estación intermedia en
Banderas y una estación de cabecera llamada Portal de las
Américas. Hay dos carriles exclusivos para el Sistema
TransMilenio en el tramo de la Avenida de las Américas. En
la Avenida Ciudad de Cali y en la Calle 13, cuenta con un solo
carril exclusivo y presenta integración operacional con
estaciones en la Troncal de la Avenida Caracas y la Troncal
NQS.

La Troncal Avenida Suba, se inicia en la Avenida Ciudad
de Cali y se extiende por la Avenida Suba hasta la Calle 80, con
una longitud de 10 Kms. esta troncal contará con 13
estaciones sencillas y una estación de cabecera llamada
portal de Suba. Presentará un solo carril exclusivo para
el Sistema TransMilenio, con sobrepaso en las estaciones, e
integración operacional con las Troncales de la 80 y la
NQS.

La troncal NQS- Norte, Quito, Sur-; se desarrolla en dos
tramos así: Desde la autopista Norte con calle 92 hasta la
calle 8 sur, y de allí hasta la Avenida Bosa por la
autopista Sur. Tiene una longitud de 19.3 kms, y contará
con 22 estaciones sencillas, una estación intermedia en la
Escuela de Policía y una estación de cabecera
llamada Portal del Sur; en toda su extensión
presentará un carril exclusivo para el Sistema
TransMilenio, con sobrepaso en las estaciones, con
integración operacional con las troncales de Suba,
Autopista Norte, Américas y Calle 80. Los operadores
troncales de la Fase II, son las empresas Transmasivo con 130
articulados; Conexión Móvil, con cien buses; y SI
02, con 105 buses, para un total de 335 articulados. Por su
parte, los operadores alimentadores por zonas son los siguientes:
Alcapital, 66 buses; Citymóvil, 34 buses; E.T.M.A, con 66
buses; T.A.O, 80, SI -03, con 80 buses, para un total de 326
buses[32]

• Estructura operativa del Sistema de Recaudo de
  TransMilenio.

En la operación del sistema intervienen todos los
componentes del mismo, en especial el sistema de recaudo, que
como habíamos señalado antes, es el sistema
nervioso y la columna vertebral del Sistema TransMilenio, en
razón a que es transversal a toda su operación,
desde el ingreso de los usuarios al Sistema, hasta el registro de
las operaciones de las tarjetas inteligentes. En todas las
estaciones, ya sean sencillas, intermedias o de cabecera se
encuentran en las zonas extremo de acceso y de atención al
pasajero, las ventanillas para la venta de las tarjetas
inteligentes-TISC, atendidas por los empleados del recaudador,
donde el usuario antes de ingresar al Sistema compra la TISC para
uno diez viajes, y puede verificar en la misma ventanilla el
números de viajes cargados o que le quedan luego de
haberla utilizado. Las estaciones y sus zonas de acceso, salida,
embarque y desembarque, tienen un espacio de un metro por cada
cuatro pasajeros, mientras que los estándares
internacionales recomiendan un metro cuadrado por
persona[33]

Al momento de comprar la TISC, el personal de venta a
cargo del recaudador pasa la tarjeta por un equipo óptico
que la carga en forma electrónica con el número de
viajes comprados, denominado TCA ( terminal de carga asistida).
Esto quiere decir, que el sistema está montado
tecnológicamente para que sólo el concesionario en
operación pueda fabricar la TISC-(tarjeta inteligente sin
contacto), y para que sólo los equipos del recaudador
concesionario puedan leerla y cargarla, razón por la cual
sólo es posible comprar la tarjeta en las ventanillas de
acceso a las estaciones.

Características de la tarjeta inteligente: Cuenta
con un mapa electrónico a través del cual se puede
individualizar cada tarjeta con un código de 16
dígitos, que sólo conoce el recaudador y que es
compatible con el sotfware y hartdwar del concesionario, tiene
dos claves de seguridad por cada tarjeta que la hace única
e imposible de clonar, al punto que si fuere hurtada se puede por
medio electrónico bloquear, gracias al código
electrónico, que coloquialmente en ANGELCOM S.A le
denomina el ADN de la tarjeta inteligente.

El sistema de carga-venta, encuentra su razón en
los eventuales hurtos de tarjetas, de tal manera que si esto
ocurre en la sede del fabricante, o del recaudador o en las
ventanillas de las estaciones, el sistema no habrá sufrido
detrimento patrimonial alguno, ya que ellas vienen sin carga de
viajes, y esto sólo se hace al momento de la compra. De
allí, el aforismo operativo que se ha introducido en la
cultura del recaudador: "Carga, igual venta", que no es cosa
distinta al registro automático que se hace en el sistema
informático del recaudador, que muestra la misma
operación en la terminal ubicada en la sede de la Empresa
TransMilenio S.A. La base de datos que registra toda la
información del Sistema de Recaudo se denomina UCD-
(Unidad de consolidación de datos), que recepciona toda la
información que la transmite la TCA (Terminal de carga
asistida, ubicada en las ventanillas de acceso al Sistema), y la
UPD (Unidad de procesamiento de datos, también conocida
como BCA –que es la base central asistida), cuya
función es registrar el número de pasajeros que
entran al Sistema autorizados por el torniquete que se habilita,
cuando la tarjeta es leída y la información es
registrada en la UCB.

Así las cosas, el sistema operativo nos muestra
que cuando el usuario se acerca a la ventanilla a comprar la TISC
ésta se carga en la TCA, transmitiendo la
información a la UCD, y de allí pasa al computador
central ubicado en las oficinas del concesionario recaudador, que
a su vez dispuso una terminal en las oficinas de TransMilenio
S.A, de tal manera que en tiempo real se conoce cuántas
tarjetas inteligentes se han vendido en cualquier momento. Luego,
cuando el usuario ingresa a la zona de embarque y desembarque,
pasa la TISC por el lector óptico, que a su vez le
habilita el torniquete que facilita su ingreso al Sistema, que
cumple la función de descargar el viaje de la TISC, de tal
manera que si ésta es de un solo viaje, el BCA ó el
UPD, retiene la tarjeta para que el Sistema de recaudo la vuelva
a cargar, ya que ésta son reutilizables; pero si la TISC
es de diez viajes ésta no se introduce en la UPD, sino que
se desliza por su lector óptico autorizando el ingreso del
usuario al Sistema y cuando se utiliza el viaje número 10,
hay que introducirla autorizando el ingreso del pasajero al
Sistema al tiempo que retiene la
tarjeta.[34].

Los datos que se registran en la UCD- Unidad de
consolidación de datos-, y en el computador central, no
pueden coincidir, ya que el número de TISC vendidas es
superior a las utilizadas; pues es evidente que el número
de viajes vendido es superior a los viajes utilizados, ya que la
persona que compra una TISC multiviajes al día puede
descargar uno, dos o tres, o simplemente comprarlo y utilizarlo
posteriormente. De allí, que el dinero que se recauda
diariamente, y que se consigna en la fiduciaria no tiene
porqué coincidir con el número de usuarios
diarios.

La operación del sistema de recaudo, es
responsabilidad de la Gerencia de Operaciones ANGELCOM S.A, que
cuenta para ello con cuatro unidades a saber: Unidad de
mantenimiento, Unidad de Información y gestión,
Unidad de recaudo y Unidad de conciliación. La Unidad de
mantenimiento responde por el mantenimiento preventivo, para lo
cual debe mantener la disponibilidad de los equipos en la
estación TCA; BCA y UCD; el mantenimiento correctivo, que
permite corregir los problemas de telecomunicaciones en tiempo
real, y el centro de asistencia técnica-C.A.T, se atienden
todas las incidencias que se presentan en las estaciones, y para
ello está de manera permanente en comunicación con
el centro de control de TransMilenio.

La Unidad de información y gestión, se
encarga del transporte de las transacciones desde los equipos de
estación hasta el computador central, que a su vez
almacena, administra y consolida la información en la base
de datos, con réplica de toda la información en
TransMilenio, permitiendo el suministro de información que
puede ser utilizada en la aplicación de herramientas como
inteligencia de negocios y minería de datos para ser
establecer estrategias de mejoramiento y diversificación
del portafolio de negocios a través de la TISC.

A través de la Unidad de Recaudo, se realiza una
operación por zonas, de tal manera que por cada una de
ellas, existe un coordinador, que tiene como objetivo la
optimización de tiempos en cola en la zona de acceso al
sistema, la administración de medios de pago, ventas de
TISC, la gestión sobre el mantenimiento,
recolección de dinero y consignación directa en la
Fiducia por parte de la transportadora de valores, la
coordinación de la solución a los reclamos
presentados por los usuarios; y a través de la
Administración de medios de pagos, se encarga de la
inicialización, distribución, control de inventario
y mantenimiento.

La Unidad de conciliación, permite que el
recaudador confronte las ventas, con los dineros consignados en
la fiducia, a través de los siguientes documentos: El
cliente de recaudo, el informe de los taquilleros, los informes
de la transportadora, y la comparación de las
estadísticas e inconsistencia que se presentan del
análisis de los documentos, elaborando y transmitiendo los
informes debidamente conciliados y de manera diaria a la empresa
TransMilenio S.A.

El sistema de
recaudo de transmilenio en la fase I y II: entre la libre
competencia de nuevos proveedores y la posición dominante
en el mercado del concesionario actual

Es importante señalar, que el artículo 333
de la Constitución Política de 1991, reconoce como
un derecho fundamental la libre competencia, y como un derecho
económico la iniciativa privada, la actividad individual,
las libertades económicas sin mas restricciones que las
que impone la ley, y la prohibición de los monopolios
estatales, sólo como excepción y siempre que sea
para evitar el abuso de la posición dominante en el
mercado y de prácticas restrictivas en materia
competencial. Así las cosas, se observa que el Sistema
TransMilenio, tiene dos fases, de las cuales el operador del 100%
de la Fase I es la sociedad colombiana ANGELCOM S.A, y el
concesionario de la Fase II, es la Unión temporal ANGELCOM
S.A con el 70% de participación y KEB TECHNOLOGY con el 30
% de participación.

Se trata en éste capítulo de analizar, las
condiciones jurídicas y tecnológicas en que se
negociaron en estos dos primeros contratos, de tal manera que nos
permita establecer si el Sistema de recaudo en la forma como
está concebida es cerrado, otorgándole a los
concesionarios actuales ventajas competitivas frente a los
eventuales competidores que le faciliten capturar el sistema y
puedan beneficiarse con las adjudicaciones de los futuros
contratos en la medida en que vayan entrando en operación
las siguientes fases, y en el evento en que estos sea así,
cuáles serían las medidas para corregirlas, o si
por el contrario, si concluimos que el sistema es abierto
cómo se debería prevenir el abuso de la
posición dominante que ejercen los actuales concesionarios
en el mercado de recaudo; de tal manera que el gestor
TransMilenio S.A en los pliegos de condiciones no establezcan
requisitos que le confieran ventajas competitivas a los actuales
operadores. Así las cosas, analizaremos la visión
de los gestores de TransMilenio, sobre el modelo de Sistema de
Recaudo que se concibió, teniendo en cuenta las
sugerencias que realizaron y que se deberían tener en
cuenta a futuro, así como también la visión
de quien fuera la primera firma auditora del Sistema.

3.1.-Proceso de aprendizaje organizacional del
concesionario recaudador, a partir de la auditoria operativa
realizada al Sistema de Recaudo por la firma GRANT THORNTON ULLOA
GARZON.

La primera auditoria realizada al Sistema de Recaudo fue
operativa y se inició sobre las ventas, que al principio
fueron tiquetes y luego fue con TISC con microchips para que
fuera posible realizar controles electrónicos. La firma
auditora, consideró prudente iniciar su revisión
sobre la ventas de las tarjetas, luego sobre el registro de
ingresos de los usuarios al sistema, y sobre la salida de los
pasajeros del mismo, ya que en un primer momento la tarjeta
inteligente no sólo servía para que el usuario
ingresara al sistema, sino también para que saliera, pero
luego fue eliminado para evitar las congestiones a la salida de
las estaciones.[35]

El auditor en su informe pone de presente, algunas
inconsistencias que fueron importantes para el proceso de
retroalimentación del recaudador, en la medida que se
evidenciaron diferencias entre los viajes vendidos, cargados y
registrados en la TCA, y la UPD que registra los viajes
utilizados, que en este caso es razonable, en tanto no todos los
que se venden son utilizados, de manera inmediata pero una vez
comparados los datos de la UPD que registraba pasajeros que
ingresaban y salían se presentaba que los datos no
coincidían, es decir, salían mas pasajeros de los
que entraban.

La auditoria tuvo dificultades para ejercer sus
funciones, ya que el concesionario recaudador no le
permitió acceder a la plataforma tecnológica, pero
en todo caso se comenzó a establecer la causa por las
cuales los datos registrados en la TCA, la UPD y con la UCD, no
coincidían, y se concluyó que en muchos casos las
tarjetas resultaban defectuosas y se los usuarios se quejaban,
las devolvían y en otras ocasiones las retenía la
UPD, y en cuanto al mayor recaudo la causa era el mayor valor
resultante como consecuencia de las vueltas no entregadas o
reclamadas por los usuarios.

El IDU-Instituto de Desarrollo Urbano, al construir las
estaciones sub dimensionó el Sistema de Recaudo, al punto
que creyeron que era suficiente una ventanilla para cada acceso a
la estación, y se requerían seis, y pensaron que
bastaba un taquillero y la demanda exige cuatro por
estación, sobre todo que debemos tener en cuenta que el
sistema inició transportando 80.000 pasajeros diarios,
luego 120.000, 300.000, 600.000 y hoy 1.100.000 pasajeros
diarios, a razón de cuarenta pasajeros hora sentido. El
primer contrato para la auditoria operativa fue por el plazo de
18 meses, y el segundo contrato por el lapso de un año,
que incluyó la auditoria de sistema, a los ingresos,
operativa. Las inconsistencias observadas, fueron de tal
magnitud, que el dinero que se recaudaba y que aparecía en
manos de los taquilleros y de la fiduciaria ascendía a
cien millones diarios, lo que provocaba la reacción de los
concesionarios, ratificando el carácter casi absoluto e
infalible de sus operaciones, lo cual condujo a que el auditor
sobre-apodara a la UPD, con el significado de "Unidad
Parecida a Dios"; y que la UCD, se le denominara "Unidad
Casi Dios", ante la renuencia del recaudador de admitir que
el sistema tenía falencias.

A partir de las auditoria se logró establecer un
sobrante de dinero diario en las taquillas, como consecuencia de
las vueltas que los taquilleros no daban a los usuarios que luego
se consignaban en la fiduciaria. Hoy por hoy, el asunto ya
está solucionado, porque ese dinero sobrante es del
sistema y se va para el Fondo de contingencias, como un ahorro de
los usuarios para cuando sea necesario. El problema ya se
solucionó, en tanto los taquilleros deben tener de manera
permanente dinero suelto para devolver las vueltas completas a
los usuarios del Sistema, sin embargo no se ha logrado eliminar
del todo ésta práctica.

Visión
original del sistema de recaudo concebida en los estudios previos
por los gestores públicos del sistema de transporte masivo
– transmilenio

Con éste capítulo, queremos presentar la
visión mas original de los distintos gestores de
TransMilenio respecto de los aspectos mas relevantes del Sistema,
y de conformidad con ello presentar la entrevista que realizamos
de manera personal a cada uno de ellos, resaltando que el
Señor Alcalde de Bogotá, Señor Luis Eduardo
Garzón le enviamos el cuestionario sobre lo que pensaba de
la estructura, organización y funcionamiento del Sistema
TransMilenio, en especial del recaudo, sin que a la fecha hayamos
recibido respuesta, contrario sensus a la colaboración
recibida por las demás autoridades.

4.1 Visión del Sistema de Recaudo concebido
por Enrique Peñalosa Londoño, en su
condición de Alcalde de Bogotá gestor del Sistema
TransMilenio.

De la entrevista de Enrique Peñalosa, se obtiene
que como gestor del sistema concibió la política
pública como un sistema de transporte masivo, en el que
con el pago de un solo viaje se pudiera recorrer toda las
troncales, con tiquetes únicos personalizados recargables
compradas en cualquier tienda de cadena. Podemos concluir, que en
cuanto al sistema de recaudo, Peñalosa no concibió
técnicamente un sistema cerrado o abierto, porque como lo
admite en la entrevista este es un aspecto muy técnico que
le corresponde a quien específicamente estaba al frente
del ente gestor, es decir, Edgar Enrique Sandoval.

"ENTREVISTADO: Dr. ENRIQUE PEÑALOSA
LONDOÑO, Exalcalde Bogotá D.C.

1.- Al Concebir el Sistema Transmilenio como
solución al problema de transporte masivo de la ciudad,
¿Qué visión tenía usted de lo que
sería la organización, estructura y funcionamiento
del recaudo de la tarifa? Mi única
preocupación era que la tarifa además de cubrir los
costos, que el sistema permitiera el cambio entre buses sin pago
adicional. Imaginaba algo menos sofisticado que lo que finalmente
se implementó.

2.- Una vez se implementó el Sistema
Transmilenio y entró en funcionamiento, hay alguna
diferencia entre su visión original del recaudo de la
tarifa y la forma como se estructuró e implemento? Yo
había imaginado que uno pudiera comprar los tiquetes en
máquinas afuera del sistema, en tiendas, y que la gente
tuviera su tarjeta, la recargara, etc. Y que no fuera tan
costosa, de modo que todos los ciudadanos tuvieran una.
Todavía demasiadas personas compran tiquetes de un solo
viaje.

3.- ¿Qué impacto tiene el recaudo
en el funcionamiento y operación del sistema
Transmilenio?.

Obviamente es esencial que funcione
bien.

4.- ¿Qué recomendaciones o
sugerencias haría usted a la Empresa Transmilenio sobre la
logística y la red de distribución para la venta de
tiquetes, plan de mercadeos, proveedurías de tiquetes para
la contratación de las fases mas inmediatas como NQS SUBA
que deben entrar en operación antes de un
año?. Realmente es un tema muy técnico
sobre el cual no tengo una opinión
inteligente.

5.-¿El país sabe que el gestor
público del Sistema Transmilenio es el Dr. ENRIQUE
PEÑALOSA LONDOÑO. También conoce que
Transmilenio es el símbolo de identidad de los Bogotanos.
¿Creé usted que el sistema hoy avanza con la
visión original suya, o cree que durante su
implementación se han venido haciendo ajustes que en
alguna medida desconocen su visión
original?.Es cierto que desde muchos años
antes lo había soñado. Había escrito sobre
esto desde 1984. En toda mi propaganda política
hablé del sistema. Y cuando llegamos no había NADA
escrito siquiera sobre el tema, no había un empleado de
octavo nivel estudiando el tema. Por el contrario, estaban
construyendo OTRA TRONCAL IGUAL A LA DE LA CARACAS en la calle
80! Le dediqué tiempo a pensar el nombre, el color de los
buses rojos (que no tiene nada que ver con política, ni
con el Santa Fe, sino con un rojo que contrastara bien con el
verde de los cerros de Bogotá). Creo que está
avanzando bien, especialmente porque se ha construido un espacio
público de gran calidad a lo largo de las troncales. Es
una lástima no haber hecho los andenes de la paralela de
la autopista, que podrían ser formidables y son
lamentables. No tuvimos plata, ni tiempo. Ahora van a hacer parte
de ellos. Creo que es clave mejorar todo el espacio
público perpendicular a las estaciones, con grandes
andenes, ciclorutas, etc. Y es necesario hacer cicloparqueaderos
con tiendas, etc, como los van a hacer. Creo que va muy bien.
Pero la idea es que cubra toda la ciudad. Hay intereses poderosos
entre los transportadores tradicionales que están buscando
atravesarse. Y por política, hay muchas críticas al
sistema, sin que haya gente que lo defienda. Necesitamos una
actitud más paisa, defendiendo lo nuestro. Hace falta una
campaña que nos devuelva el orgullo. Cuando el alcalde
sale a hablar de TransMilenio y TransMilenio con motivo del
accidente de los niños, en lugar de referirse a una obra
de pavimentación, o del IDU, todo se va acumulando. Pero
el embotellamiento progresivo de la ciudad hará cada vez
más indispensable a TransMilenio. El principal
desafío ahora es que opere en toda la Séptima,
hasta la 170 al norte. Cuando un porcentaje alto de la gente de
estrato alto de Bogotá lo utilice, toda la ciudad y todo
el país va a querer utilizarlo

.6.-¿ A su juicio, cuales son las
debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades del Sistema
Transmilenio.? La fortaleza es la velocidad y el tratamiento
respetuoso del ciudadano, con orden. Es muy grande su importancia
simbólica, de prevalencia de lo público sobre lo
particular, de prevalencia del interés general.
También es una fortaleza su integración, y es una
fortaleza que va a seguir creciendo. Las amenazas son los
intereses políticos y posiblemente económicos de
algunos grupos políticos; otra amenaza es un mantenimiento
inadecuado, de buses y estaciones. Las oportunidades incluyen:
Pasos a desnivel en los semáforos, que reducirían
significativamente los tiempos de viaje y los costos;
cicloparqueaderos bien organizados en las estaciones; mejor
espacio público perpendicular a las estaciones; buses y
busetas externos al sistema que lo alimenten desde barrios de
estrato alto, desde los municipios, etc.

7.- ¿Creé usted que al sistema de
recaudo de la tarifa puede agregarse otras actividades conexas,
tales como venta de tarjetas telefónicas, compra de la
misma en almacenes de cadena, etc.? Es lo que
siempre se ha dicho .Siempre soñé que mucho
más personas tuvieran tarjetas permanentes, las
recargaran, y las utilizaran para otras compras, pero en eso no
se ha logrado mucho.

2.2 Visión de Edgar Enrique Sandoval, Primer
Gerente de TransMilenio S.A.

Como se observa en la entrevista, Edgar Enrique Sandoval
es la persona que mas aportó al diseño del Sistema
de recaudo, ya que en su condición de primer gerente le
correspondió, realizar los estudios de oportunidad y
conveniencia, elaborar los pliegos de condiciones, las minutas de
los contratos, negociar las estipulaciones, así como
suscribir y ejecutar inicialmente los contratos de
concesión para la fase uno y dos. El admite que prefiere
un solo operador, para superar el riesgo de que se diluya la
responsabilidad, pero que con el fin de garantizar un sistema de
libre mercado y de competencia y de permitir la
realización de los principios de contratación
estatal, era necesario licitar el contrato de concesión de
cada una de las fases.

ENTREVISTADO: EDGAR
SANDOVAL

1.- ¿Con qué criterios
estructuraron técnica, jurídica y financieramente
los pliegos de condiciones para el contrato de
recaudo?

El contrato de recaudo está estructurado
jurídicamente como una concesión; Esto quiere decir
que el empresario privado asume los costos de inversión en
el hardware, el medio de pago, el software operativo y toda
actividad del recaudo y custodia de los valores recaudados, con
autonomía técnica y operativa dentro los
parámetros de contrato, a cambio de una
remuneración por tiquete vendido, la cual se pacta con la
oferta económica de la licitación dentro de un
rango planteado por la autoridad concedente. En particular esta
concesión traslada el riesgo comercial o de demanda
completamente al concesionario al igual que la custodia de los
valores.

Desde el punto de vista financiero, la
remuneración que recibe el concesionario, al estar
necesariamente en el rango planteado por la administración
al ofrecer la licitación, busca remunerar los costos en
los que incurre el concesionario para prestar el servicio
esperado y obtener una utilidad por su actividad. Igualmente esta
tarifa tiene concordancia con los costos generales del sistema,
pues hay que recordar que la tarifa al usuarios es el resultado
de dividir todos los costos entre el número de pasajeros
del sistema

Desde el punto de vista técnico, los
objetivos de este tipo de sistemas de recaudo son los
siguientes:

• Garantizar la eficiencia en la operación
  de recaudo y la seguridad del dinero recaudado por el cobro
  de las tarifas al usuario, al menor costo
  posible.

• Garantizar la calidad del servicio y de
  atención a los usuarios.

• Promover la aceptación cultural de los
  medios de pago entre la ciudadanía..

• Garantizar la disponibilidad permanente de los
  medios de pago para la utilización del
  sistema.

• Establecer canales de distribución
  eficientes que estimulen el uso.

• Minimizar el fraude.

Frente a una demanda tan alta como la esperada desde
la primera fase, el sistema de recaudo se planteo como
necesariamente basado en tecnologías de punta y altas
especificaciones técnicas para soportar las necesidades de
manejo robusto de información y altas exigencias de
seguridad.

2.-¿ Cómo es el funcionamiento
operativo y administrativo del sistema de recaudo para la fase
I?.

En términos generales el siguiente esquema
resume las funciones operativas y administrativas del sistema de
recaudo, todas a cargo del concesionario. Las actividades del
concedente se refieren al control y supervisión de dichas
actividades.

3.- ¿Qué problemas se presentaron
en la ejecución del contrato de recaudo en la Fase I, que
fue posible subsanarlos en el contrato de la Fase II. En caso
positivo, diga cuáles y cómo se
solucionaron?

Un sistema de recaudo dista mucho de ser un producto
terminado o que se puede comprar hecho. Es un proceso
dinámico que tiene permanente evolución. De
allí la importancia de la autonomía técnica
del concesionario y su consecuente traslado de responsabilidades
y riesgos. Los problemas de la Fase I no necesariamente se
solucionaron en los términos jurídicos del segundo
contrato; los problemas se solucionaron en gran medida con la
evolución misma del sistema; no sobra recordar que al
momento de iniciar la operación de recaudo en el sistema
TransMilenio con la tecnología de la Tarjeta Inteligente
sin Contacto, este era uno de los pocos sistemas a nivel mundial
(Menos de 5) que basaban su recaudo exclusivamente en este medio
de pago. Pese a las dificultades de implantación que hubo,
que en pocos casos tenían relación directa con las
cláusulas contractuales, no se puede negar que a nivel
mundial el sistema de recaudo de Bogota es observado como uno de
los más audaces en el mundo en su momento.

Entre los cambios mas importantes que se hicieron
para el segundo contrato se encuentran la ampliación de la
fase de implantación de 6 meses a mas de un año; la
medición de los tiempos de espera en todas las estaciones
y no solo en estaciones de integración, exigencia de
mejores condiciones de velocidad en la lectura de los medios de
pago, modificación de las formulas de pago marginal por
mas pasajeros de los planeados, obligación de colocar un
numero determinado de barreras de control de acceso en
función de la demanda y la calidad del servicio y no a
partir del modelo financiero a riesgo del concesionario entre
otros.

4.- ¿Creé usted que podría
afirmarse que estamos en presencia de un sistema de recaudo que
ejerce posición dominante en el mercado, o por el
contrario estamos en presencia de un régimen de libre
competencia.?

Esta es una respuesta que le corresponde a la
autoridad competente en materia de posición dominante. Sin
embargo, es importante resaltar que este tipo de sistemas a nivel
mundial suelen estar en manos de un solo organismo responsable,
pues la multiplicidad de participantes, puede diluir la
responsabilidad en el manejo de los recursos. Y adicionalmente,
esto se presenta así, por cuanto frente al usuario, el
sistema de recaudo debe ser uno solo y no es fácil que
esto se logre usando tecnologías de punta en pleno
desarrollo de esa misma tecnología a nivel mundial. Cuando
se abrió en Bogotá la segunda licitación,
buscando mejorar algunas condiciones de control y velocidad en el
servicio, era claro que la tecnología a usar debía
ser absolutamente compatible con la ya existente y seguir los
mismos protocolos de seguridad, para evitar dificultades a los
usuarios o riesgos en la seguridad del sistema.

Igualmente debe ser materia de una
investigación académica jurídica, el hecho
que si un concesionario se gana un derecho a explotar una
actividad, mediante un proceso licitatorio público y
abierto, luego pueda ser calificado como una posición
dominante, desde el punto de vista del derecho a la
competencia

5.- ¿Cómo ve usted el sistema de
recaudo a mediano y largo plazo, desde el punto de vista de la
prestación del servicio?.

Es un sistema en permanente evolución que
cada día debe ofrecer explotar mejor todas sus condiciones
técnicas y tecnológicas en beneficio de los
usuarios y del control del sistema, especialmente en el tema del
manejo de más información y usos como monedero
electrónico y no solo acumulador de viajes

6.- ¿Qué sugerencias haría
usted a la Junta Directiva y a la Gerente de Transmilenio para la
eficiencia en la prestación del servicio de recaudo, tales
como el mercadeo, distribución y logística de
tiquetes?.

Una realidad que limita mucho otras actividades
alrededor del sistema de recaudo, es que el medio de pago usado,
cuesta más que el pasaje que representa, y aun asi el
sistema en su conjunto es autosostenible. Luego es necesario una
optimización de esos medios para mantener los costos de
operación dentro de los límites racionales del
proyecto y de la tarifa al usuarios. Igualmente, no es
conveniente para la seguridad del sistema, abrir la carga de las
tarjetas por toda la ciudad, sin correr enormes riesgos de fuga
de información o ingreso a claves de seguridad del
sistema; con lo cual el concesionario en caso de ser forzado a
eso, podría alegar que sin autonomía, no se le
pueden seguir trasladando de todos los riesgos. Mientras el
sistema de recaudo garantice velocidad en el ingreso y
disponibilidad total a los medios al momento en que el usuario lo
requiera, no es muy recomendable experimentar.

No sobra recordar que la comparación con la
venta de las tarjetas telefónicas prepagadas de
cartón en toda la ciudad, que por su naturaleza ya son
precargadas, no es un ejemplo comparable, pues este sistema se
basa en el principio de carga igual a venta, donde la precarga es
un riesgo muy alto para la seguridad y control del
sistema.

Sin embargo, si creo que estrategias de mercadeo con
marcas afines que permitan darle algún tipo de
retribución económica o en especie a los usuarios,
sin que deteriore el servicio que se ha alcanzado, es un campo
con mucho potencial que no se ha explotado, al igual que la
comercialización publicitaria del medio de
pago.

7.- ¿Qué tiene que narrarnos usted,
sobre el proceso de licitación y contratación
adelantado por la Empresa Transmilenio para la concesión
del recaudo del sistema Fase Uno y Fase Dos?.

El contrato de la Fase I, siguiendo las
recomendaciones y la experiencia internacional para este tipo de
sistemas, incluye una cláusula que le da a TMSA la
opción de ampliar el contrato de la primera fase a las
siguientes. Aún con las mismas recomendaciones
técnicas, tres años después se
decidió no hacer uso de esa opción, bajo la premisa
que al revisar el contrato de la Fase I, a la luz de la
experiencia acumulada en tres años de operación,
algunas condiciones no se quisieran mantener. Sin embargo, para
no alejarse demasiado de la experiencia mundial de un solo ente
encargado del recaudo, se definieron unas condiciones
técnicas abiertas que sin incidir en la total
responsabilidad sobre la seguridad de la información del
sistema del concesionario inicial y sin correr el riesgo para los
usuarios de tener que usar dos tecnologías para ingresar a
un mismo sistema, permitieran la entrada de otro
empresa.

El resultado fue un proceso licitatorio en el que se
presentaron 4 ofertas donde la ganadora fue una union temporal
entre la inicial y una firma coreana. Sin embargo, se debe
destacar que aunque es prácticamente el mismo
concesionario de la fase I del de la Fase II, el proceso fue el
resultado de un ejercicio publico, no una negociación
cerrada como lo permitía el primer contrato, la empresa de
la Fase I se vió obligada a entregar información
que sin desmedro de la seguridad hacen mas abierto el sistema
para el control de la entidad y pese a la tarifa por pasajero es
mas alta que el de la fase I, por razones de la demanda y las
exigencias de equipos con tecnología mas moderna, el pago
por pasajero final de la Fase II es menor que el que se hubiera
tenido que reconocer de acuerdo a las cláusulas de
ampliación del contrato de la Fase I

8.- ¿Qué tipo de controles existen
para el sistema de recaudo, en qué consisten y alcance
tiene?

La empresa concedente ejerce diversos tipos de
control sobre la operación de recaudo. Existe el que se
hace en conjunto con los usuarios sobre la calidad subjetiva del
sistema, por medio de las líneas de comunicación;
igualmente el equipo de inspectores de la operación del
sistema permanece en vía para revisar el comportamiento
del recaudo en general.

Sobre el manejo de la información y de los
recursos, debe existir de manera permanente la presencia de una
firma de auditoria externa a los sistemas y a las labores de
recaudo y manejo de los recursos.

9.-¿ Que sugerencias haría que
garantizaran un sistema de libre competencia en los futuros
contratos de concesión para el recaudo para las
próximas fases?.

Dejando muy claro que cualquier proceso adicional
que se lleve a cabo no puede en ningún momento vulnerar la
seguridad del sistema y por tanto, reducir la responsabildad de
los recaudadores presenten, así como lo inconveniente para
los usuarios de permitir la entrada de tecnologías no
compatibles con la usada actualmente, creo que la actividad de
recaudo como tal, es decir, el recibimiento de recursos y su
consignación inmediata puede ser ejercida por
multiplicidad de actores, pero el suministro del software y del
medio de pago no puede ampliarse al punto de vulnerar la
responsabilidad de los concesionarios.

10.- ¿Ha considerado la posibilidad de
implementar para las futuras fases que entrarán en
operación, alternativas tecnológicas y de
comercialización que hicieran eficiente el sistema de
ventas, agilizando el ingreso del usuario a las estaciones del
Sistema?.

YO AFORTUNADAMENTE YA NO TENGO QUE CONSIDERAR
NADA… ESA PREGUNTA DEBE SER PARA
ASTRID…

Otro importante aprendizaje que nos quedó de
la Fase I y que se buscó corregir frente a la Fase II, fue
la no aceptación de asistentes técnicos y
operativos. Esto mas allá de un formalismo es algo bien
interesante para los procesos de contratación
pública, cuando en ellos se incluye el uso de
tecnologías de punta que no se están desarrollando
del momento de iniciar su implementación en el
país. La primera licitación permitía que la
firmas licitantes acreditaran su experiencia en ciertos aspectos
de la tecnología mediante la suscripción de un
contrato de asistencia técnica con un proveedor nacional o
extranjero. Dada la tecnología planteada a usar en ese
momento, las mayores posibilidades de conseguir ese experiencia
estaban fuera del país. Esta opción que es
válida legalmente, trajo consigo que al no ser el
asistente técnico, el responsable del contrato frente a la
administración, por mas que se le exigió la firma
de un contrato pro forma desde el pliego de licitación,
las adaptaciones tecnológicas que el sistema en la
práctica iba requiriendo y que influían en la
calidad de servicio a los usuarios, tardaban mas tiempo del
deseable, pues era necesario que el concesionario, se pusiera de
acuerdo sobre si las nuevas aplicaciones estaban o no incluidas
en su contrato privado, además que la solución
debía pasar por un proceso por fuera del país. Esto
también se debe a que estos sistemas de recaudo se deben
ir haciendo a la medida de las necesidades de las
características de los usuarios de cada
ciudad.

Por supuesto que existen software y hardware para
estos sistemas, pero lo bueno o lo malo de los mismo esta en la
capacidad y velocidad con que el operador de recaudo lo adapta a
las necesidades locales. Lo anterior por supuesto no significa
que o las licitaciones en estos casos solo se hagan para empresas
extranjeras o para nacionales, así no exista el desarrollo
de la tecnología determinada en el país. La
alternativa la planteamos en la siguiente licitación, al
no permitir el asistente tecnológico, en los
términos planteados anteriormente, pero si aceptar la
experiencia de empresas extranjeras en esa tecnología, con
lo que se forzó a que quien quisiera participar,
debía ser parte del oferente, o bien como socio o usando
las figuras de Consorcio o Unión Temporal, con lo cual, en
el caso de los extranjeros, se veían obligados con todas
las cláusulas contractuales directamente, pues son parte
del contratista, obligados frente a la administración y no
simplemente un asistente técnico del concesionario. Y el
tema va mas allá que el formalismo jurídico del
contrato de asistencia técnica esta adecuadamente
elaborado.

En cuanto lo del futuro. Los sistema de recaudo
basados en un medio de pago como la Tarjeta Inteligente sin
Contacto, son una apuesta al futuro de la tecnología que
se esta imponiendo para los sistemas de transporte en los
países desarrollados. Sin embargo, el presente y el futuro
próximo aún tendrán mucho de procesos de
prueba y error en los países que la desarrollan, y en los
que como el nuestro, vamos detrás de cerca adaptando sus
opciones a nuestras necesidades y con un poco de trabajo, mucha
investigación y algo de suerte, proponer algunas
alternativas y aplicaciones de esa tecnología a menor
costo del de los creadores originales. Estos sistemas nunca
están terminados, siempre están en proceso de
construcción y por tanto de mejoría. La mayor
aspiración de esta tecnología y es pasar de una
medio de pago que almacena viajes a convertirse en un monedero
electrónico, donde no solo se carguen viajes, sino dinero
que se va descontando con su uso en el sistema de transporte o en
cualquier otro tipo de consumo. Adicionalmente, puede ser un
interesante documento de información de su portador, como
historias clínicas o identificador respecto de la
afiliación a la

seguridad social del portador, en términos de
medicina, pensiones y cesantías. Para esto y con este fin
se ha desarrollado esta tecnología; Sin embargo no es
menos ciertos que aún en los países que han
desarrollado desde hace una década este tipo de medios de
pago, mas del 80% de sus transacciones siguen estando en el
sistema de transporte que le dio su origen.

Hacia el futuro, que no es un corto plazo, una de
las aspiraciones de la Tarjeta Personal debe ser convertirse en
un monedero electrónico y en un portador de
información, que además de ofrecerle mayores
servicios a los usuarios y ahorros a otros sistemas, como el de
tener una sola tarjeta con información de los
regímenes de salud, en vez de tener tantas tarjetas como
empresas de salud y facilitar la atención del usuario
incluyendo su historia clínica, el uso de estas
explotaciones colaterales de la tecnología, debería
producir recursos a la empresa TransMilenio, propietaria del
nombre y de la titularidad del sistema. Por supuesto, este tipo
de explotaciones debería estar sujeta a varias
condiciones, entre ellas: Que el nuevo servicio no deteriore el
servicio mínimo establecido en su momento por la
administración para el proceso de transporte, que ofrezca
un beneficio palpable para los usuarios del sistema bien sea con
el servicio adicional o con este y con un beneficio directo en el
sistema de transporte, y por supuesto, le genere recursos a la
empresa publica gestora del sistema. Sin embargo, para la
implementación y el desarrollo de estas nuevas
explotaciones de la tecnología, solo será la
administración la que en su análisis establezca si
el sistema y sus concesionarios han alcanzado un nivel de
maduración y de confiabilidad en el servicio, que les
permita explorar estos nuevos caminos. La experiencia a nivel
mundial muestra que esos pasos previos, pueden llevar unos
cuantos años más.

4.3 Posición del Superintendente de Industria
y Comercio, sobre el carácter abierto o cerrado del
sistema de recaudo: ¿Cómo prevenir el abuso de la
posición dominante en el mercado?.

En cuanto a la posición de la Superintendencia de
Industria y Comercio, se nota una actuación bastante
pasiva, frente al tema de la libre competencia, de las
prácticas restrictivas y de la competencia desleal, porque
pareciera que esperarían la queja para actuar
administrativamente sobre el asunto. A nuestro juicio,
ésta autoridad de inspección y vigilancia
podría adelantarse a los acontecimiento defendiendo el
mercado y la libre competencia, señalando algunas
requisitos mínimos, no de los contratos y pliegos de
condiciones, sino de las reglas que deberían adoptar en el
diseño de los fututos procesos pre -contractuales para
prevenir el abuso de la posición dominante, y de que en
desventaja con la competencia aprovechen la información
que poseen por ser los actuales concesionarios.

Si la empresa TransMilenio S.A y la Superintedencia de
Industria y Comercio no defendieran la libre competencia en el
sistema de recaudo, por acción de cumplimiento, popular y
colectiva podríamos acudir ante las autoridades judiciales
para por orden judicial de éstas agencias estatales
actúen.

1.- Qué acciones legales preventivas
podrían tomar la Superintendencia de Industria y Comercio,
para en el futuro evitar prácticas restrictivas y el abuso
de posición dominante en el mercado de los recaudadores
del valor de la tarifa del Sistema Transmilenio, teniendo en
cuenta que de las doce fases, están en operación la
Fase I y II?.

RESPUESTA:

En relación a su pregunta, debo
señalar que esta Entidad dispone de varias facultades a
través de las cuales verifica la observancia de las
disposiciones sobre promoción de la competencia.
Efectivamente, el Decreto 2153 de 1992 establece que la SIC
podrá solicitar a las personas naturales y
jurídicas el suministro de datos, informes, libros y
papeles de comercio que se requieran para el correcto ejercicio
de sus funciones; practicar visitas de inspección con el
fin de verificar el cumplimiento de las disposiciones legales
cuyo control le compete; e interrogar bajo juramento a cualquier
persona cuyo testimonio pueda resultar útil para el
esclarecimiento de los hechos durante el desarrollo de sus
funciones.

Así mismo, el citado Decreto 2153 establece
que la SIC podrá ordenar, como medida cautelar, la
suspensión inmediata de conductas que puedan resultar
contrarias a las disposiciones a sobre promoción de la
competencia, como imponer sanciones pecuniarias a las empresas y
sus administradores que incurran en violación de las
mencionadas normas.

Como se observa, la Entidad cuenta con facultades
tanto preventivas como represivas, que le permitan asegurar que
la libre competencia se preserve en los mercados nacionales libre
de restricciones indebidas.

2.- ¿En éste caso, la
Superintendencia de Industria y Comercio tiene competencia para
expedir regulaciones, que se constituyan en estándares
mínimos para todas las licitaciones, pliegos de
condiciones, términos de referencia; así como
también para los contratos entre TRANSMILENIO y los
operadores concesionarios del recaudo, con el fin de evitar que
en con las licitaciones para los concesionarios operadores de la
fase NQS-SUBA y las siguientes, los actuales no incurran en abuso
de la posición dominante en el mercado del recaudo del
sistema.?

RESPUESTA:

La Superintendencia carece de atribuciones legales
para fijar estándares mínimos en procesos de
licitación o contratación directa que adelanten
otras entidades públicas.

No obstante, podrá sancionar las empresas que
incurran en acuerdos que tengan por objeto la colusión en
las licitaciones o concursos o los que tengan como efecto la
distribución de adjudicaciones de contratos,
distribución de concursos o fijación de
términos de las propuestas, en el entendido de que estas
prácticas atentan contra la libre competencia que debe
existir en los procesos de contratación
estatal.

3.- Qué acciones o sugerencias,
haría usted a una Sociedad Pública por acciones,
integrada por capital 100% del Estado como TRANSMILENIO, para que
evite el abuso de la posición dominante en el mercado de
unos agentes, en perjuicio de la libre
competencia?.

RESPUESTA:

Fundamentalmente, que tenga en cuenta que como
agente del mercado está en la obligación de acatar
las normas sobre libre competencia. Por consiguiente,
deberá abstenerse de realizar cualquier conducta que
tienda a restringir o impedir la libre competencia, como de
incurrir en abusos del poder de mercado que pueda llegar a
tener.

4.4.- Visión de Luis Eduardo Garzón,
Alcalde de Bogotá sobre lo que sería el sistema de
recaudo de TransMilenio una vez entren en operación las
otras fases.

En nuestro proceso de investigación, contactamos
al señor Alcalde Bogotá Luis Eduardo Garzón,
a través de Edgar Ruiz, su Secretario Privado, con el fin
de concertar una entrevista, la cual fue enviada correo
electrónico, cuyas preguntas fueron las
siguientes:

1.- Qué opinión le merecen las
especificaciones del Sistema de concesión y
operación del sistema de recaudo de Transmilenio S.A, en
cuanto a la venta de tarjetas inteligentes sólo en
estaciones y la ausencia de mercadeo en punto comerciales
distintos?.

2.- El Sistema de recaudo de Transmilenio S.A, es
un asunto transversal a todos sus componentes, ya que son los
receptores de la tarifa por parte de los usuarios que financia la
operación. Se dice que a partir de las próximas
licitaciones para contratar el recaudo en NQS-SUBA, y de las
fases que en el futuro entrarían en operación,
podría convertirse la concesión del recaudo en un
sistema cerrado, en donde los operadores actuales por conocer y
manejar la plataforma tecnológica, así como el mapa
electrónico de la tarjeta inteligente, de sus equipos y
lectores podrían ejercer abuso de la posición
dominante en el mercado, en perjuicio de la libre competencia. De
acuerdo a lo anterior, qué visión tiene su Despacho
del Sistema de recaudo actual?.

3.- Que acciones tomaría desde el punto de
vista de los futuros pliegos de condiciones y contratos para la
operación del recaudo, para evitar el abuso de la
posición dominante en el mercado y garantizar la libre
competencia de otros operadores en el mercado del
recaudo?.

4.- Ha dialogado con el Superintendente de
Industria y Comercio, a fin de que como autoridad reguladora e
inspectora de las prácticas restrictivas, competencia
desleal y del abuso de la posición dominante en el
mercado, asesore a Transmilenio en la regulación del
sistema de recaudo y de la negociación de las
cláusulas contractuales mínimas de los operadores
para evitar que el sistema actual capture el sistema, y el
interés particular de los recaudadores esté por
encima del interés general de la
ciudad?.

5.- Que instrucciones ha dado a la Junta
Directiva de Transmilenio en ese sentido?."

Luego de la fecha acordada para responder la entrevista,
recibimos una llamada de Edgar Ruiz, el Secretario Privado del
Alcalde Luis Eduardo Garzón, quien me manifestó que
el encargado de enviarme la entrevista con la debida respuesta
era el Asesor Francisco Miranda, que luego de múltiples
llamadas, no fue posible hablar con él, pero tampoco
logramos que nos devolviera la llamada. En esas circunstancias
perdimos la posibilidad de conocer el pensamiento y la
visión del señor Alcalde sobre lo que sería
en el sistema de recaudo de TransMilenio en el futuro, salvo que
hasta ahora este pensando en esa visión.

4.5.- Visión de Astrid Martínez,
Gerente de la Empresa TransMilenio S.A sobre lo que sería
el Sistema de Recaudo de la fase III y siguientes.

La Doctora Astrid Martínez Osorio, Gerente de
TransMilenio S.A, presentó ante nuestra
investigación su visión y posición sobre el
sistema actual de recaudo, dando las siguientes
respuestas.

"1.-¿Cómo ve usted en un futuro el
sistema de recaudo de Transmilenio: Libre competencia, o abuso de
la posición dominante en el mercado?. El
Sistema de Recaudo puede admitir nuevos competidores si se
asegura una convergencia tecnológica. Como sistema que es,
debe haber una regulación central que impida el abuso de
posición dominante, como ustedes saben no todo monopolio u
oligopolio abusa de su posición dominante. Según
entiendo, en Colombia no está prohibido la posición
sino el abuso.

2.- ¿Qué alternativas y estrategias
se han venido considerando para la eficiencia del Sistema
TransMilenio, tales como red de logística, operaciones,
distribuciones y mercadeo de la venta de tiquetes?.
El contrato contempla estrategias de mercadeo que están
siendo analizadas con el Comité de Operadores de
Recaudo.

3.- ¿Considera usted, que es eficiente el
sistema de venta de tiquetes en las estaciones de
TransMilenio?. He tenido algunas dificultades que
han venido siendo subsanadas por el concesionario, Ha mejorado la
calificación en la encuesta mensual gracias a la exigencia
de TRANSMILENIO S.A.

4.- ¿Ha considerado la posibilidad de
implementar para las futuras fases que entrarán en
operación, alternativas tecnológicas y de
comercialización que hicieran eficiente el sistema de
ventas, agilizando el ingreso del usuario a las estaciones del
Sistema?. La fase III dará origen a una
evaluación de lo hecho hasta ahora en materia de
concesiones. Cualquier alternativa debe ser compatible con la ya
implementada en la medida en que la base tecnológica debe
ser uniforme para permitir una operación integral del
recaudo".

Características de los contratos de
concesión para el recaudo de las fases I Y II:
¿Sistema cerrado o abierto?

Se trata de establecer, si a partir de los contratos de
concesión para la operación del recaudo de las
Fases I y II del Sistema TransMilenio, se puede concluir que es
un sistema cerrado o abierto. Si es lo primero, ANGELCOM S.A
habrá capturado el Sistema y asegurará la
adjudicación de los contratos de recaudo de la fases
siguientes, en la medida en que vaya entrando en
operación; y si es lo segundo, tendrá que competir
con otros agentes del mercado, que en igualdad de condiciones
puedan acceder a los contratos, en el que gana el Sistema
TransMilenio y ganan los usuarios, ya que no solamente se
contaría con tecnología de punta, sino que se
garantizaría la eficiencia del servicio.

Es a partir de las condiciones contractuales de los
contratos de la Fase I y II, es de donde se va a establecer el
carácter abierto o cerrado del mismo.

5.1 Características de los contratos de
concesión para el recaudo del Sistema TransMilenio, Fase I
y II.

Para la concesión del recaudo de la Fase I, se
suscribió el contrato con la sociedad ANGELCOM.S.A, previa
licitación pública, cuyas características
son las siguientes: El plazo del contrato es de diez años,
contados a partir del 6 de enero de 2001, en el que el
concesionario se obliga a: La adquisición,
instalación, adaptación, mantenimiento y desarrollo
de los equipos para el sistema de recaudo incorporando las
innovaciones tecnológicas que resultaren convenientes; a
realizar la conciliación del flujo recaudado y el control
de la información del recaudo; la procura, custodia,
venta, distribución y control de los medios de pago; el
recaudo, transporte, concentración, conciliación y
consignación del efectivo y de las transferencias
electrónicas; garantizar la prestación del servicio
de recaudo y venta de pasajes, en condiciones de eficiencia,
calidad y seguridad de los usuarios cumpliendo con los niveles de
servicios previstos; crear un sistema de información
adecuado a las necesidades de planeación del Sistema,
incorporar las aplicaciones informáticas necesarias para
el desempeño de las actividades del recaudo, y mantener a
disponibilidad de TransMilenio S.A la información
generada; crear mecanismos, estrategias y planes de mercadeo que
permitan difundir y dar mayor acceso a los usuarios hacia el
Sistema TransMilenio; la reversión de los equipos de
recaudo y de la infraestructura concesionada para dicha
operación al final del contrato de concesión y la
realización de la transferencia tecnológica
respectiva a TransMilenio S.A.

El contrato ha tenido que modificarse en once
oportunidades así:

a. Contrato Adicional No. 1, del 19 de junio de 2000,
que aclara los plazos del proceso de selección del
Administrador Fiduciario, cuyo contrato fue suscrito el 29 de
septiembre 29 de 2000.

b. Contrato Adicional No. 2, de octubre 13 de 2000,
mediante el cual se probó la participación de la
firma ASCOM MONETEL S.A de Francia como segundo Asistente
Técnico del concesionario.

c. Contrato Adicional No. 3, de diciembre 19 de 2000,
que suspendió por el término de seis meses la
implantación del boleto magnético como medio de
pago.

d. Contrato Adicional No. 4, de diciembre 6 de 2001, que
modificó el ajuste de los pasajeros de alimentación
acorde con las modificaciones a los contratos de concesión
de operación troncal y de alimentación.

e. Contrato Adicional No. 5 de diciembre 18 de 2001, por
medio de la cual se definieron las condiciones bajo las cuales la
tarjeta inteligente TISC se adoptaría como principal medio
de pago del Sistema.

f. Contrato Adicional No. 6, de marzo 8 de 2002,
mediante el cual se modificó el ajuste de los pasajeros de
alimentación acorde con las modificaciones a los contratos
de concesión de operación troncal y de
alimentación.

g. Contrato Adicional No. 7 de marzo 18 de 2002, se
modificó la tipología de algunos equipos con el fin
de aumentar su eficiencia.

h. Contrato Adicional No. 8, de septiembre 9 de 2002,
que aumentó el 4% la participación de TransMilenio
S.A, en los ingresos del Sistema.

i. Contrato Adicional No. 9, de diciembre 19 de 2002, a
través del cual se aclaró la fracción
monetaria base del ajuste de la tarifa del Sistema TransMilenio
acorde con las modificaciones realizadas a los contratos de
concesión de operación troncal y de
alimentación.

j. Contrato Adicional No. 10, de diciembre 19 de 2002,
que definió el esquema de validación de la salida
sin la presentación del medio de pago.

k. Contrato Adicional No. 11, de abril 11 de 2003,
mediante el cual se realizaron aclaraciones y ajustes al factor
de descuentos de la remuneración y se establecieron
niveles de servicio para los tiempos de atención en la
venta para cada uno de los puntos de parada de manera
independiente.

El contrato de concesión para la operación
del recaudo de la Fase II fue adjudicada a la Unión
Temporal integrada por ANGELCOM S.A con el 70% de
participación y KEB TECHNOLOGY Co con el 30% de
participación, cuyo plazo es de doce años, a partir
del 21 de diciembre de 2003, cuya operación comprende las
etapas de la Fase II, a saber: Etapa I, las estaciones de la
Troncal Américas; y etapa II, las estaciones de las
troncales NQS y SUBA. El mencionado contrato, fue adicionado con
el fin de cambiar la tipología de algunos equipos con
miras a aumentar la eficiencia de los mismos, y facilitar el uso
del Sistema a los usuarios y compatibilizarlos entre
sí.

5.2. Proceso de aprendizaje del Sistema de Recaudo de
TransMilenio que permitió avanzar en la Fase II, a partir
de la experiencia de la Fase I.

El contrato de concesión para la operación
de la Fase II, permitió que se le introdujeran todas las
recomendaciones que fueron producto del aprendizaje a que fue
sometido todo el Sistema TransMilenio a saber:

a. Se incorporó un centro de consolidación
de recaudo, para controlar y centralizar toda la
información, de tal manera que se pudiera hacer una
consolidación de datos de manera electrónica, de
tal manera que se pudiera realizar la conciliación diaria,
con distintas fuentes de información, incluyendo la manual
que arroja el resultado de la operación de los
taquilleros.

b. La estipulación de mayores estándares
de calidad para los equipos de recaudo y tarjetas inteligentes
TISC.

c. Mayores exigencias en los niveles de servicio a
cumplir por parte del concesionario, tales como la
optimización y reducción de tiempos en la venta de
tiquetes, y para responder a reclamos de los usuarios.

d. Mejora en los esquemas de seguridad de la
información, mediante el sistema de robot que la almacena
de manera automática durante 24 horas.

e. Mayores potestades de la Empresa TransMilenio S.A
para el control a la concesión del recaudo en todas las
áreas de la operación.

f. Mayor precisión en las definiciones como
entrada en operación, conciliación por cada
taquilla, reducción.

f. Administración, reclutamiento y
capacitación directa del recurso humano por parte del
operador, para la venta de TISC y el recaudo, consignación
del dinero y conciliación de la operación del
concesionario, evitando la sinergia con terceros que en un
momento dado pudieron poner en peligro el funcionamiento del
sistema, ya que el personal de atención era de una empresa
con quien el recaudador tenía convenios de
operación y suministro de bienes y servicios.

g. Se establecieron condiciones que permitieran aclarar
la cláusula de reversión de los hardware y
software, así como los equipos que integran el sistema de
control y registro de la información, de tal manera que
una vez vencido el plazo del contrato y la vigencia del mismo,
éstos regresaran a manos de TransMilenio S.A.

h. Se comenzaron a diseñar estipulaciones
contractuales, que dejaran claro el carácter de
concesión del contrato y de los bienes afectados al objeto
del contrato, y sanciones para la renuencia del concesionario a
entregar la información que solicitara la empresa, en
cuanto a la plataforma tecnológica, de gestión y de
operación del recaudo.

5.3. Propuesta alternativa para optimizar el recaudo
del Sistema TransMilenio desde el punto de vista
tecnológico y jurídico para construir un sistema
abierto para prevenir el abuso de la posición dominante en
el mercado, y garantice la libre concurrencia y la competencia de
otros proveedores del Sistema de Recaudo.

En este estado de cosas, podemos afirmar que la Empresa
recaudadora de la Fase I, y la propietaria del 70% de la
participación en la unión Temporal de la Fase II,
en la primera licitación tenía experiencia en
telecomunicaciones, pero no en recaudo de sistemas complejos de
transporte masivo. Pero como quiera que los pliegos no
exigía experiencia específica en cada uno de los
items del objeto del contrato, pudimos observar que ante la
ausencia de oferentes en ese primer proceso selectivo, y por
reunir los requisitos que permitieron evaluarla como favorables a
los intereses del Sistema, le fue adjudicado el contrato de
concesión de recaudo.

No existía un contrato típico para el
recaudo, y por ello nos damos cuenta que el proceso de
aprendizaje organizacional ha sido incluyente, es decir, a partir
de la operación del recaudo todos sus componentes han
venido aprovechando el aprendizaje y tomándolo como
proceso de mejora continua de retroalimentación. De
allí, que podamos afirmar que si existe algún
sistema u organización de interés general que mas
haya aprendido organizacionalmente es el Sistema TransMilenio,
pues es evidente el proceso de aprendizaje continuo, de tal
manera que para el contrato de la Fase II, fue mucho lo que se
avanzó.

El contrato de concesión para la Fase II,
estableció la cláusula mas importante, en cuanto al
sistema tecnológico, que le permite a blindar
jurídicamente futuras licitaciones, para que ANGELCOM, que
tiene la posición dominante en el mercado del recaudo en
TransMilenio, en el futuro no abuse de esa posición e
impida que otros oferentes puedan licitar para el recaudo de las
otras fases. La cláusula 170 dispone: " Los programas
de computador-desarrollados por el concesionario, especialmente
para dar cumplimiento a alguna o algunas de las obligaciones del
presente contrato de concesión, son propiedad de
TRANSMILENIO S.A, constituyendo obras por encargo en los
términos del artículo 10 de la Decisión 351
de 1993 y del artículo 20 de la Ley 23 de 1982, detentando
en consecuencia los derechos patrimoniales de autor. El
concesionario se compromete a suministrar a TRANSMILENIO S.A
todos los documentos necesarios para registrar ante la
Dirección Nacional de Derechos de Autor la cesión a
favor de TRANSMILENIO S.A de los derechos patrimoniales,
incluyendo los respectivos contratos de cesión y
transferencia de los derechos suscritos por todos y cada uno de
los respectivos autores, con su reconocimiento de contenido y
firma ante Notario".

Lo anterior, contractualmente es importante porque
muestra una preocupación de la empresa para que los
programas, equipos de sistemas, de almacenamiento, e
información y registro de datos y de comunicaciones, a que
está afectado al recaudo del sistema, sea propiedad del
concesionario, pero que al término de la vigencia del
contrato, éstos pasen a propiedad de la empresa
pública TransMilenio S.A. No obstante, la forma como
está concebida, permite señalar que el Sistema
está capturado por el recaudador actual, tal como lo
demuestra la manifestación del auditor del sistema de
recaudo, cuando señala que el recaudador impidió
acceder a la base de datos, y a la plataforma tecnológica
para auditar el sistema.

El otro dato importante, lo muestra el hecho que dos
años antes de empezar a operar la Fase II, ya el contrato
antes de la construcción de la troncales ya lo
licitó y lo suscribió ANGELCOM S.A, que cuenta con
el 70% de la participación en al Unión Temporal, lo
que muestra una forzosa conclusión de doble
dimensión: a. Es importante que ANGELCOM S.A siendo una
empresa 100% colombiana tenga un alto nivel competitivo y que se
haya hecho a pulso, y aprendiendo sobre la marcha, pero que hoy
tiene sinergia con muchas multinacionales para la
prestación y apoyo tecnológico del sistema de
recaudo; b. La plataforma tecnológica fue elaborada por
ANGELCOM S.A, y hoy tiene su administración, control,
mantenimiento, alimentación etc, con las claves de acceso,
de tal manera que le permite tener ventajas ante futuros
operadores, lo que desde ya hace mas dificultoso el ingreso de
nuevos operadores; pues es sabido que la posición
dominante por sí misma no es mala, ya que si es la mejor
empresa, y la qu mejor está en condiciones de cumplir,
bienvenida para la operación del recaudo de todo el
sistema, pero se contrapone a ello, que el usuario termina
perdiendo porque varios operadores aseguran altos niveles de
competitividad, y ella está la diferencia y la
eficiencia.

Es por ello, que en el futuro la Superintendencia de
Industria y Comercio jugará un papel muy importante en el
diseño de los nuevos pliegos de condiciones y
términos de referencia para las licitaciones y contratos
para la operación del recaudo en las próximas
fases, ya que estará atenta a que los pliegos no
incorporen requisitos que le de ventajas comparativas a los
actuales recaudadores desde el punto de vista de la experiencia,
pues a ellas tampoco se les exigió cuando licitaron la
primera Fase. Es la Superintendencia de Industria y Comercio la
encargada de evitar las prácticas restrictivas, la
competencia desleal, y sancionar el abuso de la posición
dominante en le mercado, en cuanto sean agentes del mercado ya
públicos o privados, ya que hoy contamos con indicios que
nos muestran el agente recaudador está inmerso en sistema
de recaudo cerrado, pero que si no interactúan el gestor y
los agentes de regulación y control se consolidaría
el sistema cerrado, y se habría perdido la posibilidad de
tener en libre competencia nuevos recaudadores en las
próximas fases.