El sistema transmilenio como política pública de solución al transporte

Definición
del tema

Este proyecto pretende determinar si las
políticas públicas formuladas, implementadas y
evaluadas por la Alcaldía de Bogotá para la
consolidación de un Sistema de Transporte Masivo para la
ciudad, han sido eficaces para la solución al problema de
movilidad urbana, de piratería en las rutas, de
prolongación de la vida útil de los
vehículos, y de la alta accidental de los peatones.
Así mismo, se buscará establecer si dichas
políticas realmente propenden hacia una adecuada
prestación de un servicio público tendiente a
garantizar un mejor nivel de vida a todos los ciudadanos,
incluidos los integrantes del gremio de los transportadores en
Bogotá como principales afectados con la
implantación del modelo. En otras palabras, lo que se
busca este trabajo es determinar si existen causas que
justifiquen la defensa del Sistema Transmilenio como
política pública de solución al transporte
masivo en Bogotá, superando los problemas que ha generado,
o si por el contrario los beneficios son inferiores a los costos
que generan los problemas colaterales. Desde luego, es importante
que el Sistema Transmilenio se estudie partiendo del los alcances
del problema de movilidad que existía en la ciudad antes
de su implementación, pasando por el estudio de las
distintas alternativas propuestas, su financiación, hasta
llegar a las razones por la cual este sistema fue considerado
como la solución al problema de transporte masivo,
identificado la formulación, implementación y
evaluación en todas las fases de cobertura de la ciudad..
Una vez estructurado técnica, legal y financieramente, y
habiéndose puesto en marcha y operación, nos
proponemos identificar sus Debilidades, Oportunidades, Fortalezas
y Amenazas y mas si en otras ciudades se ha venido formulando e
implementando el sistema con la experiencia que le puede aportar
la ciudad de Bogotá a las otras ciudades
colombianas.

Antecedentes

Existen varios estudios de los organismos de control,
principalmente la Contraloría Distrital de Bogotá,
que ha evaluado la gestión realizada por el Sistema
Transmilenio, en cada una de sus fases de manera técnica;
sin embargo lo que aquí se pretende es ir más
allá de simples resultados técnicos, presupuestales
o de cumplimiento contractual, entre otros, y abordar el tema de
manera integral y enfocado hacia la idea de una política
pública de gestión con visión y
óptica de eficiencia, eficacia, resultados y control de
los costos ambientales.

Es importante señalar que en la
formulación de la política de transporte masivo
para la ciudad de Bogotá, han intervenido distintas
autoridades nacionales, como distritales y departamental de
Cundinamarca; en tanto el Congreso de la República
expidió la Ley 306 de 1997 – conocida como la Ley de
transporte masivo; el Departamento Nacional de Planeación,
el Ministerio de Hacienda y la Presidencia de la República
que aprobaron el Plan de Confinanciación del Sistema de
Transporte Masivo en Bogotá, el Concejo de Bogotá
que expidió el acuerdo de autorización para la
creación del Sistema de Transporte Masivo Transmilenio, la
Alcaldía de Bogotá que concurrió a autorizar
la escritura pública de constitución y la puesta en
marcha y funcionamiento del sistema, así como la
provisión de los recursos del sistema para su
funcionamiento.

En la Administración Distrital, intervienen en el
Sistema el Instituto de Desarrollo Urbano -IDU, quien a
través de un convenio interadministrativo con Transmilenio
S.A, construye las troncales del sistema, adquiere los predios
que se requieran para las obras; y luego la Empresa Transmilenio
S.A entra a operar el Sistema que está integrado por: a)
La Sociedad Pública por acciones denominada Transmilenio
S.A, que es la encargada de administrar el Sistema, cobrar las
tarifas, hacer el mantenimiento de las estaciones a cargo del
Sistema, manejar la información con tecnología
satelital que permite el despacho de los buses articulados, el
control de tiquetes vendidos y de kilómetros recorridos
por los articulados.; b) Los concesionarios operadores, que son
los buses articulados rojos a quien sólo se les cancela
por kilómetros recorrido, pero que la Empresa Transmilenio
S.A es la que ordena su despacho para las operaciones; los buses
alimentadores quienes trasladas a los pasajeros de los barrios a
las estaciones y viceversa con cargo a un porcentaje de la
tarifa, que se subsidia por quienes pagan el tiquete y no usan
los articulados; c) La Empresa Fiduciaria que recepta los dineros
en las estaciones diariamente, y cancela tanto a la recaudadora
como a los articulados el valor de su operación; d) La
empresa recaudadora y vendedora de los tiquetes.

OBJETIVO GENERAL

El objetivo general, apunta a demostrar y a justificar
que a pesar de algunas de las deficiencias que presente el
sistema, la ésta política pública genera
mayores ventajas para la ciudad, tales como calidad de vida para
la ciudadanía, reducción de accidentes y condenas
por responsabilidad civil extracontractual, fomento de cultura de
ciudad, la construcción de Transmilenio como
símbolo colectivo de ciudad moderna. De esta forma, y una
vez enfrentadas las ventajas y desventajas del sistema, se
comprobará que la solución más adecuada no
es acabar con el sistema sino examinar las fallas y deficiencias
para así poderlas corregir y avanzar hacia la
ampliación de la cobertura, la implementación de
mayores políticas de isomorfismo para paliar los problemas
colaterales que pueda generar.

OBJETIVOS ESPECÍFICOS:

• Se pretende demostrar cómo los objetivos del
  sector transporte se encuentran íntimamente ligados
  con el desarrollo productivo de un país, con la
  generación de capital social para la ciudad,
  demostrando que Transmilenio se implementó
  poniéndole corazón a la política
  pública, pues si bien se debían cancelar
  licencias de rutas urbanas ordinarias, generando desempleo
  para los conductores; no es menos cierto que todos los
  sectores ganamos. Los conductores ya no tenían que
  trabajar mas de doce horas continuas, como tampoco acudir a
  la guerra del centavo, en tanto sus ingresos no dependen de
  la tarifa que paga cada pasajero transportado, sino que ahora
  tienen salario fijo y jornada laboral mínima, con
  prestaciones laborales; se redujeron los índices de
  accidentalidad, las indemnizaciones que se generen por las
  operación del sistema no las asume la ciudad sino los
  operadores concesionarios de los articulados; los
  propietarios tradicionales se les permitió que fueran
  en un 90% socios de los operadores concesionarios de los
  articulados, en los que ya no son propietarios de buses, sino
  de acciones permitiéndoseles modernizar su modelo de
  participación de capital en el mercado de transporte
  urbano.

• Teniendo en cuenta los antecedentes
  históricos y normativos, se pretende demostrar que el
  Sistema era y continua siendo la solución mas adecuada
  para el problema de movilidad de los citadinos.

• De otro lado, y de acuerdo al manual de operaciones
  del Sistema se diagnosticará el valor agregado que
  genera su implementación y puesta en marcha
  comparándolo con el sistema tradicional de transporte
  antes de sus implementación, ya como número de
  pasajeros transportados hora sentido, el tiempo ahorrado para
  transportarse de un lugar a otro.

• Determinaremos la relación costo beneficio,
  que se generan tanto para la ciudad, como para el usuario del
  servicio, ya que la administración del sistema
  tomó la decisión política de asumir
  porcentualmente el mantenimiento del sistema, y de construir
  con cargo a su presupuesto la infraestructura del
  sistema.

• Por otro lado, se espera demostrar que como la
  política de movilidad Distrital se encuentra orientada
  a reducir en tiempo las necesidades de desplazamiento de los
  ciudadanos, así como direccionar el desarrollo urbano
  de la capital, fomentar la intermodalidad en el transporte y
  la integración eficiente de la ciudad – región,
  ello se ha logrado con la implementación del sistema,
  movilizando un millón cien mil personas diarias,
  estando en operación dos fases de doce previstas a
  2015, fecha para la cual la cobertura será del
  85%.

• Asimismo, se podrá ver que el impacto de la
  implementación del sistema Transmilenio a largo plazo,
  generará mas empleo, permitirá ver a
  Bogotá como una ciudad moderna y desarrollada y la
  modernización de todo su sistema de tranpsorte
  urbano.

• Se verá que no estamos hablando de un sistema
  que se ha implantado de forma improvisada sino con base en
  estudios de movilidad, número de personas
  beneficiadas, tiempo de duración, etc., lo cual le ha
  permitido al Distrito además realizar
  retroalimentación, de la cual se benefician otras
  ciudades como Barranquilla, Cali, Cartagena y Bucaramanga en
  donde se está construyendo el sistema
  igualmente.

PERTINENCIA

Teniendo en cuenta que el transporte de pasajeros es un
servicio básico para la población y por tal motivo
debe garantizarse en términos de movilidad, comodidad,
seguridad y accesibilidad, los resultados de este proyecto de
grado tienen un gran impacto social, en tanto mostrará la
organización y funcionamiento del sistema, sus ventajes,
pero también sus debilidades, su nivel de competencia
central; y los controles de calidad que se implementan para
garantizar un servicio eficiente y confiable en materia de
seguridad, que parece ser que en este frente no se ha avanzado
mucho.

RESULTADOS ESPERADOS:

Los resultados esperados al finalizar este estudio,
tienden a ratificar el sistema TM, como un componente fundamental
de la política de la movilidad del Distrito, razón
por la cual el Estado debe seguir canalizando recursos
públicos con miras a consolidar los cambios estructurales
en el transporte de Bogotá que permitan, en
últimas, un mejoramiento en la calidad de vida de los
ciudadanos, de tal manera que concurra con el Distrito a la
Cofinanciación del sistema, y que los ciudadanos con una
sola tarifa puedan recorrer el 85% de la ciudad sin necesidad de
comprar varios tiquetes. En este orden de ideas, es importante
tener en cuenta que hasta el 31 de diciembre de 2003, el Distrito
ha comprometido recursos del orden de 2.46 billones de pesos para
realizar las obras de infraestructura necesarias en las Fases 1 y
2.

De otro lado, plateamos que es necesaria una
reevaluación de algunos puntos para optimizar el
cumplimiento del cronograma de implementación puesto que
tal y como se ha venido comprobando y la forma en que se
encuentra trazado actualmente el Sistema TM, los cronogramas de
implementación y puesta en marcha no se han cumplido, como
consecuencia de la demora en la construcción y
adecuación de la infraestructura por parte del IDU.
Efectivamente, a la fecha se encuentran en construcción
las troncales NQS y Suba, las cuales se terminarán a
mediados del año 2005. Con este horizonte de
programación, es imposible que el Distrito cumpla con el
cronograma previsto y termine la totalidad del sistema como
inicialmente fue planeado para 2015. De esta forma, se estima que
con el ritmo de construcción actual, TM culminará
su fase 12 a mediados del 2032, es decir con un retrazo de 16
años.

De la misma forma que en el punto anterior, es
importante una reevaluación del lado financiero, donde la
situación no es mas alentadora: de los US$ 1970 millones
de dólares del año 2000 que se programaron como el
costo total del Sistema, en sólo seis troncales de las 23
programadas, se han gastado US$ 944.32 millones de
dólares, es decir el 47.9% de los recursos. Si tenemos en
cuenta que para construir toda la fase II del sistema es
necesaria la adecuación de 131.4 kilómetros carril
y que según las estimaciones de Transmilenio cada
kilómetro tiene un costo de US$ 13.47 millones de
dólares de 2003, el total de inversión necesaria
para terminar esta fase sería de US 1.770 millones de
dólares de 2003. Esto significa que los recursos
inicialmente aforados para poner en funcionamiento la totalidad
del Sistema sólo alcanzan para construir la Fase 2 del
mismo. Por ello resulta necesario aprobación por parte del
Distrito de una modificación al esquema de
estructuración presupuestal, sacrificando el componente
rígido de dicho sistema (construcción de la primera
línea metro y del tren de cercanías) para
reorientar estos recursos hacia el componente flexible –
Transmilenio. Adicional a ello se demostrará que la
implementación del sistema no es un negocio para el
Distrito, sino de una simple política pública para
que el Estado cumpla con sus fines esenciales.

Metodología

Este trabajo se desarrollará con
investigación documental, a través de estudio y
análisis de los documentos Conpes del Sistema de
Transporte Masivo, el plan de desarrollo de Bogotá de la
Administración de Enrique Peñalosa Londoño,
Antanas Mockus Sivickas y de Luis Eduardo Garzón,
así como de los estudios de prefactibilidad y factibilidad
del sistema, el manual de operaciones del Sistema Transmilenio,
los resultados de sus operaciones, los balances del sistema, y
los resultados de la implementación de las entidades
distritales involucradas en la implementación,
ejecución y puesta en marcha del sistema.

Luego de procesar esa información, realizaremos
una investigación de campo, a través de encuestas a
los usuarios del servicio, y de la opinión pública
para explorar el nivel de satisfacción del servicio, el
sentido de pertenencia con el sistema, así como
también a los trabajadores del sistema y de los antiguos
transportadores, Luego con una visión de conjunto y desde
un punto de vista crítico haremos nuestros planteamientos
y sacaremos las conclusiones correspondientes.

ÍNDICE DE CAPÍTULOS:

• Introducción, en donde se verán los
  objetivos, antecedentes, pertinencia, revisión
  crítica de la literatura

• Antecedentes Históricos y normativos del
  Sistema Transmilenio

• Formulación, Implementación, puesta en
  marcha y consolidación del Sistema
  Transmilenio

• Marco Legal

• Descripción General del Sistema,
  organización funcionamiento

• Costos,beneficios del Sistema

• Operación de los componentes del
  sistema

3.5 Control Político, administrativo, fiscal y
social del sistam

• Análisis de sus competencias centrales y DOFA
  del Sistema.

• La Política pública de solución
  a los problemas de Transporte Público y la
  Planeación del Sistema a Largo Plazo: Análisis
  y Perspectivas.

• Conclusiones

• Bibliografía

10.- BIBLIOGRAFÍA INICIAL:

• "Planteamiento y soluciones del transporte urbano de
  Bogotá". Revista colombiana de ciencias sociales,
  No. 16 – Enero – Abril 1979. Impreso en Editorial Colombia
  Nueva Ltda. Bogotá.

• Mosquera Mesa, Ricardo, La Ciudad
  Latinoamericana: Un Caos Organizado,

• Balance social de la administración
  Distrital, vigencia 2001, Contraloría

• Bogotá: Espacio Público y
  Movilidad en el siglo XX. Vía
  internet.

• Presente y futuro de la movilidad urbana en
  Bogotá,

• Transporte tradicional frente a
  Transmilenio

Introducción

Para abordar de forma adecuada y completa el presente
estudio, es importante tener en cuenta que, dada su naturaleza,
condiciones y tratándose de una actividad organizada
tendiente a satisfacer necesidades de interés general en
forma regular y continua, el transporte público tiene
carácter de Servicio Público. De la misma
forma, cabe mencionar que los objetivos de este sector, se
encuentran íntimamente ligados con el desarrollo
productivo de un país, por lo que se estructuran en
función de las necesidades de la población y el
aparato productivo[1]

De esta forma, el Estado debe garantizar, a
través de la adecuada prestación de los servicios
públicos, sus fines esenciales de servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de
los principios derechos y deberes constitucionales.

El transporte es un servicio público bajo la
regulación del Estado quien ejerce el control y la
vigilancia necesarios para su adecuada prestación, en
condiciones de calidad, oportunidad y seguridad. Este sector se
encuentra enmarcado en el régimen legal desarrollado a
partir de la constitución y se fundamenta en las leyes 105
de 1993 y 336 de 1996. De ellas se establecieron, como
condiciones para la prestación del servicio de transporte:
la libertad de acceso, la calidad y seguridad de los usuarios
(como prioridad esencial) y el cumplimiento de los principios de
accesibilidad, información, comodidad, racionalidad y
eficiencia. Adicionalmente se promovió la competencia y
complementariedad con preferencia a los sistemas masivos de
transporte.

Ahora bien, el transporte público de pasajeros en
Bogotá, debe propender por todos estos principios
brevemente expuestos y desarrollarse en función de las
necesidades de la población, especialmente en
relación con la adecuada movilizaron de pasajeros, con el
fin de motivar la promoción del desarrollo
económico de la ciudad vía aumentos de la
productividad, para poder obtener, en últimas, un
mejoramiento en el nivel de vida de todos los
ciudadanos.

De la misma forma y teniendo en cuenta que
Bogotá, al ser una ciudad que presenta las
características propias de las grandes urbes del
mundo[2]debe implementar el transporte de
pasajeros, como un servicio básico para la
población y por tal motivo debe garantizarse tanto en
términos de movilidad, como de comodidad, seguridad y
accesibilidad, desarrollado bajo un esquema empresarial sujeto a
control del Estado. De esta forma el Estado habilita otorga para
operar a aquellas empresas interesadas en la prestación
del servicio, donde los principios de autorregulación,
calidad y seguridad, constituyan el eje fundamental para un
servicio eficiente y competitivo.

De esta forma, a lo largo de este estudio, se pretende
determinar si las políticas adoptadas por la
Administración Pública en la consolidación
de un Sistema de Transporte Masivo para Bogotá, han sido
adecuadas. Asimismo se buscará establecer si dichas
políticas realmente propenden hacia una adecuada
prestación de un servicio público tendiente a
garantizar un mejor nivel de vida a todos los ciudadanos,
incluidos los integrantes del gremio de los transportadores como
principales afectados con la implantación del modelo.
Igualmente, se tratará de ver si el Sistema de Transporte
Masivo es una verdadera solución a un problema
público y cuáles han sido sus fortalezas y
debilidades.

• 1. Antecedentes Históricos y
  normativos.

2.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS

La historia contemporánea del transporte
colectivo de pasajeros en Bogotá desde 1884 hasta el
año 2000, antes de Transmilenio, presenta tres etapas
claramente diferenciadas: la del tranvía; la del
surgimiento y la competencia entre el tranvía y los buses;
y la del imperio de los buses.

Estas diferentes etapas se corresponden con la
expansión de la ciudad, las transformaciones
tecnológicas y de la infraestructura, en una estrecha
relación en la cual algunas veces el transporte condiciona
los cambios y en otras es el resultado de esos
cambios.

La era del tranvía se caracterizó
porque era prácticamente el único medio de
transporte colectivo que existía en la ciudad, de esta
forma desde sus inicios, en 1884 hasta principios de 1920, fue
uno de los factores más importantes en la
orientación de la ciudad. Pero la expansión de la
ciudad sobre diferentes frentes, así como la
construcción de barrios populares, alejados del trazado
del tranvía favorecieron la introducción en 1923 de
los primeros autobuses privados, en forma de camiones con
carrocerías adaptadas, y en 1926 se fundó la
primera compañía privada de autobuses
urbanos.

A finales de los años 20 se crearon las primeras
rutas y en 1927 "la ciudad comenzó a desarrollarse en
todas direcciones, se hacían urbanizaciones a cualquier
distancia.

Las empresas "transportadoras" o "cooperativas" eran las
concesionarias de las rutas que el Estado les adjudicaba en tanto
que los transportadores efectivos, es decir, los propietarios de
los vehículos eran afiliados a estas empresas, a las
cuales les pagaban unos derechos para prestar el
servicio.

El éxito de una cooperativa o empresa
transportadora consistía en controlar el mayor
número de rutas, especialmente las de mayor cantidad de
pasajeros, para lo cual se utilizaban toda clase de presiones,
para obtener una decisión favorable del funcionario
público de turno. Existía entonces un claro
interés comercial de estas empresas en la continua
expansión de la ciudad, pues ello significaba nuevas rutas
y, por lo tanto, nuevas posibilidades de negocios. De tal manera,
que dada la flexibilidad de este medio de transporte, la
posibilidad de la prestación del servicio
constituyó también un incentivo para que se
constituyeran nuevos asentamientos, especialmente en las zonas
pobres de la ciudad, mediante urbanizaciones piratas, sin la
garantía de servicios públicos y en zonas de alto
riesgo.

Ello explica, de alguna manera, que la ciudad hubiese
pasado, en el lapso de 40 años de ocupar una superficie de
2.500 a mas de 30.000 hectáreas, con una densidad
relativamente baja, conforme a los estándares
internacionales[3]

La circunstancia de que parte importante de las rutas
tuviesen largos tramos comunes, condujo a una competencia feroz –
la guerra del centavo – no sólo entre los vehículos
de la misma ruta sino entre empresas y rutas diferentes. La
guerra del centavo, es el resultado de la forma de
contratación y de remuneración de los conductores.
En estas condiciones, tal guerra no es una consecuencia del
sistema, sino una condición de fondo para su
funcionamiento.

Otro hecho característico de este sistema de
transporte consistía en la presencia de pequeñas
empresas informales que completan las rutas a los mas apartados
rincones de los barrios marginales así como la
aparición de diversos tipos de vehículos, mediante
los cuales intentan los empresarios corresponder a la
racionalidad del mercado, respondiendo aparentemente a los
diversos flujos de pasajeros en las diferentes rutas.

El sistema de buses, que alcanzó un predominio
total en los años 50, tuvo dos modalidades. Por una parte,
el prestado por empresarios particulares, y el oficial, que se
inició después de la clausura del tranvía en
el año 1952, con una modesta participación de una
empresa oficial de transporte.

El sistema privado se consolidó
rápidamente; a principios de los años cincuenta
cubría el 25% de los desplazamientos con aproximadamente
diez cooperativas, veinte rutas y 100 vehículos. Entre
1957 y 1967 la parte del mercado de las compañías
privadas pasa de 62% a 92%, y en 1973, las veintisiete entidades
privadas que contaban con 6.200 vehículos (95%), 229 rutas
(94%) cubrían el 95% de los
desplazamientos[4]En 1967 había en
Bogotá 2.679 autobuses urbanos que transportaron, en
promedio, 1.629.254 pasajeros por día.

Se puede ver entonces que a medida que la ciudad
creció y llegó a alcanzar mas de cinco millones de
habitantes y una extensión superior a 30.000
hectáreas, aumentó sustancialmente el parque
automotor y se multiplicó la anarquía, el caos, la
ineficiencia, la incomodidad y la
contaminación.

Había 33 empresas de transporte colectivo, de las
cuales solo una oficial: la Empresa Distrital de Transporte
Urbano (EDTU). Ésta tiene solo un 3% del parque de
vehículos de transporte colectivo y moviliza un 2% de los
pasajeros. Hay 8.450 vehículos repartidos así:
5.580 buses, 2.600 busetas y 270 microbuses. En las horas pico
sólo se alcanzaba una utilización cercana al 65%
del equipo. El número de conductores permanente
llegaría a los 7.000. El empleo directo del sector
podría llegar a las 12.000 personas, cerca del 1% de la
población ocupada en Bogotá.

Existía además una "irracionalidad" del
sistema de transporte colectivo con efectos desastrosos:
deformación progresiva de la ciudad, alta
congestión y pavorosa accidentalidad, contaminación
ambiental, mala selección y subutilización del
parque automotor, largos y penosos viajes para la mayoría
de los usuarios, ausencia o escasez de servicio a muchas zonas,
deficiencia o inexistencia del servicio nocturno, condiciones
terribles de trabajo para los conductores, así como bajos
salarios e inestabilidad en el empleo, subordinación o
aprovechamiento de los pequeños propietarios por parte de
las empresas y los grandes propietarios, y debilitamiento
progresivo del poder del Estado para intervenir y remediar este
orden de cosas.

Las percepciones eran de ausencia de
planificación urbana y una especial indiferencia de las
autoridades para organizar adecuadamente el sistema de transporte
público, constituyendo gran caos, que se ve reflejado en
la movilización que caracteriza a la ciudad. los viajes al
trabajo se realizaba en algunos de los medios de transporte
colectivo, dentro de condiciones de lentitud, incomodidad y
desaseo a que ha llevado al deterioro del transporte. En las
horas pico, por ejemplo, la velocidad promedio de los buses
apenas es igual a la velocidad normal de un peatón. En esa
hora, se hacinan entre 60 y 70 personas en el reducido espacio de
5 metros cuadrados… A lo anterior, se suma el alto
índice de accidentalidad resultado de la
desorganización del tránsito. Bogotá cuenta
con uno de los mas altos porcentajes de accidentes de
tránsito (99.3 accidentes por cada mil carros, lo que es
superior en más de una cuarta parte al promedio nacional).
Sensación de desprotección al movilizarse por las
grandes vías y entre los hermosos puentes, que embellecen
la ciudad pero no resuelven el neurálgico problema de la
congestión."[5]

Al término del siglo, de acuerdo con Trujillo
Rey[6]la dispersión y proliferación
de rutas ilustra el grado de saturación que existe
actualmente en la red. La distribución de las rutas es
bastante irracional: cuando se unen los puntos de salida y
llegada la red parece bastante densa en el conjunto de la
ciudad;

En estudios realizados por la Agencia de
Cooperación Japonesa (JICA) y Steer And Davis, se
encontró una ciudad con cerca de 7 millones de habitantes,
638 rutas "formales" de transporte urbano, mas de 300 informales,
cerca de 22 mil vehículos de transporte público,
entre buses corrientes e intermedios (9.000), ejecutivos (2.000),
una 7.000 busetas y cerca de 4.000 colectivos.

Estos vehículos realizan mas de 100.000
recorridos diarios, transportan unos 7.000.000 de pasajeros y
viajan mas de 3 millones de kilómetros cada día,
con consumo superior a 500 mil galones de
combustible..

La característica fundamental es el evidente
nivel de paralelismo en el trazado de rutas, sin provisión
alguna de paraderos, con mas de 700 terminales, con
vehículos de carga adaptados a movilizar
pasajeros

De tal suerte que desde los años 60 hasta los 90
el transporte colectivo corre, en su gran mayoría, por
cuenta de empresarios privados, de manera anárquica,
incomoda, costosa e insostenible y que, desde mediados de los 80
y, sobre todo, a finales de los 90, hace crisis.

Pero esta crisis no fue, como podría quedar la
impresión, el fruto de la simple extensión de la
ciudad, el aumento de la población y del parque automotor
y de la reducida ampliación de las vías durante el
mismo período, sino del sistema mismo que se adoptó
en la ciudad con rutas monopolizadas por diferentes empresas,
escasa regulación pública, férrea
competencia por los pasajeros, concentración de rutas en
determinadas vías, parque automotor inadecuado,
indisciplina e incomodidad.

Para completar esta reseña histórica
conviene mencionar que a los cambios en la modalidad del
transporte han correspondido otros en la infraestructura vial de
la ciudad.

Se dio prioridad a los automóviles cuando
éstos tan solo eran privilegio de menos de un 15% de las
familias, mientras la mayoría de los hogares se localizaba
en asentamientos ilegales en alejados sectores del sur donde las
posibilidades de movilización eran muy
reducidas.

Para finales del siglo XX la situación era
crítica. No existía un verdadero sistema de
transporte público urbano que sirviera como alternativa al
vehículo particular – lo cual incentivaba aún mas
su uso[7]- y la ciudad registraba bajos niveles de
competitividad a nivel latinoamericano y una insatisfactoria
calidad de vida de la gran mayoría de sus
habitantes.

Los problemas más relevantes en el Distrito
respecto a movilidad eran: exceso de vehículos en
circulación, promedios de velocidad bajos y escasa
infraestructura, tiempo de desplazamiento muy elevados para ir de
un punto a otro, inadecuado mantenimiento de infraestructura
vial, crecimiento desmesurado del parque automotor y falta de
planificación vial en la ciudad, altos índices de
accidentalidad y violencia, deficiencia en la prestación
del servicio público de transporte y un deficiente esquema
institucional de organización del transporte.

La velocidad promedio de transporte público en la
ciudad era de 18 kilómetros/hora. Por aumentando los
tiempos de desplazamiento. A este bajo promedio de velocidad se
sumaba el crecimiento del parque automotor, (600.000
vehículos que sumados con los vehículos
matriculados fuera daba 1.000.000).

El sistema de transporte público colectivo sigue
teniendo serios problemas que inducen a que la calidad del
servicio ofrecido a los usuarios sea deficiente, el
régimen laboral de las empresas de transporte (60
empresas) conducen a la guerra del centavo, al desorden operativo
de las rutas y al mal estado de los vehículos que prestan
el servicio, actualmente existen 580 rutas y 86
periféricas autorizadas.

Esta crisis, se traducía en que

• La enorme congestión del tráfico,
  producida por la gran cantidad de autobuses, sumada a la
  presencia de gran número de vehículos
  particulares

• Los enormes costos económicos y sociales de
  un transporte inseguro, incómodo y poco
  rentable.

• La contaminación ambiental

• El despilfarro de recursos, desde el punto de vista
  social, por la irracionalidad del transporte en cuanto a
  hidrocarburos, vías y automotores.

• La pérdida de vidas humanas por la
  imprudencia e indisciplina del tráfico, especialmente
  del transporte público.

• El desorden urbano por la influencia de un
  transporte de flexibilidad inconveniente, que propicia
  urbanizaciones indeseables.

2.2 ANTECEDENTES LEGALES

Marco legal:

• Ley 86 de 1989, normas generales sobre el sistema de
  servicio pùblico urbano de transporte masivo de
  pasajeros.

• Decreto 619 de 2000 (Plan de Ordenamiento
  Territorial)

Formulación, implementación,
puesta en marcha, evaluación y consolidación del
sistema transmilenio

3.1 Marco Legal

3.2 Descripción General del
Sistema

EL sistema Transmilenio se ha estructurado como
transporte masivo de pasajeros, utilizando en la mayoría
del sistema una infraestructura especial que es destinada a la
funcionalidad del mismo, basado en la implementación de
corredores troncales especializados, dotados en su mayoría
de uso exclusivo del sistema, los que se integran operativamente
con servicios alimentadores que tienen por objeto incrementar la
cobertura. Asimismo está dotado con estaciones, puentes y
plazoletas de acceso peatonal especial, para facilitar a los
usuarios el uso del mismo

Descripción General: sistema de transporte masivo
de pasajeros basado en buses, estructurado en corredores
troncales con carriles destinados exclusivamente para la
operación de buses articulados de alta capacidad, para
incrementar la cobertura del sistema

Descripción del sistema – principios

• Calidad y consistencia: garantía de
  prestación de servicios de transporte urbano con los
  mas altos estándares internacionales

• Costeabilidad: accesible para los usuarios de
  menores ingresos, rentable para los operadores y financiable
  para el Estado

• Respeto a la vida: reducción de la
  accidentalidad y disminución de particulas
  contaminantes

• Respeto al tiempo de los usuarios: reducción
  de los tiempos de viaje

• Acceso equitativo .

El sistema de operación a cargo de las empresas
privadas incluye dos clases de servicios:

• a. Buses articulados

• b. Sistema de alimentación

El sistema de recaudo a cargo de una empresa privada: en
donde se usa un esquema de prepago que permite que los usuarios
utilicen tarjetas o tiquetes inteligentes para acceder hasta las
estaciones donde abordan los buses. El sistema de recaudo incluye
la producción y venta de tiquetes, fabricación,
montaje y mantenimiento de equipos lectores, el procesamiento de
la información y el manejo del dinero. Todos estos
procesos son realizados por una empresa privada contratada bajo
la modalidad de contrato de concesión por parte de
Transmilenio

Empresa de control y gestión del sistema: el
gestor y titular del sistema es la Empresa Transmilenio S.A. la
cual està encargada de la infraestructura del mismo que
comprende las vías destinadas al servicio de troncales y
alimentadores, facilidades de acceso peatonal, patios de
mantenimiento y estacionamiento a un centro de control central.
El costo de mantenimiento está a cargo de
Transmilenio.

El sistema Transmilenio fue estructurado para culminar
en el año 2016 de acuerdo con una programación
específica de entrada en operación por fases que
incluye la construcción y adecuación de toda la
infraestructura necesaria para la operación normal del
sistema.De acuerdo con las proyecciones realizadas, el Sistema
pretende atender una cantidad gradual de pasajeros por año
y según la entrada en operación del as distintas
fases en que está concebido.

Costos estimados del sistema: para la
financiación del sistema se usan los recursos que ingresan
al Distrito por sobretasa ala gasolina, como la Nación
cofinancia.

La financiación del proyecto se hace mediante el
convenio de financiación suscrito entre la Nación y
Bogotá, con aportes de la Nación hasta el 2016. los
aportes del distrito, que están autorizados a
través del acuerdo 21 de 1995 que impuso la sobretasa a la
gasolina motor. En 1998 se suscribió un convenio entre la
Nación y el Distrito Capital para definir los mecanismos y
procedimientos para desarrollar el Sistema Integrado de
Transporte Masivo Urbano de Pasajeros para Bogotá en el
cual se decidió el diseño, construcción y
puesta en funcionamiento de la primera línea del
metro

Operación del sistema: el acuerdo 4 de 1999
autorizó el Concejo la constitución de la Empresa
de Transporte del Tercer Milenio organizada bajo la forma
jurídica de sociedad por acciones del orden distrital, con
la participación exclusiva de entidades publicas dotada de
personería jurídica, autonomía
administrativa, financiera, presupuestal y patrimonio propio, la
cual como titular del sistema quedó encargada de efectuar
la gestión, administración general y control del
Sistema Transmilenio, dando cumplimiento a lo ordenado por la ley
310 de 1996.

Limitación para seleccionar tres empresas
operadoras:

• 1. sistema integrado de transporte masivo SI
  concesión para buses mas el patio de operaciones de
  troncal para la avenida caracas

• 2. consorcio internacional de transporte masivo
  – SITM con concesión para cien vehículos mas el
  patio de operación con la infraestructura ubicada en
  el extremo de la Troncal Autonorte.

• 3. Sociedad Expres del Futuro. 120
  vehículos más el patio de operación con
  la infraestructura ubicada en el extremo de la Troncal calle
  80

• 4. Metro bus: con concisión para 90
  vehículos más el patio de operación en
  el extremo de la Caracas – Tunal

Asimismo para la operación de la venta de
tiquetes y recaudo de ingresos se contrató por el sistema
de concesión a la firma Angelcom S.A.

La programación inicial para la entrada en
operación de los buses articulados estaba prevista para el
28 de diciembre de 2000 con una programación gradual. Sin
embargo esta programación no fue cumplida por Transmilenio
y se presentaron demoras significativas en ele cumplimiento
porque. Los operadores no compraron los vehículos en
tiempo por retrasos en el cierre financiero, no se entregaron en
tiempo los vehículos por parte de los concesionarios, hubo
retraso en el construcción y de la infraestructura
restante para el normal desarrollo del sistema

En el informe de auditoria gubernamental con enfoque
integral correspondiente a la cuenta anual de gestión de
la vigencia 2003, la contraloría de Bogotá
observó que las metas planeadas por Transmilenio para el
Plan de Desarrollo 2001 – 2004, estaban sub valuadas en
razón que según el documento Conpes se
debían construir 68 kms de troncal y segùn el
proyecto de inversión elaborado por Transmilenio, la
entidad tan solo programo construir 30 km, en los cuatro
años. Esto significa un rezago de 38 kms en
relación con lo inicialmente previsto. De la misma forma,
se encontró que de los diez kilómetros de carril
que se debían construir en el 2002, apenas se encontraban
en ejecución a diciembre de 2003.

En síntesis la contraloría dijo que tal
como venía desempeñándose la
construcción de las vías y demás
infraestructura del Sistema, no sería posible cumplir con
las metas trazadas inicialmente en el documento Conpes. Los
inconvenientes hicieron que TM efectuara una modificación
al contrato para postergar el periodo

Sistema Transmilenio

Entorno Institucional: el modelo institucional del
Sistema Transmilenio mantiene en cabeza del Distrito, su
regulación, planeación, control y
administración para promover la operación y
prestación del servicio público de transporte de
pasajeros a través de entidades privadas. Agentes
reguladores: las entidades que por disposición legal
cuentan con capacidad y competencia para emitir regulaciones
relacionadas con los aspectos que determinan la prestación
del servicio público de transporte de pasajeros a
través de un Sistema de Transporte Masivo, dentro del
perímetro urbano de la ciudad de Bogotá

Los agentes gestores son la Empresa de Gestión
Transmilenio y el IDU, quien realiza toda la gestión desde
el punto de vista de la infraestructura del Sistema. La empresa
de gestión Transmilenio es la administradora del sistema,
es una sociedad estatal por acciones, que tiene a su cargo la
planeación, gestión y control del sistema, lo que
le atribuye un sofisticado sistema de información que le
permite contar con la capacidad técnica para programar la
operación de los vehículos del sistema, afinar la
operación y optimizar las diferentes variables
involucradas en la prestación del servicio. La empresa
cuenta con auxiliares de vehículos e infraestructura que
verifican el estado de los vehículos y que tienen la
capacidad de producir informes sobre el incumplimiento de las
normas establecidas en el contrato o acordadas por las partes. TM
cuenta con apoyo de la Policía

Fase I:

• 5. Troncal calle 80.

• 6. Troncal Autonorte

• 7. Troncal Caracas

Fase II

• 1. Américas – calle 13

• 2. Avenida Suba

• 3. Troncal NQS

Componentes del sistema: