La administración pública

Introducción

El estudio de la administración pública
tiene un origen remoto. Las actuales concepciones administrativas
son la resultante de un proceso iniciado en los mismos albores de
la humanidad y que ha venido evolucionando y adquiriendo sus
propios perfiles a través de diferentes épocas y
etapas.

Dicho proceso administrativo se inició como un
hecho obligado cuando dos individuos tuvieron que coordinar sus
esfuerzos para hacer algo que ninguno de ellos pudo hacer por
sí solo y evolucionó hasta convertirse en un acto
previo y cuidadosamente planificado y racional que permite
alcanzar objetivos con los menores esfuerzos posibles y con las
mayores satisfacciones para los individuos.

El estudio histórico de esa evolución
administrativa nos muestra los enfoques que tuvo esta ciencia en
Egipto, China, Grecia y Roma, y la influencia que tuvieron
ciertos procedimientos utilizados en esos lugares sobre algunas
prácticas actuales en el campo, entre ellas de la
organización funcional de los poderes del Estado.Desde las
civilizaciones antiguas las sociedades humanas han debido
suministrar los recursos con los cuales hacían y hacen
frente a sus constantes necesidades. Inicialmente el grupo que
controlaba el poder en la comunidad era el mismo que determinaba
cuál era la mejor forma de satisfacer los requerimientos
comunales.

La Administración Pública es el conjunto
de Órganos Administrativos que desarrollan una actividad
para el logro de un fin (Bienestar General), a través de
los Servicios Públicos (que es el medio de que dispone la
Administración Pública para lograr el bienestar
General), regulada en su estructura y funcionamiento, normalmente
por el Derecho Administrativo.

Administración
Pública

Se Define como administración Pública el
conjunto de tareas realizadas por quienes trabajan en agencias
del gobierno, estadales o locales. Este concepto incluye
organizaciones sin ánimo de lucro (hospitales,
módulos, colegios, etc.); es la coordinación de los
esfuerzos para llevar a cabo una política económica
concreta y, en general, una política social cuyas
directrices están marcadas por el gobierno de la
nación.

En consecuencia significa primordialmente las labores de
las empresas civiles que se encarga, por mandato legal de
tramitar los trabajos públicos que se les han asignado.
Sin embargo, los negocio públicos pueden abarcar
ámbitos políticos distintos y en esa forma la
administración pública puede ser de carácter
internacional o nacional; puede ser de tipo, estatal o
departamental, municipal o urbana. Puede abarcar también
las actividades de tipo legislativo, puesto que existe mucho de
administración en la elaboración de las leyes.
Abarca así mismo las funciones de las cortes en su papel
de administradores de la justicia; a las oficinas civiles y
militares que dependen directamente o no del ejecutivo etc.; de
la rama ejecutiva, de la rama legislativa, de la rama judicial,
de la rama militar, etc.

Por lo que respeta a la actividad específica de
la aplicación, podría a su vez, referirse a
administración de personal, de presupuesto, de materiales,
financiera, etc.

La administración concentra su estudio en
aquellos aspectos de organización, procedimientos y
método que son comunes a la mayoría de las oficinas
administrativas. La aplicación del cuerpo de conocimiento
de ésta disciplina a cualquier función especial
como, la de salubridad puede conducirnos desde el nivel municipal
al estatal, al nacional y aún al internacional. Puede
tener idénticos problemas en áreas diferentes, como
salubridad, educación o comunicaciones o puede ir de una
función gubernamental como el arresto y detención
de un delincuente, a una cuasi gubernamental o cuasi-comercial,
como la atención de una planta
eléctrica.

La Administración pública es una rama
dentro del campo más amplio de la administración.
Se puede decir que la administración pública es una
especie mientras que la administración es un
género. El término "administración" es el
sustantivo derivado del verbo "administrar", que a su vez es una
combinación del latín ad + ministrare que significa
"servir". El diccionario dice que "administrar" es manejar o
dirigir; de tal manera que, administración significa la
dirección de asuntos

La palabra "pública", en relación con la
administración ha adquirido una connotación
especial: Significa "gubernamental", o del gobierno. Por lo
tanto, administración pública es conducir los
asuntos del gobierno en todos los niveles, estatal y
local.

"La Administración
Pública está al servicio de los ciudadanos y
ciudadanas y se fundamenta en
los principios de honestidad,
participación, celeridad, eficiencia, transparencia,
rendición de cuentas  y 
responsabilidad en el ejercicio de
la función pública, con sometimiento
pleno a la ley y al derecho"

El administrador público es la persona que lleva
a cabo los proyectos, planes, programas y esquemas
señalados por el político

Los elementos de la administración
son;

• 1. Objetivo.- Es decir que la
  administración siempre está enfocada a lograr
  fines o resultados

• 2. Eficacia.- Consiste en lograr objetivos
  satisfaciendo los requerimientos del producto o servicio en
  términos de cantidad y tiempo

• 3. Eficiencia.- Es hacer las cosas bien, lograr
  los objetivos garantizando los recursos disponibles al
  mínimo costo y con la máxima
  cantidad.

• 4. Grupo social.- Es necesario que se dé
  un grupo social

• 5. Productividad.- Es la relación entre
  la cantidad de insumos necesarios para producir un
  determinado bien o servicio.

Entre la política y la administración
pública existe un vinculo indisoluble que la primera
proporciona los principios fundamentales sobre los que se lleva a
cabo las actividades de la segunda.

Dentro del proceso político se discuten los
objetivos y se establecen las prioridades de las actividades,
atendiendo a las necesidades y los recursos.

Gabino Fraga define a la administración
pública desde dos puntos de vista:

• 1. Formal.- Organismo público que ha
  recibido del poder político la competencia de los
  medios necesarios para la satisfacción de los
  intereses generales.

• 2. Material.- Actividad de éste
  organismo

La administración pública se lleva a cabo
mediante actividades que tienen el siguiente
contenido:

• Mantener un orden público

• Satisfacer las necesidades de la
  población

• Conducir el desarrollo económico y social
  partiendo siempre de la base jurídica

A esta corresponde la tarea de manejar y administrar el
patrimonio del estado, que son las atribuciones y funciones, es
decir, entendiendo como atribución el contenido de la
actividad del estado y a la función como a la forma en que
se realiza esa actividad. El objetivo es la realización o
prestación d los servicios públicos en beneficio de
la comunidad.

Administración Privada

La administración privada se ha formado como
ciencia teniendo sus principios y reglas, así como,
objeto, fin y métodos propios.

La administración privada está vinculada
con la pública ya que está siempre podrá
cumplir con sus atribuciones, facultades o encomiendas mediante
el caudal de recursos.

En la administración privada tenemos las
empresas, organismos, algunas particulares, es decir, personas
física o moral que realizan o intervienen en los distintos
aspectos de la administración pública

Similitudes y Diferencias

Similitudes:

• Cuando en una organización las
  personas actúan conjuntamente para la
  consecución de propósitos comunes, siempre
  estarán presentes aspectos relativos a
  la planificación, organización,
  dirección de personal, relaciones laborales y
  otros componentes típicos de
  la acción administrativa.

• Para la resolución
  de problemas administrativos, se producen ciertos
  principios de carácter general que incluyen:
  División del trabajo, organización de las
  funciones y responsabilidades, normas de
  planificación, programación y presupuesto,
  controles contables y otros aspectos que son útiles en
  todas las modalidades de administración y adaptables a
  las particularidades de cada organización.

Diferencias:

• La administración pública es un
  conjunto de poderes, organización, personal
  y métodos que se ocupa de realizar la
  voluntad del Estado. La administración privada,
  por su parte, es un sistema que se preocupa de la
  organización, del personal y los métodos
  relacionados con la consecución
  de objetivos empresariales, y la obtención
  de márgenes adecuados de rentabilidad.

• La idea popular es que la administración
  gubernamental es "burocrática", que se caracteriza por
  el papeleo, la influencia y la indolencia, y algunos
  señalan, además, que
  exige gastos innecesarios, es ineficaz, lenta y
  tramitadora. La contrapartida a ésta es la
  empresarial, que aparentemente es eficaz, rápida en
  sus tramitaciones y puede exhibir un rendimiento
  cónsono con la rentabilidad.

• El poder público
  proporciona servicios sociales para toda la
  colectividad. Muchos de estos servicios son intangibles, por
  los cuales el público consumidor no paga
  honorarios.

• El objeto del gobierno es
  prestar servicio a toda
  la comunidad procurando el bienestar colectivo,
  salvaguardando sus instituciones y procurando la
  continuidad de los servicios.

• Por el contrario, la administración privada,
  regida por el lucro a obtener, sirve a una parte o sector de
  la sociedad.

• La administración pública se
  caracteriza por una reglamentación rígida, que
  no puede cambiar la voluntad.
  La responsabilidad ante el Ejecutivo y la
  interferencia de éste, los controles y
  aplicación de las leyes por cortes y
  tribunales del poder judicial, son características que
  le dan a la administración pública poco
  parecido con los negocios privados.

• La acción
  del proceso político tiene una mayor y
  directa influencia en la administración
  pública, aún cuando
  las políticas públicas también
  afectan a la administración privada.

• Existe una mayor tendencia en
  el administrador público de cuidar el que
  sus acciones se ajusten a las prescripciones
  normativas y legales. En el caso del sector privado,
  éste también consulta "códigos y
  reglamentos" para proceder con distinto fin, no para saber
  qué es lo que va a hacer, sino para encontrar la forma
  de hacer lo que se propone sin ser sancionado. En otras
  palabras, las leyes sirven al administrador público
  para saber: Qué es lo que debe hacer, y al privado:
  Para qué es lo que no debe hacer.

El administrador público no está
sujeto, por lo menos en la administración de los
organismos centrales del Gobierno, a la presentación
de Estados de Ganancias y Pérdidas sin que ello signifique
que están exceptuados del control fiscal.
En cambio, al administrador privado le interesa conocer
exactamente sus ganancias y pérdidas y, por lo tanto, esto
significa la presentación periódica de los
respectivos estados financieros.

Corrientes que
estudian la Administración
Pública

• a) Escuela de Viena: Los máximos
  exponentes de esta corriente fueron Hans Kelsen y Adolfo
  Merkl, formularon la teoría gradualista o de la
  doctrina pura del derecho. Para esta escuela toda
  función del Estado es función creadora del
  derecho; es lo que se ha llamado la "teoría de la
  formación del derecho por grados", y que encuentra su
  imagen en la pirámide de Kelsen.

• b) Escuela Francesa: Sus creadores
  León Douguit y Mourice Hauriou, quienes consideran que
  la administración es la actividad estadal destinada a
  lograr el funcionamiento de los servicios públicos.
  Duguit considera que la diferenciación entre las
  funciones estadales surge del contenido de los actos, sin
  tomar en cuenta el órgano de donde emanan, postulado
  la existencia de tres tipos de actos: Actos Regla, Actos
  Condición y Actos Subjetivos.

• c) Doctrina Italiana: Los autores
  italianos señalan como propósitos de la
  administración, la satisfacción de los
  intereses públicos y la conservación del
  derecho. Algunos teóricos fueron Guido Zanabini, y el
  profesor Massino Severo Giannini,

• d) Criterio del Autor: El término
  Administración aplicado al Estado, en sentido objetivo
  es la actividad o función del Estado y en sentido
  subjetivo, cuerpo o conjunto de autoridad, funcionario y
  agentes, en general órganos del Estado regularmente
  encargados de ejercer la expresada actividad o
  función.

Corrientes de Reforma

• Garantista: Esta corriente
  reformadora tiene origen en los ideales de libertad y
  justicia del Estado Liberal de derecho. Su objetivo es "la
  acción sujeta a la ley", o sea al acto administrativo
  según un marco normativo, no-solo que lo regule sino
  también que lo dirija o sea como medio para la
  acción.O sea que es esta la visión subyacente
  de las reformas orientadas a luchar contra la
  corrupción, mediante la "reducción de la
  discrecionalidad de los operadores públicos" O sea, un
  mayor accountability o control endógeno, o sea del
  mismo sistema a través de agencias de control en el
  desempeño de los funcionarios públicos, de
  carácter horizontal. Esto quiere decir un control
  paralelo y agencias que tengan el suficiente poder para
  controlar de manera rigurosa a la función
  pública sin importar el rango al que se enfrenta.En
  resumen, esta corriente lleva la impronta de la legalidad y
  circunscribe a toda estructura o accionar dentro de la
  administración bajo algún ordenamiento
  jurídico basada en agencias de control. Ej. : oficina
  anticorrupción.

• Eficientista: La corriente eficientista hace
  referencia a lo que Ariznabarreta llama "management
  científico", cuyo patrón de comportamiento
  viene a ser la conversión de recursos a resultados. Es
  la corriente que retoma concepciones clásicas de la
  administración tales como las que menciona el autor:
  técnicas de contabilidad y control de gestión,
  el presupuesto, al análisis financiero, la
  gestión de las compras, de los inventarios, la
  clasificación de puestos, la evaluación de
  cargas de trabajo, etc. Pero esta corriente exige un alto
  grado de profesionalización de los agentes, y que
  deben tener una amplia autoridad para la utilización
  de los recursos.

• Contractualista: Esta
  última corriente se caracteriza por propiciar pautas
  antiburocráticas de gestión, sin perder de
  vista, la racionalidad económica de los recursos;
  característica fundamental de la anterior
  tendencia.Sus fundamentos ideológicos son el
  pensamiento del public choice, teoría de la
  elección publica, las teorías de
  organización empresarial y la moderna teoría
  económica de la organización. La consecuencia
  es una visión centrada en sustituir la
  coordinación jerárquica, por una
  coordinación contractual y más flexible que
  permita la adaptación de la gestión a
  circunstancias especificas.

Evolución
histórica de la Administración
Pública

La administración tiene su origen en la necesidad
del hombre de satisfacer sus propias exigencias y las del grupo
con el cual convive. Representa un medio para favorecer la
producción de bienes y para la acción
económica y social. La administración es una
actividad inherente a la vida humana constantemente. Estamos
aplicando la administración en las diferentes actividades
diarias. Administramos el tiempo, los recursos y el trabajo. De
acuerdo al tipo de administración que se aplique se
obtendrá el éxito o el fracaso, no solo en la
actividad empresarial e institucional, sino también en la
vida personal y profesional de los seres humanos. Estas dependen
de las organizaciones y las organizaciones dependen del trabajo
de las personas. En este sentido Chiavenato, (1996), plantea que
las personas nacen, crecen, se educan, viven, trabajan, se
divierten, se curan y mueren dentro de las organizaciones de
características y estructuras diferentes. Todas las
actividades dedicadas a la producción de bienes o la
prestación de servicios son dirigidas y controladas dentro
de las organizaciones. Estas organizaciones necesitan ser
administradas y para esto se requiere un conjunto de personas en
diversos niveles jerárquicos que se ocupen de diferentes
asuntos.

La práctica administrativa comienza desde que el
hombre se hace sedentario y se agrupa en tribus. Surge
allí la necesidad de administrar las funciones del
gobierno y la economía del estado. En las primeras
civilizaciones como las Aztecas, Mayas, Incas, egipcia (en la que
la construcción de las pirámides evidencia la
existencia de una compleja organización),
Mesopotámicas, Grecas, Romanas, Chinas (Aproximadamente en
el año 800 a. C. se publico la constitución de
Chow. En ella se hace una descripción de cargos y
responsabilidades de toda la población al servicio del
emperador), Persas, entre otras, se evidencia el conocimiento y
uso de la administración en su desarrollo cultural,
económico, político y social. La filosofía
tuvo gran influencia en las primeras manifestaciones de la
administración: en Grecia el filósofo
Sócrates en sus teorías del estado expone la
importancia de la administración del gobierno. Por otra
parte Platón en su libro "La República", expone
principios sobre la forma democrática del gobierno y la
administración de los negocios públicos.
También Aristóteles en su libro "La
Política" plantea tres formas de administración
pública: La Monarquía, La Aristocracia, La
Democracia.

En la civilización Romana también se
demuestra la puesta en práctica de la
administración. Ello se evidencia en la gran
expansión del imperio y en las actividades del gobierno.
Por otra parte los romanos son los creadores del derecho
universal sentando las bases fundamentales del derecho
administrativo. A su vez, la iglesia católica desde sus
inicios ha demostrado el uso de principios administrativos en su
organización.

En la Edad Media Maquiavelo expuso cuatro principios
para la supervivencia de cualquier
organización:

• Aprobación de las masas, aquí plantea
  la jerarquía de la autoridad.

• Cohesión. Este principio reconoce la
  necesidad de que el pueblo conozca lo que puede esperar del
  gobierno y lo que este puede esperar de aquel.

• Liderazgo. El gobierno es un administrador y debe
  conducir al pueblo hacia el logro de los propósitos
  más elevados.

• Derecho a la supervivencia. Cuando la supervivencia
  está en peligro el gobierno debe tomar las medidas
  pertinentes.

Francis Bacon (1561-1626). Filosofo y estadista Ingles
aporta a la administración el principio de la prevalencia
de lo accesorio.

Tomas Hobbes (1588-1679). Desarrollo la teoría
del origen contractualista del estado. El estado impone el orden
y la organización en la vida social.

Jacobo Rousseau (1712-1778). Desarrolló la
teoría de la contratación social.

A partir de 1776 con la invención de la
máquina de vapor por James Watt y su aplicación en
la producción surge una nueva concepción del
trabajo modificando por completo la estructura social y comercial
de la época. Esta revolución industrial dio lugar
al contexto industrial, tecnológico, social,
político y económico de las situaciones, problemas
y variables a partir de las cuales se inicia la teoría
clásica de la administración. Surgen los primeros
movimientos para despertar conciencia en relación con los
problemas administrativos. En esta época se plantea la
necesidad de buscar nuevos enfoques para mejorar la
administración de empresas. Surgen varios pioneros de la
administración como Charles Babbage (1883), Andrew Ure
(1835), Adam Smith (1776) y Alfred Marshal quienes aportan
valiosas ideas a la administración. Karl Marx (1818-1883).
Expone que todos los fenómenos históricos son el
producto de las relaciones económicas entre el hombre y
propinó el estudio de las leyes objetivas que rigen el
desarrollo económico de la sociedad. En 1867 Marx publica
"El Capital" y luego sus teorías respecto a la
plusvalía, basada en la teoría del trabajo. Las
ideas de Marx y Engeles promovieron el surgimiento del socialismo
y el sindicalismo.

Pero fue a partir del siglo XX cuando se inicia el
desarrollo de una teoría moderna para la
administración de las empresas. Sobre la base de los
aportes que dejaran Frederick Taylor, Luther Gulick, Frank y
Lilian Gilberth, James Money en Estados Unidos, Henry Fayol en
Francia, En Gran Bretaña Linda Urwick y Olivia Sheldon.
Estos han sido los precursores de la administración y sus
principios. Orientan la teoría de la administración
durante las primeras décadas del siglo XX. En esta
época surge la administración científica con
los aportes de Frederick Taylor y Henry Fayol. Frederick Taylor
(1856-1917), ingeniero norteamericano realizó extensos
estudios de todos los componentes de la producción.
Utilizó la observación y medición mediante
experimentos controlados, su teoría consistió en
aplicar el método científico a la
administración. La iniciativa de crear una ciencia de la
administración comenzó con un énfasis en las
tareas y el estudio del trabajo de los obreros. Luego
definió los principios de la administración
aplicables a todas las situaciones de la empresa. La
organización nacional del trabajo se fundamento en el
análisis del trabajo operacional, en el estudio de los
tiempos y movimientos, en la fragmentación de las tareas y
en la especialización del trabajador. Frederick Taylor
afirmaba que " El objetivo de la administración es el de
asegurar la máxima prosperidad para el patrón junto
con la máxima prosperidad para el obrero, haciendo notar
que la máxima prosperidad de ambos constituye el objetivo
básico de la administración de cualquier empresa.
En la obra de Taylor se destacan tres grandes
proposiciones:

• Que hay un modo mejor de ejecutar una
  operación.

• Que ese modo debe encontrarse mediante experimentos
  científicos.

• Que es deber de la administración asumir la
  administración iniciativa y la responsabilidad de
  descubrirlo.

Su filosofía de la administración la
sintetiza en cuatro categorías que son de

Permanente vigencia:

• Cada trabajo tiene su método: "hay que crear
  una ciencia para cada elemento de trabajo del obrero". Es
  decir, hay que planificar el trabajo que cada persona tiene
  que realizar, esto es tarea del administrador, quien
  deberá planificar el trabajo de sus trabajadores con
  anticipación.

• Hay que adiestrar al trabajador para la tarea
  específica que le corresponderá realizar. Es
  necesario hacer una escogencia científica y luego
  adiestrarlo. Será tarea del administrador la de
  observar y tabular la iniciativa de sus subordinados y
  enseñarles la mejor vía de hacer las cosas bajo
  su propia dirección o supervisión.

• El administrador debe ser partícipe del
  trabajo que desarrollen sus subordinados y colaborara
  cordialmente con los trabajadores para asegurarse de que todo
  el trabajo se haga de acuerdo con los principios de la
  ciencia que se ha ido creando. Esta colaboración ya
  asoma la importancia de la práctica de las relaciones
  humanas en cualquier empresa.

• En toda empresa tienen que existir dos elementos:
  Quien ejerce la dirección, define la política y
  señala lo que debe hacerse. Y un grupo que sigue esas
  directrices y las ejecuta. Las responsabilidades se dividen
  entre el administrador y los trabajadores.

Para concluir, Taylor establecer sus principios y su
gran aporte a la administración científica,
señala que la administración es:

• Ciencia y no regla empírica.

• Armonía y no-discordia.

• Colaboración y no-individualismo.

• Rendimiento máximo, en lugar de rendimiento
  restringido.

• Formación de cada hombre hasta alcanzar su
  mayor eficiencia y prosperidad.

Henry Fayol (1841-1925).

Ingeniero Francés, nacido en Constantinopla. Crea
un movimiento denominado fayolismo (o escuela de los jefes). En
su teoría pone un marcado énfasis en la
función ejecutiva. Su doctrina administrativa está
reseñada en su obra básica "administración
industrial y general". Se puede resumir diciendo que toda
administración significa: previsión,
organización, control, dirección y
coordinación. Para Fayol, la función de la
administración se reparte entre la cabeza y los miembros
del cuerpo social. Toda empresa tiene que realizar una serie de
operaciones que le son comunes y que Fayol las sintetiza en seis
aspectos:

• Operaciones Técnicas: (producción,
  transformación, fabricación)

• Operaciones comerciales: (compras, ventas,
  cambios).

• Operaciones financieras: (busca y gerencia de
  capitales)

• Operaciones de seguridad: (protección de
  bienes y de personas)

• Operaciones de contabilidad: (inventario, balance,
  precio de costo, estadística)

• Operaciones administrativas: (previsión,
  organización, dirección, coordinación y
  control).

Esta última operación es la más
importante ya que a través de ella se puede articular el
trabajo de una empresa, coordinar los esfuerzos del grupo y
armonizar las acciones. Fayol incorpora a la
administración otros principios, los cuales son de
permanente vigencia en el campo de la administración,
estos son:

• La división del trabajo: Este principio
  permite la especialización y por ende el mayor
  rendimiento, ya que la atención no se dispersa hacia
  múltiples actividades. Permite la separación de
  funciones y de los poderes.

• Autoridad-responsabilidad: La autoridad es el
  derecho de mandar y el poder de hacerse obedecer.
  Señala dos tipos de autoridad, una dependiente de la
  función "estatuaria" y una "personal", que implica una
  función de liderazgo, pero ambas tiene que estar
  unidas para cumplir con la función directiva. Fayol
  identifica la autoridad con la responsabilidad
  señalando que la responsabilidad es un corolario de la
  autoridad.

• Disciplina orden: Es un factor indispensable para la
  marcha de cualquier institución. Es necesario que se
  fijen normas y principios que todo el personal debe
  cumplir.

• Unidad de mando: Para una acción cualquiera,
  un agente no debe recibir órdenes, más que de
  un solo jefe para evitar la anarquía, la dualidad de
  instrucciones que esto acarrea para el personal. Debe haber
  una jerarquización que permita la fluidez de las
  comunicaciones.

• Subordinación de los intereses particulares
  al interés general: Se debe sacrificar los intereses
  particulares en beneficio de los intereses de la empresa con
  la cual se debe estar plenamente identificado.

• Remuneración del personal: es el pago que se
  da al trabajador por servicio prestado y que el mismo debe
  ser equitativo de manera que produzca satisfacción
  personal que se traducirá en beneficio para la
  empresa.

• Jerarquía: Toda organización tiene que
  establecer un orden jerárquico. Es la vía que
  garantiza el tránsito de las comunicaciones y la
  unidad de mando en una empresa.

• La unión del personal: Premisa fundamental de
  todo administrador será lograr la armonía entre
  todos los miembros de la organización. Fayol contempla
  ortos principios que son equidad, iniciativa, estabilidad y
  orden.

Al inicio de la década de los años 1930
y1940 surgen nuevos aportes a la administración
provenientes de varios investigadores como Chester Bernard, Mary
Parker Follet y Elton Mayo, quienes estudiaron el comportamiento
humano dentro de la empresa. En la década de 1930 se da
importancia a los siguientes aspectos de la
administración:

• La gente como factor importante en la
  administración.

• Establecimiento y logro de los objetivos mediante la
  gente y con ella.

• Las relaciones interpersonales.

• El liderazgo y las relaciones humanas.

• Interrelación de la administración con
  otras ciencias de la conducta como la
  psicología.

En la década de los 50 surgen otros estudios y
aportes importantes como Maslow con su teoría de las
necesidades del ser humano, Douglas Mc. Gregor con su
teoría X-Y y el grupo Johson, Kast Rosenweig con sus
estudios sobre la administración de sistemas.

Otro aporte a la administración lo constituye el
uso de la matemática, por el énfasis dado a los
métodos cuantitativos del análisis. Además
se aplica la teoría del muestreo de la estadística
para la solución de ciertos problemas administrativos.
También se utiliza la teoría de la probabilidad, se
aplica la concentración de la atención en la toma
de decisiones y el estudio de la administración por medio
del enfoque de sistemas.

Venezuela, al igual que la mayoría de los
países de estructura y corte democrático liberal,
no tienen una concepción unitaria del mundo del trabajo ni
del propio trabajador. Distingue la prestación del trabajo
efectuada a los distintos órganos del Poder público
de la hecha al sector denominado privado, al igual que distingue
entre los que prestan su servicio, que venden su fuerza de
trabajo a patronos particulares o a entes públicos en
calidad en calidad de empleados, de la prestada en calidad de
obreros. Pero no es esto sólo, no existe un régimen
general para los primeros, los conocidos en términos
generales, como funcionarios públicos. Es más, ni
siquiera para los servidores de la Administración
Pública Nacional.

           
Es a partir del año 1958 cuando, en este país, como
consecuencia de las transformaciones político-sociales
ocurridas, se inicia con un cierto criterio técnico, el
enfoque y análisis de la materia funcionarial dentro del
contexto global de la necesaria reforma institucional del Estado,
que entonces se plantea. Es en el año 58 que se debe
partir para determinar las etapas que, primero con la
Constitución de 1961 y después con la
promulgación de la LCA, han perfilado el régimen de
Función Pública en Venezuela. Es en ese año
cuando se inicia el proceso de reforma administrativa, el cual
tienen su certificado de nacimiento en el Informe Herbert
Emmerich, preparado para la Administración de 
Asistencia Técnica de la ONU. Poco después, por
Decreto Nº 287 del 27/06/1958, se creó la
Comisión de Administración Pública (CAP),
organismo sobre el cual recayó durante cierto tiempo el
proceso de reforma administrativa, cuya labor está
contenida en dos tomos[i] de indudable interés no
sólo histórico sino de vigencia
conceptual.

           
Por Decreto Nº 28 del 09/04/1969, la CAP fue adscrita a
Cordiplan. El Decreto Nº 103 del 23/07/1969 pone en vigencia
el Reglamento de la CAP y el Decreto Nº 141 del 17/09/1969
crea los Consejos de Reforma Administrativa y las Oficinas
Coordinadoras de Reforma Administrativa. El 13/05/1970 se dicta
la instrucción RA-1 del Presidente de la República,
sobre los lineamientos generales de la Reforma Administrativa en
la Administración Pública Nacional.

           
En 1974, con el cambio del gobierno, el proceso de reforma se
reestructura. Pierde vigencia la CAP y se crea por Decreto
Nº 11 del 22/03/1974 (Gaceta Oficial (G.O.) Nº 30358 de
la misma fecha) la Comisión ad-honorem para el Estudio de
la Reforma Integral de la Administración Pública,
de los Institutos Autónomos y de las Empresas del Estado
(CRIAP).

           
Por último, en este proceso de nunca acabar, de
reestructuración y renovación, se crea la
Comisión Presidencial para la Reforma del Estado
(Copre).

           
En el aspecto específico, la CAP vio materializada su
labor con la promulgación el 14/11/1960 del
Reglamento  de Administración de Personal para los
Servidores del Gobierno Nacional (RAPSGN), según Decreto
Nº 394 (G.O. Nº 26406 del 14/11/1960), el cual
constituye el antecedente inmediato de la LCA y en el que se
recogen las instituciones fundamentales de la misma. En él
se expresa su carácter temporal "hasta tanto se dicten
normas sobre la Carrera Administrativa" (Primer considerando). Se
dispone que la máxima autoridad es el Presidente de la
República (art. 1º). Se exceptúa de su
ámbito al personal obrero y el sometido a Leyes
especiales. Rige para todas las personas que presten servicio a
las dependencias del Gobierno Nacional y de los Institutos
Autónomos a tiempo completo o parcial (art. 2º). En
el art. 3º se pauta que la función Pública
será desarrollada mediante adecuada programación de
las actividades que se especifican. Establece que los Ministros y
Presidentes de Institutos Autónomos tienen la
responsabilidad del desarrollo de la función
Pública en sus respectivas dependencias, de conformidad
con las disposiciones de la CAP, la cual, hasta que se apruebe la
LCA, actuará como organismo central para orientar y
coordinar la función de personal de gobierno Nacional
(art. 4º). Se establecen las atribuciones de los Jefes de
División de Personal (art. 5º y 6º). Define lo
que se entiende por sistema de Administración de personal
(art.7º). Califica quienes son los empleados de libre
escogencia y  nombramiento y pauta un sistema de
selección por concurso, para la provisión del resto
de los cargos (art. 8º, 9º y 10º). Hace referencia
a quien debe efectuar los nombramientos (art. 11º).
Establece el periodo de prueba (art. 12º), así como
la calificación de eficiencia mediante la
evaluación periódica (art. 13º). Contempla un
sistema de adiestramiento (art. 14º).

           
En el mismo año de 1960, la CAP introduce ante las
cámaras legislativas un proyecto de LCA, aprobado en
primera discusión en la cámara de Diputados y pasa
a ser discutido en la Comisión de Asuntos Sociales. En
1967 se reinicia la discusión con las modificaciones
planteadas por la comisión, pero se suspende al ser
introducido un nuevo proyecto, el cual se empieza a discutir el
08/06/1970, sancionado por el Senado el 29/06/1970. El 25/08/1970
las cámaras sancionan el proyecto, que es promulgado el
03/09/1970 y publicado en la G.O. Nº 1428 del viernes
04/09/1970.

           
De manera pues, que hasta la puesta en vigencia de la LCA, hay un
largo camino recorrido, pero como dice un autor: "La Ley de
Carrera Administrativa no es sin embargo una norma completamente
innovadora en el sistema venezolano, en el sentido que carezca de
precedentes históricos, sino que podríamos
considerar constituye la culminación de un largo proceso
institucional. Por una parte, existían con anterioridad a
este texto legal, una serie de normas reguladoras, esparcidas en
una serie de normas jurídicas y, por otra, estatutos de
algunas categorías de funcionarios".

Aspectos Históricos De La
Administración