Autonomías municipales

Síntesis

Palabras Claves: régimen
municipal; autonomía; autarquía; carta
orgánica municipal; ley orgánica de las
municipalidades.

Desde mediados del siglo XX los gobiernos locales han
irrumpido en la escena gubernamental como lo hacía en los
primeros años del siglo XIX en nuestra región. A
partir de la década de 1980 este proceso se intensifica,
pero en simultáneo se venían produciendo cambios
estructurales en el sistema mundial. Uno de estos cambios ha sido
la transformación del modelo de producción,
cambiando de un modo fordista a uno flexible. Es allí,
junto a la desaparición del Estado interventor, donde las
ciudades deben abandonar su relación de
subordinación con los niveles superiores del Estado y
tomar un rol protagónico para insertarse en este nuevo
escenario, transformando el modelo de gestión tradicional
que se venía verificando.

Con la reforma de la Constitución Nacional del
año 1994 se vigoriza lo dispuesto hasta el momento
respecto al régimen municipal, ya que había
provincias que no les reconocían las autonomías a
los municipios que las componen. Cuando se hace referencia al
régimen municipal, se lo distingue de
administración municipal, esto no es mera cuestión
de palabras; es algo más. Limita el término
administrar a una forma de actividad económica. Mientras
que el régimen entraña cuestiones de gobiernos, de
política.

Al desarrollar este concepto apreciamos una serie de
Estados subnacionales en Argentina que admiten autonomía
municipal absoluta, aquellos que admiten una autonomía
municipal relativa o restringida y aquellos que directamente
omiten la autonomía municipal. Un gobierno local dispone
de autonomía, cuando tiene la autoridad para darse sus
propias normas, elegir sus autoridades y administrarse a
sí misma, dentro del marco de sus competencias
territoriales y materiales. De no ser así,
estaríamos aludiendo a organismos autárquicos pues
poseen facultades para administrarse por sí mismo, pero de
acuerdo con una norma que le es impuesta, ya que el ente no tiene
poderes para dictar dicha norma.

En el caso que analizaremos de los municipios de la
provincia de Buenos Aires, se rigen por la Ley Orgánica de
las Municipalidades. Esta es una ley que data del año 1958
y ha sido sancionada por la legislatura provincial durante un
gobierno de facto, imperando y ordenando a todos los municipios
de la provincia por igual, sin distinción ninguna tal como
si se tratara de instituciones homogéneas tanto en su
territorio, población, economía,
etcétera.

Aquellos municipios que son regidos por Cartas
Orgánicas Municipales son denominados municipio de
convención, esto es, el que tiene el ejercicio del poder
constituyente de tercer grado. Este reconocimiento trae aparejada
la participación directa de los habitantes en los asuntos
del gobierno local al que pertenecen. De allí que
éstos dispongan de la capacidad de adoptar medidas,
procedimientos, regulaciones y resoluciones a problemas que
pueden ser exclusivos.

Introducción

Como se recordará, la Nación Argentina
adoptó para su gobierno la forma representativa
republicana federal, por lo cual su régimen
político-administrativo se caracteriza por tener un poder
central producto de la delegación de los poderes
provinciales, considerados éstos, dispositivos
fundamentales de la Nación. Es así que las
provincias son portadoras de soberanía,
reservándose para sí aquellas que no han sido
cedidas.

Durante el proceso de elaboración de la carta
magna nacional, los constituyentes dispusieron en el
artículo 5º que cada provincia deberá asegurar
su régimen municipal entre otras consideraciones. Ello nos
conduce a incorporar un nuevo nivel a escala institucional, el
municipal. Sin embargo, las provincias se han visto subordinadas
y relegadas a un poder central que situaron en un segundo plano,
en la política pública, a las autonomías
provinciales. Esta concentración de poder se traduce a
nivel local, cercenando a su vez las autonomías
municipales que la componen.

Así, cuando hacia fines de 1993, afirma
Bensimón, "se sancionó la Ley N° 24.309 de
declaración de la necesidad de la reforma de la
Constitución, se habilitó como tema de debate y
resolución en la Convención Constituyente (art.
3°) a las autonomías municipales" (Bensimón,
1997: 12). Por lo tanto, en la reforma del año 1994 de la
Ley fundamental, se incluyeron nuevos derechos, nuevos organismos
y también se vigorizó la temática
relacionada con la autonomía municipal

"[…] al tradicional art. 5º se le
agregó el 123, que puso fin a una larga polémica
histórica sobre la naturaleza jurídica de los
municipios en nuestro país. El texto es bien
conocido:

Art. 123º CN: "Cada provincia dicta su propia
constitución, conforme a lo dispuesto por el art. 5º
asegurando la autonomía municipal y reglando su alcance y
contenido en el orden institucional, político,
administrativo, económico y financiero".

La redacción del art. 5º original
permitía el debate sobre autarquía o
autonomía. Esa ambigüedad ha terminado." (Carello,
Hernández, et al, 2010: 19).

De esta manera la nueva Constitución de la
Nación Argentina aparece con la determinación de
actualizarse y de disipar discordantes interpretaciones acerca de
conceptos e instituciones. Además ha establecido nuevas
reglas de juego, entre ellas, la implantación de formas de
democracia semidirecta (Consulta, Iniciativa, Referéndum,
Revocatoria de mandatos y Plebiscito), ampliando así
derechos a la ciudadanía.

A pesar de las continuas innovaciones que las
ciudades[1]—base sociológica del
municipio— han sufrido a lo largo de la historia, la
provincia de Buenos Aires se sigue rigiendo, respecto al
régimen municipal, como lo hacía hacia 1933. La
modificación de su Carta Magna Provincial ha quedado en
conflicto en ese tema respecto a la Constitución Nacional.
Así, la Constitución de 1934 y el viejo decreto-ley
6769/58 siguen rigiendo. La democracia no ha sido capaz de darse
en la provincia instituciones autonómicas que los nuevos
tiempos demandan (Ver Anexo I).

Como suele suceder, los acontecimientos de la vida real
muchas veces discrepa con lo establecido en las normas que son
las que deberían conducir nuestras acciones. Es así
que apreciamos una serie de Estados subnacionales que admiten
autonomía municipal absoluta, aquellos que admiten una
autonomía municipal relativa o restringida y aquellos que
directamente omiten la autonomía municipal.

Cuando hacemos referencia a las autonomías
municipales, estas lo son en lo institucional, político,
económico, financiero y administrativo. El rasgo
fundamental del municipio es el de hallarse incluido en una
unidad política superior. Para ello, detallaremos las
competencias propias de los municipios, debiendo aclarar que es
un mero resumen y que están sujetas a la
legislación de cada provincia. Esta es una
clasificación del Dr. Morán, citada por el Dr.
Hernández:

"a) En lo político: convocar a elecciones de sus
miembros; juzgar de la validez de ellas; juzgamiento del
intendente por el Concejo Deliberante por mala conducta, delitos
comunes, mal desempeño, etcétera; facultades
disciplinarias del Concejo Deliberante sobre sus miembros;
proponer ternas para la designación de jueces de paz y
darse su propia carta orgánica.

b) En lo económico-financiero: establecer
impuestos, tasas y contribuciones; contraer empréstitos;
formular su presupuesto de gastos y recursos; invertir libremente
sus rentas; aprobar las cuentas de inversión; fomentar el
turismo; tener mercados de concentración de abastos,
ferias, mataderos, etcétera; asegurar el expendio de los
artículos alimenticios en las mejores condiciones de
precios y calidad, organizando, si fuere menester; la
elaboración y venta de ellos; aceptar o rechazar legados o
donaciones y arrendar bienes comunales.

c) En lo social: establecer centros de salud,
hospitales, salas de primeros auxilios, dispensarios,
etcétera; institutos de beneficencia, asilos de
inmigrantes; hogares de niños y ancianos; servicios
fúnebres; cárcel de encausados; servicios de
previsión y asistencia social; crear institutos de cultura
intelectual y física e instrucción primaria,
bibliotecas y museos; realizar o controlar espectáculos
públicos y fomentar la educación y cultura
popular.

d) En lo jurisdiccional: ejercer el poder de
policía represivo en las materias de competencia local y
crear tribunales de faltas.

e) En lo administrativo: nombrar y remover los
funcionarios y empleados; administrar los bienes municipales;
prestar los servicios públicos en forma directa o
indirecta por medio de municipalizaciones, empresas o sociedades
de economía mixta, concesiones, locaciones,
etcétera, y dictar normas de organización,
planificación y control administrativo.

f) En lo urbanístico y en lo
rural[2]sancionar planes de urbanismo, ornato y
estética; regular la urbanización y
zonificación; deslindar el dominio público y
privado municipal; organizar el catastro municipal; efectuar
expropiaciones para fines de utilidad pública; prestar los
servicios de agua potable, barrido, eliminación de
residuos, gas, cloacas, tras porte, teléfonos, alumbrado
público y otros servicios análogos; realizar la
apertura y construcción de calles, avenidas, puentes,
plazas y paseos; regular el uso de calles y subsuelos; controlar
la seguridad e higiene de la construcción; promover la
salud pública, estética y comodidad; regular el
tránsito y el trasporte público; asegurar el
saneamiento ambiental; conservar, administrar y regular
cementerios; mantener caminos vecinales; efectuar riego de
caminos y calles; y, en general, realizar las obras
públicas" (Hernández, 2003: 370-371).

El objetivo principal de este trabajo es comparar las
diferencias de las autonomías políticas,
institucionales, económicas, financieras y administrativa
de los municipios que poseen una carta orgánica municipal
(Puerto Madryn y Trelew en la provincia de Chubut) respecto de
aquellos municipios que son regidos por la ley orgánica de
las municipalidades (Lanús y Lomas de Zamora en la
provincia de Buenos Aires).

• En primer lugar, analizar la autonomía
  municipal institucional desprendida de las distintas visiones
  doctrinales de las escuelas municipalistas en Argentina a
  partir de estar determinados, los municipios, por una Carta
  Orgánica Municipal.

• En segundo lugar, analizar la relación entre
  la autonomía administrativa y la conformación
  de la estructura orgánica y la designación del
  personal que tienen los municipios.

• En tercer lugar, analizar la relación entre
  la autonomía política y la
  representación proporcional. Donde diversos partidos
  políticos gocen de igualdad de posibilidades en el
  distribución de escaños. La
  participación de la ciudadanía mediante la
  institucionalización de criterios propios de la
  democracia semidirecta.

• En cuarto lugar, analizar la relación entre
  la autonomía y el desarrollo económico de los
  municipios y la posibilidad que tienen estos de conformar
  regiones.

• Y por último, analizar la relación que
  existe entre la autonomía financiera municipal con la
  capacidad de los municipios de cobrar impuestos.

Por ello, del análisis normativo determinamos
como hipótesis de trabajo que los gobiernos municipales
que poseen Cartas Orgánicas Municipales gozan de una
autonomía plena (Puerto Madryn y Trelew en la provincia de
Chubut), quienes no las poseen detentan una autonomía
semiplena (Lanús y Lomas de Zamora en la provincia de
Buenos Aires).

Las Cartas Orgánicas Municipales emanan del poder
constituyente de los ciudadanos locales, esta actividad
está íntimamente vinculada con la acción de
participar. "La palabra "participar" proviene del latín
participare y significa "tener uno parte en una cosa o
tocarle algo de ella"" (Hernández, 2003: 381). Así
la ciudadanía forma parte activa de los asuntos de la
res publica, de la cosa pública. Conceptualiza
Ziccardi en su artículo que, para que la
participación ciudadana sea efectiva se deben generar las
condiciones institucionales necesarias para poderlas llevar a
cabo (Ziccardi, 2004: 141).

La historia y el territorio generan actores locales,
expresa Pírez. Por ello para definir a un actor local hay
que relacionarlo con la escena social en la que desarrolla su
acción, su accionar coincide con los límites de la
sociedad local. Completa esta definición aquella que liga
la noción de actor social con la noción de
desarrollo local, es decir incluir en la definición
además del lugar en que se desarrolla la acción, el
sentido que el actor imprime a la acción
(Pírez, 1991).

Como anteriormente se ha señalado la resultante
del análisis normativo no condice, en líneas
generales con la realidad. Es por ello que con la intencionalidad
de que el contenido del trabajo pueda ser destinado a usos
prácticos como método de validación de los
conceptos, doctrinas y teorías; hemos recurrido a
informantes claves para elucidar si lo que se plantea puede ser
efectivamente puesto en práctica. Principalmente porque la
provincia de Buenos Aires es la más habitada del
país, pero su distribución demográfica se
caracteriza por tener muy altas concentraciones. Esto trae
aparejado que las lógicas y las realidades
políticas disten mucho entre las distintas zonas de la
provincia. Es por ello que se comparan dos municipios de la
provincia del Chubut, cuya característica es la
posesión de Cartas Orgánicas Municipales; y dos
municipios de la provincia de Buenos Aires que son regidos por la
Ley Orgánica de las Municipalidades. Estos municipios,
seleccionados de manera intencional, se encuentran ubicados en el
conurbano y formando parte del área metropolitana de
Buenos Aires (AMBA), de este modo examinar si es factible
plantear su organización mediante autonomías
plenas.

Por otra parte, este trabajo tiene un tipo de abordaje
cualitativo, su alcance es descriptivo-comparativo y la
recopilación de datos e información ha sido
realizada mediante entrevistas pautadas y abiertas a informantes
claves y a la consulta de fuentes primarias: Cartas Magnas,
Código Fiscal de la provincia de Buenos Aires, Leyes y
Cartas Orgánicas Municipales; y fuentes secundarias:
consulta de material bibliográfico en bibliotecas y en
forma digital.

Como informante clave hemos seleccionado para la
validación empírica del trabajo a funcionarios
municipales del conurbano bonaerense. El motivo de dicha
selección ha sido despejar las dudas acerca si en
municipios del conurbano bonaerense es factible instituir la
autonomía absoluta de los mismos. Estas
constituirán el eje de la investigación.

Pero los municipios ¿Siempre han existido tal
como hoy los conocemos? ¿Tuvieron las mismas competencias
y la misma relevancia que hoy tienen? ¿Son concebidos de
la misma manera por quienes estudian la temática?
¿Qué dice la Constitución de la
Nación Argentina respecto a los municipios? Respecto a la
base territorial ¿Qué tipos de municipios existen?
Estos interrogantes intentaremos despejar en el capítulo
siguiente.

Capítulo I

""El hombre que no presta
atención

a los problemas de su ciudad,

no es un pacífico
habitante

sino un mal ciudadano"".

Pericles

I. Antecedentes históricos del
municipio.

Si bien en nuestro país los Estados Provinciales
y el Estado Nacional erigen nuestra identidad, el Estado
municipal es un Estado con relevancia histórica en la
Argentina. En Iberoamérica, los Cabildos, una
institución de origen hispánico con funciones
ejecutivas a nivel local, fueron los encargados de la
organización de la vida de los principales centros urbanos
luego de la Revolución de Mayo. Pero en 1821 habían
cambiado muchas cosas en, lo que hoy conocemos como, Argentina
por lo cual se los suprime, desdibujando tempranamente lo que
podría llamarse un gobierno local. En palabras del Dr.
Bielsa encontramos que:

"[…] la única institución en que el
pueblo participó en el gobierno, nombrando sus jueces de
menor cuantía, organizando la política local,
fomentando el progreso edilicio, propendiendo al bienestar
común y, cuando fue necesario, alzándose y
oponiendo su propia fuerza y autoridad frente a los gobernadores
o agentes despóticos de la Corona, toda vez que estos
intentaron hollar su autonomía o arrancarle sus
prerrogativas seculares" (Bielsa, 1930: 41-42).

Continuando con los criterios del jurista los ciudadanos
eran los encargados de elegir y de ser elegidos como cabildantes.
Esta institución establecía las normas necesarias
para determinar el gobierno y el límite jurisdiccional que
comprendía el incipiente "gobierno local" (Bielsa,
1930).

Respecto a su influencia política los cabildos
han desempeñado, tal vez producto de la distancia de la
metrópoli, un papel muy importante en esta parte del
globo. Sostiene Bielsa que "[…] tenían, y en primer
término la representación directa del pueblo y el
correlativo derecho de convocarlo para constituir los
célebres Cabildos abiertos, en donde aparecía su
efectiva e indiscutible potestad política" (Bielsa, 1930:
44). Andrenacci afirma que "es el Cabildo de Buenos Aires el que,
en 1810, fuerza la destitución del Virrey Baltasar Hidalgo
de Cisneros y se arroga la representación virreinal"
(Andrenacci, 2003: 5).

Ya en el año 1820 el Directorio atraviesa una
crisis financiera y de legitimidad muy importante, profundizando
la impopularidad del régimen. Al mando de Artigas el
1º de febrero los caudillos del litoral invaden Buenos Aires
en la recordada batalla de Cepeda. Las Provincias Unidas se
reorganizan bajo el sistema federal de gobierno, es decir, que
cada provincia se declara autónoma (Verdo, 2006).
Retomando al Dr. Bielsa que afirma que desaparecieron los
gobiernos nacionales y surge la anarquía. El nuevo
gobierno de la provincia de Buenos Aires abolió a los
Cabildos en el año 1824 que decía: "Quedan
suprimidos los cabildos hasta que la representación crea
oportuno establecer la ley general de las
municipalidades" (el destacado es propio). Esta
desaparición ha sido calificada como parricidio, pues de
esta institución deriva la Revolución de Mayo en
1810 (Bielsa, 1930).

Esta medida normativa fue adoptada por las otras
provincias, suprimiendo sus cabildos, exceptuando a la ciudad de
Orán en Salta (Hernández, 2003). A decir de
Recalde, "[…] los Municipios y tomando como medida
comparativa las funciones anteriores del Cabildo, delegaron
muchas de sus competencias a las provincias y a la Nación"
(Recalde, 2008).

Este impulso centralista fue tratado en 1853 con la
sanción de la Constitución de la Nación
Argentina, donde en su artículo 5º establece que las
provincias deben asegurar el régimen municipal como
requisito para el goce de su autonomía. Las provincias
argentinas no procedieron uniformemente en la
implementación de esta disposición, sino que se ha
procedido de modos disímiles. Es así, que las
denominadas nuevas provincias, aquellas creadas pasada
la mitad del siglo XX[3]y también a
posteriori, en el llamado nuevo constitucionalismo
provincial que comienza en 1986 y continúa hasta nuestros
días[4]han incorporado en sus
constituciones estaduales la admisión de la
autonomía absoluta de sus respectivos
municipios.

II. Escuelas Municipalistas

En este trabajo abordamos las distintas visiones
doctrinales del derecho municipal haciendo hincapié en la
Escuela Municipalista de La Plata representada por su fundador,
Adolfo Korn Villafañe y la Escuela Municipalista del
Litoral destacando la postura del profesor santafecino Rafael
Bielsa. Se desarrollarán los conceptos de municipio; el de
las Cartas Orgánicas Municipales; el de autonomía,
el de autarquía y el de régimen municipal.
Además la base territorial del municipio:
municipio-partido; municipio-ciudad y
municipio-distrito.

La idea expuesta por Sabsay, García,
Nápoli y Ryan, es que desde su creación, la
Constitución Nacional determinó tres centros de
poder en nuestro territorio: La Nación, la Provincia y el
Municipio. Resultará de gran utilidad para este
artículo y para adentrarnos en la problemática
planteada puntualizar el alcance de los siguientes
conceptos:

"Soberanía: es la capacidad de poder de algunos
Estados (Estados soberanos) para dictar decisiones obligatorias
para su población y no estar subordinados a otro poder
temporal superior.

Autonomía: ?supone un poder de derecho
público no soberano que puede, en virtud de un derecho
propio y no sólo por delegación, establecer reglas
de derecho obligatorias.' Esto significa que el ente tiene
poder propio y originario para darse su propia ley y regirse por
ella. En otras palabras, ? la autonomía consiste en la
facultad que tiene la autoridad para darse sus propias normas,
elegir sus autoridades y administrarse a sí misma, dentro
del marco de sus competencias territoriales y
materiales'.

Autarquía: Es la facultad que un ente posee para
administrarse por sí mismo, pero de acuerdo con una norma
que le es impuesta, ya que el ente no tiene poderes para dictar
dicha norma." (Sabsay et al, 2002: 52).

El municipio tiene tantas interpretaciones como
doctrinas se encuentran en el ámbito jurídico. El
centro de la controversia gira en torno en si: "la
institución municipal es previa a la legislación, y
entonces el derecho positivo se limita a reconocer su existencia,
o si, al contrario, el municipio es creado por la ley"
(Zuccherino y Moreno Rithner, 2007: 53).

Distintos pensadores han generado diferentes escuelas.
Se clasifican primariamente en "escuelas sociológicas y
escuelas legalistas o jurídicas" (Zuccherino y Moreno
Rithner, 2007: 53).

• A) Las escuelas sociológicas

Consideran al municipio como creación natural y
espontánea que se anticipa en el tiempo a toda
legislación positiva, luego se adoptan particularismos que
las distinguen. De allí se generan corrientes que, por
razones de pertinencia, sólo mencionaremos:

• a) Escuela iusnaturalista

• b) Escuela social católica

• c) Escuela economista

• d) Escuela institucionalista

• B) Las escuelas legalistas o
  jurídicas

Sostienen que la institución municipal es creada
por el derecho positivo. Coincidiendo en este punto de partida,
determinados autores "se disgregan en considerables variantes",
ellas son:

• a) Escuela del individualismo
  liberal

• b) Escuela administrativista

• c) Posición de Hans Kelsen

• C) Experiencias legislativas negatorias del
  municipio

Las encontramos en ejercicios gubernamentales que
concentran todos los poderes del municipio en un órgano
unipersonal. Los funcionarios a cargo, son meros delegados del
férreo Estado central. Recordaremos la ley municipal
italiana de 1934 – dada en tiempos de Mussolini -, con su
sistema del podestá, o la ley alemana de 1935
– establecida bajo Adolfo Hitler -, con su sistema del
burgomaestre. (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007:
57-58).

Prosiguiendo con los dichos de Sabsay, García,
Nápoli y Ryan, la autonomía es la facultad que
tiene la autoridad de dictarse sus propias normas, elegir sus
autoridades y administrarse a sí misma; mientras que la
autarquía sólo comprende la
auto-administración. Por lo tanto, un municipio
autárquico atiende competencias que les son delegadas por
parte de un Estado provincial. Estas atribuciones delegadas
revisten un carácter precario, ya que en cualquier
momento, la provincia puede plantear una avocación total o
parcial de las mismas. Contrariamente los municipios
autónomos poseen una esfera propia de acción que le
ha sido reconocida por el poder constituyente (Sabsay et al,
2002).

La Escuela Municipalista de La Plata postula a
través de su fundador Korn Villafañe:

• 1) El municipio reproduce dentro de su
  jurisdicción la república representativa (art.
  1º de la Constitución Nacional).

• 2) Se adopta la República Representativa
  Municipal (art. 5º de la Constitución
  Nacional).

• 3) El municipio es una institución de
  grado constitucional, por lo tanto
  autónomo.

• 4) La referencia "régimen municipal"
  debe ser entendida como "gobierno municipal".

Incorpora el Poder Judicial como un tercer departamento
del municipio (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007:
126).

La Escuela Municipalista del Litoral suministra su
caracterización a través del Maestro del derecho
administrativo, Rafael Bielsa. Su posición es
administrativista, "que tiene a los municipios como
autárquicos". Nos dice que "la institución
municipal es la unidad administrativa más simple y bien
podría considerársele como la célula del
Estado" (Zuccherino y Moreno Rithner 2007: 50).

Para profundizar este planteo necesitamos abordar el
concepto régimen municipal. Recurrimos a los
propuesto por el profesor Bielsa cuando afirma que "la
sustitución de régimen por administración no
es mera cuestión de palabras; es algo más". Limita
el término administrar a una forma de actividad, la
económica; o sea la administrativa. Mientras que el
régimen (municipal) "entraña cuestiones de
gobiernos, de ?política'". En un mismo sentido sostiene
Hernández al afirmar que "la palabra régimen hace
referencia al modo de gobernarse la institución local y,
en consecuencia, cabría concluir que el Constituyente
también sostuvo la politicidad de ella".
(Hernández, 2003: 119). Retomando a Bielsa, este enfatiza
que "gobernar es algo más que administrar; la
administración sólo es una parte de la actividad
del gobierno". (Bielsa, 1930: 38).

Este concepto, establecido por el artículo
5º de la Constitución Nacional imponiendo el
régimen municipal, es el que da origen a las
distintas posiciones respecto a la hermenéutica de dicha
frase, "dando como resultado contradictoria legislación,
doctrina y jurisprudencia" (Hernández, 2003:
109).

Es en estos conceptos de autonomía y de
régimen municipal que se vinculan con otro que es
el de poder constituyente. Dana Montaño, Bernard
y Mouchet forman parte de una corriente de pensamiento donde
sostienen "que sólo es autónomo el municipio de
convención, esto es, el que tiene el ejercicio del poder
constituyente de tercer grado y en función de esta
facultad puede dictarse su propia carta orgánica"
(Zuccherino y Moreno Rithner, 2007: 144).

Previo a continuar es menester detenernos en la
definición de una Carta Orgánica Municipal.
Hernández sostiene que una carta orgánica
es:

"[…] como una Constitución local,
resultado del ejercicio de una especie de poder constituyente
de tercer grado, tal como lo sostiene Sánchez
Viamonte. Mediante la carta se regulan los distintos aspectos del
régimen municipal: forma de gobierno, finanzas locales,
poder de policía, servicios públicos,
responsabilidad de los funcionarios, formas de
participación ciudadana, relaciones intermunicipales,
etcétera" (Hernández, 2003: 140).

Siguiendo con el concepto autonomía, es
preciso profundizar en él ya que no se agota en lo
expuesto. Analiza Hernández y manifiesta que:

"[La] autonomía municipal es de dos tipos: plena
(absoluta) y semiplena (relativa). La primera corresponde a los
municipios que tienen los cuatro aspectos o fases de la
autonomía: institucional, política, administrativa
y financiera, y que es el caso de siete provincias argentinas,
que admiten el dictado de la propia carta orgánica
municipal —a excepción de una— sólo
para los municipios de primera categoría.

La segunda es la perteneciente al resto de los
municipios, que sólo tienen tres aspectos o fases de la
autonomía municipal: política, administrativa y
financiera…" (El agregado en los paréntesis es propio)
(Hernández, 2003: 331-332).

Respecto a las Constituciones estaduales que admiten la
autonomía municipal absoluta, Zuccherino y Moreno Rithner,
señalaron a las de las provincias de:

"Catamarca (Carta de 1988, art. 245); Córdoba
(Carta de 1987, art 180 y mención del Preámbulo);
Chubut (Constitución de 1957, arts. 207 y 208); Jujuy
(Carta de 1986, Preámbulo y arts. 178 y 179); La Rioja
(Carta de 1986, art. 154, consagra autonomía absoluta no
completa al faltarle el elemento económico-financiero);
Misiones (Carta de 1958, arts. 161 y 170); Neuquén
(Constitución de 1957, arts. 184 y 187); Río Negro
(Carta de 1988, art. 225); Salta (Carta de 1986, mención
en el Preámbulo y arts. 164, primera parte, y 168); San
Juan (Carta de 1986, art. 241); San Luis (Carta de 1987, art.
248); Santiago del Estero (Carta de 1986, mención en el
Preámbulo y art. 220, inc.1); Tucumán (Carta de
1990, sanción 5 de la Convención Constituyente que
reformó el art. 136) y Frustrado Proyecto de Reforma
Bonaerense, art. 181, primer párrafo".

Respecto a las Constituciones estaduales que acogen
solamente la autonomía municipal relativa o
restringida:

"Chaco (Carta de 1957, art. 179); Formosa
(Constitución de 1957, art. 140); La Pampa (Carta de 1960,
art. 107) y Santa Cruz (Constitución de 1957, art.
140)".

Respecto a las Constituciones estaduales que omiten la
autonomía municipal:

"Buenos Aires (Carta de 1934); Entre Ríos (Carta
de 1933); Mendoza (Constitución de 1916, con diversas
reformas) y Santa Fe (Carta de 1962)" (Zuccherino y Moreno
Rithner, 2007: 153-154).

En los casos en que los municipios no se rijan por
Cartas Orgánicas Municipales, lo harán por una ley,
la Ley Orgánica de las Municipalidades sancionada por la
legislatura provincial, imperando y ordenando a todos los
municipios de la provincia por igual, sin distinción
ninguna tal como si se tratara de instituciones homogéneas
tanto en su territorio, población, economía,
etcétera.

Retornando a las expresiones vertidas por Dana
Montaño, haremos referencia a las autonomías
política, financiera y administrativa, destacando su
interdependencia y su indivisibilidad para que cualquiera de
estas autonomías logren subsistir. Es inadmisible que un
municipio que carezca de los recursos necesarios y convenientes
(autonomía financiera) disponga de autonomía
política y administrativa. A su vez, la misma
autonomía funcional o administrativa no puede permanecer
íntegra y plena si no tiene como base una autonomía
política y financiera, que la independice de la
política y de la bolsa del gobierno del Estado
(Hernández, 2003).

Cuando se hace referencia a la autonomía
política, la doctrina municipalista de Korn
Villafañe, doctrina a la que adhiero, "sostiene que el
municipio, dentro de su esfera jurisdiccional, debe reproducir
exactamente las pautas básicas que conforman la
república representativa conforme a los contenidos de la
Constitución federal" (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007:
122).

Nuestra postura es que la Escuela Municipalista de La
Plata cuando hace referencia a "la plena vigencia de la
república representativa municipal" refiere al Poder
Judicial, en la figura del juzgado de paz que debe constituirse
como un tercer departamento del municipio (Zuccherino y Moreno
Rithner, 2007), queda inconclusa esta representatividad mientras
un municipio no sea capaz de dictarse su propio sistema
electoral. En el caso de los municipios de la provincia de Buenos
Aires la elección de Concejales se realiza mediante un
sistema de representación proporcional directo con piso o
método del resto mayor (método Hare), esto es que
el reparto de escaños se hace solo entre aquellas fuerzas
que hayan obtenido una cantidad de sufragios igual o mayor al
cociente, por lo tanto, están estableciendo una
cláusula barrera.

a Ley 5109, Ley Electoral de la Provincia de Buenos
Aires, lo explica claramente en su capítulo XVI,
artículos 109 y 110. Se dividirá el número
total de sufragios por el número de candidatos que
corresponde elegir, según los escaños a repartir.
El cociente de esta operación será el cociente
electoral; dividirá por el cociente electoral el
número de votos obtenidos por cada lista, los nuevos
cociente indicarán los números de candidatos que
resulten electos en cada lista. Las listas cuyos votos no
alcancen el cociente carecerán de representación;
si la suma de todos los cocientes no alcanzase el número
total de representantes que comprenden la convocatoria, se
adjudicará un candidato más a cada una de las
listas cuya división por el cociente electoral haya
arrojado mayor residuo, hasta completar la representación
con los candidatos de la lista que obtuvo mayor número de
sufragios en la elección. En caso de residuos iguales, se
adjudicará el candidato al partido que hubiere obtenido
mayoría de sufragios. Cuando ningún partido
político llegare al cociente electoral, se tomará
como base el cincuenta (50) por ciento del mismo, a los efectos
de adjudicar la representación. No lográndose el
mismo, se disminuirá en otro cincuenta (50) por ciento, y
así sucesivamente hasta alcanzar el cociente que permita
la adjudicación total de las representaciones. Así
las cosas, si la población de un municipio de la provincia
de Buenos Aires determina que la elección de sus
legisladores debería realizarse mediante la
aplicación del sistema de representación
proporcional de divisor, particularmente el conocido como sistema
D´Hont, no tiene la soberanía de llevarlo a
cabo[5]

Por lo cual, en palabras de Salinas, nos encontramos con
frecuencia que:

"Los legisladores deben lealtad al partido y no a la
población. El partido que se impone en las elecciones
tiene garantizado no sólo el ejercicio del Poder
Ejecutivo, sino también la mayoría absoluta en el
Concejo. Esto conduce a que los concejales oficialistas se
limiten a aprobar las iniciativas del Poder Ejecutivo. Esta
deficiencia se produce en la Argentina en parte por el ? voto
sábana ', que impide a los ciudadanos seleccionar a los
candidatos de real valía por los que desean votar"
(Salinas, 2000: 29).

Como tampoco asegura los mecanismos de democracia
semidirecta como son los derechos de Consulta, Iniciativa,
Referéndum, Revocatoria de mandatos y Plebiscito. Respecto
a la descentralización, será abordado cuando
tratemos la base territorial de los municipios de la provincia de
Buenos Aires en Municipios-partidos.

Respecto a la Autonomía financiera la
consideramos de una importancia tal que si se adjudicaran las
otras cuatro autonomías a los municipios y se retuviera la
capacidad de disponer de recursos propios y suficientes para
cumplir sus fines propios, la autonomía en los otros
ámbitos "será una mera exclamación o
expresión de deseos" (Abalos, 2003: 41). La profesora
mendocina propone "el reconocimiento de la capacidad impositiva
municipal, y por ende, la facultad de creación de
impuestos municipales" (Abalos, 2003: 41).

En referencia a la base territorial en la
conformación del Municipio, Vapñarsky utiliza una
nueva tipología para hacer referencia a una
terminología que en Argentina no hace referencia siempre a
una, lo que él denomina, Áreas de Gobierno Local
(AGL). Para ello la distingue en tres tipos:

"A. Municipio-ciudad, como en la provincia de
Córdoba.

B. Municipio-distrito, como en la provincia de Santa
Fe.

C. Municipio-partido, como en la provincia de Buenos
Aires." (Vapñarsky, 1996: 22).

Desarrollan en profundidad estos conceptos los
profesores Zuccherino y Moreno Rithner cuando dicen:

• 1) Teoría del municipio-partido: Es una
  base territorial que en su mayor parte asume
  características de rural. En la ciudad principal,
  denominada cabecera de partido, se instala el
  municipio y en los núcleos de población
  restante una delegación municipal, cuyo titular es
  elegido por el intendente municipal del partido. Esto
  acrecienta aún más el centralismo.

• 2) Teoría del municipio-ciudad: Esta
  idea propone limitar la base territorial municipal al
  ejido[6]urbano o hasta el lugar donde arriben
  los servicios públicos prestados por el municipio. La
  idea de municipio corresponde a lo urbano y, cuando
  mucho, a lo suburbano. Los despoblados son quitados
  del imperio del municipio para ser sometido a la esfera del
  gobierno estadual, privando así a la
  institución municipal no sólo de base
  geográfica, sino también de recursos
  tributarios nada despreciables.

• 3) Teoría del municipio-distrito: Esta
  tesis propugna integrar lo urbano, lo suburbano y lo rural
  dentro de la base territorial municipal. El municipio se
  localiza en la ciudad predominante, en tanto en todos los
  núcleos poblacionales sometidos a su esfera de
  influencia coloca una comuna, conducida por una
  comisión vecinal elegida por el pueblo. De esta forma
  se dota al municipio de mayor representatividad,
  descentralización y participación popular.
  (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007).

Prosigue con el análisis el Dr. Hernández
cuando señala que:

"[…] existen dos sistemas principales en el
derecho comparado: el municipio de ejido urbano o de
villa, en que la competencia alcanza solamente a lo
urbano, y el de tipo condado, departamento o
distrito, en que ella comprende áreas urbanas y
rurales, no quedando parte alguna del territorio estatal sin
estar sujeto a la competencia local. Sin embargo, en algunas
legislaciones se insinúa un sistema mixto, que
partiendo del primero citado, amplía la competencia sobre
la base de futuras prestaciones de servicios públicos o
crecimiento de las ciudades". (Hernández, 2003:
365).

Avanza en el mismo sentido al compartir con Caplan,
Lamas y Meehan, que:

"el primer sistema presenta como aspectos positivos: la
adecuación al concepto tradicional de municipio vinculado
a las relaciones de vecindad; permite precisar el ejercicio de
las competencias propias municipales; no subordina los centros
urbanos menores a la ciudad cabecera asiento del gobierno local y
tiende a preservar la autonomía de los municipios, al
evitar que puedan ser considerados como meras delegaciones
operativas o administrativas.

El segundo sistema también tiene como aspectos
positivos: una mejor correspondencia con el proceso de
planeamiento y el cumplimiento de fines con otras entidades
estatales; permite que el financiamiento de los servicios se
efectúe también con quienes residen en zonas
circundantes y evita que se realicen actividades marginales a los
centros urbanos atentatorias al poder de policía o
financiero municipal" (Hernández, 2003:
365-366).

Nuestra visión propicia el abandono del sistema
vigente del municipio-partido, adoptando el de municipio-distrito
con el propósito de atender a "la democracia participativa
al instalar en cada pueblo o ciudad no cabecera una comuna
compuesta por una comisión vecinal electiva" (Zuccherino y
Moreno Rithner, 2007: 63). O como afirma Escolar "[…] un
estado futuro, pequeño, transparente, eficiente, fundado
en la participación ciudadana y eficaz para resolver los
problemas de los vecinos; un estado "descentralizado"" (Escolar,
1996: 157).