Durante la década de 1980 los países
Latinoamericanos experimentaron un proceso de transición a
la democracia, denominado por Huntington la tercera ola
democratizadora. Simultáneamente se produjo una tendencia
política de descentralización que significó
la progresiva expansión del desempeño de los
gobiernos locales en la participación del sistema
político. Por lo tanto, la descentralización, a
decir de Pírez, se introdujo en la agenda política
vinculada a la "disminución de los
aparatos-funciones–recursos" del Estado Nacional, transfiriendo
funciones a los Estados locales (Pírez, 1996: 179). Es
tomada como un concepto, pero debe ser considerada, sobre todo,
como un proceso que no tiene una significación
única. Por lo cual "la descentralización no
constituye un fin sino un medio para el logro de finalidades"
(Pírez, 1996: 190). Sin embargo, Magri y Huete sostienen
que esta descentralización territorial transfirió
competencias políticas al plano municipal, descomprimiendo
el conflicto en el nivel central trasladándolos hacia
gobiernos del ámbito local (Magri y Huete,
2011).
Continúa con el desarrollo de este
proceso de descentralización, pero ahora respecto
a los servicios. Según Pírez el municipio debe
convertirse en un flujo de doble entrada y salida, con un
intercambio fluido de información de opiniones,
impugnaciones e iniciativas con los vecinos (Pírez, 1996:
190). Donde la población debe poder acceder al control de
los servicios y así poder involucrarse en las decisiones
al respecto (Pírez, 1996).
Ahora bien, ¿Qué se entiende por
municipio?, ¿De qué manera se gobierna?, ¿Es
realmente efectiva la proximidad de la ciudadanía con el
gobernante? Ya hemos hecho referencia a los distintos tipos de
autonomías, es el momento de detenernos y desarrollar
más acabadamente estos conceptos, es el propósito
del siguiente capítulo.
Capítulo II
Gobierno
Local
Abordar a las ciudades argentinas desde el conocimiento
científico es un desafío que ha sido recorrido
profusamente, sin embargo en la provincia de Buenos Aires
persiste una estructuración que se podría calificar
de anacrónica. Esta indagación Hernández la
realiza desde el municipio, es decir, desde la ciudad
jurídicamente organizada; como vimos, el municipio ha
organizado desde siempre sus órganos de
gobierno.
Para el Doctor en Derecho y Ciencias Sociales Pedro
Pírez, "la municipalidad puede ser definida de tres
maneras distintas:
1. Se trata de un territorio determinado. En la
Argentina es una parte de un territorio provincial legalmente
recortado o definido dentro de éste como ámbito
(territorial) de una unidad gubernamental local.2. Es una sociedad local, que en ese
territorio, se diferencia dentro de la sociedad nacional. Es
así el conjunto de grupos y clases de sus relaciones
económicas, sociales, culturales y
políticas.3. Se trata de un ámbito gubernamental
o, más precisamente, de un aparato gubernamental que
corresponde al ámbito más descentralizado de la
organización estatal argentina, el más
vinculado con la vida cotidiana de la población y, por
eso mismo, el que parece más accesible o cercano en la
relación entre los gobernantes y la población.
(Pírez, 1991: 11-12).
Es oportuno definir una serie de conceptos que Abalos
emplea en su trabajo
"Por "municipio", en general se reconoce a la "comunidad
local autosuficiente", distinguiendo este término de
"municipalidad" que supone la expresión institucional
revestida de poder estatal, de la organización de los
servicios e intereses que se administran y gobiernan en un
municipio" (Abalos, 2003: 7).
Cita a Rosatti extractando que:
"[…] la ciudad es […] una
realidad social, territorial, económica y política;
el municipio es una realidad que surge por el
reconocimiento atributivo de caracteres jurídicos (status
jurídico, competencia, etcétera) a aquellos
elementos sociales, territoriales, económicos y
políticos, y la municipalidad es la
representación institucional del municipio" (Abalos, 2003:
7-8).
Corresponde analizar cómo están divididas
las provincias, pues esto incumbe de manera directa al
régimen municipal. Pírez contribuye con sus
comentarios al decir:
"Territorialmente las provincias están divididas
en departamentos (o partidos como los denomina la
Constitución de la Provincia de Buenos Aires) que tienen
importancia sobre todo administrativa. Sin embargo, son
relevantes porque vinculan con el régimen municipal
[…] existen dos formas fundamentales de
organización municipal desde el punto de vista de su
vinculación con el territorio: a) como gobiernos locales
cuyo territorio o jurisdicción corresponde con la
división en departamentos, independientemente de la
cantidad de población que allí se encuentre y de su
aglomeración en una o más localidades urbanas o
rurales […]; b) como gobierno local de localidades o
asentamientos humanos, independientemente de su cantidad en cada
departamento. En estos casos ciertos territorios provinciales, no
corresponden a ningún municipio, no tienen gobierno local
[…]" (Pírez, 1991: 12-13).
Los municipios tienen dos tipos de autoridades. Previene
Pírez que "con algunas diferencias. Por una parte un
ejecutivo unipersonal con el nombre de intendente, por la otra un
legislativo colectivo, con el nombre de Concejo Deliberante
[…] ambas autoridades son elegidas popularmente […]
Dentro de las autoridades municipales deben incluirse los
juzgados de faltas […]" (Pírez, 1991:
15).
Recurrimos a la claridad de Pírez para
interpretar correctamente el concepto de gobernabilidad urbana y
nos dice que es la capacidad del gobierno local de orientar y
conducir los procesos (de configuración y funcionamiento)
urbanos de manera de dar respuesta a las necesidades de la
población y de las actividades económicas
(Pírez, 2001).
Continuando con el razonamiento desplegado por
Pírez dice que el gobierno de la ciudad es un conjunto de
relaciones políticas entre los diferentes actores de la
ciudad y sus representantes. De estas articulaciones emanan
normas que regulan acciones y relaciones en la ciudad, funciones
económicas, como promoción y orientación de
actividades, o sociales en la reproducción de la fuerza de
trabajo. Se indica la orientación que, desde el poder
estatal, se da a la sociedad local urbana" (Pírez,
2004).
Antes de seguir con el análisis,
detengámonos un momento en lo que dice la
Constitución Nacional en su artículo
121:
"Las provincias conservan todo el poder no delegado por
esta Constitución, al Gobierno Federal, y el que
expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo
de su incorporación".
Hemos traído a colación este
artículo pues asegura Pírez que:
"la Constitución Nacional no identifica los
papeles estatales en el desarrollo urbano […]
Serían parte, entonces, de los llamados poderes
concurrentes que pueden ser ejercidos tanto por el nivel federal
como por las provincias. En ese sentido, debe tenerse presente
que el nivel municipal integra los sistemas provinciales"
(Pírez, 1991: 18).
Vimos como Sabsay, García, Nápoli y Ryan
han definido autonomía, estableciendo que el municipio
tiene poder propio y originario para darse su propia ley y
regirse por ella. En otro orden de cosas Borja, Jordi y Castelles
postulan que la autonomía es la capacidad de
autoorganización con competencias exclusivas y
específicas y, además, de disponer de los recursos
propios. Respecto al principio de proximidad sostiene
que:
"El principio legitimador de la autonomía es el
de la proximidad, lo que permite establecer una relación
directa e inmediata de la organización representativa y la
estructura administrativa con el territorio y la
población" (Borja, Jordi y Castelles, 1996:
151).
Una ciudad o municipio autónomo debe ser capaz de
poder gestionarse, recurrimos nuevamente a Pírez para que
nos precise el concepto de gestión de la ciudad o
gestión urbana:
"Es el conjunto de procesos dirigidos a articular
(utilizar, coordinar, organizar, asignar) recursos (humanos,
financieros, técnicos, organizacionales, políticos,
naturales) para generar las condiciones que permitan producir,
hacer funcionar y mantener la ciudad, brindando a las actividades
económicas y a la población los satisfactores para
sus necesidades. La gestión es una actividad
político-técnica es, explícitamente o no,
parte de una política de gobierno e implica una
orientación de procesos urbanos que supone decisiones
sobre intereses, a la vez que depende de un adecuado manejo
instrumental (técnico) para el logro de sus objetivos"
(Pírez, 1994: 55).
Amplía el mismo investigador
diciendo que:
"El municipio es el encargado de la regulación
del desarrollo interurbano […] Esto significa asuntos de
ornato, sanidad, seguridad, tránsito, zonificación
y planes reguladores, servicios públicos y
reglamentación local de las normas provinciales sobre
suelo, reglamentación y control de la construcción
de obras públicas y privadas en sus territorios y de su
conservación […] se hace cargo de ciertos servicios
locales, en particular recolección de basura e higiene
urbana, alumbrado público, abasto de la ciudad,
cementerios y otros análogos, y de los servicios de
fomento y conservación, realización y mantenimiento
de obras (calles, desagües, veredas, alumbrado, etc. )
[…] La salud y la educación públicas son
servicios prestados por las provincias, salvo en algunos casos:
las atenciones primarias y periféricas en la primera, y
ciertas actividades no curriculares en la segunda, que suelen ser
realizadas por las municipalidades. […] El transporte de
personas dentro de los municipios corresponde a las
municipalidades. […] También ejercen funciones
vinculadas con el medio ambiente local, como regulación y
control de actividades contaminantes y otras" (Pírez,
1991: 21-22).
Borja y Castelles identifican "tres elementos
clásicos en los que se basa el gobierno local:
población, territorio y organización". Sin embargo
estos elementos ya no los definen categóricamente pues las
grandes ciudades se han transformado en un territorio que no
coinciden con lo diseñado histórica y legalemente
(Borja y Castelles, 1996). Desarrollan con claridad la siguiente
conjetura, que los gobiernos locales no deben ser regidos por una
legislación uniforme. Ciudades con características
propias respecto a su tamaño, población,
actividades, recursos humanos, económicos,
políticos, sociales o técnicos van a requerir de
una normativa que contemplen estas particularidades, de esta
manera garantizar la eficacia de las mismas (Borja y Castelles,
1996). Manifiestan que "lo que es seguro es que no se puede hacer
nueva política y asumir más competencias
manteniendo viejas estructuras organizativas y procedimientos
pensados más para controlar que para actuar" (Borja y
Castelles, 1996: 161).
La tesis reciente de Adrián Bennardis, citada por
Andrenacci "propone que las formas que toma la gestión
municipal son consecuencia de tres variables: el marco
jurídico-institucional del municipio; sus recursos
económicos y financieros; y las prácticas
político-partidarias" (Andrenacci, 2001: 5).
La autonomía municipal es de dos tipos, afirma
Hernández: plena y semiplena.
"La primera corresponde a los municipios que tienen los
cuatro aspectos o fases de la autonomía: institucional,
política, administrativa y financiera. La segunda es la
perteneciente al resto de los municipios, que sólo tienen
tres aspectos o fases de la autonomía municipal:
política, administrativa y financiera" (Hernández,
2003: 331-332).
Por lo tanto, es necesario distinguir en profundidad
cada una de las diferentes autonomías.
I La autonomía
Institucional
¿Qué sostienen las distintas escuelas
municipalistas en Argentina al respecto?
Aquí, básicamente, nos encontramos con dos
posturas:
Una defensora de la autonomía municipal. La
Escuela Municipalista de La Plata.La otra encargada de patrocinar la autarquía
municipal. La Escuela del Litoral.
La autonomía es una voz que proviene del griego y
significa "potestad que dentro de un Estado tienen municipios,
provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante
normas y órganos de gobierno propios"[7].
Especifica Abalos que en la autonomía prevalece lo
político mientras en la segunda la idea central es lo
administrativo" (Abalos, 2003).
Korn Villafañe, fundador de la Escuela de La
Plata, considera que los gobiernos municipales deben ser en
nuestro país repúblicas representativas
(Hernández, 2003).
Autarquía es una voz que proviene también
del griego y significa "autosuficiencia; política de un
Estado que intenta bastarse con sus recursos
propios"[8]. El Dr. Bielsa sostiene que
"[…] los municipios son cuerpos administrativos" (Bielsa,
1930: 34). Por lo tanto, entre los administrativistas ha
predominado la posición de Bielsa, y en consecuencia
sostienen el carácter de autarquía territorial como
naturaleza jurídica del municipio los siguientes autores:
Marienhoff, Villegas Basavilbaso, Fiorini, Diez, etcétera.
Profundizaremos el tema mencionando la posición que
sostiene Marienhoff sobre el particular:
"[…] significa que el ente tiene atribuciones para
administrarse a sí mismo, pero de acuerdo a una norma que
le es impuesta. Marienhoff define a la persona autárquica
como toda persona jurídica pública estatal que, con
amplitud legal para administrarse a sí misma, cumple fines
públicos específicos" (Hernández, 2003:
326).
Cuando hacemos referencia a la autonomía
institucional, principalmente, hacemos referencia a la capacidad
que dispone el municipio del dictado de su Carta Orgánica
Municipal, equivalente al poder constituyente de tercer
grado.
Sin embargo, el Dr. Bielsa sostenía en 1930
que:
"[…] el artículo 5 de la
Constitución nacional ha impuesto a las provincias el
deber de asegurar el régimen municipal y las provincias
dictar las leyes orgánicas de municipalidades, etc., han
establecido no la autonomía municipal, sino y más
bien un régimen de descentralización administrativa
que constituye la «autarquía territorial»,
concepto que responde a la definición de que la Suprema
Corte ha dado al decir: «que las municipalidades no son
más que delegaciones de los poderes provinciales,
circunscriptas a fines y límites administrativos que la
Constitución ha previsto como entidades del régimen
provincial»" (Bielsa, 1930: 52).
Dana Montaño, Bernard y Mouchet forman parte de
una corriente de pensamiento donde sostienen "que sólo es
autónomo el municipio de convención, esto es, el
que tiene el ejercicio del poder constituyente de tercer grado y
en función de esta facultad puede dictarse su propia carta
orgánica" (Zuccherino y Moreno Rithner, 2007:
144).
En el mismo sentido Hernández sostiene la
existencia de los llamados Municipios de convención o de
carta que son los que se dictan sus propias cartas
orgánicas. Define la carta orgánica como
"[…] una Constitución local, resultado del
ejercicio de una especie de poder constituyente de tercer grado.
(Hernández, 2003: 140). Amplía la
información exponiendo que:
"En consecuencia, existen en la actualidad ciento ocho
cartas orgánicas municipales vigentes, en trece
provincias. Además de la continuidad de este proceso en
algunas de dichas provincias, se lo debe iniciar en las de Chaco,
Formosa, La Pampa, Santa Cruz y Tierra del Fuego, que
también han reconocido el aspecto institucional de la
autonomía municipal". (Hernández, 2003:
145).
Especificamos más arriba que en los casos en que
los municipios no se rijan por Cartas Orgánicas
Municipales, lo harán por una ley, la Ley Orgánica
de las Municipalidades sancionada por la legislatura provincial,
imperando y ordenando a todos los municipios de la provincia por
igual, sin distinción ninguna tal como si se tratara de
instituciones homogéneas tanto en su territorio,
población, economía, etc. Manifiesta Abalos con la
misma aproximación que:
"la autonomía municipal semiplena no reconoce la
autonomía en el orden institucional, es decir, no poseen
capacidad de dictarse su propia carta orgánica, sin
perjuicio de ostentar autonomía en los demás
ámbitos, aunque con matices. En este grupo podemos incluir
a las Constituciones de Mendoza (1916), Entre Ríos (1933),
Santa Fe (1962), Tucumán (1990) y Buenos Aires (1994), las
cuales confieren al poder legislativo provincial la facultad de
dictar la ley orgánica que regirá a los municipios"
(Abalos, 2003: 24).
En nuestra opinión consideramos que son varios
los aspectos que caracterizan a las normas que rigen a los
gobiernos locales. Una está ligada a la flexibilidad de la
reforma. El procedimiento de reforma de una ley provincial va a
requerir de una articulación entre factores de poder mucho
más numerosos y con intereses muchos más
disímiles que si se pretende modificar una Carta
Orgánica Municipal. Esta afirmación queda
evidenciada en los ejemplos contemplados en este trabajo, ya que
mientras en la ciudad de Puerto Madryn y de Trelew las cartas
orgánicas fueron modificadas dos veces, la Ley
Orgánica de las Municipalidades de la provincia de Buenos
Aires rige desde el año 1958 y en la actualidad se
está planteando su modificación. La segunda al
reconocimiento de ciudadanía, pues el reconocimiento en la
participación de los asuntos públicos podría
revertir la anomia y el desinterés de la ciudadanía
dejándolos de considerar como temas que no les pertenecen.
Y la tercera a la singularidad propia de cada lugar, donde se
hará hincapié a la regulación en
problemáticas puntuales que afectan al territorio y a su
población.
II La autonomía Administrativa
Importa la posibilidad por parte del municipio de la
prestación de los servicios públicos y demás
actos de administración local sin interferencia de
autoridad de otro orden de gobierno, en nuestro caso, del
gobierno provincial. Como publica Hernández a cuestiones
tales como servicios públicos, obras públicas,
poder de policía, organización administrativa,
etcétera. Cita:
"El fallo de la Corte Suprema en el caso "Rivademar"
sentenció que las provincias no pueden privar a los
municipios de las atribuciones mínimas necesarias para el
desempeño de su cometido, "entre las cuales resulta
esencial la de fijar la planta de su personal, designarlo y
removerlo". En este aspecto de la autonomía
administrativa, también es muy profunda la tarea de
rescate de competencias que deben efectuar los gobiernos locales,
aunque ella se verá facilitada por el proceso de
descentralización en marcha". (Hernández, 2003:
346).
El Dr. Hernández cita al profesor Jellinek que
considera que el Estado tiene dos tipos de
descentralización administrativa: 1) los límites
exteriores hasta los cuales puede extenderse la
descentralización administrativa sin destruir la unidad
del Estado, y 2) que consiste en administración
pública mediante personas que no están unidas por
una relación de servicio permanente, profesional, con las
asociaciones públicas cuya administración les
está encomendada" (Carello, Hernández, et al,
2010).
Relaciona la autonomía administrativa con la
política ya que ubica al municipio dentro de esta segunda
clase. Agrega que quien disocie la autonomía
administrativa del círculo de lo político desconoce
que todos los conceptos jurídicos de la vida
pública han nacido de lo político y que, en
general, el Estado es exigido para fines prácticos. "No
hay concepto fundamental alguno del derecho público que no
proceda de la lucha y victoria de alguna exigencia
política " (Carello, Hernández, et al, 2010:
46).
Por lo cual, podemos formular que la autonomía
administrativa es la facultad de producir sus organigramas
organizativos y de manejar su competencia en materia municipal y
la posibilidad por parte del municipio de la prestación de
los servicios públicos y demás actos de
administración local sin interferencia de autoridad de
otro orden de gobierno, en nuestro caso, del gobierno provincial.
O sea, destruir la consideración de los municipios como
meras oficinas administrativas del poder central.
Es así que Andrenacci esgrime lo contemplado en
la Ley 11.685 de 1995 que habilita a los Intendentes a
reorganizar las estructuras administrativas suprimiendo,
transformando, escindiendo y fusionando unidades organizativas.
Con la posibilidad de flexibilizar la estabilidad del empleo del
personal mediante las figuras de disponibilidad,
jubilación obligatoria, retiro voluntario y pasividad
anticipada (Andrenacci, 2003).
No podemos dejar pasar por alto la Ley provincial de
emergencia administrativa donde este Estado incrementa
exponencialmente su injerencia en asuntos municipales, siempre
que estos adhieran a la Ley dispuesta por Ordenanza adoptada por
mayoría simple de los miembros de sus Departamentos
Deliberativos.
El tema controversial que domina la agenda
mediática e institucional es: la inseguridad. Debido a
ello los municipios asumen una nueva tarea, que no le es propia,
pero que la ciudadanía demanda, la creación de la
policía municipal. Esto se traduce en mayor presión
para las Comunas. Es importante dejar bien diferenciado dos
institutos que suelen confundirse, estos son: policía y
poder de policía. María López Ghío
cita a González Calderón cuando afirma:
"[…] con "policía se alude a la
función administrativa que tiene por objeto la
protección de la seguridad, ejercida por el órgano
ejecutivo. En cambio la expresión "poder de
policía" se refiere a la potestad atribuida por la
Constitución al Congreso a los fines de reglamentar el
ejercicio de los derechos de los habitantes […] la
mencionada potestad […] aparece como un instrumento
inherente a todo gobierno y, por ende, al gobierno municipal
[…] En el ámbito local, el poder de policía
es ejercido en forma directa por los municipios que gozan de
autonomía, en virtud de su poder constituyente de tercer
grado. En el caso de los gobiernos municipales carentes de
autonomía plena, el poder de policía les es
conferido como una atribución delegada por las provincias"
(López Ghío, 2008: 18).
III La autonomía Política
En principio debemos considerar que la gestión
urbana no se determina a través de una lógica
racional-burocrática, sino que admite la selección
de distintas alternativas, tomar decisiones respecto a
temáticas particulares, con intereses que entran en
tensión de una forma especial, con los desacuerdos propios
y conflictos que si bien son parecidos, muchas veces distan entre
una sociedad urbana y otra.
El orden político, confirma Gutiérrez, no
sólo entraña la facultad de elegir autoridades
propias, organizar y desarrollar su propia vida política
sino que:
"también implica la posibilidad de poder optar
entre diferentes formas de gobierno local, distintos sistemas
electorales, mayor o menor participación ciudadana, de
decidir no sólo en la elección sino también
en la destitución de los funcionarios locales como
también participar del proceso de elección de
autoridades gubernamentales no municipales pero esencialmente
vinculadas con las cuestiones locales". (Carello,
Hernández, et al, 2010: 46).
En su libro, Hernández cita a Joaquín V.
González respecto a la trascendencia que implica la
profundización de la democracia como régimen
político. Exige la democracia local como condición
necesaria, ya que los municipios son los primeros teatros en que
los hombres ejercitan sus derechos y por tanto ellos deben
constituirse en las escuelas sociales de la
democracia.
"el fortalecimiento del municipio como escuela de
participación ciudadana, estamos sentando las bases de una
verdadera escuela social de la democracia. El federalismo tiene
base municipal y el futuro de la democracia argentina está
indisolublemente ligado a municipios autónomos y
vigorosos, que sean los primeros teatros donde el hombre ejercite
sus derechos" (Hernández, 2003: 152).
Como hemos referido, la participación ciudadana
se consuma cuando la ciudadanía forma parte activa de los
asuntos de la res publica, de la cosa pública en
los procesos de toma de decisión. Para ello se han
instituido en la Constitución Nacional, reformada en el
año 1994[9]sin que ello haya causado efecto
alguno hasta el momento.
Esto trae aparejado concebir al ciudadano como un
verdadero artífice de su propio destino, y de los
municipios, la unidad político-administrativa receptora
directa de los problemas, como así también de las
iniciativas que apunten a su solución, lo que es nada
más ni nada menos que la verdadera función a la
cual fueron destinados.
Cabe destacar, como lo señala el Dr. Sabsay, que
encontramos textos constitucionales como vanguardia en la
introducción de procedimientos participativos, así
el art. 192 de la constitución de Buenos Aires de 1934,
que introducen el mecanismo del referéndum dentro del
proceso de reforma constitucional (Sabsay, 2007).
Entre las formas de la democracia directa o semidirecta
cabe mencionar: el referéndum, el plebiscito, la
iniciativa popular, el veto popular, la consulta popular, la
revocatoria o recall. Pero los más difundidos en
el ámbito local, y en los cuales nos detendremos, son el
referéndum, la iniciativa y la revocatoria o
recall. Aludiremos brevemente, ya que serán
tratados en el apartado correspondiente, que la Carta
Orgánica de Puerto Madryn, además de reconocer
todas las formas de participación semidirecta, asigna una
banca en el Concejo Deliberante con derecho a intervenir a el/la
vecino/a por sí o en representación de una
organización o institución para exponer proyectos o
asuntos de interés general. Es interesante el cotejo con
la Ley Orgánica de las
Municipalidades[10]de la provincia de Buenos
Aires, esta contempla en su texto la integración de la
Asamblea de Concejales y Mayores Contribuyentes, cuya
función es la de sancionar las Ordenanzas Impositivas y la
determinación de los recursos y gastos de la
Municipalidad.
Sin embargo, el siglo XX se ha caracterizado por la
ampliación de derechos de la ciudadanía y de
brindarle la oportunidad a la población a tomar una
participación activa en los asuntos de gobierno. Uno de
los instrumentos que, algunos municipios recurren y otros
todavía están en etapa de análisis, es el
presupuesto participativo. A decir de Sabsay, este "Es un
procedimiento que permite participar a la ciudadanía,
opinando sobre la aplicación de los fondos públicos
y controlando las rendiciones, asegurando que sus prioridades
serán tenidas en cuenta" (Sabsay, 2007: 15).
La aplicación de este tipo de presupuestos ha
sido recomendada por la Asamblea Mundial de Ciudades y
Autoridades Locales, auspiciando así procesos de
participación ciudadana en la elaboración de los
presupuestos municipales (Blanco Fillola, 2002).
Otra forma de participación social es la
adopción de planes estratégicos. Esta se lleva a
cabo mediante un modelo de implementación conocido como
bottom-up, que tiene origen en la base de la estructura de la
organización social. Este es un modelo que revirtió
el sentido de las decisiones adoptadas particularmente en la
década de 1990. En este modelo se complejiza la
elaboración de las políticas públicas. Se
propicia la acción conjunta y coordinada de todos los
actores para lograr la adhesión colectiva de la
población, y que se sienta a un proyecto futuro como
propio (Borja y Castelles, 1996).
Estos autores definen al plan Estratégico
como:
"[…] un proyecto de ciudad que unifica
diagnósticos, concreta actuaciones públicas y
privadas y establece un marco coherente de movilización y
de cooperación de los actores sociales urbanos […]
este es un contrato político entre las instituciones
públicas y de la sociedad civil" (Borja y Castelles, 1996:
165).
Es en un sentido más amplio de
participación ciudadana y de prácticas de
co-gestión. El nivel de participación de la
sociedad civil en las políticas e iniciativas locales
puede analizarse, según los diversos modelos de
gestión local. A decir de Altschuler, dado que toma datos
proporcionados por Arroyo en su trabajo, que indica que existe
una mayoría de municipios cuya gestión es
totalmente centralizada, en el sentido de que no incorporan
organizaciones sociales y económicas locales en la
gestión del desarrollo productivo. De allí que
concluye diciendo que la proximidad del gobierno local respecto
del territorio y el menor tamaño de la población no
afirman el principio de proximidad. Sino que en muchos casos, por
el contrario, en los municipios más pequeños, el
nivel de articulación del gobierno con las organizaciones
existentes en el territorio es muy bajo o nulo. En los casos en
que sí se da esta relación, generalmente se trata
de prácticas tradicionales, asociadas al clientelismo o el
asistencialismo". (Altschuler, 1006).
Según Cardarello la participación
ciudadana y el principio de proximidad son dos de las ideas
centrales alrededor de las cuales suelen acoplarse las
teorías políticas y constitucionales respecto al
régimen local. En ellas la institución municipal es
considerada como una fórmula
político-administrativa en la que se articulan,
simultáneamente, la prestación de servicios a los
ciudadanos y la representación de estos. (Cardarello,
2011).
Respecto a los sistemas electorales locales, Cardanello
manifiesta que hay cierta literatura referida a la
temática que asegura que estos sistemas electorales en
donde la población local se identifican con los mismos,
suscitará una participación electoral más
alta o una menor abstención electoral, legitimando
así a las autoridades locales electas (Cardarello, 2011:
92).
Sin embargo hay investigadores que sostienen que esta
visión no se ajusta del todo a la realidad. Señalan
que la participación electoral es menor en las elecciones
locales si se las compara con otros niveles. Que la supuesta
proximidad de la administración local no genera
automáticamente una mayor información de los
vecinos acerca de su gestión (Cardarello, 2011:
92).
Como puede advertirse, en numerosos países
Latinoamericanos, se registra un gradual afianzamiento de su
autonomía política y en algunos casos
también económica de los gobiernos locales. Sin
embargo en Argentina "la regulación de las elecciones
municipales varía de acuerdo con la ley municipal
sancionada por cada provincia" (Cardarello, 2011).
Para la elección del Concejo Deliberante o Poder
Legislativo municipal en América Latina una amplia
mayoría utiliza el sistema de representación
proporcional, por lista, de acuerdo con el método de
divisor o D´Hondt" (Cardarello, 2011). Esto significa que
en la provincia de Buenos Aires, por lo antes expuesto, se
favorece a los partidos mayoritarios, ya que la banca en disputa
va a ser apropiada por el partido que haya obtenido más
cantidad de votos, rompiendo la tendencia en Argentina de
favorecer la multiplicidad de partidos, es decir ampliar los
derechos de ciudadanía. En la mayoría de los
países latinoamericanos el poder del Ejecutivo es muy
superior en sus prerrogativas al del Legislativo y esto produce
una infravaloración implícita hacia el rol del
legislador municipal" (Cardarello, 2011).
El régimen electoral en la provincia de Buenos
Aires establece que las elecciones se practicarán en el
mismo acto en que se elijan los senadores y diputados de
conformidad con lo establecido en la Ley Electoral. No obstante
la provincia adhirió a la Ley 15.262 – Ley de
simultaneidad. Esta aceptación exhibe en las elecciones
ejecutivas boletas partidarias que son imponentemente extensas.
Las elecciones así suelen ser traccionadas por la
elección al cargo de presidente. Sin embargo, las
elecciones legislativas del año 2009 se caracterizó
por la presentación de autoridades en funciones ejecutivas
como candidatos a cargos legislativos, esto fue popularmente
conocido como "candidatos testimoniales". La intención fue
la de obtener el triunfo electoral y, una vez lograda la
victoria, no asumir el cargo para el cual había sido
recientemente electo. De ello, resulta la incorporación en
la Carta Orgánica de Puerto Madryn del artículo
157º que obliga a todo/a funcionario/a público/a
municipal elegido/a por voluntad popular deberá cumplir al
menos la mitad del mandato para el cual fue electo/a, por lo que
se encuentra inhabilitado/a para postularse para otro cargo
electivo antes de finalizado dicho plazo.
Hicimos referencia al clientelismo o asistencialismo al
tratar el tema de principio de proximidad y de
participación ciudadana, este punto es importante
destacar, ya que es uno de los supuestos fundamentales de este
trabajo, cuando se comparan dos municipios de la provincia del
Chubut con dos municipios de la provincia de Buenos Aires, pero
esencialmente del conurbano bonaerense. Auyero lo expone
claramente:
"intentamos interpretar las culturas políticas de
los pobres urbanos […] implica situarnos en la
posición y en el conjunto de relaciones desde las cuales
las prácticas, las evaluaciones y las creencias
"clientelares" son construidas, e intentar entenderlas desde el
punto de vista de esta ubicación […]
resolución de problemas vía la mediación de
política personalizada" (Auyero, 2001: 168).
Continúa su observación sosteniendo que lo
que parece, visto desde fuera, como manipulación de
personas cambiando derechos por favores, quienes cotidianamente
reciben recursos vitales no perciben el lazo con el mediador como
una relación de poder. "Para ellos, el clientelismo es una
práctica habitual, quedando vedada así la postura
de espectador sobre esas relaciones de poder" (Auyero, 2001:
169).
En este sentido Andrenacci amplía y coincide con
Auyero en que el clientelismo es un sistema de intercambio
asimétrico anclado en lealtades personalizadas.
"Contribuye así a la consolidación de estructuras
neoclientelares territorializadas. Paradójica confluencia
entre lo supuestamente arcaico y lo aparentemente novedoso"
(Andrenacci, 2003: 15).
IV La autonomía
Económica
La función económica de los municipios
tiene múltiples consecuencias, sostiene Hernández
que "debe además fortalecerse la autonomía
económica local, por dos tendencias que se afirman
[…]: la integración, incluso supranacional y la
descentralización" (Hernández, 2003:
347).
Si los municipios no disponen de autosuficiencia
en el plano de los recursos difícilmente puedan,
además, disponer de recursos para el diseño de
políticas públicas propias. Esto trae aparejado,
según Maurich, tensiones que derivan en lo político
partidario dentro del municipio:
"La desterritorialización de la política
pública (programas centralizados y focalizados) colisiona
frontalmente con la política partidaria interna, que
intenta mantener gran autonomía a través de los
recursos del Estado municipal […] un rasgo central de las
instituciones y procesos locales en América Latina: la
debilidad estructural del municipio derivada de sus
déficits económico-financiero de recursos humanos
y, en términos generales, de su escasa autonomía
como eslabón inferior de la organización
territorial del Estado[11](Maurich, 2005:
197-198).
Continúa su escrito afirmando que los gobiernos
locales han quedado subsumidos a las decisiones de los gobiernos
provinciales y/o nacionales. Además, hay que agregarle a
esta situación el direccionamiento del desarrollo local
por medio de los requisitos establecidos por los organismos
internacionales a través de la financiación de
programas (Maurich, 2005: 198).
La devastación ocasionada por el retiro del
Estado interventor en la economía social ha sido la
pauperización y la precarización en las condiciones
laborales de la población, en este sentido, significa
Andrenacci que el municipio se ha tenido que hacer cargo de la
política social. Al no disponer de recursos esta se
efectúa a través de programas asistenciales
cofinanciados por la nación, la provincia y los organismos
internacionales. Al Estado municipal se le han transferido cada
vez más funciones sin el debido traspaso de los recursos.
Es así como "el municipio pierde un rol de sujeto
autónomo de política social, en el caso del Gran
Buenos Aires, los municipios se han convertido en ámbito
de aplicación de programas que dependen del Gobierno de la
Provincia de Buenos Aires" (Andrenacci, 2003).
Como se viene sosteniendo a lo largo del trabajo, el
siglo XX ha sido un siglo de grandes transformaciones. En este
apartado indicaremos muy brevemente, ya que excedería el
propósito del texto detenernos en este punto, que luego de
la Segunda Guerra Mundial los países industrializados
comenzaron a utilizar "la noción de desarrollo,
utilizándola como categoría de análisis
válida para todos los procesos de industrialización
[…]" (Arocena, 1995: 28). Amplía su
conceptualización exponiendo la frase small is
beautiful, donde se inserta una cierta ideología de
lo "pequeño" y "lo local" que sustituyó los grandes
proyectos de los gigantescos polos industriales" (Arocena,
1995).
En el mismo sentido Borja recurre a célebre
Tocqueville cuando liga el desarrollo de la democracia moderna a
la potenciación de los poderes locales. "La forma de ser
del Estado democrático es la articulación de
poderes locales según el principio de que todo lo que
pueda decidirse y gestionarse a un nivel inferior no debe hacerse
a un nivel superior" (Borja, 1987: 1).
De esto se vincula el desarrollo local con lo tratado ut
supra con el plan estratégico que cada municipio
implementa o está en vías de implementar. Se
explayan sobre el tema Borja y Castelles donde explican que El
plan estratégico es una herramienta de
planificación integral para el desarrollo económico
y social de su territorio. Se elabora a partir del
análisis de la situación actual y de sistemas
participativos de fijación de objetivos. (Borja y
Castelles, 1996).
Debido a las características del trabajo es
substancial emprender la problemática que traen aparejada
los fenómenos metropolitanos. Los municipios bonaerenses
observados forman parte, junto a la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires y otros municipios del conurbano bonaerense, el
Área Metropolitana de Buenos Aires
(AMBA)[12].
Dicen en el texto el Dr. Sabsay, García,
Nápoli y Ryan:
"Las aglomeraciones urbanas son el resultado de procesos
de crecimiento económico y demográfico, que han
generado la concentración en espacios urbanos donde las
actividades y las expectativas de crecimiento económico y
mejores condiciones de vida son mayores, esta circunstancia ha
causado graves problemas de desequilibrios territoriales,
sociales y ambientales. La realidad económica, social y
cultural de los conglomerados metropolitanos desborda los
límites de la ciudad entendida como municipio,
transformándose en una realidad territorial no contenida
por los órdenes jurídicos locales." (Sabsay et al,
2002: 13).
Como especifica Pírez:
"El criterio territorial-formal de organización
estatal ha sufrido una ampliación cuando la reforma
constitucional de 1994 incorporó las regiones. El nuevo
artículo 124 de la CN establece que "las provincias
podrán crear regiones para el desarrollo económico
social y establecer órganos con facultades para el
cumplimiento de sus fines […]". La formulación
constitucional parece limitar esta excepción para algunos
casos. Sin embargo, se trata de una innovación importante,
en particular, más allá de que el artículo
124 no posibilita una nueva organización gubernamental
diferente de la de las provincias, sino una entidad
"interprovincial"". (Pírez, 2001: 3).
La Constitución de la provincia de Buenos Aires,
no reconoce la capacidad de que los municipios se asocien con
otros niveles de gobierno, sí establece en el
artículo 192, inciso 8 que: "Son atribuciones inherentes
al régimen municipal, las siguientes: Constituir
consorcios de municipalidades y cooperativas de vecinos a los
fines de la creación de superusinas generadoras de
energía eléctrica."
Sin embargo la Ley Orgánica de las
Municipalidades (Decreto-Ley 6769/58), amplía la capacidad
de asociación de los municipios, ya que en su
artículo 41º que: "Corresponde al Concejo autorizar
consorcios, cooperativas, convenios y acogimientos a las leyes
provinciales o nacionales." Pero a continuación en su
articulo 42°: "Las vinculaciones con la Nación
surgidas por la aplicación del artículo anterior,
necesitarán previa autorización del Gobierno de la
Provincia". Esto restringe la capacidad asociativa de los
municipios. Pero seguidamente, en su artículo 43: "Las
Municipalidades podrán constituir sociedades
anónimas con participación estatal mayoritaria en
los términos y con los alcances de los artículos
308 y siguientes de la Ley 19.550; a tal fin el Departamento
Ejecutivo tendrá la iniciativa remitiendo al Honorable
Concejo Deliberante para su aprobación la ordenanza
respectiva […]". Así que, como plantean Sabsay,
García, Nápoli y Ryan que los municipios
bonaerenses tienen la capacidad de asociarse con otros organismos
estatales, excepto el Estado nacional. Así se
podrían convertir en actores decisivos para el desarrollo
sustentable de la región, pero las competencias no son
propias de estos, sino que han sido delegadas por la provincia.
Es así que su situación es de fragilidad ante la
posibilidad de conformar regiones (Sabsay et al,
2002).
Acudimos a las reflexiones de Pírez para tratar
detalladamente al área metropolitana, para el autor
esta
"[…] implica una gran heterogeneidad y
diferenciación de población y de actividades. En
ella habitan y trabajan grupos sociales de los más
variados, tanto en razón de sus definiciones
socioeconómicas, como culturales y étnicas. En una
ciudad metropolitana se presenta una gran diversidad de
actividades de producción, de consumo, de intercambio y de
gestión […] Lo que caracteriza a la forma
metropolitana es la distribución territorial diferencial
de la diversidad o heterogeneidad de actividades y
población. Es una configuración caracterizada
[…] por la heterogeneidad global […] y la
homogeneidad particular […] Esto significa "subunidades"
territoriales homogéneas hacia dentro, en una amplia
unidad territorial (metropolitana) sumamente heterogénea.
Territorios de residencia […], territorios de actividades
administrativas, comerciales o financieras, territorios de
actividades industriales […] los flujos de
población, bienes e información que se dan entre
los territorios metropolitanos son el resultado de las relaciones
complementarias entre las actividades o funciones que, en
razón de la lógica de cada una, se encuentran
asentadas en diferentes lugares del área. La
población se mueve no hacia los lugares cercanos a su
residencia sino a donde se encuentran las fuentes de trabajo o
los centros de consumo" (Pírez, 2001: 4)
Haciendo referencia a las actividades económicas,
continúa desarrollando el tema diciendo que se distribuyen
de manera desigual las necesidades y los recursos. Encontramos
así, municipios donde se concentran actividades
económicas y municipios "dormitorios". Esto supone una
distribución desigual del "salario indirecto", como de los
recursos fiscales para sustentar los gastos que requieren la
implementación de las políticas públicas
(Pírez, 2001).
Como amplían Sabsay, García, Nápoli
y Ryan:
"[…] la noción de regionalización
fue incorporada a la Constitución Nacional por la reforma
de 1994. El artículo 124 faculta a las provincias a
conformar regiones para el desarrollo económico y social,
no existiendo norma expresa respecto a la facultad de los
municipios de participar en esquemas de regionalización"
(Sabsay et al, 2002: 68).
Por lo expuesto, nos resulta apropiado mencionar que el
1º de julio del año 2004, los Intendentes de los
partidos de Almirante Brown, Avellaneda, Berazategui, Florencio
Varela, Lanús, Lomas de Zamora y Quilmes acordaron
constituir el Consorcio de Municipios del Conurbano Sur
(COMCOSUR) bajo el régimen legal de consorcio
intermunicipal, estableciendo como principio básico de
esta asociación la participación plena e
igualitaria de los siete municipios signatarios, dentro del marco
normativo que establecen: La Constitución Nacional, La
Constitución de la Provincia de Buenos Aires y la Ley
Orgánica de las Municipalidades (Decreto Ley 6769/58 y
modificatorias).
Allí Los Intendentes signatarios del convenio
coinciden en considerar que los Estados locales constituyen la
célula básica del desarrollo nacional. Y acordaron
agruparse con el fin de integrar una subregión dentro del
AMBA, a efectos de interactuar en temas de interés
común generando una sinergia que potencie su desarrollo.
En este convenio acordaron promover el desarrollo local;
garantizar la prestación de servicios a la comunidad;
abordar los temas ambientales en forma integral; abordar el
ordenamiento territorial desde una óptica regional;
promover la reforma de la Constitución de la Provincia de
Buenos Aires de acuerdo a lo establecido en el art. 123 de la
Constitución Nacional, respecto a autonomía
municipal; fomentar la participación de la comunidad y
asociarse regionalmente para la búsqueda de soluciones
conjuntas.
V La autonomía Financiera
Los recursos financieros es el instrumento que disponen
las municipalidades como unidades político-administrativas
para "la gestión de los asuntos locales y, en particular,
para la gestión urbana local" (Pírez, 1991:
22).
Describe Pírez que los ingresos municipales
tienen dos orígenes: la recaudación directa de los
que se denominan recursos propios, y las transferencias de los
gobiernos provinciales. Los recursos propios se componen,
normalmente, de tasas retributivas de servicios. Por lo general
no se reconoce a los municipios la capacidad de establecer
impuestos propiamente tales. Solamente algunas constituciones, en
particular en las "nuevas provincias", delegan el impuesto
inmobiliario a las administraciones municipales. Los municipios
suelen poder aplicar contribuciones por mejoras para el
financiamiento de las obras locales. Las transferencias dependen,
por lo general, de la existencia de una ley provincial que
establece qué recursos provinciales serán
compartidos, en qué proporción se
compartirán y cómo se distribuirán entre los
diferentes gobiernos locales de cada provincia. Los porcentajes
de coparticipación municipal son relativamente bajos,
oscilando entre un 5% y un 20% según los casos. Este
diseño convierte a las municipalidades en el nivel
más débil desde el punto de vista financiero
(Pírez, 1991). En la misma línea de pensamiento
Agüero y Casaño razonan que los municipios
deberían disponer de potestades tributarias amplias para
lograr satisfacer los gastos de gobierno y satisfacer el bien
común de la sociedad (Agüero y Casaño, 2009).
Asimismo progresan y amplían su análisis
estableciendo que hay gobiernos locales que tienen potestades en
la recaudación de algunos impuestos, poniendo como ejemplo
a "la provincia de Chubut se destaca por una amplia
descentralización tributaria que abarca el impuesto
inmobiliario urbano y rural, el impuesto automotor y el impuesto
a los ingresos brutos fuera del convenio multilateral"
(Agüero y Casaño, 2009: 262). Se refieren a la
provincia de Buenos Aires diciendo que "en el año 1988 se
descentralizó el impuesto inmobiliario rural, y luego se
extendió para algunos contribuyentes y determinados
municipios con el impuesto a los ingresos brutos" (Agüero y
Casaño, 2009: 263).
Posturas antagónicas encontramos en las opiniones
de Pablo Sanguinetti, Juan Sanguinetti y Mariano Tommasi, pues
sostienen que la descentralización financiera en la
provincia de Chubut le proporcionan mayores facultades
tributarias a los municipios, y que el proceso de
descentralización de recursos no ha sido acompañado
por modificaciones en la asignación del gasto provincial
ni por una reformulación en las transferencias. Esto
derivó en municipios con una extraordinaria capacidad
financiera potencial, pero desaprovechada por una escasa
asignación de funciones y un importante caudal de recursos
provenientes de otras jurisdicciones. Respecto al impuesto a lps
Ingresos brutos, sostienen que la ausencia de una
armonización en el establecimiento de una alícuota
uniforme ocasiona fuertes inequidades respecto al tratamiento a
los contribuyentes. (Sanguinetti et al, 1991).
Permaneciendo en esta provincia, Bensimón nos
dice que Chubut ha reconocido ya en 1957 la necesidad de dotar a
los municipios con autonomía y recursos. Los impuestos
provinciales: Inmobiliario, Patente Automotor e Ingresos Brutos
se hallan, en esta provincia, en manos de los municipios,
reservándose en la órbita provincial a los sujetos
alcanzados por el Convenio Multilateral y el Impuesto de Sellos.
(Bensimón, 1997). Profundiza el autor que debería
aprovecharse la experiencia chubutense como antecedente en cuanto
al grado o alcance de las autonomías municipales que le
daría la Constitución Nacional reformada en 1994"
(Bensimón, 1997).
Regresando a la provincia de Buenos Aires. El rasgo que
distingue a estos municipios de los del resto del país, es
que, entre otras cosas, a partir del año 1989 se ha creado
un Fondo de Reparación del Conurbano. Esto significa
según Pírez que en 1992 se puso en funcionamiento
el Fondo de Reparación Histórica del Conurbano
Bonaerense donde se transfiririeron recursos federales al
gobierno provincial en un promedio de más de 600 millones
de pesos (entonces equivalentes a dólares) anuales que se
destinaron predominantemente a inversiones en infraestructura
urbana y social. Estos fondos se ejecutaban en más de la
mitad por empresas contratistas seleccionadas por el gobierno
provincial, más de un 20% por ONGs y solamente poco
más del 8% por los gobiernos locales. Los municipios se
transformaron en mediadores entre las sociedades locales y el
gobierno provincial. El resultado fue la centralización
del gasto social (Danani. Chiara y Filc, 1997), con el gobierno
provincial como el actor clave en la Región Metropolitana
y la correlativa la dependencia de los gobiernos locales.
(Pírez, 2004).
Amplía Pírez, relacionando las realidades
socioeconómicas de las poblaciones locales, diciendo que
la disputa de poder de los gobiernos municipales en el territorio
metropolitano va a ser diferente en los municipios del sur y del
oeste, donde son más débiles y dependientes que en
el norte. Es por ello que va a ser en estas zonas donde van a
surgir y a incrementar su poder los movimientos denominados
piqueteros, cuyas demandas se van a concentrar en la demanda de
planes sociales (Pírez, 2004).
La forma en como desde la Nación se giran
recursos para la provincia de Buenos Aires, se regló
mediante la ley 24073, promulgada el 8 de abril de 1992 en el
Congreso Nacional. En el artículo 40, inciso 1 puede
leerse: "Un diez por ciento (10%) de lo recaudado irá al
Fondo de Financiamiento de Programas Sociales en el Conurbano
Bonaerense, a ser ejecutado y administrado por la provincia de
Buenos Aires. Los importes correspondientes deberán ser
girados en forma directa y automática". Según el
Observatorio de Políticas Públicas de la Jefatura
de Gabinete de Ministros, "la provincia de Buenos Aires es la
mayor receptora de transferencias globales y la segunda per
cápita. Sus municipios reciben 1.188 millones de pesos, de
los cuales el 80% se concentra en planes de vivienda y obras de
infraestructura" (Observatorio de Políticas
Públicas, 2007: 12), y que:
"A partir del análisis por provincia, resulta
lógico esperar la concentración (casi el 80%) en la
provincia de Buenos Aires, que es también la segunda
beneficiaria en términos per cápita […]
puede afirmarse que es bienvenido que las transferencias se
concentren básicamente en gastos de capital, porque su
beneficio es percibido de una manera directa […]"
(Observatorio de Políticas Públicas, 2007:
15)
Como venimos planteando, las distintas autonomías
son interdependientes. No puede ser considerado autónomo
un municipio si carece de una de las cinco autonomías
reconocidas. Es momento de vincular a la autonomía
financiera con la autonomía política, ya que, como
sostiene Andrenacci:
"cuando el gobierno municipal no responde al provincial
(por pertenecer a diferentes partidos, a diferentes líneas
internas) una parte importante de las transferencias se
dificulta, se atrasa o desaparece. Un ejemplo importante de la
subsidariedad municipal lo constituyó la experiencia del
Fondo de Reparación Histórica del Conurbano
bonaerense" (Andrenacci, 2003: 6).
Es necesario mencionar que en la segunda mitad de los
años noventa tuvo lugar una modificación clave del
régimen financiero municipal. Andrenacci nos comenta en su
trabajo que:
"Se estableció que la formulación del
presupuesto debería ajustarse a un estricto equilibrio
fiscal, no autorizándose gastos sin la previa
fijación de los recursos reales (En la normativa anterior
sólo se impedía la autorización de gastos si
no se fijaban previamente los recursos necesarios.)" (Andrenacci,
2003: 9).
Una vez distinguidas las autonomías, los
municipios objeto de este trabajo: ¿Quién o
quiénes tienen autonomía semiplena o relativa?,
¿Quién o quiénes tienen autonomía
plena o absoluta? Para ello realizar un análisis
exhaustivo acerca de ¿Quién o quiénes tienen
autonomía institucional, administrativa, política,
económica y/o financiera?
Capítulo III
Normativas
Comparadas
Este escrito consiste en el cotejo, comprobación
y demostración de las facultades que poseen determinadas
unidades político-administrativas en la República
Argentina. Para ello hemos seleccionado dos municipios de la
provincia del Chubut, cuya característica esencial es que
poseen autonomía absoluta o plena; y dos municipios de la
provincia de Buenos Aires que poseen autonomía relativa o
semiplena.
La provincia del Chubut se la considera dentro del
conjunto de los estados subnacionales calificados de "nuevas
provincias", Bensimón cita a José Casas en su
artículo diciendo:
"El tema de las autonomías municipales, plenas o
semiplenas, constituyó una tendencia en el derecho
público constitucional de las Provincias que, como bien lo
expresó el Doctor José O. Casas, se ha expresado en
la República en dos etapas bien definidas. La primera se
inicia en 1957, como fruto de la provincialización de ocho
Territorios Nacionales que sancionan sus Estatutos Fundamentales,
entre las que se encuentra Chubut, y la segunda comienza a
transitarse en 1986, con las Constituciones sancionadas por
Santiago del Estero, San Juan, Salta, La Rioja, Jujuy, San Luis,
Córdoba y Río Negro " (Bensimón, 1997:
10).
Como adelantáramos la provincia de Buenos Aires
se sigue rigiendo, respecto al régimen municipal, como lo
hacía hacia 1933. La modificación de su Carta Magna
Provincial ha quedado en conflicto en ese tema respecto a la
Constitución Nacional. Así, la Constitución
de 1934 y el viejo decreto-ley 6769/58 siguen rigiendo.
Andrenacci, por su parte afirma que:
"La provincia de Buenos Aires divide a su territorios en
municipios con jurisdicción territorial urbana y rural
(partidos) que eligen sus autoridades (Intendentes y Concejos
Deliberantes). La Constitución Provincial de 1994 y la Ley
Orgánica de Municipalidades fijan un sistema por el cual
el municipio tiene facultades instituyentes y autoorganizativas
nulas, y facultades fiscales severamente limitadas, que lo
constituyen en subsidiario del Estado
provincial[13](Andrenacci, 2003: 5).
Si bien esta provincia reformó su
Constitución en el año 1994, no adaptó su
contenido en lo referente al reconocimiento de la
autonomía del Estado municipal. Son palabras de Sabsay,
García, Nápoli y Ryan que:
"[…] las constituciones provinciales que no
reconocen la autonomía del Estado municipal, como en el
caso de la provincia de Buenos Aires, deben revisar sus
Constituciones para adaptarlas a las nuevas pautas establecidas
por la Constitución Nacional, caso contrario se puede
impugnar la constitucionalidad de la normativa provincial
respectiva[14](Sabsay et al, 2002: 64).
Sigue con su exposición manteniendo
que:
"La determinación del carácter
autárquico o autónomo del gobierno municipal es de
suma importancia. En el caso de municipios autárquicos, la
esfera de competencias municipales surge de una delegación
de facultades por parte del Estado provincial; esto genera un
cierto grado de precariedad con respecto a las competencias del
municipio, ya que si bien las atribuciones delegadas pueden ser
sumamente amplias, en cualquier momento, se puede plantear una
avocación, total o parcial de esas potestades, por parte
de la misma autoridad otorgante. En caso de los municipios
autónomos, por el contrario, el gobierno municipal tiene
una esfera propia de acción, que no le ha sido concedida
"graciosamente" por un nivel superior de gobierno, sino que le ha
sido reconocida por el poder constituyente" (Sabsay et al, 2002:
62).
Para un mejor análisis desagregaremos el mismo en
lo dispuesto por cada Carta Magna provincial respecto al:
Gobierno, como lo denomina Chubut; o Régimen Municipal,
como lo denomina Buenos Aires.
La Constitución de la Provincia Del Chubut,
reformada en al año 1994, le dedica veintidós
(22) artículos a dicho tratamiento. El artículo
225 refiere a la independencia y al goce de autonomía
política, administrativa y financiera de los
municipios. El artículo 226, cuándo una
municipalidad puede dictar su propia carta orgánica.
El artículo 227, que el gobierno,
administración y servicios locales están a
cargo de municipalidades o comisiones de fomento. El
artículo 230, que las cartas orgánicas
municipales son sancionadas por convenciones constituyentes.
El artículo 234, que la provincia puede delegar
servicios públicos a los municipios una vez
garantizados los recursos necesarios para su
prestación. El artículo 235, hace referencia a
la regionalización de los municipios respecto al
desarrollo económico-social. El artículo 237,
trata acerca de que los municipios pueden crear subregiones y
que pueden celebrar convenios intermunicipales. Y por
último, el artículo 239, refiere a la
obtención de los recursos municipales.La Constitución de la Provincia Buenos Aires,
también reformada en al año 1994, le dedica
ocho (8) artículos a dicho tratamiento. El
artículo 190 versa sobre los poderes municipales, la
cantidad de miembros que lo componen y el momento en que
serán elegidos. El artículo 191 evidencia
cómo son considerados los municipios, ya que establece
que es la Legislatura provincial quien deslindará las
atribuciones y responsabilidades. El artículo 192,
establece las atribuciones del régimen municipal. Y
por último, el artículo 193, dispone los
límites de estas atribuciones.
Vimos a nivel provincial cuáles son las
diferencias en el modo en que las Cartas Magnas subnacionales
consideran a los municipios a través del articulado. Es
momento de analizar cada municipio en particular y observar
qué tratamiento le asignan a conceptos tales como:
principio de proximidad, derecho de ciudadanía, desarrollo
económico-social, desarrollo sustentable, sistema
electoral, etc. A través de ello responder las siguientes
preguntas: los municipios con Cartas Orgánicas ¿Le
asignan un rol protagónico a la ciudadanía?, El
tiempo transcurrido en la reforma de la normativa que rige el
gobierno municipal ¿Influye en la consideración de
derechos, de procedimientos y principios?, En un mundo altamente
tecnificado ¿Se puede gobernar sin actualizar su
organización institucional? Para ello examinaremos de
qué manera se ordena cada gobierno municipal.
I El municipio de Puerto Madryn
La ciudad de Puerto Madryn está ubicada en la
región geográfica denominada "Patagonia Argentina",
precisamente en la provincia del Chubut; está situada a
los 42º8' de Latitud Sur y 65º5' de Longitud Oeste y se
localiza sobre el Golfo Nuevo. Es cabecera del Departamento
Biedma[15]y principal puerto de la provincia por
ser el único de aguas profundas que permite la carga y
descarga de buques de gran calado. Es también un centro
turístico de nivel internacional.
La superficie del ejido es de 33.000 hectáreas
(ampliada en 1991) y el casco residencial urbano alcanza las 720
hectáreas, mientras que el sector industrial ocupa 800
hectáreas. Abarca desde su parte Norte hacia la punta Sur
(Punta Cuevas) unos 6 kilómetros de litoral
marítimo, circundada por las últimas estribaciones
de la meseta, "bardas" con desniveles que oscilan entre los 50 y
150 metros de altura.
Se distinguen las siguientes áreas:
a) Parque Industrial Liviano: Ocupa 51 hectáreas
y está ubicado al Oeste de la ciudad.
b) Parque Industrial Pesado: Ocupa 600 hectáreas
y está ubicado al NO de la ciudad.
c) Parque Industrial Conexo: Ocupa aproximadamente 60
hectáreas al NO de la ciudad.
d) Parque Industrial Pesquero: Son 170 hectáreas
ubicadas al NO de la ciudad y se encuentran aquí
industrias procesadoras de pescado, servicios para las empresas
pesqueras y fábricas de hielo.
e) Parque Agro-industrial: Son 270 hectáreas
ubicadas en el sector oeste de la ciudad.
f) Área de empresas distribuidoras de
combustibles: Se localiza hacia Puerto Pirámides o sea al
norte de Puerto Madryn con empresas conexas a la actividad
portuaria.
Finalmente, lindando con la ciudad, se localizan grandes
extensiones ocupadas por campos cuya principal actividad es la
cría extensiva del ganado ovino. Los establecimientos
detectados por el Censo Nacional Agropecuario de 1988 en el
Departamento de Biedma alcanzaron a 150 con 265 personas ocupadas
en forma permanente.
Las actividades características de la ciudad
son:
Pesca: Puerto Madryn cuenta con establecimientos
procesadores de pescados y mariscos, cuya producción
supera las 100.000 Tn/anuales. Las capturas más
habituales son: merluza, mero, abadejo, salmón,
calamar y langostinoFabricación de aluminio primario: Sus
excelentes condiciones portuarias permitieron la
instalación de la planta Aluar en Puerto Madryn. Su
producción es de 188.000 ton/anuales de los cuales el
72% son exportados.Turismo: En invierno, se realizan excursiones para
el avistaje de ballenas franca, delfines, toninas overas,
pingüinos, elefantes marinos y aves entre otros. Durante
la temporada de verano, las playas son muy concurridas, en
donde además de baños de sol y agua se
practican deportes náuticos. Los golfos San
José y Nuevo son visitados principalmente para
realizar "bautismos submarinos". Puerto Madryn es denominada
"Capital Nacional del Buceo". Posee aguas cristalinas y
serenas, lo que permite una penetración de luz hasta
los 70 m de profundidad. Por el muelle Luis Piedrabuena pasan
cruceros que tienen como destino el sur de la Argentina e
incluso Chile.
La población total del Departamento de Biedma,
según datos del INDEC año 2010 es de: 82.883
personas[16]Mientras que la población de la
ciudad de Puerto Madryn es de: 80.101 habitantes (Diario
Jornada).
Autonomías:
Institucional: En el año 1994 dictó su
Carta Orgánica Municipal, siendo modificada
íntegramente en el año 2010. Esta reforma se ha
perpetrado no sin arduas polémicas y cuestionamientos,
llegando a judicializarse la puesta en marcha de la nueva
Carta Orgánica. Estrictamente se focalizaron en el
punto vinculado con la regulación de los Servicios
Públicos. Ya que las críticas a la nueva
redacción generaban dudas sobre "cuál es
órgano" del Estado comunal que tiene la facultad de
regular las tarifas de dichos
servicios[17]Destacamos en este segmento la
determinación de autonomía plena del
municipio.
La Carta Orgánica Municipal, en su
artículo 1º establece el nombre del municipio. Y en
su artículo 2º, instituye que el municipio dispone de
autonomía plena.
Administrativa: En lo relacionado con la estructura
orgánica, su artículo 94 organiza el gobierno
municipal estableciendo sus órganos de poder. El
artículo 26 precisa las competencias municipales
exclusivas, compartidas y delegadas. El artículo 27
especifica la modalidad y el procedimiento en que la
provincia asignará y transferirá competencias
al municipio. El artículo 28 describe los principios
bajo los cuales actúa el gobierno municipal.
Destacándose, entre otros, la promoción de la
descentralización y desconcentración. En lo
referente al personal municipal, el artículo 219
estipula el límite de la planta del personal
municipal. El artículo 220 lo hace respecto al
personal contratado y la duración de los contratos. El
artículo 221 dispone cuándo está
prohibido incorporar personal municipal. Respecto a la
policía municipal, el artículo 72, inciso 2
detalla los fines de la misma y los casos en que
intervendrá.Política: En lo relacionado con la
autonomía política Puerto Madryn le ha dedicado
una gran cantidad de artículos, reflejando un
reconocimiento en los derechos de los ciudadanos y en la
restricción de prácticas que han sido llevadas
a cabo por las autoridades políticas, promoviendo la
crisis de representación que atraviesa la
Argentina.
Respecto al régimen electoral, su artículo
149, reconoce a los partidos políticos como instituciones
exclusivas para postular candidatos/as para cargos electivos
municipales. El artículo 150, habilita los códigos
electorales para las elecciones a cargos municipales. El
artículo 152, detalla la composición del cuerpo
electoral municipal. El artículo 154, determina el
porcentaje y la proporción de candidatos/as de un mismo
sexo. El artículo 157, ordena el lapso de tiempo
mínimo que deberá cumplir el/la funcionario/a
electo/a y sus consecuencias en caso de incumplimiento. El
artículo 158, dispone el lugar de residencia de las
autoridades y funcionarios/as electas. El artículo 162,
propicia la implementación del sistema de voto
electrónico. El artículo 163, establece el sistema
por el cual son elegidos/as los Concejales/as. El artículo
164, dispone cómo es el sistema de listas. El
artículo 165, acuerda la duración del mandato de
los Concejales/as y cómo se renueva el Cuerpo. El
artículo 166, estipula la reelección de los
Concejales/as. Respecto a la elección del/la Intendente/a
y Viceintendente/a, el artículo 167, reglamenta de
qué manera serán elegidos. El artículo 168,
pauta la duración de las funciones de estos y
cuándo pueden ser reelectos.
Respecto a institutos de democracia semidirecta, formas
de participación ciudadana y consejos temáticos, la
carta orgánica municipal manda en su artículo 227
los requisitos que tiene el electorado para requerir la
revocación de mandato de los/as funcionarios/as. El
artículo 228, implanta el derecho de iniciativa de los/as
electores/as. El artículo 234 y 243, instaura el mecanismo
de consulta popular. El artículo 245, estructura el
mecanismo de la Audiencia Pública. El artículo 248,
garantiza y promueve las Asociaciones Vecinales. El
artículo 254, constituye el uso de la banca ciudadana. El
artículo 256, reconoce a las Organizaciones de la Sociedad
Civil. El artículo 258, crea los Consejos Sectoriales. El
artículo 266, se refiere a la reforma de la Carta
Orgánica. Otras formas de participación ciudadana
la encontramos el artículo 205, se ocupa del presupuesto
participativo. El artículo 30, se manifiesta acerca del
Plan Estratégico de la ciudad.
Económica: Respecto a la autonomía
económica, también se han ido adoptando
concepciones que han ido concientizando a las habitantes a
fuerza de cambios en el clima, como en los recursos
naturales. Así, el artículo 28, inciso 5 que
promueve el desarrollo estratégico social,
económico, ambiental y cultural. Y el inciso 6 que
compromete un desarrollo integral sin poner en peligro la
capacidad de las generaciones futuras en atender sus propias
necesidades y derechos. El artículo 7, propende a la
integración regional. El artículo 8, favorece
la instalación de la Red del Ferrocarril
Patagónico. El artículo 46, estimula la
responsabilidad social empresaria. El artículo 47,
impulsa la pesca sustentable. El artículo 50, estimula
el turismo responsable. El artículo 55, inciso 8
impulsa una red productiva local y regional. El
artículo 108, inciso 18 autoriza al Departamento
Ejecutivo a integrar organismos regionales.Financiera: La Carta Orgánica Municipal no
detalla los impuestos y tasas que percibe en forma directa.
Es esencial para este trabajo destacar que el impuesto a los
Ingresos Brutos lo percibe en forma directa el municipio.
Sí revela en su articulado la Carta Orgánica
Municipal las fuentes de recursos materiales que dispone el
municipio, esta queda establecida en el artículo 198
que describe los recursos propios del municipio. El
artículo 200, habilita al municipio a imponerles
tributos a empresas que no tengan domicilio legal en la
ciudad, pero que desarrollen actividades en la misma. El
artículo 213, propende a la descentralización
presupuestaria y a la transparencia y eficiencia en la
gestión. El artículo 214, dispone la finalidad
del sistema financiero del municipio. El artículo 215,
patrocina la creación de un Banco
Municipal.
II El municipio de Trelew
La ciudad de Trelew está localizada en el
Departamento de Rawson a los 43º 14´ de latitud sur y
65º 19´ de longitud oeste. También ubicada en
la región geográfica denominada "Patagonia
Argentina" en la Provincia del Chubut, en la zona denominada
"Valle Inferior del río Chubut" (VIRCH) y con una
superficie total de 249 km2 de ejido y 16 km2 urbanizados, la
ciudad de Trelew es la segunda más grande de la provincia
luego de Comodoro Rivadavia.
Rawson es un Departamento de la provincia del Chubut.
Con 3.922 km² de superficie, es el Departamento más
pequeño de la provincia. Limita al norte con el
Departamento de Biedma, al oeste con el de Gaiman, al sur con el
de Florentino Ameghino y al este con el Océano
Atlántico. A su vez es el segundo Departamento más
poblado de la provincia. La ciudad más grande y más
importante del Departamento es Trelew y la segunda es Rawson. Es
atravesado por el río Chubut en cuyo Valle Inferior se
asienta casi toda su población. La ley que
determinó la división política de la
provincia, en 1955 también estableció los
límites del distrito. A su vez, es el segundo Departamento
más poblado y el Departamento con mayor densidad de
población de la provincia.
Es importante destacar que Trelew es la ciudad que
presenta los mayores niveles demográficos de la zona
noreste provincial. Tiene a sus alrededores un conjunto de
ciudades con las cuales conforma un conglomerado
demográfico que representa el 46 % de la población
provincial total.
La ciudad presenta como principales actividades
económicas, generadoras de valor agregado, a la
agrícola – ganadera, la industrial y el turismo. Estas
actividades son complementadas con los servicios necesarios para
el normal desarrollo de las mismas. La agricultura fue la primera
actividad de la zona que se remonta a la llegada de los colonos
galeses a fines de siglo pasado. Con sacrificio y esfuerzo
transformaron la desembocadura del río Chubut al
océano Atlántico en el valle inferior del
río Chubut, uno de los valles más australes del
mundo. En la actividad ganadera predomina el ganado ovino,
contando actualmente con un registro de 4.044.239 cabezas en toda
la provincia (según encuesta nacional agropecuaria 1996).
La actividad industrial se caracteriza por actividades como la
textil lanera, textil sintética, metalúrgica, de la
construcción y químicas, concentradas en el Parque
Industrial de la ciudad y el Parque Industrial Liviano. El
turismo es una de las actividades que se incorpora en los
últimos años, fruto de la potenciación de
los atractivos turísticos que rodean la ciudad. Esta
actividad se complementa con una estructura en servicios de
hoteles, centros gastronómicos y centros comerciales,
entre otros, todos ellos necesarios para la atención del
turista.
La población total del Departamento de Rawson,
según datos del INDEC año 2010 es de: 131.313
personas[18]Mientras que la población de la
ciudad de Trelew es de 99.201 habitantes (Diario
Jornada).
Autonomías:
Institucional: Trelew tuvo su primera Carta
Orgánica Municipal en el año 1990 y ha sido
modificada en el año 2002[19]Su
artículo 1º determina qué es el municipio.
El artículo 2, dispone su autonomía
política, administrativa y financiera.Administrativa: En lo relacionado con la estructura
orgánica, su artículo 6º estipula la
competencia municipal. El artículo 7, versa sobre las
funciones específicas del municipio. El
artículo 8, organiza el gobierno municipal precisando
los órganos que lo componen y de qué manera se
eligen sus miembros. En lo referente al personal municipal,
su artículo 104, delimita el gasto con destino a
personal. El artículo 110, estipula los elementos a
tener en cuenta el régimen de
contrataciones.Política: Encontramos referencias a la
autonomía política en el artículo 73,
que dispone que el municipio será considerado como un
solo distrito a los fines electorales. El artículo 74,
la condición del voto. El artículo 75, el modo
de elección del Intendente y de Concejales. El
artículo 77, cuándo deben efectuarse las
elecciones. El artículo 78, propone la creación
de una Ordenanza Electoral. El artículo 80, alude al
procedimiento para la oficialización de listas de
candidatos. El artículo 81, plantea la posibilidad de
oficialización de listas incompletas. El
artículo 82, inhabilita la modificación del
artículo por enmienda. En lo referente a la
participación ciudadana respecto al tipo de democracia
semidirecta, concibe su artículo 120 el recurso de
revocatoria de mandato. El artículo 129, expone el
recurso de iniciativa popular. En el artículo 135,
presenta el Referéndum. El artículo 141,
plantea el recurso de consulta popular. El artículo
196 y 198, plantea el procedimiento de reforma de la carta
orgánica. El artículo 163, crea la
Comisión Municipal de Planificación. El
artículo 165, interpreta la integración de la
misma.
El presupuesto participativo ha sido impulsado por el
municipio, según informaciones periodísticas, y ha
sido implementado con éxito desde el año 2008
(Más Trelew).
Respecto al reconocimiento de Asociaciones Vecinales, en
el artículo 52, reconoce a las Asociaciones Vecinales. En
su inciso 4, plantea que sus autoridades serán electas por
el voto secreto de sus asociados. El artículo 53, plantea
la posibilidad de que las Asociaciones Vecinales y las
Organizaciones No Gubernamentales formen parte del Organismo de
Consulta y Asesoramiento del Concejo Deliberante y/o del
Departamento Ejecutivo.
Económica: Los deberes y las atribuciones
conferidas al intendente municipal están reveladas en
el artículo 28, inciso 24. Destacamos la posibilidad
de la facultad de constituir acuerdos regionales o
subregionales. El artículo 163, inciso 7, despliega
las acciones para la planificación
municipal.
Financiera: Se presenta la misma situación
que en el municipio de Puerto Madryn, pues Trelew
también percibe de manera directa el impuesto a los
Ingresos Brutos. Respecto a los recursos municipales, el
artículo 94 exhibe los recursos con los cuales el
gobierno municipal atiende los gastos de su
administración.
III El municipio de Lanús
El partido de Lanús se encuentra a 58°36' de
latitud oeste y a 34°42' de longitud sur, forma parte de un
importante conglomerado[20]urbano en el
cordón del territorio que rodea a la ciudad capital,
conocido como "Gran Buenos Aires". Limita con los municipios de
Lomas de Zamora, Quilmes, Avellaneda y la Ciudad de Buenos Aires
(Capital Federal) de la cual está separada por una
verdadera barrera geográfica: el Riachuelo. Lanús
se divide en 6 localidades, conformadas, cada una, por variedad
de barrios.
Ellas son: Lanús Oeste, Lanús Este,
Remedios de Escalada, Gerli, Valentín Alsina y Monte
Chingolo.
En el Partido de Lanús se calcula que existen
aproximadamente 14.000 comercios e industrias por padrón.
Lanús está declarada como "capital del cuero",
allí conviven muchas industrias pero predominan las
curtiembres como industrias.
La superficie total de Lanús es de 48,35 Km2,
siendo uno de los más pequeños municipios del Gran
Buenos Aires pero contando con una mayor densidad de
población que los otros por kilómetro
cuadrado.
La población total del Partido de Lanús,
según datos del INDEC año 2010 es de: 459.263
personas[21]
Autonomías:
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