Autonomías municipales (página 3)

• Institucional: Los municipios de la provincia de
  Buenos Aires son regidos por la LEY ORGANICA DE LAS
  MUNICIPALIDADES, DECRETO Nº 06769/1958. El
  artículo 1º determina la división
  territorial de la provincia, su administración, su
  modo de organización y sus autoridades. El
  artículo 2, resuelve la cantidad de Concejales que
  podrán elegir cada partido de la provincia.

• Administrativa: Respecto a la conformación de
  la estructura orgánica del municipio, su
  artículo 107, manifiesta las competencias del
  Departamento Ejecutivo. El artículo 108, anuncia las
  atribuciones y deberes del Departamento Ejecutivo. El
  artículo 109, dispone el plazo de presentación
  del presupuesto anual. El artículo 178, se encarga de
  divulgar los auxiliares del Intendente.

• Política: El artículo 5, grava como
  obligatorio el ejercicio del voto a los ciudadanos. El
  artículo 12, asigna el límite de extranjeros
  como miembros del Concejo Deliberante. El artículo 24,
  atribuye la exclusividad de la sanción de las
  Ordenanzas al Concejo Deliberante. El artículo 25,
  informa sobre los asuntos que deberán considerar las
  Ordenanzas. El artículo 27 (Texto según Dec-Ley
  9117/78), anuncia la función deliberativa municipal.
  El artículo 28 (Texto según Dec-Ley 9094/78),
  indica los asuntos que le corresponde al Concejo, establecer.
  En lo relacionado con la participación
  democrática semidirecta de la ciudadanía, la
  Ley Orgánica de las municipalidades le dedica
  solamente el artículo 67, que dictamina la iniciativa
  popular, la consulta popular y la posibilidad de establecer
  otras formas de participación popular.

En lo que refiere a la descentralización
municipal, hemos recurrido a informaciones en medios de
comunicación para disponer que "Lanús es el
único distrito sin delegaciones
municipales"[22]. Tampoco cuenta con un plan
estratégico y respecto al presupuesto participativo, el
municipio de Lanús publicó en su página web
que el día 09/08/2012 ha firmado un convenio de
cooperación con la Universidad Nacional de General
Sarmiento por lo cual esta institución le "brindará
apoyo y capacitación a la Comuna para diseñar el
fundamento técnico mediante el cual se llevarán a
cabo las reuniones en diversos barrios del distrito para debatir
la ejecución esta importante instancia de
intervención de los vecinos del
distrito"[23].

En lo que respecta al reconocimiento de Asociaciones de
Vecinos, según el artículo 60 (Texto según
Dec-Ley 8613/76), solamente son tenidas en cuenta para la
realización de obras públicas.

• Económica: Para la construcción de
  obras municipales, el artículo 150 demanda el
  nombramiento de una Comisión de propietarios electores
  para su fiscalización. El artículo 191 (Texto
  según Dec-Ley 8752/77), regula la forma en que deben
  efectuarse los pagos que excedan de pesos diez ($ 10.-). El
  valor ha sido actualizado según artículo
  283° bis, por Resolución Ministerio de Gobierno
  N° 32/06, vigentes a partir del 01-02-2006 y
  Resolución N° 682/07, vigentes a partir del
  1-09-07 (B.O. 29-10-07) y Resolución del Ministerio de
  Jefatura de Gabinete y Gobierno N° 53/08, vigentes a
  partir del 1-03-08 (B.O. 28-03-08)."

• Financiera: Respecto a los recursos municipales, el
  artículo 226 enumera los impuestos, tasas, derechos,
  licencias, contribuciones, retribuciones de servicios y
  rentas. El artículo 29, atribuye al Concejo la
  sanción de las Ordenanzas Impositivas, la
  determinación de los recursos y gastos de la
  municipalidad. El artículo 34, especifica el
  procedimiento para la sanción del presupuesto de
  gastos y cálculo de recursos de la
  municipalidad.

En la provincia de Buenos Aires rige el Código
Fiscal, Ley 10397 – Texto Ordenado por Resolución 39/11.
Puntualiza en su artículo 1º respecto a las acciones
que regirán este código. El artículo 5,
precisa quienes son considerados contribuyentes. El
artículo 47, inciso 7 detalla cuándo una actividad
será gravada por el impuesto a los Ingresos
Brutos.

IV El municipio de Lomas de
Zamora

Lomas de Zamora está situada al sur
de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y es uno de los
Partidos del Conurbano Bonaerense, a una distancia del
área central de 15 km. por Ferrocarril y 19 km por
ruta.Limita con la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los
Partidos de La Matanza, Esteban Echeverría, Alte. Brown,
Quilmes y Lanús.Su superficie es de 8.900
hectáreas, equivalente al 2,4 % de la extensión de
los partidos que configuran el Gran Buenos Aires.Además de
la ciudad cabecera, Lomas de Zamora, se deben destacar las
ciudades de Banfield, Témperley, Llavallol, Turdera,
Fiorito, Ingeniero Budge, y la localidad de Villa
Centenario.

El partido de Lomas de Zamora produce alrededor del 2,5%
del PIB provincial. De acuerdo a la última
información disponible, hay más de mil empresas
industriales. Dentro del sector, tres actividades
("Elaboración de alimentos, bebidas y tabaco",
"Metálica básica y productos de metal" y
"Maquinaria, equipo y vehículos automotores") agrupan
cerca del 60% de los locales industriales. Asimismo, se puede
observar que las micro, pequeñas y medianas empresas
(MiPyMEs) representan el 96% de los establecimientos del partido.
(Baruj et al, 2010).

Cuenta con una densidad de población de 66,38
hab/ha., con una tasa anual de crecimiento del 15%. La
población total del Partido de Lomas de Zamora,
según datos del INDEC año 2010 es de: 616.279
personas[24]

Autonomías: Respecto a la autonomía
institucional, administrativa, política, económica
y financiera rige lo dispuesto para el municipio de
Lanús.

La municipalidad de Lomas de Zamora está
descentralizada en las siguientes delegaciones: San José,
Lomas, Ingeniero Budge, Banfield, Villa Albertina,
Témperley, Villa Fiorito y Llavallol. La Comuna no cuenta
con un Plan Estratégico y respecto al presupuesto
participativo se está proponiendo su
implementación.

Una vez finalizada la comparación entre los
cuatro municipios, la graficaremos en el siguiente cuadro (Ver
Anexo II).

De lo expuesto podemos deducir lo siguiente, respecto a
la autonomía institucional: Ya hemos mencionado que los
municipios de la provincia del Chubut se rigen por una Carta
Orgánica Municipal y los de la provincia de Buenos Aires
por la Ley Orgánica de las Municipalidades. Pero vale
destacar que mientras los instrumentos jurídicos
municipales ya han sido modificados, con la consiguiente
actualización de los mismos, la ley provincial ha
permanecido intacta desde su promulgación, salvo aquellos
temas que requerían una actualización, vinculados a
las expresiones en moneda nacional. Además es pertinente
destacar cómo la carta orgánica de Puerto Madryn
reformada en el año 2010, ha considerado una mayor
autonomía del municipio que la reformada en el año
2002 en Trelew. Dado que el municipio de Puerto Madryn se
determina una autonomía plena, mientras que Trelew, con el
mismo ánimo, enumera que dispone de una autonomía
política, administrativa y financiera. La legislatura
bonaerense, sin embargo, deslindará las atribuciones y
responsabilidades de los municipios.

Respecto a la autonomía administrativa: Mientras
que en la provincia de Buenos Aires son las autoridades
provinciales quienes reglan el modo de administración, de
organización y autoridades de los municipios, las
competencias y atribuciones del Departamento Ejecutivo y
reglamenta el presupuesto anual; en la provincia del Chubut los
municipios establecen sus competencias y funciones. Como
así también se fijan límites a la
contratación de personal municipal. El municipio de Puerto
Madryn ha incorporado las condiciones en que la provincia le
puede transferir competencias al municipio, imponiéndose
la descentralización y la desconcentración como
guía de acción y, reaccionando a la temática
instalada en la agenda mediática y política en los
últimos años, la posibilidad de crear una
policía municipal.

Respecto a la autonomía política: Es en
esta sección donde se evidencia un abismo cuando se
comparan las normas. Mientras la provincia de Buenos Aires repara
en asuntos vetustos y anacrónicos que responden a otros
momentos históricos, con sus respectivas hipótesis
de conflicto; los municipios de la provincia austral han
desplegado una serie de temas que gratifican y estimulan la
participación ciudadana. En Trelew destacamos el
tratamiento de democracia semidirecta, la reforma de la carta
orgánica, la creación de la Comisión
Municipal de Planificación, la incorporación del
Presupuesto Participativo y el reconocimiento de las Asociaciones
Vecinales, cuyas autoridades son elegidas mediante el voto
directo. Puerto Madryn ha recogido el guante de la crisis de
representación política que tienen los partidos
políticos y se ha ocupado de revertir dicha
situación mediante la institucionalización de los
Partidos Políticos como dispositivo exclusivo para
postular candidatos, imponiendo un período de tiempo
mínimo que deberá cumplir sus funciones el
funcionario electo, estableciendo el lugar de residencia del
mismo dentro de la ciudad, la reelección y el mandato de
los funcionarios. Además ha incorporado el régimen
electoral municipal, la composición de listas respecto al
sexo de los candidatos, el patrocinio del voto
electrónico, el sistema que regirá para la
elección de los Concejales, el sistema de
listas[25]disponiendo la reelección y
duración de los mandatos de las autoridades. Respecto a la
democracia semidirecta además de las contempladas por
Trelew agrega la Audiencia Pública y la Banca Ciudadana.
También considera a las Asociaciones Vecinales, el
Presupuesto Participativo y el Plan
Estratégico.

Respecto a la autonomía económica:
Mientras en la provincia de Buenos Aires se impone la necesidad
de que las obras públicas sean fiscalizadas por una
Comisión de Propietarios Electores y se organizan los
pagos superiores a $ 10; en Trelew se estipula la posibilidad de
constituir acuerdos regionales o subregionales y en Puerto Madryn
se promueve el desarrollo estratégico social,
económico, ambiental y cultural; el desarrollo, la pesca y
el turismo responsable; se estimula la responsabilidad
empresaria; se propende a la integración regional; se
impulsa una red productiva local y regional y se reivindica la
creación del Ferrocarril Patagónico.

Respecto a la autonomía financiera: En la
provincia de Buenos Aires rige el Código Fiscal, este rige
respecto de la determinación, fiscalización,
percepción de todos los tributos y la aplicación de
sanciones que se impongan en la provincia de Buenos Aires, por
los organismos de la administración central y organismos
descentralizados. La ley orgánica es la encargada de
enumerar los recursos municipales, mientras que en los municipios
chubutenses son sus cartas orgánicas quienes los
determinan. Destacamos que el impuesto a los Ingresos Brutos ha
sido municipalizado. Puerto Madryn se ha arrogado el derecho de
imponer tributos a empresas sin domicilio legal en la ciudad pero
que desarrollen actividades en la misma. Y, a contramano de las
políticas implementadas en los últimos años,
patrocina la creación de un Banco Municipal.

Hechas las comparaciones, evidencia que las reglas deben
ser actualizadas para acompañar los cambios que se
producen en las sociedades. En la provincia de Buenos Aires
¿Hubo algún intento de reforma de la
Constitución provincial?, ¿Cuántas hubo?,
¿Por qué no se llevaron a cabo?, ¿Qué
tipo de reformas plantearon?

Capítulo IV

Intentos de reforma
de la Constitución bonaerense

El 6 de septiembre de 1930 es derrocado el presidente de
la Nación, Hipólito Irigoyen. Al año
siguiente se realizan comicios generales en la provincia de
Buenos Aires. Al resultar ganadores de la elección los
radicales, el gobierno de facto anula por decreto los comicios
provinciales, convocando a una nueva elección. Mediante la
abstención del radicalismo, el partido Demócrata
Nacional triunfa en la contienda electoral haciéndose
cargo del poder ejecutivo y dominando ampliamente la legislatura
provincial.

Es así como el 2 de febrero de 1934 se vota y
aprueba la Ley 4.209, la cual es la impulsora de la reforma de la
Constitución provincial. Como requisito previo a la
convocatoria a una convención constituyente encargada de
producir la reforma, se convoca a la ciudadanía a un
plebiscito para que se pronuncie a favor o en contra de la
convocatoria a dicha convención. Resultaron triunfadores
los votos emitidos favorables a la convocatoria, pero hubo una
muy importante abstención del electorado a emitir el
sufragio. Tan importante fue que de 678.000 empadronados votaron
por la afirmativa 163.743 votantes, el resto se pronunció
por la negativa, en blanco o se abstuvo de votar. Es así
que se convocan a los Convencionales Constituyentes, compuesta
por una clara mayoría de conservadores. Debido a la
abstención en la participación electoral del
radicalismo y a la imposibilidad de imprimirles criterios
opuestos a los regresivos y reaccionarios que imponía la
mayoría los socialistas se retiran de la
convención, y el 29 de Noviembre de 1934 se sanciona la
nueva Constitución.

La necesidad de reformar la Constitución de la
provincia de Buenos Aires que fuera sancionada en 1934 se ha
presentado en la agenda política al menos en tres
oportunidades desde el advenimiento de la democracia. Esta
había sido sancionada en circunstancias políticas
que en un gobierno dictatorial no permitió un debate
relajado y objetivo en torno de la reforma
constitucional.

Los municipios en la provincia de Buenos Aires vemos
como tienen una escasa, por no decir, ninguna,
participación en las decisiones a adoptar, que quedan
supeditadas a la ponderación del ente planificador
central, o a la observación correcta o incorrecta de sus
funcionarios de turno.

Ha habido muchas tentativas de reforma de la
Constitución de la provincia de Buenos Aires desde el
advenimiento de la democracia en Argentina. Desde el año
1983, la provincia de Buenos Aires tuvo por lo menos 3 momentos
importantes o significativos de la reforma (Fundamentos de la Ley
10.859).

Algunos de estos proyectos de reformas constitucionales
son tildados de "proyectos troyanos" ya que se valieron
de propuestas de reformas estructurales necesarios para filtrar
la posibilidad de incorporar la reelección del gobernador,
dado que la Constitución Provincial no contemplaba dicha
posibilidad. Podemos adjudicar el fracaso de estos proyectos a
que se contaminaron proyectos loables con proyectos
reeleccionistas.

a) Armendáriz (UCR)
1983-1987.

Una vez instalado el gobierno democrático el 7 de
febrero de 1984, el gobierno provincial impulsa la reforma de la
Constitución.

Quien va a tener un papel preponderante en la propuesta
reformadora es la vicegobernadora, la arquitecta, Elba Roulet. Es
una figura bastante activa y va a empujar un conjunto de
seminarios, publicaciones y proyectos de reforma vinculados a la
temática. Este ha sido un momento por lo menos de
movilización de opinión y en la búsqueda de
construir algún consenso de reforma. Como
conclusión de intensos trabajos en los que colaboraron
gran cantidad de especialistas, funcionarios y legisladores, se
elaboró un proyecto de nueva constitución de la
Provincia.

Lo interesante del caso es que el centro de la
cuestión es el problema de la autonomía, hay que
contextualizar que la vuelta de la democracia en Argentina es muy
apoyada por Europa y eso significa, en términos
políticos y en términos ideológicos, que
durante un tiempo importante un sector del radicalismo e,
incluso, del peronismo renovador liderado por Antonio Cafiero va
a estar influenciado por las ideas socialdemócratas
europeas.

Estas ideas de autonomía tienen que ver con esa
influencia ideológica, porque en Europa ya en los
años ochenta se encuentra en auge todos los proyectos de
descentralización del Estado y de fortalecimiento de los
gobiernos locales. Esta idea de democracia de proximidad en
Europa es fuerte y está muy de moda. Es así que la
dirigencia política argentina va a estar muy influenciada
por ese pensamiento y es esta corriente la que, de alguna manera,
va a retomar el fomento de la autonomía
municipal.

Es en esos debates donde se va a dar un contrapunto
interesante. Elva Roulet, La vicegobernadora, va a ser quien
más adscribe a la Escuela de La Plata
específicamente en 2 puntos:

• La idea de autonomía mediante la
  implementación de Cartas Orgánicas Municipales.
  Este planteo va a instalar la cuestión en el
  país. Poco después se van a modificar algunas
  constituciones provinciales, o sea lo que no sucede en Buenos
  Aires, sucede en otras provincias de la Argentina.

• La idea de los municipios ciudad, que los municipios
  que queden circunscriptos a lo urbano. Ahí, tal vez,
  haya sido la piedra con que tropezó su proyecto al no
  encontrar un acuerdo con sus correligionarios, pues el mismo
  implicaba para estos la pérdida de poder.

Este sea tal vez el motivo por el cual esta reforma no
avanza. No logran siquiera tener un estado parlamentario como
para impulsar un proceso de reforma de la Constitución.
Pero el proyecto, sienta las bases para que el régimen
municipal esté en discusión, o sea, se haya
instalado en la agenda institucional.

La propuesta principal era que las Comunas adquieran un
nivel de autonomía financiera importante. En definitiva,
que pudieran cobrar impuestos.

Otra modificación que se pretendía
impulsar era la modificación del sistema electoral. Una de
las ideas fuerza era que el candidato a intendente sea el primer
candidato a concejal. El motivo de dicha innovación ha
sido la idea de jerarquizar la figura de concejales. Dado que si
es candidato a Intendente y pierde las elecciones, no tiene
función en el sistema político, por lo cual
desaparece de la escena política y de esta manera asumen
cargos quienes conformaron la lista, personajes, muchos de ellos,
de dudosa trayectoria. El propósito era jerarquizar los
concejos deliberantes. No obstante, debemos aclarar, esta medida
tampoco asegura que ese candidato acepte formar parte del Concejo
Deliberante, ya que muchas veces son figuras provinciales que
tienen aspiraciones a buscan cargos superiores.

Otros asuntos de reforma han sido la abolición de
la Asamblea de Grandes Contribuyentes; el intento de introducir
un sistema de democracia semidirecta (plebiscito) y una reforma
impositiva; modificar el artículo 190, que es el que
estipula las funciones de los municipios por considerarlas
vetustas; fijar el piso de la coparticipación a ser
distribuida, un piso del 20% de los impuestos. Su
argumentación es que la provincia no puede coparticipar
algo según criterios subjetivos, resuelto mediante
votación; sino que debe coparticipar un mínimo
preestablecido de la coparticipación. Sino los municipios
quedarían a merced de lo que se vote la cantidad que va a
ser distribuida, para luego aplicar una fórmula para
determinar cuánto se lleva cada municipio. Una
fórmula que pondera una serie de variables como:
población, pobreza, si tienen hospitales, etc. De esta
manera el Departamento Ejecutivo no preverá con la
suficiente antelación para elevar el tratamiento del
presupuesto al Concejo Deliberante. Sin embargo, con un
mínimo garantizado le permitirá a los municipios
estimar un mínimo de ingresos que le permitirá
realizar sus cálculos con una cierta cuota de
certeza.

b) Cafiero (PJ) entre 1987-1991

Antonio Cafiero que fuera fundador en 1984 del Frente
Renovador Peronista, fue Gobernador de la Provincia de Buenos
Aires desde el año 1987. En su trabajo expone Recalde que
"en el año 1988 promovió por intermedio del decreto
547 la descentralización tributaria que permitió a
las municipalidades cobrar impuestos provinciales e
inauguró una política de transferencia de cobro de
recursos prolongada, de distinta forma, hasta la fecha" (Recalde,
2008: 120).

Pero el paradigma económico-financiero-productivo
a nivel mundial estaba transformándose violentamente. El
contexto internacional ya era otro, lejos de dominar la escena
política la socialdemocracia lo hacía ahora el
sector más conservador volcado de lleno a la
promoción de un sistema que mundializaba la
economía. Esto ha ejercido influencias en América
Latina, y Argentina sería su "alumna destacada" en la
implementación del modelo con la asunción de Menem
a la presidencia de la nación cuando finaliza su
mandato.

Otra medida aplicada ha sido la convocatoria a un
plebiscito para evaluar si se aprobaba o no el proyecto acerca de
la reforma del régimen municipal. Debemos destacar que no
se planteaba reformar solamente unos pocos artículos de la
Constitución, también se reformaban entre ellos el
de la reelección del gobernador. Esta reforma se
votó en el año 1990 donde gana la ocpción
NO. Esta triunfa a pesar de que el SÍ estaba apoyado por
los partidos mayoritarios: UCR, PJ, PI; y una constelación
de partidos políticos importantes desde el PS, MID,
etcétera.

El proyecto de reforma se podría resumir en los
siguientes puntos:

• Se eliminan las asambleas de grandes
  contribuyentes

• La base territorial sigue siendo el
  municipio-partido. (Aprendieron que modificarlos tenía
  un obstáculo importante en el interior de la
  provincia).

• Que los municipios dicten sus Cartas
  Orgánicas por convención. Aquellos que no la
  dictan, se rigen por la Ley Orgánica de las
  Municipalidades.

• Autonomía financiera: Los municipios quedan
  facultados a cobrar impuestos. Siempre que no exista doble
  imposición con impuestos provinciales o
  nacionales.

• También introduce la forma semidirecta de
  democracia (Plebiscito, referéndum).

• Planteaba la elección de consejeros
  vecinales.

• Introduce entre las facultades generales, la
  facultad de expropiación por parte de los
  municipios.

c) Duhalde (PJ) 1991-1995.

Duhalde llega a la Vicepresidencia del país junto
a Menem, venciendo en las internas al aparato partidario
encabezado por el gobernador bonaerense, Antonio Cafiero, y luego
triunfando en las elecciones presidenciales de 1989. Renuncia al
cargo a comienzos de los años noventa para presentarse
como candidato a Gobernador de Buenos Aires, asumiendo el 11 de
diciembre de 1991[26]En 1994 realizó una
reforma de la Constitución, al mismo tiempo que se
reformaba la Nacional, con el objetivo (en ambas Cartas Magnas)
de incorporar la posibilidad de una reelección, dado que
la Constitución Provincial no la contemplaba. Duhalde
recibió el apoyo que necesitaba para aprobar el cambio y
también en las elecciones de gobernador que tuvieron lugar
en 1995. (Kasta, 2009).

No obstante, ante la euforia de Verónica Kasta,
debemos mencionar que ha sufrido un revés en un proyecto
de reforma constitucional. Se expide Recalde en su obra
que:

"La Reforma de la Constitución fue votada por la
Legislatura de la Provincia el 5 de diciembre del año 1989
y contó con el apoyo de la UCR, acordado previamente en el
"Pacto de La Plata". Finalmente, fue rechazada el 5 de agosto de
1990". (Recalde, 2008: 120).

Sabedor del poder que disponía, la estudiosa en
la materia la politóloga Kasta publica que Duhalde tras
largas negociaciones logra el apoyo del sector de Rico y sortea
la cláusula del plebiscito obteniendo una abrumadora
victoria (Kasta, 2007). Así, la Constitución de la
Provincia de Buenos Aires quedó redactada de la siguiente
manera:

"Artículo 122.- El gobernador y el vicegobernador
durarán cuatro años en el ejercicio de sus
funciones, y cesarán en ellas en el mismo día en
que expire el período legal, sin que evento alguno pueda
motivar su prorrogación por un día más, ni
tampoco que se les complete más tarde.

 Artículo 123.- El gobernador y el
vicegobernador pueden ser reelectos o sucederse
recíprocamente, por un nuevo período. Si han sido
reelectos o se han sucedido recíprocamente, no pueden ser
elegidos para ninguno de ambos cargos, sino con intervalo de un
período."

Para finalizar diremos que desde 1983 a 1994 hay cuatro
intentos de reforma, 1 de ellos concretado. Sin embargo el
régimen municipal no se modifica. Seguimos con un
articulado acerca del régimen municipal que data del
año 1934. Desde entonces hasta hoy no hemos tenido grandes
debates. Recién ahora la nueva ministra de gobierno de la
provincia está patrocinando unas reuniones buscando
algunos consensos para buscar una reforma de la Ley
Orgánica de las Municipalidades.

Conclusiones

A lo largo del presente trabajo hemos analizado las
autonomías: institucionales, administrativas,
políticas, económicas y financieras de cuatro
municipios de la República Argentina. Arribar a
conclusiones teniendo en cuenta solamente el aspecto normativo,
indiscutiblemente confirmaría nuestra hipótesis que
sostiene que los gobiernos municipales que poseen Cartas
Orgánicas Municipales gozan de una autonomía plena
y quienes no las poseen detentan una autonomía semiplena.
Al contrastar distintas escuelas, teorías e
interpretaciones nos da la posibilidad de complejizar y de poner
en entredicho la conjetura planteada. Nuestra postura es suprimir
de plano la posibilidad de considerar a un gobierno local como
autárquico, por ello nos concentraremos en los distintos
tipos de autonomías.

Sin embargo, las reflexiones emanadas al compararlas
entre estas dos categorías de gobiernos municipales nos
impide optar por alguna de ellas y desechar otras, ya que
consideramos que las mismas son interdependientes e indivisibles.
No sería posible considerar autónomo a un municipio
si se lo privara de alguna determinada. A continuación
efectuaremos un análisis detallado de cada una de
ellas:

• Respecto a la autonomía municipal
  institucional consideramos que los habitantes de un
  territorio local tienen que tener la capacidad de decidir
  qué norma regirá su gobierno local, teniendo la
  posibilidad de continuar bajo la égida de la Ley
  Orgánica Municipal. Es innegable el mayor
  interés de los ciudadanos por aspectos cercanos y
  puntuales de la ciudad, esto admite que luego del
  análisis concretado afirmemos que las municipalidades
  que tienen autonomía plena y que además,
  aquellas donde las Cartas Orgánicas Municipales que
  las rigen son más recientes, reconocen más
  derechos a los habitantes que las conforman y, por ende, una
  ampliación de ciudadanía. Así, no basta
  solamente el mero reconocimiento e incremento de los
  derechos, sino que también es fundamental el tiempo
  transcurrido de sancionada la norma. Ambas variables
  (autonomía absoluta y tiempo de la norma) se vinculan
  en forma directamente proporcional, ya que la
  ampliación de derechos es una conquista que los
  hombres y mujeres han obtenido en el transcurso del siglo XX
  y los primeros años del siglo XXI. Sin embargo notamos
  una tensión existente entre la, cada vez mayor,
  percepción de los mismos por parte de las personas y
  la reticencia de reconocerlos por parte de las autoridades
  estatales. Es en esta contienda en la que nos encontramos
  inmersos. Queda claro que los derechos no se otorgan, sino
  que los mismos se conquistan con formidables
  esfuerzos.

Aquí también se presenta, en forma
latente, una tensión entre la Constitución Nacional
y la Constitución de la Provincia de Buenos Aires y por
ende entre ambos gobiernos. Por lo cual es imperioso que se
adecue la Constitución de la provincia de Buenos Aires,
así no continuar contrariando a la Constitución
Nacional. Si bien esta es la postura lógica y formal, en
lo jurídico para que el Poder Judicial se pronuncie al
respecto, debe existir la afectación de un derecho en
concreto. Esto quiere decir, que para que se dicte un fallo,
tiene que haber una violación efectiva de un derecho, para
ello una persona (física o jurídica) debería
realizar un juicio planteando el problema. De no ser así,
en lo que se estaría incurriendo es en una mera
desprolijidad normativa. Esta redistribución del poder que
significaría el reconocimiento de las autonomías
municipales en los municipios de la provincia de Buenos Aires
ocasionaría una pérdida real de poder tanto del
Poder Ejecutivo provincial, como del Poder Legislativo. Es por
ello el tipo de proyectos de reforma que se están
planteando en la actualidad, están vinculados a la
transformación, simplemente, de la Ley Orgánica de
las Municipalidades. De esta manera se estaría maquillando
una situación en la superficie, mientras que los asuntos
de fondo siguen sin resolverse. En consecuencia, sostenemos que
se están avasallando los derechos de estos habitantes
cuando se carece de autonomía absoluta en los municipios
de la provincia de Buenos Aires, por falta de voluntad de los
representantes. Asistimos a una situación en que al
municipio les son delegadas tareas que les son propias
del Estado nacional y provincial. Creando en el inconsciente
colectivo que el municipio está obligado a contraer
atribuciones y responsabilidades que no les son propias. Mediante
esta estrategia el Estado central desvía la crisis "para
abajo", primero hacia las provincias y luego pasan a los
municipios. Donde éstos tienen que dar soluciones a
más problemas, pero con los mismos recursos financieros,
humanos, técnicos y materiales o sin las capacidades
técnicas y de gestión necesarias.

• Respecto a la autonomía administrativa.
  Consideramos también que, entre otras reformas, se
  debería cambiar la base territorial de la provincia de
  Buenos Aires. Pasar de un municipio-partido a un
  municipio-distrito, así dividir el distrito y crear
  organismos de participación cuyas autoridades sean
  electas por la ciudadanía, fomentando así una
  descentralización real del Poder Ejecutivo municipal.
  No la mera creación de Delegaciones municipales a
  cargo de personal designado por el Intendente, que lo que
  suscita es más centralización. De esta manera
  atacar las prácticas clientelares por otras más
  transparentes y participativas, cambiar las políticas
  verticalistas que caracterizan al conurbano bonaerense por
  otras más horizontales y basadas en la
  construcción de consensos. En este sentido, la
  política de configuración de Comunas debe ser
  una política orientada a profundizar la democracia
  fomentando la participación activa de la sociedad
  civil y de entidades intermedias, la integración de la
  diversidad socio cultural y la concurrencia de esfuerzos
  locales, provinciales y regionales en pos de la
  gestión estratégica del territorio.

En lo concerniente a la estructura orgánica y
designación del personal que disponen los municipios para
efectuar la prestación de los servicios públicos y
demás actos de administración local, es aquí
donde entra a tallar la interdependencia con la autonomía
política. Un Estado municipal debilitado es más
propenso a ser objeto de condicionamientos si el Estado
provincial dispone de un poder relativo muy superior,
máxime si las normas que rigen al personal municipal son
provinciales.

• Respecto a la autonomía política.
  Sostenemos que una ley provincial que contemple a todos los
  gobiernos locales de manera homogénea no responde a
  las expectativas de la ciudadanía. Los habitantes de
  cada municipio debe disponer de la capacidad de decidir la
  forma de representación de sus legisladores, ya que es
  este poder quien ofrece la posibilidad de
  representación de las minorías a través
  de la distribución de escaños. Si esta
  decisión es tomada por el poder provincial, a las
  minorías se les coarta doblemente esa
  posibilidad.

La participación de la ciudadanía mediante
la institucionalización de criterios propios de la
democracia semidirecta debe ser ampliada y contemplar la
posibilidad de que los ciudadanos participen activamente en el
ámbito legislativo local. En el mismo sentido, se debe
poner en marcha el Presupuesto Participativo donde la
ciudadanía intervenga efectivamente, sin atribuirle a esta
modalidad una suma simbólica sino que la cantidad sea
suficiente para que la intervención sea significativa. Lo
vinculado a la Descentralización ha sido tratado en la
autonomía administrativa planteando el cambio de la base
territorial a un Municipio-distrito, de esta manera se fortalece
la interdependencia planteada entre las distintas
autonomías. Y por último, el Plan
Estratégico donde se consideren como actores
políticos fundamentales al conjunto de la sociedad civil,
donde las instituciones públicas y las autoridades presten
sus oídos a quienes tienen mucho para decir y
decidir.

• Respecto a la autonomía económica. El
  aspecto de sumo interés es la concreción de la
  regionalización de la provincia, de esta manera
  plantear la coordinación intermunicipal de acciones
  como: el desarrollo económico, industrial, comercial,
  de transporte[27]de servicios, de salud, de
  educación, ambiental[28]manejo de
  residuos domiciliarios, etcétera, de una manera
  integral con las ciudades que las rodean. Salir de una
  lógica propia de siglos anteriores y actualizar las
  instituciones a una realidad donde los cambios
  tecnológicos e informáticos la transforman
  día a día. Estos cambios en las estructuras de
  gobierno son muy complejos de modificar y además las
  transformaciones son demasiado lentas para los vertiginosos
  tiempos en que vivimos. Por ello, no debemos de dejar pasar
  más tiempo y aggiornar la provincia
  más importante del país a los tiempos vigentes.
  Si bien es incipiente el COMCOSUR, consideramos que el
  objetivo debería ser más ambicioso y no
  conformarse con la creación de una
  subregión.

• Y por último, la autonomía financiera.
  La asunción de competencias inherentes a otras
  administraciones de gobierno, trae aparejado que cuando se
  tienen que asumir las propias obligaciones, se carecen de los
  recursos que se han desviado hacia las otras funciones. Por
  lo cual el municipio pasa a ser autónomo solamente en
  sus obligaciones, pero no es autónomo respecto a los
  recursos que les corresponde. Complementado con propias
  falencias, son pocas las Comunas que no sean calificadas de
  ineficientes. Es por ello que juzgamos substancial que se
  municipalice el impuesto a los ingresos brutos, que no
  consiste en la creación de nuevos impuestos, sino en
  municipalizar impuestos ya existentes, de este modo moderar
  en cierta medida el déficit financiero que las
  intendencias sobrellevan. Para ello es necesaria la reforma
  de la Ley provincial 10.397 Código Fiscal.

Para finalizar, el proceso de globalización en
que estamos insertos, también requiere gobiernos locales
fuertes y participativos para el ejercicio de las
autonomías locales como espacios de libertad que permitan
el mantenimiento de las fisonomías de los diversos pueblos
y personas. A ello apunta el nuevo neologismo, incluido en el
prefacio del Dr. Hernández, ""glocal"", que significa que
debemos pensar ubicados en el mundo global, pero sin dejar de
actuar localmente. (Hernández, 2003: XVII).

Con los fundamentos desplegados en el presente trabajo
estamos en condiciones de responder a la pregunta que forma parte
del título del mismo. Los municipios de la provincia de
Buenos Aires se hallan conceptualmente: ¿En el siglo XX o
en el siglo XXI?

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Anexos

Anexo I

Fuente: (Iturburu, 2000: 9).

Anexo II

Autor:

Carlos Martín
Sánchez

Universidad Nacional de Lanús
(UNLa)

Departamento de Planificación Y
Políticas Públicas (DPPP)

LICENCIATURA EN CIENCIA POLÍTICA Y
GOBIERNO

Lanús, 2012

[1] Si los cotejamos con la Nación y
las Provincias, los Municipios se caracterizan por su
adaptabilidad a las configuraciones sociales, culturales,
económicas, espaciales, políticas, etc. de la
geografía y la población que lo contienen.

[2] Las competencias en lo rural sólo
corresponden a los municipios de tipo condado o departamento,
que son minoritarios en el derecho argentino, como luego
veremos. Asimismo, es de hacer notar que existen en la
legislación muy pocas referencias a los municipios
rurales.

[3] "La provincia del Neuquén, junto
con sus hermanas de Río Negro, Chubut, Santa Cruz y
Formosa transitaron un idéntico proceso, el denominado
de “Provincialización de los Territorios
Nacionales” -del que también fueron parte La
Pampa, Chaco y Misiones-, el cual desembocó en la
sanción de la ley 14.408, del 15 de junio de 1955, que
les dio la calidad de provincia a cada una de ellas; camino que
se vio interrumpido por el golpe de estado de septiembre de ese
mismo año, que hizo que su institucionalización
se comenzara a producir recién en 1957, cuando se dieron
sus respectivas constituciones provinciales y, a partir de
1958, cuando se verifica su vida institucional plena, con la
asunción de sus respectivos primeros gobiernos"
(Márquez, 2007: 34).

[4] "Se efectuaron reformas constitucionales
en 1986 en las provincias de Jujuy, La Rioja, Salta, San Juan y
Santiago del Estero; en 1987 en Córdoba y San Luis; en
1988 en Catamarca y Río Negro; en 1989 en Misiones; en
1990 en Tucumán; en 1991 en Formosa; en 1993 en
Corrientes y en 1994 en Buenos Aires, Chaco, Chubut, La Pampa,
Neuquén y Santa Cruz. Además se sancionó
una nueva Constitución en 1991 en la provincia de Tierra
del Fuego" (Hernández, 2003: 136).

[5] Coincidimos con un Proyecto de ley que
intenta modificar el método empleado, pues: “Una
de las críticas más comunes que se le hace al
método que transforma los votos en escaños en
nuestra provincia, es su tendencia a excluir a las
minorías impidiendo una composición más
pluralista de los cuerpos colegiados, tanto a nivel provincial,
como municipal, como así también una fuerte
sobrerrepresentación de los partidos
políticos  mayoritarios, la causa fundamental de
esto último es que, cuando ya han sido repartidos los
cargos por medio del residuo, en el caso de que todavía
quede representación por asignar esta se completa con la
lista que haya obtenido mayor número de sufragios.
Generalmente, dada la gran cantidad de votos en blanco y la
cantidad de partidos de muy baja representatividad que no
llegan al cociente, hace que en la mayoría de las
elecciones ya sea esta de distrito o seccional, la fuerza
mayoritaria se lleve 2 o más lugares de los que les
corresponden por los votos obtenidos”. Proyecto fechado
el 20 de Agosto de 2008. Visto en:
http://www.notibonaerense.com/detallesPLey.aspx?pl=SistemaD%C2%B4Hont.
Consultado el: 25/04/2012.

[6] Es el caso de la ciudad de Puerto Madryn
y de Trelew. El artículo 227 de la Constitución
de la provincia del Chubut dice: "En las ciudades, pueblos y
demás núcleos urbanos de la Provincia, el
gobierno y administración de los intereses y servicios
locales están a cargo de municipalidades o comisiones de
fomento. Tienen municipalidades las poblaciones en cuyo ejido
urbano hay más de quinientos inscriptos en el
padrón municipal de electores. Tienen comisión de
fomento las poblaciones en cuyo ejido hay más de
doscientos inscriptos en el mismo padrón."

[7] Real Academia Española.
Diccionario de la lengua española. Vigésima
segunda edición. Disponible en:
http://lema.rae.es/drae/?val=autonom%C3%ADa. Consultado el
10/11/2012.

[8] Real Academia Española.
Diccionario de la lengua española. Vigésima
segunda edición. Disponible en:
http://lema.rae.es/drae/?val=autonom%C3%ADa. Consultado el
10/11/2012.

[9] La iniciativa popular de leyes (art. 39)
y las consultas populares vinculante y no vinculante (art.
40).

[10] Ley Orgánica de las
Municipalidades Nº 1810 de 1886. Para ver más
detalles de la misma consultar: Recalde, 2008: 90-92.

[11] Allí el autor cita al pie de
página a: Peñalva y Arroyo (1991). "Queremos
destacar que esta falta de autonomía deriva del propio
marco institucional que regula la actividad de los municipios
de la provincia de Buenos Aires que los hace dependientes del
gobierno provincial."

[12] Dice Pírez: "Un área
metropolitana es, en suma, una ciudad central y un entorno
urbano conectado por flujos sociales y económicos que
permiten identificar una unidad de funcionamiento […] es
la mancha urbana que cubre más de una
circunscripción político-administrativa
[…] una mancha urbana que cubra, total o parcialmente,
el territorio de más de una municipalidad […]
Cuando la mancha urbana ocupa en forma parcial un territorio
municipal, existe allí población que está
fuera de la ciudad pero dentro de un municipio metropolitano
[…] zona metropolitana que no se refiere a la mancha
urbana sino a la totalidad de las unidades
político-administrativas ocupadas, total o parcialmente,
por ella […] una zona metropolitana es (territorial,
económica y socialmente) un fenómeno mayor que un
área metropolitana […] región
metropolitana, se refiere a un ámbito territorial mayor,
incluye la mancha urbana y centros de diferente tamaño
[…] así como áreas de explotación
primaria y espacios vacíos" (Pírez, 1994:
57-58).

[13] El autor cita a BENNARDIS,
Adrián: El municipio del Conurbano Bonaerense.
Desafíos y perspectivas. Análisis comparado;
Tesis de Maestría en Administración
Pública, Facultad de Ciencias Económicas de la
Universidad de Buenos Aires, 1998. p. 162. "Los municipios
deben organizarse institucionalmente de acuerdo a las leyes
provinciales. En cuanto a sus facultades fiscales, aunque el
artículo 226 de la Ley Orgánica faculta al cobro
de impuestos, los artículos 103 y 144 limitan los
aspectos imponibles y la Ley de Coparticipación
Municipal fija los criterios de redistribución fiscal.
Al mismo tiempo, la Constitución Provincial limita la
creación de impuestos, la modificación de sus
tasas, la obtención de empréstitos, a la
resolución de una asamblea de concejales y un
número igual de “mayores contribuyentes”,
figura no eliminada por la reforma constitucional de 1994
(ciudadanos que pagan montos impositivos altos, en la
práctica seleccionados por los partidos políticos
con representación en los Concejos Deliberantes). Las
licitaciones de obra pública y los controles de cuentas
son, asimismo, potestades provinciales".

[14] Amplía la
conceptualización en la nota al pie diciendo que: "La
doctrina se ha expedido mayoritariamente en esta
dirección. a) Sabsay y Onaindia al analizar el
artículo 123 de la C. N. se preguntan ‘[…]
si la presente cláusula agregada por la
Convención Constituyente de 1994, obligará a
aquellas Provincias que no consagren la autonomía
municipal a reformar sus Constituciones. Creemos que la
respuesta es afirmativa, porque se agregó a los
límites impuestos por el artículo 5 un nuevo
elemento y éste debe ser respetado por las Provincias
para tornar legítimo el ejercicio de un poder
constituyente, En consecuencia, estimamos que las Provincias
deberán revisar sus Constituciones para adaptarlas a las
nuevas pautas establecidas en la Constitución federal
[…]’ Sabsay y Onaindia, o.c. p; b) Antonio
Hernández también afirma que ‘las leyes
supremas provinciales deben obligatoriamente adecuarse al art.
123 de la Constitución Nacional y en el actual
régimen municipal argentino, hay que reformar las
constituciones de Buenos Aires, Entre Ríos, Mendoza,
Santa Fe y Tucumán, porque ya hemos visto que no
aseguran la autonomía local de dicha manera,
especialmente en el orden institucional […]’ o.c.,
p. 139; c) Néstor Loxa, por su parte, plantea
específicamente el caso del tratamiento de los
municipios por parte de la Constitución de la Provincia
de Buenos Aires ‘[…] El logro nacional de 1994 fue
acompañado, ese año, por otras reformas
constitucionales provinciales que acataron la pauta
autonómica o la ampliaron. Se puede agiornar la
autonomía del artículo 123, mas no se puede
desconocer o atemperar pues es el piso o base que la Ley
Suprema fija para que (el municipio) sea un gobierno y no un
simple ente. Los bonaerenses […] que también
modificaron su constitución en 1994, con el agravio de
haberla promulgado veinte días después de la
reforma nacional, no solo desoyeron la normativa federal, sino
que ni siquiera se tocó el tópico referido al
régimen municipal imperante en la Constitución de
1933, que se mantuvo igual, como si nada hubiese pasado
[…]’, Derecho Municipal público, provincial
y contravencional, ed. Jurídicas Cuyo, Mendoza, p.
317-318.

[15] Lo componen las localidades y parajes
de: Puerto Madryn, Puerto Pirámides, Quinta el Mirador,
Punta Delgada, Mina Guanacache, Arroyo Verde, Puerto Lobos y
Riacho San José.

[16] Disponible en:
http://www.censo2010.indec.gov.ar/resultadosdefinitivos.asp.
Consultado el 07/11/2012

[17] La anterior Carta Orgánica
Municipal, sancionada en el año 1994, dejaba
expresamente claro en su artículo 67º, sobre las
atribuciones y deberes del Concejo Deliberante, al establecer
en el inciso 20 que debe “Promover el establecimiento y
la prestación de servicios públicos
municipalizado y/o privatizado aquellos que se estime
conveniente”; mientras que en su segundo párrafo,
aclara “En todos los casos autorizará mediante
Ordenanza las tarifas de los servicios públicos velando
inexcusablemente por la racionalidad de las mismas”. De
este modo, dejaba sin el menor atisbo de dudas que el
responsable de regular las tarifas de los servicios
públicos, era el Concejo Deliberante de Puerto
Madryn.

[18] Disponible en:
http://www.censo2010.indec.gov.ar/resultadosdefinitivos.asp.
Consultado el 07/11/2012.

[19] Lamentablemente no nos ha sido posible
obtener datos acerca de cuáles han sido los motivos de
la reforma de la misma, más allá de los cambios
indispensables producto del transcurso del tiempo. Como dato
significativo hemos podido obtener la declaración de un
Diputado Provincial de Chubut, oriundo de la ciudad de Trelew,
que recuerda que dicho cambio fue promovido por la crisis del
año 2001 donde se había instalado en la sociedad
la consigna "que se vayan todos", el objetivo de dicha reforma
fue anular la reelección indefinida del Intendente.

[20] Hace referencia a este concepto como
concentración demográfica Hernández,
cuando cita a Ferrero que explica: " Al analizarse el
desarrollo demográfico argentino pudo advertirse la
existencia de una gran movilidad del factor humano registrada
tanto en el orden nacional como en el plano intrarregional.
Consecuentemente, se fue dando una concentración de
población en torno a los principales núcleos
urbanos en forma autosostenida, no obstante que su ritmo de
crecimiento se haya desacelerado. También fue posible
observar que, dado el tipo de política de
industrialización implementada por el gobierno central,
tal proceso de concentración registró su mayor
intensidad en el área más desarrollada del
país, es decir, la formada por la región pampeana
y el área metropolitana. Sin embargo, el fenómeno
arriba descrito no ha sido privativo de esta parte del
país sino que, por el contrario, se ha registrado una
generalizada urbanización en todo el territorio de la
República, y ésta es la parte positiva que a los
fines de la integración territorial no hay que perder de
vista, pues al haberse conformado de importantes núcleos
urbanos regionales que operan como conglomerados intermedios
entre la megalópolis y las áreas rurales, se ha
puesto de manifiesto un proceso de concentración
demográfico de tipo multidireccional que, aunque es a
escala mucho menor que la habida en torno al área
metropolitana, dentro de una concepción espacial de la
actividad socio-económica argentina, constituye una
interesante red nodal que debe servir de base para la futura
configuración del desarrollo de las regiones
periféricas" (Hernández, 2003: 237-238).

[21] Disponible en:
http://www.censo2010.indec.gov.ar/resultadosdefinitivos.asp.
Consultado el 07/110/2012.

[22] Diario Popular –Sureño
– del 08/11/2011. Disponible en:
http://www.diariopopular.com.ar/notas/105200-lanus-el-unico-distrito-sindelegaciones-municipales.
Consultado el 10/11/2012.

[23] Municipio de Lanús. Disponible
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[24] Disponible en:
http://www.censo2010.indec.gov.ar/resultadosdefinitivos.asp.
Consultado el 07/110/2012.

[25] Ha experimentado con el sistema de
tachas, como el mismo evidenció ser funcional a los
"aparatos" se optó por desecharlo y optar por el de
listas cerradas y bloqueadas.

[26] Hace referencia al tema Kasta cuando
escribe: "[…] antes de aceptar, Duhalde llevó
adelante una estrategia, la que más tarde será su
sostén político: acordó con Menem un
fuerte sostén financiero y económico para la
provincia, ya que sin fondos extraordinarios, ésta seria
ingobernable […] Y es así como surge el
histórico Fondo de Reparación del Conurbano
Bonaerense. Será Cavallo, para aquel entonces Ministro
de Economía, que encontrará la manera de darle
una jerarquía legal a las exigencias de Duhalde,
comprometiéndose a otorgarle a la provincia de Buenos
Aires una porción especial en el reparto de la
coparticipación Federal […]" (Kasta, 2007:
9).

[27] En esta materia recientemente se
constituyó la Agencia de Transporte Metropolitano. Por
el momento es una decisión de políticas
públicas que aspiran en el mediano y largo plazo a poder
coordinar las políticas del transporte.  La Agencia
contará con una conducción tripartita: un
representante del gobierno nacional, uno del gobierno de la
provincia y otro del gobierno porteño.

[28] Referido a esta temática se
creó la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo. El mismo
es un ente interjurisdiccional de derecho público,
creado en noviembre de 2006 por la Ley Nacional N° 26.168,
a la que han adherido las Legislaturas de la Provincia de
Buenos Aires y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
que articula el Plan Integral de Saneamiento Ambiental de la
Cuenca Matanza Riachuelo (PISA).