LIBRO PRIMERO
EL CONTROL FISCAL A LA GESTIÓN
PÚBLICA EN COLOMBIA
PRIMERA PARTE
ESTRUCTURA
ORGÁNICA Y JURÍDICA DEL CONTROL Y LA VIGILANCIA
FISCAL A LA GESTIÓN PÚBLICA EN
COLOMBIA
En virtud de la cláusula general de competencia
prevista en los artículos 6º y 113 constitucional,
que asigna atribuciones, funciones y competencias a las distintas
ramas y órganos del poder público; observamos, que
ellas son depositarias competenciales de control político,
control interno, control penal, fiscal, disciplinario,
administrativo, constitucional, y contencioso administrativo en
desarrollo del principio democrático y de
separación de poderes; lo cual es garantía de
equilibrio en las actuaciones públicas, que consiste en
garantizar el cumplimiento de los cometidos estatales, y la
manera como los servidores públicos deben
ejercer las funciones de esos entes públicos, dentro de
los límites que impone el ordenamiento jurídico, y
el Estado social, participativo y democrático de
derecho.
Desde la perspectiva constitucional, encontramos que de
manera particular la vigilancia a la gestión fiscal del
Estado, es confiada a la Contraloría General de la
República y a las Contralorías territoriales,
teniendo en cuenta no la naturaleza del sujeto de control fiscal,
sino el carácter público de los recursos
administrados, esto es, que los bienes del Estado están
sometidos a la vigilancia fiscal, sin importar que el
administrador o ejecutor sea un ente estatal o un particular que
administre bienes o fondos públicos.
Abordaremos el estudio del control fiscal entonces,
partiendo del órgano técnico, autónomo e
independiente que lo realiza, indicando que las
Contralorías hacen parte de la estructura del Estado, pero
no de alguna de las tres ramas del poder público, sino de
los órganos independientes autónomos ya de
carácter nacional, departamental, distrital o municipal
como lo señala la Constitución Política y la
ley.
El control fiscal en Colombia, encuentra sus primeros
vestigios desde los propios inicios del descubrimiento y la
colonia, con las características propias de la
época; pero debido a la constante evolución del
Estado, la forma como se ejerció partió de un gran
hito a principios del siglo XX, cuando fue necesario revaluar el
sistema del control fiscal debido a la gran crisis
económica de principios del siglo pasado.
A partir de la expedición de la
Constitución Política de 1991, el control fiscal
adquirió una nueva dimensión, pues se
definió como una actividad eminentemente técnica,
realizado a través del ejercicio de un control posterior y
selectivo, aboliendo el viejo esquema político
del control fiscal previo, posterior y
perceptivo.
Estos nuevos retos del Estado colombiano, procuran la
efectividad de una democracia participativa, como garantía
de los valores y principios concebidos por el constituyente
de 1991, y sobre todo como herramienta para
garantizar la materialización del Estado social,
democrático, participativo de derecho, cuya existencia se
justifica en la medida que este sea el instrumento de
garantía para la efectividad de los derechos
fundamentales.
De allí, que en Colombia, dado el carácter
de Estado social y democrático de derecho, no puede
escapar al sistema de pesos y contrapesos que instauran en sus
sistemas los Estados democráticos, a fin de equilibrar el
ejercicio del poder, pues son estos principios los estructurantes
del mismo Estado social de Derecho, como garantía para
evitar los abusos del poder. En desarrollo del principio de
responsabilidad como pilar de nuestra organización
política, el control fiscal en Colombia vigila la adecuada
y correcta administración de los bienes y recursos
públicos, para lo cual, dispone de las auditorías
fiscales y de los procesos de responsabilidad fiscal, a fin de
lograr el resarcimiento por el detrimento patrimonial causado
debido a la conducta dolosa o gravemente culposa de quienes
tienen a cargo determinada gestión fiscal.
En conclusión, como bien lo advierte la Corte
Constitucional, "La función fiscalizadora ejercida por
la Contraloría General de la República propende por
un objetivo, el control de gestión, para verificar el
manejo adecuado de los recursos públicos sean ellos
administrados por organismos públicos o privados, en
efecto, la especialización fiscalizadora que demarca la
Constitución Política es una función
pública que abarca incluso a todos los particulares que
manejan fondos o bienes de la Nación. Fue precisamente el
constituyente quien quiso que ninguna rama del poder
público, entidad, institución, etc., incluyendo a
la misma Contraloría General de la República,
quedara sin control fiscal de gestión. Entonces
ningún ente, por soberano o privado
que sea, puede abrogarse el derecho de no ser fiscalizado cuando
tenga que ver directa o indirectamente con los ingresos
públicos o bienes de la comunidad; en consecuencia, la
Constitución vigente crea los organismos de control
independientes para todos los que manejen fondos públicos
y recursos del Estado, incluyendo a los
particulares".
La legitimidad de la gestión fiscal de la
administración se sustenta por lo expuesto en el principio
de legalidad -trasunto de la soberanía popular-, al cual
se adiciona los principios constitucionales de la función
administrativa de eficacia, eficiencia y economía; pues el
interés general en todo momento debe ser perseguido por la
administración pública, hasta el punto que su
objeto y justificación estriban en su satisfacción
y sólo se logra realizar si el Estado a través de
sus servidores públicos administran los recursos del
erario con sujeción al principio de legalidad, y a los
más exigentes criterios de eficacia, eficiencia y
economía.
Igualmente el artículo 267 constitucional,
posibilita la reorientación del control fiscal, que
además de la protección del patrimonio
público, procura la exactitud de las operaciones y de su
legalidad, y se deberá ocupar del "control de
resultados" que comprende las funciones destinadas a
asegurar que los recursos económicos se utilicen de manera
adecuada, para garantizar los fines del Estado previstos en el
artículo 2o. de la Constitución
Política.
De lo anterior, tenemos que el control fiscal
está referido no a cualquier actividad que implique
gestión pública, sino, aquella categoría de
la gestión pública conocida como gestión
fiscal. "El concepto de gestión fiscal alude a la
administración o manejo de tales bienes, en sus diferentes
y sucesivas etapas de recaudo o percepción,
conservación, adquisición, enajenación,
gasto, inversión y disposición. Consiguientemente,
la vigilancia de la gestión fiscal se endereza a
establecer si las diferentes operaciones, transacciones y
acciones jurídicas, financieras y materiales en las que se
traduce la gestión fiscal se cumplieron de acuerdo con las
normas prescritas por las autoridades competentes, los principios
de contabilidad universalmente aceptados o
señalados por el Contador General, los criterios de
eficiencia y eficacia aplicables a las entidades que administran
recursos públicos y, finalmente, los objetivos, planes,
programas y proyectos que constituyen, en un período
determinado, las metas y propósitos inmediatos de la
administración".
TÍTULO PRIMERO
CONTROL FISCAL,
PRINCIPIO DEMOCRÁTICO, SEPARACIÓN DE PODERES Y
ESTADO SOCIAL DE DERECHO
Como pilar fundamental de un Estado social,
democrático y participativo de derecho, se establece la
necesidad de consagrar un ordenamiento jurídico que
establezca límite al ejercicio de las funciones
públicas. En este orden de ideas, encontramos los
postulados propios de un Estado social de derecho como lo es el
principio de legalidad, el cual regula el ejercicio de las
funciones propias del Estado, en tanto resulta necesario vigilar
de manera permanente, mediante órganos del mismo Estado
pero independientes de todas las demás funciones del
Estado liberal clásico.
De allí que la Constitución
Política, en relación al ejercicio de las funciones
públicas, dispone que las funciones del Estado deben
cumplirse con observancia del principio de legalidad, mediante el
cual toda persona jurídica de derecho público debe
cumplir las funciones estrictamente definidas por la
Constitución Política, la ley y sus
reglamentos.
La razón de ser de los sistemas para el ejercicio
del control a las actuaciones del mismo Estado, encuentra
justificación, en que en un Estado social,
democrático y participativo de derecho, los poderes
públicos se encuentran definidos y delimitados, y el
ejercicio del poder está determinado por la carta
fundamental y el ordenamiento jurídico que rige la
actividad del Estado, y lo consagra como un poder derivado y por
lo tanto reglado, en donde se encuentra al pueblo
como constituyente que ostenta el poder soberano y del cual emana
todo poder público. La vulneración a los postulados
del Estado social de derecho se traduce en una sanción, de
los que son destinatarios gobernados y gobernantes y es a estos
últimos, en los que centramos nuestro estudio y lo que
merece mayor preocupación, por el ejercicio de las
funciones que les han sido encomendadas y de las cuales es
necesario implementar el control.
El control fiscal entonces, es una herramienta del
Estado social de derecho, que pretende maximizar el uso e
inversión de los recursos, para garantizar mejor los
cometidos esenciales estatales. De allí que para la Corte
Constitucional en torno al Estado social de derecho ha
señalado lo siguiente:
"La concepción clásica del Estado de
derecho no desaparece sino que viene a armonizarse con la
condición social del mismo, al encontrar en la dignidad de
la persona el punto de fusión. Así, a la seguridad
jurídica que proporciona la legalidad se le aúna la
efectividad de los derechos humanos que se desprende del concepto
de lo social. El respeto por los derechos humanos, de un lado, y
el acatamiento de unos principios rectores de la actuación
estatal, por otro lado, constituyen las consecuencias
prácticas de la filosofía del Estado social de
derecho. En este sentido el concepto de Estado social de derecho
se desarrolla en tres principios orgánicos:
legalidad; independencia y colaboración de las
ramas del poder público para el cumplimiento de los
fines esenciales del Estado; y criterios de
excelencia". (Se subraya).
La Constitución Política en un Estado
social y democrático de derecho, con el fin de garantizar
su estabilidad y evitar el desbordamiento del ejercicio del poder
público, ha establecido la existencia de distintos
órganos encargados de ejercer el control al poder
público, con el objeto de vigilar si la conducta de las
personas encargadas de ejercer funciones públicas se
enmarcan dentro de los preceptos constitucionales, legales
y reglamentarios. De esta manera se estructura la
función de vigilancia del Estado y acorde con esta toda
una organización encargada de cumplir con ella.
En el Estado social de derecho, estos órganos
tienen una importancia relevante y por ello la
Constitución se encarga de resaltarlos por la calidad de
sus funciones bien diferentes a la que normalmente corresponde a
las funciones clásicas del Estado, obedeciendo a la
necesidad política y jurídica de controlar y
vigilar la gestión de los agentes del Estado, tal como
antes se anotó. Pues estas funciones, no son más
que la manifestación del principio democrático
señalado en la Constitución que orienta la
organización de nuestro Estado.
Colombia se encuentra estructurado como un Estado
Constitucional, democrático, participativo y social de
derecho y, en ese orden de ideas, la Carta Fundamental reconoce
los derechos y libertades del hombre, establece la
participación de la ciudadanía en el manejo del
Estado, pero además, señala el control que la misma
ciudadanía ha de ejercer sobre los recursos
económicos pertenecientes a toda la comunidad. Así
pues, en este proceso de diseño de las actividades
tendientes a organizar la sociedad, el Estado prevé las
funciones que se deben cumplir y los organismos que las deben
desarrollar, creando a su vez los controles que han de garantizar
el cometido, la finalidad y el cumplimiento de esas
funciones.
Así mismo, el Tribunal Constitucional advierte
que, "La función de control fiscal guarda
íntima simetría con la tributaria y presupuestal
constitucionalmente atribuida, en acatamiento al principio
democrático, al Congreso. De ahí que
históricamente la vigilancia fiscal se afiance en el
Estado de derecho a la par que el Congreso – en la historia
constitucional el parlamento – reivindica para sí la
plenitud de competencias en lo tocante a la obtención y
empleo de recursos. En este orden de ideas, el control fiscal
externo de la administración ejercido por el Congreso o
por un aparato público apropiado designado por éste
(CP art. 277), refuerza el papel central de
ese órgano en las tareas indicadas, toda vez que el
control de legalidad se orienta a garantizar que las finalidades
y autorizaciones emanadas del mismo, a las que debe supeditarse
el recaudo y utilización de los recursos públicos
arbitrados, efectivamente se observen en el curso de los procesos
y operaciones jurídicas y materiales
posteriores".
El principio del control, emana del principio
democrático y de separación de poderes; y tuvo sus
primeras manifestaciones bien avanzada la modernidad. Los
especialistas coinciden en que un Estado democrático, es
aquel que se sustenta en un doble principio: el principio de las
libertades y el principio de control. El primero se refiere a los
derechos y garantías ciudadanas; el segundo se refiere a
los actos emanados del Estado mismo.
CAPÍTULO PRIMERO
DE LA NECESIDAD
DEL CONTROL Y VIGILANCIA FISCAL A LA GESTIÓN
PÚBLICA Y DE SU JUSTIFICACIÓN
POLÍTICA
Dada la naturaleza y condición del ser humano, es
necesaria la existencia de diversos controles con el fin de
evitar que quien detente el poder pueda abusar de él, en
perjuicio de la democracia, de los principios fundantes del
Estado social, democrático, participativo de derecho y de
las garantías fundamentales. El Estado social de derecho
se caracteriza por la separación de poderes, de modo que
cada cual tenga funciones diversas y el uno no absorba a otro;
por un sistema de control para evitar el abuso de los
gobernantes, así como por una legalidad previa a la que
debe someterse el ejercicio de la función pública.
El Estado de derecho se opone por definición al
tiránico, en el que el déspota no soporta
estructura legal de control alguno sobre sí.
"Por eso en los Estados modernos el poder se
encuentra repartido en varias ramas u órganos y la
competencia de esos órganos se determinan en la
Constitución y las leyes, que prevén,
también, instituciones especializadas
en la contención del ejercicio del poder; estos
son los denominados órganos de control o ramas de
control".
Así las cosas, el control a la gestión
fiscal del Estado hace parte de una de estas categorías,
inspirado en el Estado democrático, participativo y social
de derecho, cuya justificación desde el punto vista
político tiene acento a partir de la concepción del
Estado de derecho como un principio democrático,
estableciendo la participación del pueblo en todo lo
relacionado con los escenarios de poder donde se tomen decisiones
que los afecte. De esta manera, en el Estado contemporáneo
institucionalizado, quien gobierna no lo esta haciendo en su
nombre, sino por el contrario, gobierna en nombre de la comunidad
que le ha dado la representación a los servidores
públicos para que actúen en nombre de los valores y
principios democráticos consagrados en la
Constitución Política.
1. Control y vigilancia a la gestión fiscal
del Estado, Principio Democrático y
Separación de Poderes.
El principio democrático y la separación
de poderes, está íntimamente ligado a la forma de
organización de cada Estado y a los sistemas establecidos
para gobernar e implementar el ejercicio del poder. Sobre el
ejercicio del poder del Estado, a través de la historia
encontramos diferentes formas de organización, pero en
general se caracterizan aquellos Estados, en donde unos propenden
por la monopolización del ejercicio poder, en
contraposición con otros Estados que defienden su
organización basados en la distribución del
ejercicio del poder defendiendo el justo equilibrio.
Durante la Edad Media, se conoció el sistema
feudal como la forma de organización de las sociedades de
la época, en donde los "los monarcas surgidos de las
invasiones bárbaras decidieron otorgar partes de las
tierras conquistadas a los más poderosos de sus caudillos
a cambio de sus servicios militares y de la aceptación de
su regia autoridad", este sistema social y a la vez
político fue denominado por Hegel como
poliarquía, por la existencia de múltiples
centros de poder.
La etapa subsiguiente surgió a finales del siglo
XV y a principios del XVI, conocida como el Renacimiento, que
sirvió de base para la construcción de una nueva
sociedad. En donde la burguesía con ayuda del Rey se alza
contra la nobleza, sacrificando sus instituciones representativas
a ser subordinadas por el rey, quien implantaría el
sistema de monarquías. Es así como el periodo
renacentista, desde el punto de vista de organización del
Estado, "significa el tránsito de la
organización medieval, caracterizada por la existencia de
múltiples centros de poder, a la moderna que trajo consigo
la concentración del poder en las manos del rey. En otras
palabras la poliarquía, le cedió el paso a las
monarquías."
En esta etapa predominó la monopolización
del poder, en manos del Rey o Príncipe, consolidando un
poder indiscutible al rededor de esta figura como unas
monarquías absolutas, surgiendo la noción de Estado
– Nación como un Estado Moderno, sobre el Estado
local predominante en el medioevo.
El Estado moderno, es caracterizado principalmente por
su nueva concepción sobre el poder político, sobre
derechos, garantías y soberanía. Los demás
poderes del Estado ceden a los poderes del monarca, el poder del
monarca sirve para imponer a todos sus súbditos y estos le
deben obediencia a su Rey, legitimados por la teoría
del derecho divino de los reyes, en donde la
soberanía reside exclusivamente en el Rey, proveniente de
Dios; lo que le permite a los monarcas, ampliar cada vez
más su poder, cada día con menos controles, cuyo
propósito no es más que consolidar las
monarquías de acuerdo con la nueva noción del
Estado.
Para esta época, aún no existe vestigio de
lo que sería el control al ejercicio del poder,
situación que podemos destacar a partir de las
interpretaciones que podemos hacer de tres de los más
importantes pensadores de esta corriente que son: Nicolás
Maquiavelo, Jean Bodino y Tomás Hobbes.
Desde el punto de vista político, Maquiavelo
(1469 – 1527), en su principal obra, "El
Príncipe", traza consejos para los gobernantes a
partir de un realismo político, con el único
propósito de conservar y afianzar el poder. Maquiavelo se
aparta de la preocupación tradicional sobre el fin del
Estado, que había ocupado el interés de los
pensadores antiguos y medievales. Para el florentino, el poder es
un fin en sí mismo. En esta forma separa la
política de la ética y presenta el Estado como un
sistema autónomo de valores independientes de cualquier
otra fuente.
Por su parte Bodino (1530 – 1596), en su aporte
introduce el concepto de soberanía como "el poder
absoluto y perpetuo del Estado" para él, "puede
haber múltiples relaciones entre los miembros de una
comunidad, pero la sujeción al soberano es la que los hace
ciudadanos. El soberano es responsable ante Dios y está
sometido a la ley natural, pero es él quien crea el
derecho y no tiene otras limitaciones, salvo si se derivan de un
pacto suyo con los súbditos o con otros
estados"
Tomás Hobbes, de origen inglés y quien
vivió entre 1588 y 1679, expresa su pensamiento sobre la
teoría del Estado, a través de su obra "El
Leviatán", cuya teoría hoy es conocida como
ius naturalista o contractualista, que según
interpretación del profesor Isidro Hernández, cada
individuo mantiene su poder soberano o poder político,
significa que no está sometido a ninguna ley impuesta por
otro hombre o por una sociedad; en otras palabras, ninguna
persona manda sobre otra. Este es un estadio que no permite la
convivencia social ni la existencia de mercados. De acuerdo con
Hobbes, cuando cada individuo posee su poder político
aumenta la posibilidad de entrar en guerra con otros
hombres porque cada uno tratará de imponerse a los
demás y éstos a no permitirlo, lo cual hace que la
convivencia social se rompa; en este momento, los mercados no
funcionan porque no existe un mecanismo social que garantice el
cumplimiento de los acuerdos que allí se
pactan.
En este periodo y hasta finales del siglo XVII, se tuvo
la concepción del Estado absolutista, con un poder
concentrado en una sola institución con ausencia de
controles, en donde el monarca era poseedor de todo tipo de
derechos sobre la sociedad; pero esta a su vez carecía de
derechos frente a las autoridades.
Para comienzos del siglo XVII, adquiere fuerza la idea,
según la cual el poder no es exclusivo de un gobernante,
como tampoco que proviene de un poder divino, sino que pertenece
a toda la comunidad, porque la soberanía reside en el
pueblo y desde aquí proviene el poder del
Estado.
Estás ideas, de estirpe democráticas,
habían sido expuestas por juristas, teólogos e
historiadores que se conocieron como filósofos del
derecho, cuya doctrina de la soberanía se basa en un
consentimiento libre de los gobernados, que surgieron como
manifestación contraria del pensamiento cristiano de la
edad media, auspiciado por Agustín de Hipona, Isidoro de
Sevilla, Juan de Escoto y Tomás de Aquino, defensores de
la teoría según la cual el poder político
proviene de la voluntad divina.
En el marco de estas ideas, surge lo que conocemos como
Estado liberal, a la cual haremos alusión más
adelante, orientados por los pensadores como John Locke,
Montesquieu, Rousseau y Emmanuel Sieyes, defensores de la
teoría contractualista del origen del poder.
De acuerdo con el postulado de Montesquieu, según
el cual "Todo organismo llevaba en sí el impulso al
engrandecimiento y al crecimiento, y precisamente se preocupo en
sumo grado porque se establecieron controles en el manejo del
Gobierno, a ese instinto de grandeza. Por ello afirmaba que
pobres los pueblos en que el poder se concentra en manos de un
solo gobernante porque serán víctimas de la
tiranía".
Es decir, que el poder debe controlar al poder.
Así las cosas, nuestro Estado colombiano, se caracteriza
por la separación de poderes, de modo que cada área
de poder se especializa de acuerdo en las funciones propias de su
naturaleza, esencia y voluntad de la Ley.
En este orden de ideas, si el poder ya no es
monopolizado por un gobernante, sino que pertenece a todo la
comunidad, su difusión es inevitable. Por lo tanto se hace
indispensable establecer mecanismos prácticos que
canalicen el ejercicio de ese poder, para garantizar el necesario
orden social.
Es así, como la noción de control se
concibe en torno del Estado de derecho, pudiendo destacar el
postulado según el cual el Estado de derecho en su
estructura, debe, "una estimable confianza en la razón
humana y en las posibilidades de limitar racionalmente al poder a
través de esa creación de dicha razón que es
el Derecho"
A partir de esta concepción, surge el principio
de separación de poderes, promulgando que el poder del
Estado no es realmente un solo poder sino, que resulta claro
distinguir tres ramas del poder público y unos
órganos de control, autónomos e independientes
entre si, pero que en virtud del principio de colaboración
armónica actúan de manera coordinada para el
cumplimiento de los fines y tareas del Estado. El ejecutivo, el
legislativo y el judicial y los órganos de control fiscal,
electoral, banca central, disciplinario y penal entre otros.
El tratadista Libardo Rodríguez, explica
claramente, la evolución que he tenido este principio en
cuatro fases. La primera evolución, a la que denomina,
regreso a la idea de que el poder público es uno solo,
aunque conformado por varios órganos o ramas. La
segunda evolución la llama, el principio de
colaboración entre los diferentes órganos o ramas
del poder público. Una tercera evolución como,
ampliación del objeto de la función ejecutiva y
del concepto de rama ejecutiva. Y una última
evolución, abandono de la concepción tripartita
de la separación de poderes.
A partir de esta última evolución, surgen
entonces nuevos órganos autónomos de poder,
diferentes a los tres tradicionales, dentro de los que se destaca
el principio de control. El tratadista Augusto Trujillo, lo
destaca como la función de control sosteniendo que los
especialistas coinciden en que un Estado democrático es
aquel que se sustenta en doble principio: el principio de las
libertades y el principio del control.
En ese mismo sentido, nuestra Carta Política ha
recogido la concepción tripartita del poder, así,
podemos observar que en su artículo 113 manifiesta que:
"Son ramas del poder público, la legislativa, la
ejecutiva, la judicial. Pero tal como se dejó
expresado en renglones precedentes, que no existe una verdadera
democracia sin control, nuestra constitución no se aparta
de este postulado y en la misma norma consagra que
"además de los órganos que la integran, existen
otros autónomos e independientes, para el cumplimiento de
las demás funciones del Estado".
En desarrollo de los postulados anteriores, la
Constitución Política en los artículos 117
y 119 consagró y previó la existencia
de la Contraloría General de la República y de las
Contralorías territoriales como un órgano de
control, cuya función es la vigilancia de la
gestión fiscal y el control de resultados de la
administración de manera posterior y selectiva.
2. Control Fiscal, Hacienda Pública y
vigilancia a la gestión de los ingresos y gastos del
Estado.
Hemos visto como surge el control fiscal a partir del
principio de separación de poderes del Estado y que a su
vez este, según la Constitución Política, se
encuentra en cabeza de un órgano que colabora para el
cumplimiento de fines del Estado. En este sentido resulta
procedente averiguar, cual es la importancia del Control Fiscal y
el control de resultados en relación con la Hacienda
Pública.
La Constitución Política de Colombia en el
artículo 267, establece la existencia de un Control
Fiscal, encomendado a la Contraloría General de la
República de la siguiente manera:
El control fiscal es una función
pública que ejercerá la Contraloría General
de la República, la cual vigila la gestión fiscal
de la administración y de los particulares o entidades que
manejen fondos o bienes de la Nación.
Sobre la finalidad del Control fiscal, la Corte
Constitucional mediante sentencia de constitucionalidad
expresó lo siguiente: "El control fiscal constituye
una actividad de exclusiva vocación pública que
tiende a asegurar los intereses generales de la comunidad,
representados en la garantía del
buen manejo de los bienes y recursos públicos, de manera
tal que se aseguren los fines esenciales del Estado de servir a
aquélla y de promover la prosperidad general, cuya
responsabilidad se confía a órganos
específicos del Estado como son las Contralorías
(nacional, departamental, municipal)…" (subrayado fuera
del texto)
Pero la misma Corporación se ha pronunciado sobre
la definición del concepto de Control Fiscal
y es en este en donde podemos encontrar una primera
aproximación entre el Control Fiscal y manejo
de las finanzas públicas, pudiendo establecer que en
últimas el objeto del Control Fiscal lo
constituye la Hacienda Pública.
De ésta manera, la Corte Constitucional mediante
sentencia C-499 de 1998, con ponencia del Magistrado Eduardo
Cifuentes Muñoz, estableció que: El control
fiscal es el mecanismo por medio del cual se asegura "el cabal
cumplimiento de los objetivos constitucionalmente previstos para
las finanzas del Estado."…
Concordante con la definición que hace el
máximo Tribunal de constitucionalidad, el hacendista y
Abogado Administrativista Dr. Juan Camilo Restrepo, al describir
el objeto de la Hacienda Pública la estructura a partir de
dos elementos centrales. El primero, se trata de una disciplina
que analiza los objetivos buscados por el sector público a
través de los ingresos y de los gastos presupuestales. El
estudio del sector público como perceptor de recursos
fiscales y como inversor de los mismos, constituye el objeto
central de la Hacienda Pública.
En segundo lugar, la Hacienda Pública no es una
disciplina que se pueda estudiar por si sola, aunque resulte como
una ciencia autónoma, debe comprenderse a partir de la
integración con otras ciencias y artes, como la
política, la economía, la administración,
entre otras. Lo anterior por la complejidad que ha adquirido el
sector de las finanzas públicas. Ahora bien, el mismo
tratadista identifica cuales son esos objetivos perseguidos por
el sector público a través de los ingresos y el
gasto presupuestal, estableciendo que su principal objetivo, es
dotar a la comunidad de cierta cantidad de bienes colectivos,
pero que también cumple otros objetivos fundamentales
tales como: la redistribución, la estabilidad y el
desarrollo económico.
Así mismo, estos objetivos de la Hacienda
Pública que identifica Juan Camilo Restrepo, resultan
perfectamente identificados con el concepto de gestión
fiscal que alude la Corte Constitucional al expresar:
"…En este sentido, la jurisprudencia ha
estimado que la gestión fiscal hace referencia a la
administración y manejo de los bienes y fondos
públicos, en las distintas etapas de recaudo o
adquisición, conservación, enajenación,
gasto, inversión y disposición. A su turno,
según la Corte, la vigilancia de esta gestión "se
endereza a establecer si las diferentes operaciones,
transacciones y acciones jurídicas, financieras y
materiales en las que se traduce la gestión fiscal se
cumplieron de acuerdo con las normas prescritas por las
autoridades competentes, los principios de contabilidad
universalmente aceptados o señalados por el Contador
General, los criterios de eficiencia y eficacia aplicables a las
entidades que administran recursos públicos y, finalmente,
los objetivos, planes, programas y proyectos que constituyen, en
un período determinado, las metas y propósitos
inmediatos de la administración".
3. El control fiscal como herramienta de la
democracia representativa en el Estado
Liberal.
La democracia representativa es un régimen
político, mediante el cual el pueblo debate y dicta sus
leyes en los parlamentos o congresos, no de manera directa, sino
por intermedio de sus representantes. Mediante la democracia
representativa el pueblo elige libremente a sus representantes,
para que sean estos en nombre del pueblo quienes decidan, por la
sencilla razón que una participación directa no es
posible, de tal manera que en este sistema el pueblo elige a unas
personas para que se desplacen a la capital para discutir y votar
en nombre de sus electores, del pueblo.
A este fin se hace apelación a la ficción
de la representación, a la idea de que el parlamento no es
más que un representante del pueblo, de que el pueblo no
puede expresar su voluntad más que en el parlamento y a su
través, aunque en todas la constituciones sin
excepción el principio parlamentario vaya parejo con la
regla de que los diputados no pueden recibir instrucciones
obligatorias de sus electores, lo que hace el parlamento
jurídicamente independiente del pueblo en el ejercicio de
sus funciones.
En Colombia, el control fiscal sobre el gasto
público como herramienta de una democracia representativa,
era ejercido por el Congreso de la República y
concretamente por la Cámara de representantes. Así,
en vigencia de la Constitución Política de 1886, se
confiaba a la Cámara de Representantes el deber del
control fiscal, otorgándole la facultad de examinar y
fenecer definitivamente la cuenta general del
tesoro.
Pero bien, vale aclarar que durante la primera mitad del
siglo XIX, el control sobre la hacienda pública era
ejercido por el poder ejecutivo por intermedio de sus agencias,
como bien se explicará mas adelante, de tal manera que a
finales de este periodo ya se tuvieron vestigios de un control
fiscal representativo pero concretamente fue en el siglo XX con
la llegada de la Misión Kemmerer donde se recomendó
que "la Ley de Contraloría-continúa Esteban
Jaramillo- tan acremente atacada por quienes no conocen, o no
quieren conocer su verdadero sentido, obedece a un principio
análogo al de la Superintendencia Bancaria. El pueblo, que
contribuye con su dinero para los gastos del Estado, muchas veces
a costa de grandes privaciones, tiene el derecho de saber en todo
momento cómo se recauda, maneja y administra ese dinero,
que garantía de honorabilidad y competencia dan los
empleados responsables del Erario y cómo se hacen
efectivas las disposiciones fiscales dictadas por el Congreso
para garantizar esos fondos. Y como el pueblo por sí mismo
no puede ejercer esa fiscalización y supervigilancia,
necesita un delegado suyo constituido por medio de sus
representantes autorizados, que es el Contralor General de
la República, para que ejerza aquellas importantes
funciones. Si a ese funcionario no se le reviste de las
facultades necesarias para llevar a cabo una verdadera
fiscalización, será imposible que ésta se
haga de manera conveniente y eficaz".
Posteriormente en el texto de la Ley 42 de 1923,
quedó establecido en el artículo 2º que
"El Departamento de Contraloría estará a cargo
de un funcionario denominado Contralor General de la
República, y de un ayudante denominado Auditor General,
quienes serán nombrados por el Poder Ejecutivo Nacional,
con la aprobación de la Cámara de Representantes, y
devengarán salarios no inferiores a seis mil ($6.000) y
cuatro mil ($4.000) anuales, respectivamente". Pero
posteriormente, se estableció mediante Acto Legislativo 01
de 1945 que el Contralor General sería elegido por la
Cámara de Representantes, se elevó la
Contraloría a rango constitucional, asignándole la
función de vigilancia a la gestión fiscal del
erario público.
Lo cierto es que, la regulación y la forma de
hacer control fiscal a la hacienda pública nacional, tuvo
constantes modificaciones hasta la entrada en vigencia de la
nueva carta política, en donde se conserva como elemento
de un control fiscal orientado en una democracia representativa,
la facultad de la Cámara de Representantes del Congreso de
"examinar y fenecer la cuenta general del presupuesto y del
tesoro que le presente el contralor general de la
república".
4. El ejercicio del control y vigilancia
fiscal en el Estado contemporáneo como herramienta de la
democracia participativa.
Es normal que las personas, que en su vida personal se
vayan a ver afectada por la toma de decisiones, quieran
participar en el proceso de formación de esa
decisión. Esta característica
EL PRESENTE TEXTO ES SOLO UNA SELECCION DEL TRABAJO
ORIGINAL.
PARA CONSULTAR LA MONOGRAFIA COMPLETA SELECCIONAR LA OPCION
DESCARGAR DEL MENU SUPERIOR.