Costa Rica – Los trabajadores del Estado en las luchas populares 1940-1980

Introducción

La coyuntura histórica que viven hoy las
sociedades Latinoamericanas suscita el escrutinio del legado de
los sectores obreros, empleados públicos y otras capas
sociales trabajadoras asalariadas que desde 1970 vienen
rediseñando la agenda de sus ideales y nuevas formas de
insertarse en las luchas políticas. En ese campo se ubica
la evolución de los sindicatos del sector público
estatal: Un tema que sociólogos y politólogos han
abordado con denuedo, facilitando las reflexiones de otras
disciplinas, especialmente, de los historiadores.

En el examen de la historia de los trabajadores del
sector público como segmento de las llamadas "clases
medias", los olvidos y silencios advierten los riesgos de la
improvisación y de la acción política
espontánea, cuando se trata de calibrar el potencial
revolucionario que portan. En particular, ahí donde el
movimiento obrero y campesino ha sido desplazado de su papel
protagónico por la evolución singular de estas
sociedades; estrujadas como están, entre la incertidumbre
de sus bienestares y la confusión ideológica sobre
su identidad y futuro en relación con las clases
populares.

Este ensayo quiere responder a esas preocupaciones,
pensando en la formación y desarrollo del sindicalismo en
el sector estatal. El tratamiento del tema es deudor en su
contenido, de las hipótesis y conclusiones de otros
estudios, compartidas de modo general por el autor. El texto
tiene carácter de síntesis histórica,
incluyendo algunas fuentes periodísticas y documentales no
exploradas por otros estudios. El trabajo se enmarca en los
siguientes objetivos.

• 1. Sistematizar los cambios estructurales y los
  procesos que determinaron la formación de los
  trabajadores del sector público estatal con sus
  propias herramientas de lucha sindical y
  política.

• 2. Relacionar variables de tipo
  económico y político, nacional e internacional,
  que justifican estudiar a los empleados públicos como
  parte de la sociedad y de la clase trabajadora del
  país.

• 3. Proveer información clasificada y
  valorada con criterios de la historiografía sobre el
  desarrollo del sindicalismo del sector público
  costarricense entre 1940 y 1980.

El legado
liberal

Hacia 1914 los empleados públicos de Costa Rica
debían pagar las deudas contraídas por los partidos
políticos en las elecciones. Las maestras y secretarias
también soportaban los rebajos de salarios, a pesar que no
tenían derecho a votar. Para la campaña de 1924,
Roberto Brenes Mesén y Miguel Obregón Lizano,
elaboraron el precepto sobre neutralidad política del
magisterio. (Monge A. y F. Rivas, 1980: 59). El Art. 72, inciso
1, de la Ley Orgánica Docente prohibió a los
educadores hacer campaña electoral. La norma afectó
a los empleados estatales.

El 8 de mayo de 1924 el Presidente Ricardo
Jiménez sentenció: "Hay dos clases sociales a las
que no se concede libre e irrestricta facultad de propaganda
electoral: la de los funcionarios de justicia y la de los
maestros de escuela, que ejercen también una magistratura
social. Tanto los unos como los otros no deben tomar más
parte en las elecciones que la de emitir su voto". (Vargas, C.
1986: 341). Estaba fresco el recuerdo de las luchas de los
maestros para derrocar la dictadura de los hermanos Tinoco en
1919.

Esas regulaciones eran funcionales al concepto de Estado
como "majestad" representante de los intereses de todos los
ciudadanos y clases sociales. En tal caso, sus "funcionarios"
deben ser un cuerpo de agentes cuya actividad está
absorbida por los intereses generales del Estado, y las
preocupaciones de las personas que trabajan en él deben
"sublimarse" en provecho de todos; como en la construcción
hegeliana que deifica al Estado, ante el cual, el individuo debe
limitar la libertad en aras de la voluntad soberana que legitima
aquella institución.
(http://www.nuso.org/upload/articulos/1139_1.pdf

El encubrimiento de las relaciones de poder y
dominación que evidencia ese concepto de Estado ya
había entrado en contradicción con otras doctrinas
políticas y, ante todo, con las primeras asociaciones y
conflictos promovidos por los trabajadores del sector
público al calor del nacimiento del movimiento
obrero.

En 1907, en el discurso inaugural de la Biblioteca de
Grecia, José María Zeledón expresó
este pensamiento de hondura anarquista. "Pasó ya
(…) la oscura época en que vivieron y crecieron
robustos los prejuicios que circunscribían la
ilustración y radicaban el talento en las llamadas clases
altas; en que la ciencia era guardada en arca misteriosa,
impenetrable a la mirada embrutecida de las multitudes que
conforman su innata aspiración, al irritante yugo de una
sabiduría providencial concedida únicamente a la
casta olímpica de los iluminados. Hoy ya todos sabemos que
la fuente del saber está en la tierra…" (En: Abarca
V. 2003:79)

Por su parte, la investigación histórica
ha rastreado el génesis de organización y huelgas
en los servicios públicos. El 1 de junio de 1890 se
creó la Sociedad de Ingenieros Costarricenses para
impulsar estudios de matemáticas y sus aplicaciones. Entre
1867 y 1902 había al menos 70 profesionales en ese campo y
la permanencia de la Sociedad coincidió con objetivos
gubernamentales. El 3 de julio de 1903 el Presidente
Ascensión Esquivel decretó la creación de la
Facultad Técnica de la República. El número
de ingenieros civiles, agrónomos, mecánicos y
geómetras aumentó a un centenar en 1911 y al
año siguiente la escuela técnica fue convertida en
Facultad de Ingeniería.

Hubo otros casos similares. Después de 20
años de prestación del servicio, el 29 de abril de
1891 se fundó la Sociedad de Socorros Mutuos de Empleados
del Telégrafo Nacional. Los impresores crearon el 9 de
setiembre del mismo año la Sociedad Tipográfica de
Socorros Mutuos. Los cirujanos dentistas se agruparon en 1898
para promover la creación de la Facultad de Cirugía
Dental. Un año después, en enero, se fundó
el Sindicato de Periodistas. Otro gremio profesional era el de
abogados. Formaron la primera asociación en 1881, en 1887
consiguieron que se promulgara la Ley Orgánica del
Notariado y en junio de 1900 fundaron la Liga de Derecho, con la
firma de 25 abogados. En 1901 un grupo de 53 maestros, el 34%
mujeres, creó la Sociedad de Economías de los
Maestros.

Los conflictos laborales no estuvieron ausentes. En 1883
fueron a la huelga 59 telegrafistas en demanda de alza de
salarios. En abril de 1901 suspendieron labores los
tipógrafos de la Imprenta a Vapor, en la cual se editaban
La Prensa Libre, El Heraldo y El Día. (Fallas M. 1983:
185-311).

Después que se clausuró la Universidad de
Santo Tomás en 1888, se mantuvieron –algunas por
breve tiempo– las Facultades de Medicina (1895), las Escuelas de
Derecho (1891), Bellas Artes (1897), Farmacia (1897), Obstetricia
(1899), Ingeniería (1903) y Cirugía Dental (1915).
En la década siguiente se abrieron La Escuela Normal
(1914), Enfermería (1920) y Agricultura (1926). La Escuela
de Comercio "Manuel Aragón" se estableció desde
1926, con una sede regional en Limón. En 1927, el Ministro
de Educación Luis Dobles Segreda informó que la
enseñanza privada se impartía en 39 colegios y
escuelas particulares.

Así, en el Censo de 1927 se registró el
ejercicio profesional de 145 médicos, 160 ingenieros, 456
peritos y contadores mercantiles de los cuales 44 eran mujeres, y
289 tenedores de libros. La mayoría de esos oficios ya no
eran "profesiones liberales" sino trabajos asalariados o a cuenta
propia. El 68.1% se declaró empleado y el 16.7%
administradores del Estado, incluyendo el 5.4% de directores de
centros educativos.

La cifra de empleados públicos,
educadores y profesionales aumentó del 2.7% de la
población económica activa (PEA) en 1892, al 7.4%
en 1927. El 4.8% trabajaban con el Gobierno, 1.2% profesionales y
1.4% educadores. Otra ocupación importante fue la
administración. El 34.9% trabajaba en oficinas del Estado,
4% en actividades industriales y 2.6% en fincas y haciendas. El
empleo público había aumentado entre 1864 y 1892,
de 1.3 % al 2.7 % de la PEA. En 1927 sumó el 6.1 %.
http://www.kerwa.ucr.ac.cr/bitstream/handle/10669/580/tesis%20completa.pdf?sequence=1
Según otra fuente, creció en cifras absolutas de
2.118 trabajadores en 1881, a 4.441 en 1905 y 7.173 en 1930.
(Murillo, J. 1986:291)

El cambio en la conciencia social fue otro proceso
relevante. Según Luis Felipe González, entre 1872 y
1883 florecieron 14 uniones de educadores y ciudadanos:
"Sociedades cooperadoras de la educación y
científico culturales". Entre 1890 y 1905 unos 45
educadores y profesionales fundaron o dirigieron 36
periódicos y revistas. Expusieron con libertad ideas de
contenido sociológico, de crítica al poder y a la
política de oligarquías. Unos participaban en
asociaciones y clubes de artesanos como el Club Juvenil "La
Vanguardia", abierto en 1908; el Centro de Estudios "Germinal" y
El Ateneo de Costa Rica, en 1912. Fundaron o ingresaron en ligas
nacionalistas opuestas a las inversiones de los monopolios
norteamericanos en banano, minería, telegrafía,
electricidad, ferrocarriles y puertos. Difundieron el ideario
popular y romántico que legitimaba la lucha contra las
monarquías europeas, o en torno a la revolución
mexicana de 1910-1911. (Abarca C., 2005:29-33).

En el decenio 1923-1933 hubo un ascenso del movimiento
artesano y obrero: de las doctrinas anarquistas, socialistas, de
izquierda liberal, católicas laboristas y comunistas. El
asociacionismo mutualista retrocedió y creció el
sindicalismo. Unas pocas organizaciones laborales iniciaron
vínculos, aún débiles, con centrales
internacionales de confederaciones sindicales, movimientos
antiimperialistas, ligas obreras y con la Tercera Internacional
Comunista.

Partidos políticos como el Socialista, de Aniceto
Montero; el Progresista, de Vicente Sáenz; el Reformista,
de Jorge Volio; el Bloque de Obreros, Campesinos e Intelectuales,
de García Monge; el Partido Comunista, y el Partido
Agrarista, de Alberto Echandi, recogieron y canalizaron
electoralmente las molestias ciudadanas, de las clases sociales y
organizaciones cívicas y antiimperialistas. Las nuevas
protestas habían incubado en los ciclos de auge y crisis
del capitalismo, la Primera Guerra Mundial, las intervenciones
miliares del ejército de Estados Unidos, el triunfo del
Fascismo y el Nazismo en Europa y su expansión en
América Latina.

La crisis capitalista de 1929-1933 propició el
despertar de la sociedad. Surgieron tres asociaciones de
estudiantes, una de los maestros –la primera había
sido fundada en 1917- y otra de las mujeres. Asimismo, la
Cámara de Comercio y la de Agricultura, la Sociedad
Agrícola de Ahorro, cooperativas de productores de banano
y la Asociación de Productores de Café. Otras
entidades agruparon a patentados de licores, dueños de
jabonerías y de boticas, vendedores de refrescos y de
automóviles. En esa efervescencia el gobierno creó
las Secretarías de Trabajo (1928), Salud Pública,
la Escuela de Agricultura y la Oficina Técnica de
Conciliación de Conflictos.

Y en los altibajos de la economía, entre 1925 y
1940 se crearon instituciones promotoras de un fuerte sentimiento
de identidad nacional cultivado por educadores, técnicos,
académicos del arte, las letras, la música y la
ciencia aplicada.

Es comprensible, entonces, que en 1933 el Ministro de
Educación Teodoro Picado expresara a los diputados: "El
magisterio nacional que hace 20 o 30 años apenas si se
señalaba en la vida del país, tiene hoy día
una influencia preponderante. Es más, es ya un gran poder
contralor de la acción gubernativa y el apoyo que le
preste, (es) el mejor aplauso a que pueden aspirar los
gobernantes, en la seguridad de que el elogio se trocaría
en valiente reproche el día en que fueran indignos de la
confianza del país…" (Memoria Anual del MEP. 1933.
Citado en Abarca V., 2003:78). Cuatro años después,
el Prof. Isaac Felipe Azofeifa observó que la
enseñanza secundaria pública y privada había
sido impulsora de la formación de profesionales y
técnicos que constituían "la clase directora" del
país.

No obstante, entre 1936 y 1946 se vivió una
coyuntura de aguda lucha de clases, la cual se articuló
estructuralmente con la crisis política de 1944-1947 y su
explosión en Guerra Civil. En ese trance sobresale la
constitución de 11 sindicatos de empleados públicos
entre 1938 y 1947 en servicios de electricidad, transporte
ferroviario al Pacífico, Fomento, Obras Públicas y
centros hospitalarios. En el magisterio hubo varios intentos de
asociación entre 1934 y 1939 que fueron reprimidos por el
gobierno de León Cortés. En junio de 1941 se
fundó la Asociación de Educadores Pensionados y a
fines de 1942 la Asociación Nacional de Educadores. En
1944 surgió la Unión Médica
Nacional

En segundo lugar, en la década 1937-1947 los
empleados públicos declararon siete huelgas: 4
municipales, 2 hospitalarias y 1 en la Secretaría de
Fomento, en San José. En 1946 los médicos
promovieron una huelga en contra de la disposición del
gobierno de ampliar a ¢ 1.000 el tope salarial del
porcentaje de cotización para el seguro social. Al gremio
se unieron los farmacéuticos, la Unión
Odontológica Nacional, empleados del sistema bancario, del
Instituto Nacional de Seguros y del Colegio de
Abogados.

Hay que agregar el nacimiento y las actividades de al
menos 14 agrupaciones de ciudadanos con objetivos de lucha
implícitos en sus denominaciones. Entre 1939 y 1943
surgieron: La Junta Pro Inquilinato de Limón, el
Comité Cívico de Oposición a la Electric
Bond and Share, la Junta Nacional de Defensa de la Electricidad;
la Unión de Mujeres del Pueblo, la Alianza Femenina
Costarricense y la Convención Femenina de la Nueva Costa
Rica; el Frente Democrático del Magisterio, el Frente
Juvenil Demócrata, la Juventud Vanguardista, la Junta de
Defensa Civil, la Liga Nacional Antifascita, la Unión
Nacional de Organizaciones Antitotalitarias y la Sociedad de
Amigos de la URSS. (Trabajo: Varios periódicos:
1943-1947)

De igual modo, la aprobación de las
Garantías Sociales entre 1941 y 1943. En el Código
de Trabajo se reguló negativamente el derecho de huelga a
los trabajadores del sector público e incluyeron con ese
rango la producción hidroeléctrica, el transporte
ferroviario, portuario y las actividades agrícolas de
exportación. En segundo lugar, se amparó la figura
del pluralismo ideológico sindical y el funcionamiento de
una o más asociaciones, coaliciones de trabajadores y
sindicatos en un mismo centro productivo. Esto último,
unido a la ausencia de fueros para la dirigencia sindical, devino
en limitación al derecho de negociación colectiva y
de huelga. Los porcentajes de trabajadores estipulados para
organizarse, litigar e ir a las huelgas dieron lugar a variedad
de interpretaciones que, por jurisprudencia, han sido un
obstáculo al uso colectivo de las leyes
laborales.

Entre 1947 y 1949 los maestros y profesores se
enfrentaron entre sí en una fase de radicalización
política y subversión contra el gobierno de Teodoro
Picado. La ANDE se escindió al calor de la protesta
patronal conocida como "la huelga de brazos caídos" de
1947. Las diferencias ocupacionales, salariales, por niveles de
enseñanza y las discrepancias ideológicas sobre
fines y estrategias, dieron origen a la Unión Nacional de
Educadores (UNE). En ella se agrupó el sector
político afín al Partido Republicano y luego
desapareció en la ola represiva de la Guerra Civil. Otro
sector de la ANDE recuperó el nivel asociativo con apoyo
de los Ministerios de Trabajo y Educación y se
inscribió con ese nombre el 28 de octubre de 1952. En el
lapso surgió la Caja de ANDE, creada en 1944.
http://www.apse.or.cr/webapse/01historia.htm

El 1949, el Estado empleaba 16.000 trabajadores. Al
año siguiente 17.234, cifra que representa el 6.3% de la
PEA, frente a un 5.5% de 1927. El segmento de maestros y
profesores fue favorecido. El número de colegios
pasó de 13 en 1930 a 18 en 1950 pues las administraciones
de Calderón Guardia y Teodoro Picado abrieron varios
liceos públicos y autorizaron colegios privados,
especialmente de órdenes religiosas. En 1950, el 12.16% de
la población urbana había aprobado la secundaria y
la Universidad de Costa Rica cumplía una década de
funcionamiento.

El Censo de 1950 reflejó el
crecimiento de profesionales y técnicos; con tendencia al
aumento de las mujeres en el campo educativo y de salud. Mientras
en 1927, el 68.1% de esa franja laboral declaró ser
empleado, en 1950 el porcentaje ascendió al 87.8, la
mayoría mujeres. Aumentó la cifra de ocupados en
funciones gerenciales, administrativas y directivas, el 54 % de
los cuales ejercían por cuenta propia. Algunos pagaban a
trabajadoras no calificadas, en funciones administrativas como
oficinistas, vendedoras, aseo, mensajería y en servicios
domésticos.
http://www.kerwa.ucr.ac.cr/bitstream/handle/10669/580/tesis%20completa.pdf?sequence=1

Empleados
públicos y estado desarrollista

• A. LA NUEVA FISONOMÍA DEL
  ESTADO

El proyecto de dominación que irrumpe con la
Guerra Civil de 1948 tuvo como eje la mayor autonomía del
Estado con respecto a la sociedad civil y su intervención
en todas las áreas de su competencia, en coincidencia con
un concepto burgués de crecimiento económico y
transformación de las relaciones sociales, propio de la
postguerra mundial. En la fase de despegue la prioridad en los
años de 1950 a 1970, consistió en diversificar las
exportaciones agrícolas, fomentar la producción
industrial y manufacturera, y ampliar el sistema educativo e
institucional. El propósito de largo plazo, es inherente a
la Constitución de 1949. Su contenido político
define el acuerdo entre los terratenientes, los cafetaleros, la
naciente clase empresarial y los intereses de los Estados Unidos
en Centro América.

La Constitución estipuló, asimismo, los
criterios de gestión gubernamental, en cuanto
articuló las relaciones de poder con los objetivos y
tareas de las instituciones. De ahí la instauración
del criterio de autonomía en esas entidades, lo cual
satisfizo un objetivo inmediato: abrir el aparato estatal para la
participación de otras fracciones burguesas y grupos
sociales intermedios, en detrimento de las herencias del
régimen liberal presidencialista. En tercer lugar, se
preservó el Capítulo sobre las Garantías
Sociales. Con ello se avaló los rasgos "populistas" de los
gobiernos republicanos y se dio nuevo sustento a los
métodos consensuales como norma de relación entre
gobernantes y gobernados; y sin entrar en contradicción
con la estrategia de permanente acumulación de dinero,
medios de riqueza y capitales, con carácter
privado.

La evolución del "modelo" transcurrió con
zigzagueos si se considera a los partidos, las fuerzas
políticas protagonistas y los cambios en el mercado y la
política mundiales. Hasta 1960 las interferencias de los
Estados Unidos en materia de gobierno tuvieron relevancia
periférica. Pero en la década siguiente, el modelo
de relaciones internacionales y de soberanía interna
incorporó las influencias ideológicas y
políticas de la Revolución Cubana, el ascenso
geopolítico de los Países No Alineados y la
reacción de los gobiernos norteamericanos a esos procesos:
militarización de Centroamérica, represión
interna, inversión industrial a través del Mercado
Común Regional, Alianza para el Progreso y control
transnacional del movimiento obrero y sindical. En la
década 70-80 se tuvo que enfrentar, además, las
adversidades del mercado: inflación, crisis
energética, y las depresiones de 1973-1975 y
1979-1983.

En ese contexto, desde 1950 se aplicó en Costa
Rica la descentralización de las funciones del Estado
mediante un tejido de instituciones autónomas. Ello supuso
una administración pública amplia y diversa ante la
demanda de nuevas necesidades, servicios comunes y de
aplicaciones técnicas, administrativas y
científicas. Eso sí "evitando el peligroso aumento
de la autoridad política en el Poder Ejecutivo". (Araya P.
1975: 11. Citado por Pérez, M.y Trejos, M.
1990:55).

El tránsito de la centralización del poder
propio de los años 40, a la descentralización, se
estudia en varias obras. Entre 1821 y 1950 se crearon 110
entidades públicas, pero entre 1950 y 1980 surgieron 216.
(Castro V. C. 1995:15). De ellas, 28 entre 1949 y 1962 con
objetivos explícitos de satisfacción de necesidades
sociales y consenso político. (Carcedo, A. 1984: 161).
Según la Contraloría de la República, entre
1960 y 1980 el número de empresas públicas e
instituciones pasó de 49 a 87, y el de ministerios de 13 a
15. (Pérez y Trejos. 1990:56)

Algunas instituciones se crearon para facilitar la
generalización de las relaciones mercantiles y la nueva
acumulación de capital. Por ejemplo la
nacionalización bancaria, la producción y
distribución de electricidad y telefonía, el
ordenamiento en el abastecimiento y consumo de agua, el
abaratamiento del crédito, el fomento de las cooperativas,
el mejoramiento de caminos, carreteras, ferrocarriles y puertos,
reforestación de las cuencas acuíferas, el impulso
a la apropiación y parcelación de la tierra y el
debilitamiento de los intermediarios en el comercio de granos
básicos y producción agrícola. En 1949
existían 40 expendios del Consejo Nacional de
Producción (CNP) y la cifra subió a 115 en 1972.
(Valverde R., J. 1993:54).

Otras, para atender la reproducción de la fuerza
de trabajo, el progreso en los modos de vida urbano y algunas
expectativas de los sectores medios. Esas funciones se asignaron
a la ampliación del sistema educativo, el aprendizaje y
calificación de los trabajadores y obreros, la
creación de sedes regionales universitarias, becas,
atención a la enfermedad y la salud, asistencia a la
pobreza urbana, vivienda, urbanización y ejecución
de una política general de alza de salarios. (Pérez
y Trejos. 1990: 59-61)

Se crearon además instituciones para fomentar la
reproducción de símbolos, valores e ideas
elaboradas acerca del progreso burgués capitalista y de la
identidad cultural nacional. Además del apoyo al sistema
educativo general, se oficializó el catolicismo como credo
religioso y se definieron los compromisos históricos entre
Iglesia y Estado. La Constitución amplió la
cobertura de la ciudadanía y los gobiernos propiciaron la
integración social de las mujeres, juventudes,
indígenas, afroamericanos y grupos étnicos.
Adicional a las libertades de prensa, autonomía y
expansión de la enseñanza universitaria, el
Ministerio de Cultura devino ente oficial contralor de la
producción artística, literaria, musical, deportiva
y estética del país.

Sin embargo, el ajuste de las relaciones de poder no fue
lineal, exento de contradicciones, conflictos y negociaciones con
los gobiernos de los Estados Unidos, las fracciones burguesas,
los campesinos, sectores medios y la clase obrera agrícola
y manufacturera.

Hacia 1970 el PLN, "con un poder político
más consolidado promovió leyes para ejercer, como
gobierno, un mayor control del Estado, fortaleciendo al Poder
Ejecutivo frente a las instituciones autónomas y generando
un nuevo proceso de centralización del poder. En 1968 se
limitó la autonomía de las instituciones al campo
administrativo, más que de gobierno. En 1970 se
aprobó la Ley 4-3 a favor de la mayor presencia en ellas,
del PLN. En 1974 se facultó al Presidente para nombrar a
los Presidentes Ejecutivos de las autónomas, y el mismo
año, la Ley de Planificación Nacional No. 5525 del
2 de mayo, aumentó la injerencia de OFIPLAN –oficina
dependiente del Poder Ejecutivo creada en 1963- en programas de
inversión y crédito de las instituciones. En 1978,
la Ley General de Administración Pública
facultó al Consejo de Gobierno a remover a los directivos
de instituciones que no siguieran las directrices del Poder
Ejecutivo. (Pérez y Trejos. 1990-:57-58; Esquivel y
Muñoz. 1984:167; Castro V. 1995: 12-15).

En palabras de un historiador: "La
descentralización administrativa no fue tanto un proceso
para lograr la "ley de pesos y contrapesos", como sí el
interés de los nuevos sectores ascendentes de pelearle el
poder político y económico al viejo bloque de poder
que se opuso en la Asamblea Constituyente a descentralizar las
funciones del Poder Ejecutivo. Fue un proceso de lucha
política y el deseo de ocupar puestos claves en la
administración pública para desarrollar un nuevo
Estado, el que determinó al final el esquema de
descentralización y la creación de instituciones
después de 1948". (Murillo V. 1986: 283). Pero
surgió una nueva concentración de poder que se
"enmascaró" con la figura de "desconcentración
geográfica". En ésta se comprometieron los
gobiernos de los partidos Liberación y la oposición
republicana, entre 1966 a 1979, mediante la aprobación de
sucesivas leyes de división regional del quehacer
político institucional. (Pérez y Trejos.
1990:61).

En síntesis, "No se trataba de enfrentar dos
fracciones del capital –agro versus industria– sino de
fortalecer y diversificar el capital agroexportador y para el
mercado interno, a fin de que generara un amplio excedente que se
utilizaría como fuente financiera de las nuevas
actividades productivas del naciente empresariado, de la misma
oligarquía cafetalera y del capital transnacional".
(Esquivel y Muñoz. 1984:186). El crecimiento del Estado
tuvo relevancia a partir de 1950-1960, mostró su fortaleza
entre 1970-1974, a pesar de la crisis del Mercado Común a
raíz de la "Guerra del Fútbol", el alza mundial de
los precios de hidrocarburos en 1971 y la depresión de
1973-1975. En consecuencia, fue cambiando su carácter,
desde la creación de RECOPE en 1963, su
consolidación en 1977, y su inserción en la
estrategia de "Estado Empresario" en torno a la
corporación estatal CODESA, definida y puesta en
práctica por Daniel Oduber (1974-1978).

La transición de la economía agraria
exportadora a la "industrialización por sustitución
de importaciones" y del Estado liberal al Estado desarrollista,
generó transformaciones sociales de diferente densidad en
los campos, ciudades y regiones. Los más profundos fueron:
la proletarización de los campesinos y pequeños
agricultores, el crecimiento del proletariado industrial y
agrícola, el aumento acentuado de los sectores medios. El
desarrollismo como proceso histórico burgués con
preeminencia política de la clase empresarial y el control
imperialista sobre Centroamérica y el Caribe, fue visto
"como suyo" por las clases medias y otros segmentos de
población de la meseta y la periferia del Valle Central.
Fue un cambio que sustentó el nuevo carácter de las
luchas sociales y del sindicalismo, en particular, de los
trabajadores del Estado.

Abundan estudios sobre el empleo en el sector
público. En 1950 trabajaban con el Estado 17.234 personas.
(Esquivel y Muñoz.1980:186). Entre 1955 y 1975 las
instituciones públicas generaron 21.752 puestos nuevos:
Gobierno Central 137 (0.63%), entidades descentralizadas 21.615
(99.37%). El aumento del empleo total fue 23.195 en el gobierno
central y en el descentralizado, de 32.845, para totalizar 56.040
puestos. El gobierno central pasó de 22.093 empleados en
1955 a 45.288 en 1975. En el descentralizado, de 2.780 en 1955 a
35.625; y el total de trabajadores públicos fue 24.873 en
1955, 81.913 en 1975 y 147.404 en diciembre de 1981. En suma, el
incremento total entre 1955 y 1982 fue 122.531 puestos
equivalente a un crecimiento de 492.6%. (Murillo V., 1986:
304-305).

La cifra de profesionales dependientes subió de
3.1% en 1950 a 8.1% en 1980. (Castro, V. 1995: 19). Ese
número varió: en 1965 el sector de técnicos,
profesionales y personal capacitado representaba el 35% del
empleo en el sector público y en 1980 el 50%. Hasta fines
del 70 eran mejor pagados que en las empresas privadas.
(Pérez y Trejos. 1990:60). Los oficinistas, vendedores y
similares aumentaron del 6.8% de la PEA en 1950 al 13.3% en 1980,
debido al crecimiento los sectores terciarios y secundarios, los
cuales en conjunto aumentaron del 15.8% de la PEA en 1950 a un
30.1% en 1980. El dato avala el aumento de las llamadas clases
medias.

El aumento del número de empleados
públicos facilitó otros objetivos políticos
de beneficio común para los trabajadores y el Estado. Se
abrieron fuentes al trabajo asalariado calificado o sin
preparación; se reforzó el clientelismo electoral y
la movilidad social. Las Autónomas atendieron las demandas
populares y el Poder Ejecutivo dejó de intervenir
directamente, sorteando así las presiones y las
críticas. Los sectores populares definieron sus relaciones
con las instituciones públicas. Directivos, funcionarios
altos y empleados medios actuaron como intermediarios entre
partidos políticos, gobernantes y gobernados. Los poderes
centrales se concentraron en los fines del Estado, combinando la
satisfacción parcial de los reclamos ciudadanos con la
represión, la desarticulación y la
cooptación de las organizaciones políticas
disidentes. Dieron preferencia a las demandas de las
Municipalidades, Cooperativas y Asociaciones de Desarrollo
Domunal, constriñendo la influencia de los sindicatos y de
otras fuerzas sociales en movimiento. (Pérez y Trejos.
1990:59-61; Esquivel y Muñoz. 1984: 180-181).

B. ORGANIZACIÓN SINDICAL Y CONFLICTOS
LABORALES

Después de la Guerra Civil, la Junta de Gobierno
ilegalizó la Confederación de Trabajadores de Costa
Rica (CTCR) y desaparecieron 10 sindicatos ubicados en
Municipalidades, Muelles y Aduanas, Enfermería y
Auxiliares Médicos, Fomento y Obras Públicas. Los
empleados retomaron la organización mediante asociaciones
de apoyo mutuo, ahorro y recreación. El sindicalismo
despegó en la década 50-60 alentado desde 1945 por
la Confederación de Trabajadores "Rerum Novarum" (CTRN).
Los sindicatos de izquierda, ligados al Partido Vanguardia
Popular pese e su funcionamiento en parte clandestino,
logró reorganizarse en agosto de 1953 en la
Confederación General de Trabajadores Costarricenses
(CGTC).

El 30 de mayo de 1953, la Ley No. 1581 creó el
régimen de Servicio Civil. La norma no cubrió a
funcionarios de confianza, el personal del servicio policial y de
seguridad de Estado, los puestos de elección popular y el
personal docente interino. Estableció la posibilidad de
nombramientos sin oposición; un período de prueba
de tres meses; definió un régimen de permutas y
promociones según calidad y preparación
profesional. Estableció prerrogativas para funcionarios
del Poder Ejecutivo, parámetros salariales, creó la
Caja de Ahorros y Préstamos de los Empleados
Públicos y fijó las condiciones de sanciones y
despidos. En otro orden, prohibió la propaganda
político partidista a los funcionarios y trabajadores
(www.tse.go.cr)

La instauración del nuevo proceso de
acumulación capitalista a diferencia de la estrategia de
salarios crecientes del Estado, permitió que los
empresarios e industriales presionaran hacia una baja del salario
real mediante la contención de los sueldos nominales y la
elevación de los precios o inflación. El
índice de precios para consumidores de ingresos medio y
bajo del AMSJ muestra un aumento del 11.7% en 1973, 26.3% en 1974
y 24.76% en 1975. En contraste, en el lapso 70-72 aumentó
a un promedio anual del 4.4% y en los años 60, el 1.9%. El
resultado fue un descenso en el salario real del 4.3% promedio
anual entre el 73 y 1975. Se recuperó entre 1976-77 por la
bonanza cafetalera, la disminución de las importaciones y
el aumento en la capacidad de lucha y negociación de los
sindicatos de empleados públicos". (Esquivel y
Muñoz. 1984: 223-226).

En 1975 el promedio mensual de salarios en el sector
público era ¢ 1.672.98 y en el privado ¢ 961.40.
El ingreso por habitante creció de $ 350 en los
años 50 a $ 437 en 1960, $ 805 en 1970 y tuvo su nivel
más alto de $1.1910, en 1980. Hasta el 1 de abril de ese
año hubo negociaciones anuales de salarios, pero el alza
de los precios y el deterioro del salario real justificaron que
el gobierno de Rodrigo Carazo aprobara dos revisiones anuales,
(Cardoso, R., 1990: 29-32) en momentos que se avizoraba una
crisis de hegemonía ante el auge de movimientos
revolucionarios en Nicaragua, el Salvador y Guatemala.

En segundo lugar, la evolución del número
de organizaciones tuvo el siguiente comportamiento. Entre 1950 y
1957 se crearon 25 sindicatos que fueron la base del Sindicato de
Empleados Públicos, constituido el 19 de agosto de 1958 y
presidido por Rafael A. Chinchilla Fallas, padre de la actual
Presidenta de la República. El 12 de setiembre de 1961,
ese organismo se convirtió en Asociación Nacional
de Empleados Públicos (ANEP) presidida por Jorge Barquero
Quirós. http://anep.or.cr/abc-sindical-2 La
política salarial del gobierno, favorable a estos
trabajadores, facilitó su interlocución. Entre 1953
y 1956, a raíz de la aprobación del aguinaldo
sólo para los empleados del Poder Ejecutivo, otros
trabajadores se movilizaron y lograron que se
generalizara.

Los trabajadores de la educación también
se reorganizaron luego de la Guerra Civil, pues la ANDE
había sido creada el 24 de octubre de 1942 y fue
reconocida por la Ley No. 254 del 28 de agosto de 1943. La nueva
ANDE se inscribió el 28 de octubre de 1952. En 1957
tenía 6.000 afiliados de los 8.000 maestros y profesores
activos. Dos años antes sufrió una escisión,
como resultado de la huelga por alza de salarios que fue que
rechazó el gobierno de Figueres. De ahí que un
grupo de profesores se separó y creó la
Asociación de Profesores de Segunda Enseñanza
(APSE) el 15 de julio de 1955, presidida por Bernardo Alfaro
Sagot. http://www.apse.or.cr/webapse/01historia.htm.

El SEC se formó en 1969 en representación
de los educadores no titulados e interinos de las zonas rurales.
Es el único sindicato. Al principio se afilió a la
Confederación de Obreros y Campesinos Cristianos (COCC)
luego a la Confederación Auténtica de Trabajadores
Democrática (CATD), muy cercana al PLN, y afiliada a la
ORIT. En los años 70 tomaron forma las primeras instancias
unitarias. En 1978 en el Frente Magisterial integrado por SEC,
APSE, ANDE y ADEM. En la Municipalidad de San José se
crearon por esos años el Sindicato Municipal, el Sindicato
Independiente de la Municipalidad de San José y la
Unión Nacional de Empleados Municipales.

El número de sindicatos, federaciones y
confederaciones tuvo en el período 1950-1980 un notable
aumento.

"En la actualidad (1968) existen 210 sindicatos
inscritos y activos en las diferentes centrales: CCTD, CGTC,
Federación Regional Obrera del Pacífico, ANEP con
2.300 afiliados y la Unión de Empleados Hospitalarios y
Afines con más de 1.700". (Arias S. 1971: 68). En 1968 se
formó el Frente Nacional de Servidores Públicos
integrado por 17 organismos de profesionales y sindicatos para
defender derechos adquiridos en los diferentes regímenes
de pensiones. En 1971 la Unión de Taxistas Costarricenses
se retiró de la CCRN y formaron la Confederación
Auténtica de Trabajadores Democráticos (CATD)
integrada por la Federación de Trabajadores de la
Educación (FETEC), Federación Auténtica de
Trabajadores de la Salud (FATS) y la Federación Nacional
Campesina (FENAC). En 1975 varias organizaciones formaron la
Federación Nacional de Trabajadores Públicos
(FENATRAP) y en el 77 otro sector del sistema hospitalario
creó la Federación Costarricense de Trabajadores de
la Salud (FECTSALUD).

A mediados de 1960 resurgió el sindicalismo
"socialcristiano". En 1962 se formó el Frente de Obreros y
Campesinos Cristianos (FOCC) y en los estatutos de mayo de 1964
se definen como a-partidistas y a-confesionales. Se afiliaron a
la CLACC, Confederación Latinoamericana de Sindicatos
Cristianos. En 1966 incorporaron a las Juventudes Obreras
Católicas (JOC), en funciones desde 1938; pero en 1972
desistieron de los calificativos "cristianos" y
"católicos" y se denominaron Central de Trabajadores
Costarricenses CTC; presidida por Alsimiro Herrera y se afiliaron
a la Confederación de Trabajadores de Centro
América (CCAT) y a la Confederación Mundial de
Trabajadores (CMT). (Donato y Rojas 1986:7-8)

Entre 1963 y 1976 el sector sindical en los servicios
estatales tuvo el mayor crecimiento: En 1963 existían 40
sindicatos con 5.082 afiliados y crecieron a 144 en 1976 con
31.263 afiliados. Hacia 1984 la FENATRAP agrupaba al 30% del
total de sindicatos del país, después de la CGT,
que afiliaba el 27% de los sindicatos del sector público.
(Rojas, B. 1985:279). Según Estrella Díaz y Natacha
Molina en 1976 había cuatro confederaciones: CCTD, CGTC,
CTC y CATD. Además, LA FENTRAP Federación Nacional
de Trabajadores Públicos.

A la CGT pertenecían el 27% de sindicatos y el
34% de afiliados. La CCTD el 28.4% de sindicatos y el 28% de
afiliados. FENATRAP el 10% de sindicatos pero el 30% de
afiliados. Durante los años 77-79 decayó el
crecimiento de sindicatos en coincidencia con el descenso en la
inflación y la mejoría de los salarios reales.
Entre 1973 y 1975 la inflación anual promedio fue de 22.1%
y entre el 80 y 82, del 56.2%. Contrario a otros años,
entre el 80 y 83 el 62% de los sindicatos constituidos no se
afilió a confederaciones. (Donato y Rojas 1986:
33-38)

En tercer lugar, tomó fisonomía el
conflicto laboral. Entre 1950 y 1960 se suscitaron al menos 10
conflictos administrativos que trascendieron a la prensa.
Afectaron a trabajadores de las empresas hidroeléctricas,
ferrocarriles y muelles, sistema bancario, sector hospitalario,
Universidad de Costa Rica y el magisterio. En la década
posterior, el semanario Libertad informó con
algún detalle de 31 situaciones de protesta laboral
incluyendo 4 huelgas, 2 convenciones colectivas, 4 conflictos
económico-sociales y conatos de huelga. Se presentaron en
Obras Públicas, Educación, CCSS, Municipalidades y
ferrocarriles, instancias del gobierno central. De modo que
todavía las instituciones autónomas no eran focos
de conflicto. (Libertad. 1963-1973).

Entre 1960 y 1968 hubo 15 huelgas: 5 de trabajadores de
la salud, 1 de maestros, 3 de obreros portuarios. (Donato y
Rojas. 1986:171). La beligerancia de los trabajadores del Estado
aumentó en los años 70. Sólo entre febrero
de 1972 y octubre de 1976 el Ministerio de Trabajo
registró 39 huelgas de empleados públicos,
distribuidas así: 3 en el sistema bancario, 4 en
telégrafos y correos, 11 en la CCSS y Junta de
Protección Social, 3 en el gobierno central, 3 en la UCR,
4 en JAPDEVA, 3 en el ICE, 3 en INFCOP, 2 en RECOPE, 1 en el INS
1 en el ITCO y 1 en el CNP. (MTPS. Oficina de Organizaciones
Laborales. Mimeógrafo. San José. 1980) Entre 1972 y
1983 los trabajadores públicos declararon el 32.5% de 182
huelgas de esos años. (Donato y Rojas 1986: 53)
Según la Ministra Estela Quesada, "de 1972 a agosto de
1978 se declararon 224 huelgas, el 8% por sindicatos de
dirección comunista, el 10% por sindicatos
democráticos y el 5% por sindicatos independientes. (Rojas
B. 1985: 280)

Otro rasgo remite a la desunión sindical. Entre
1960 y 1969 se intentó configurar la unidad sindical a
raíz del Congreso de la CGTC de 1965. Al año
siguiente las Confederaciones participaron juntas en una marcha
en demanda de la ley de fuero sindical. La iniciativa se
retomó en 1969 y el Primero de Mayo fue un acto unitario,
hasta 1973. Con ocasión de un conflicto de los operarios
de telecomunicaciones del ICE, se formó el Comité
de Unidad Sindical CUS el cual adquirió carácter de
órgano unitario de las confederaciones. El CUS se
extinguió a mediados de 1978. En los años 79 y 80
hubo otras experiencias de trabajo sindical unitarias, hasta la
formación en 1980 de la Central Unitaria de Trabajadores
(CUT) y del Frente Democrático de los Trabajadores.
(Donato y Rojas 1987: 12-13)

Las influencias
políticas nacionales e internacionales

Existen diversas
relaciones entre estos cambios sindicales internos y aquellos que
son generados por la evolución de los partidos
políticos y por los controles que el imperialismo
norteamericano estableció desde 1945 en el campo sindical
internacional.