Evaluación de riesgos componente básico del sistema de control interno

Introducción

El riesgo de crédito, describe aquellas
amenazas que se puedan producir por insolvencia provisional o
definitiva de un crédito, así como aquellas
consecuencias adversas resultantes de un retraso en su efectiva
recaudación.

El riesgos de fiabilidad de la información,
recoge aquellas incidencias que puedan producir una
pérdida de fiabilidad en la información utilizada
para cubrir necesidades de gestión y en la
información dirigida a satisfacer la rendición de
cuentas, prestando especial atención a los requerimientos
legales que puedan incidir sobre el régimen
económico-financiero de la Universidad.

El riesgo financiero engloba las consecuencias adversas
que puedan producirse por una alteración cuantitativa o
cualitativa en los ingresos presupuestarios, recogiendo las
disminuciones efectivas de recursos financieros mantenidos en
ejercicios presupuestarios previos, así como el
desaprovechamiento de iniciativas que faciliten el incremento o
diversificación de las fuentes de
financiación

El presente trabajo se centra en la evaluación de
riesgos por considerar que, en cierta medida, constituye el
núcleo neurálgico sobre el que giran el resto de
los componentes del sistema de control interno.

Objetivos asociados a
las fuentes de financiación

Tener conocimiento sobre los objetivos operacionales, de
información y de la consecución que una
institución pretende alcanzar constituye un aspecto
básico a la hora de definir el sistema de control interno,
máxime si se trata de un área de gestión de
tan clara trascendencia estratégica como es el caso que
nos ocupa. En este sentido, el presente epígrafe describe
la situación presente de la ULPGC en referencia a sus
fuentes de financiación, observándose como los
máximos responsables han logrado definir paulatinamente
sus objetivos a través del proceso presupuestario y como
respuesta a las exigencias de su principal agente financiador.
Así mismo, como se pondrá de manifiesto, la
misión institucional y los objetivos generales definidos
en los Estatutos constituyen un punto de referencia en la
definición de los objetivos asociados a las fuentes de
financiación, aunque alcanzan un mayor grado de formalidad
a través de los contratos–programas firmados entre la
Universidad y la Comunidad Autónoma de tutela.

De acuerdo a la capacidad normativa y de gestión
que la Ley le confiere, la institución universitaria
objeto de estudio define su misión institucional a
través del artículo 3 de sus Estatutos en los
siguientes términos:

"La misión de la Universidad se centra en el
desarrollo de las actividades de docencia, estudio e
investigación al servicio de la sociedad. Por ello, la
Universidad se compromete a lo siguiente:

.- Difundir el conocimiento a través de una
docencia de calidad, adecuada a los objetivos específicos
de las diversas titulaciones y cuyo contenido responda tanto al
desarrollo del conocimiento como a las demandas del mercado de
trabajo. Esta docencia de grado se verá complementada con
la de postgrado y la formación continuada.

.- Avanzar en la innovación y el desarrollo del
conocimiento a través del apoyo a la investigación
en los diferentes campos de las ciencias experimentales, las
ciencias de la salud, las ciencias sociales, las humanidades y
las tecnologías.

.-Orientar los recursos de la Universidad y la
experiencia profesional de su profesorado hacia la
prestación de servicios a la comunidad con el fin de
satisfacer las demandas sociales, de colaborar en la
solución de sus problemas y de atender a sus
necesidades.

La Universidad ampliará el desarrollo de sus
actividades a un entorno internacional y global a través
de redes de universidades y convenios bilaterales de
colaboración con la aspiración de llegar a ser
lugar de encuentro entre instituciones análogas de Europa,
los países africanos próximos y
Latinoamérica.

En el desarrollo de estas actividades, la Universidad
dará prioridad a aquellas cuestiones que afecten de manera
general al presente y al futuro de Canarias, a la mejora global
de la calidad de vida de sus gentes y a la consecución de
un desarrollo sostenible para el Archipiélago".

Para alcanzar esta misión institucional, el
artículo 4 de los Estatutos desarrolla doce objetivos
generales en el marco de cinco ámbitos de actuación
(docencia, investigación, servicios a la sociedad,
servicios a la comunidad universitaria y gestión), cuyas
líneas de actuación vienen siendo desarrolladas por
el Vicerrectorado de Planificación Económica y
Relaciones Institucionales conjuntamente con la Gerencia y con la
aprobación unánime de la Junta de
Gobierno.

A los efectos del presente trabajo, interesa destacar el
objetivo octavo del programa de actuación adoptado por la
Universidad, cuyo contenido sugiere, por una parte, la
importancia que se otorga a la captación y empleo de la
financiación como elemento necesario para el logro de la
misión institucional; y, por otra parte, el desarrollo de
un programa de actuación amplio con una multiplicidad de
objetivos operacionales. Estos objetivos operacionales se
formulan para cada ejercicio presupuestario y están
sometidos a cambios continuos, "por haber sido ejecutados
plenamente; otros modifican su formulación de contenidos,
al presentarse como una continuación o
profundización de la labor ya realizada, o por necesitar
de concreción a la luz de la experiencia adquirida en su
desarrollo, y, finalmente, se incorporan otros que resultan
necesarios para dar continuidad a los programas realizados en
1999 y 2000 o avanzar en el cumplimiento de los objetivos
estatutarios"

En esta línea, el reciente contrato-programa
entre la Administración de la Comunidad Autónoma de
Canarias y la Universidad de las Palmas de Gran Canaria3 para el
período 2001-2004 refuerza los objetivos anteriormente
señalados en relación a las fuentes de
financiación, al desarrollar un nuevo modelo de
financiación cuyos principios de desarrollo pretenden
asignar financiación ordinaria sobre la base de los costes
autorizados y la demanda de cada ejercicio presupuestario,
así como fondos adicionales vinculados al cumplimiento de
determinados objetivos e indicadores de la actividad
universitaria. A este respecto, es preciso resaltar que el
contrato-programa no sólo afecta a las atribuciones
patrimoniales que asigna anualmente la Comunidad Autónoma
de Canarias, sino también al volumen de recursos que debe
ser generado desde otras fuentes de financiación del
sistema universitario, en términos de porcentajes de
participación sobre el total de recursos
corrientes.

Cuadro 1. Objetivo y líneas de
actuación asociadas a la
financiación

Fuente: Junta de Gobierno (Pleno del
2 de diciembre de 1998)

Programa de actuación (ejercicio
presupuestario 1999):

Programa de actuación (ejercicio
presupuestario 2001):

Dada la trascendencia de los compromisos asumidos
(véase cuadro 2), resulta evidente el interés de
contar con un sistema de control interno que favorezca la
consecución de estos objetivos internos y que responda, a
su vez, a las exigencias impuestas por la normativa externa,
especialmente las que se imponen desde el ámbito
presupuestario y contable.

Cuadro 2. Compromisos de la ULPGC en el
contrato-programa 2001-2004

Fuente: Contrato-programa
2001-2004

Por otra parte, las universidades, por su
condición de administraciones públicas, quedan
sujetas a la institución del presupuesto y, por tanto,
todos los gastos e ingresos son ineludiblemente de naturaleza
presupuestaria y tienen como destino, con carácter
general, la prestación de servicios públicos
(docencia, investigación y extensión
universitaria), sin perjuicio de otras aplicaciones relacionadas,
directa o indirectamente, con éstos (guarderías,
residencias, librerías, servicios de deportes, etc). De
forma similar, los ingresos presupuestarios constituyen el
conjunto de medios financieros que, cualquiera que sea su
naturaleza, pueden llegar a las universidades públicas
para atender las obligaciones derivadas de la ejecución
del gasto público. Es más, se entiende que los
ingresos presupuestarios se destinan a financiar el conjunto de
las obligaciones presupuestarias, sin perjuicio de que, por
razones de equilibrio presupuestario o de prudencia financiera,
se contemple la afectación de determinados recursos a la
financiación de ciertos gastos. En cualquier caso, los
gastos e ingresos presupuestarios deben realizarse con pleno
sometimiento a la ley y al derecho, de conformidad con lo
establecido por las normas aplicables en cada caso, reguladoras
del régimen económico y financiero de las
universidades públicas, autorizándose sus
respectivas cuantías, con el detalle adecuado, a
través de los presupuestos que, con periodicidad anual,
aprueba el Consejo Social a propuesta de la Junta de
Gobierno.

Así pues, la naturaleza de las universidades
públicas impone una fuerte regulación externa sobre
las fuentes de financiación, provocando un fuerte
solapamiento entre los objetivos de cumplimiento y de
información; y éstos con los objetivos
operacionales. Esta interrelación entre los objetivos
refuerza la idea de que los objetivos externos e internos deben
ser coherentes y compatibles, es decir, el logro de los primeros
debe facilitar la consecución de los segundos y viceversa.
Por tanto, en la medida que la ULPGC disponga de un sistema de
información contable fiable, al menos en los
términos que se vienen exigiendo por la normativa contable
y presupuestaria, se facilitará la consecución de
sus objetivos operacionales (implantar un nuevo modelo
presupuestario, intensificar el control sobre los gastos
corrientes de la Universidad, mejorar los mecanismos de
gestión financiera y, en particular, la situación
de la tesorería). Finalmente, es preciso dejar constancia
de que la ULPGC actualmente sólo tiene desarrollada la
contabilidad presupuestaria4, si bien está realizando
esfuerzos notables por perfeccionar la contabilidad financiera
para, en virtud de los requerimientos asumidos por la
institución universitaria en el contrato-programa,
incorporar posteriormente la contabilidad de costes.

Vinculación
entre los objetivos y la evaluación de riesgos: riesgo
financiero, de crédito y de fiabilidad de la
información

La adecuada gestión de los programas de
actuación establecidos por la ULPGC pueden encauzar el
objetivo general definido en los Estatutos de la Universidad,
dentro del marco normativo impuesto externamente y de los
requerimientos establecidos en el contrato-programa, resultando
de interés evaluar los riesgos operacionales, de
información y cumplimiento que puedan recaer sobre la
financiación recibida, teniendo en cuenta que ésta
engloba los siguientes ingresos presupuestarios (artículo
217 de los Estatutos de la ULPGC):

a) La subvención global que sea consignada
anualmente en los presupuestos generales del Estado o en los de
la Comunidad Autónoma.

b) Las subvenciones, legados o donaciones que le sean
otorgados por otras entidades públicas o
privadas.

c) Las tasas académicas correspondientes a
estudios que conducen a la obtención de títulos
oficiales.

d) Las tasas académicas correspondientes a otros
estudios no comprendidos en el apartado anterior, las cuales
serán fijadas por el Consejo Social, a propuesta de la
Junta de Gobierno de la Universidad.

e) Las tasas administrativas y otros derechos por la
expedición de títulos y certificaciones.

f) Los rendimientos procedentes de los bienes o
títulos que forman parte del patrimonio de la Universidad
y de los derivados de aquellas otras actividades
económicas que pueda desarrollar.

g) Los ingresos derivados de los contratos para la
realización de trabajos de carácter
científico, humanístico, técnico y
artístico, y del desarrollo de cursos de
especialización que puedan realizar los Departamentos e
Institutos Universitarios o su profesorado.

h) El producto de la venta de bienes y títulos
propios y las compensaciones originadas por la venta de activos
fijos.

i) El producto de las operaciones de crédito que,
para tal financiación de sus gastos de inversión,
se hayan concertado. La autorización de tales operaciones
será elevada al Gobierno de la Comunidad Autónoma
por el Consejo Social, a iniciativa propia o a propuesta de la
Junta de Gobierno.

j) Los remanentes de tesorería y cualesquiera
otros ingresos que obtenga la Universidad.

La valoración de los riesgos permite conocer
razonablemente los principales factores que puedan poner en
peligro los objetivos planteados por la Universidad en
relación con las fuentes de financiación. La
identificación y análisis de tales factores puede
realizarse para cada uno de los objetivos del sistema de control
interno, si bien esta estrategia no resulta operativa si
consideramos el solapamiento existente entre los mismos, pudiendo
ser de interés apreciar los riesgos de cumplimiento a
través de los riesgos operacionales y de
información, siguiendo las siguientes
categorías.

.- Riesgo financiero: Engloba las
consecuencias adversas que puedan producirse por una
alteración cuantitativa o cualitativa en los ingresos
presupuestarios, recogiendo las disminuciones efectivas de
recursos financieros mantenidos en ejercicios presupuestarios
previos, así como el desaprovechamiento de iniciativas que
faciliten el incremento o diversificación de las fuentes
de financiación.

.-Riesgo de crédito: Describe
aquellas amenazas que se puedan producir por insolvencia
provisional o definitiva de un crédito, así como
aquellas consecuencias adversas resultantes de un retraso en su
efectiva recaudación.

.-Riesgos de fiabilidad de la
información: Recoge aquellas incidencias que
puedan producir una pérdida de fiabilidad en la
información utilizada para cubrir necesidades de
gestión y en la información dirigida a satisfacer
la rendición de cuentas, prestando especial
atención a los requerimientos legales que puedan incidir
sobre el régimen económico-financiero de la
Universidad.

Aportaciones de la
administración educativa de la comunidad
autónoma

La subvención global fijada anualmente por la
Comunidad Autónoma constituye la principal fuente de
financiación de la ULPGC y, por tanto, cualquier impacto
es significativo en términos de intensidad, alcance,
persistencia, reversibilidad y reacción. En la actualidad
estamos presenciando cambios profundos en las relaciones de la
Comunidad Autónoma Canaria con sus respectivas
universidades de tutela, lo que invita a valorar los riesgos
asociados a esta fuente de financiación.

Riesgo
financiero.

Consideramos que nuestro trabajo no es el lugar
idóneo para discernir sobre los planteamientos
alternativos que se vienen realizando por expertos en
economía de la educación o responsables directos en
el sistema universitario, pero sí creemos necesario
manifestar como incuestionable la presencia de una opinión
muy mayoritaria que reclama cambios sustanciales en las
estructuras, modos y comportamientos que identifican los aspectos
financieros de la enseñanza pública superior, en
sintonía con los cambios producidos a nivel internacional
y que, por otra parte, comienzan a tener presencia consolidada en
algunas universidades españolas. Es de destacar como
durante las dos últimas décadas se han producido
cambios destacados en bastantes países de la OCDE, que han
venido sustituyendo los sistemas incrementalistas por modelos
más objetivos en la determinación de las
subvenciones directas recibidas de las administraciones
públicas de tutela7. Dichos modelos de financiación
difieren en el grado de autonomía que confieren a las
universidades y en los términos contractuales por los que
se determina el volumen de recursos, aunque frecuentemente se
sustentan en fórmulas que conjugan una combinación
de inputs (estudiantes matriculados, profesores, titulaciones) y
outputs (estudiantes graduados, productividad científica,
impacto social).

Si los agentes implicados optaran por un sistema de
reclamación basado en el análisis de los costes
incurridos por las universidades (sistema dirigido a lograr mayor
eficiencia), éstas corren el riesgo de superar el
crédito disponible por la administración
pública de tutela, si previamente no han infundido en la
institución un uso disciplinado de sus recursos
financieros. Por el contrario, de establecerse un sistema de
distribución bajo criterios de calidad y previamente
consensuados (sistema dirigido a lograr mayor eficacia),
también puede incurrir en problemas financieros si la
institución no logra encauzar las acciones necesarias para
su logro.

En un caso u otro, las instituciones universitarias
corren riesgos, pero también pueden valorar con mayor
claridad las expectativas de su principal fuente de
financiación, cuya satisfacción, a través de
mayores cotas de responsabilidad, puede conducir a un incremento
o estabilidad en las transferencias recibidas.

Los sistemas de reclamación no suelen presentarse
en su concepción más pura sino que, por lo general,
adoptan soluciones intermedias. Este es el caso del
contrato-programa firmado entre la Administración de la
Comunidad Autónoma de Canarias y la ULPGC, al desarrollar
y aplicar un modelo de financiación diferenciado que, por
una parte, asigna recursos ordinarios sobre la base de los costes
autorizados y la demanda de servicios de cada año y, por
otra parte, atribuye recursos vinculados al cumplimiento de
objetivos e indicadores de la actividad universitaria. el
contrato-programa incluye líneas de financiación
dirigidas a controlar los resultados alcanzados por la ULPGC en
términos de calidad y eficiencia y, en otros casos, las
fuentes de financiación quedan vinculadas al control de
los costes incurridos (gastos de personal y otros gastos
corrientes).

Asignación de
recursos ordinarios sobre la base del coste
estándar

La asignación de recursos ordinarios sobre la
base de costes estándar constituye la primera y principal
línea de financiación establecida en el
contrato-programa, teniendo como propósito financiar los
gastos ordinarios de la actividad universitaria (gastos de
personal y otros gastos corrientes). El modelo adoptado observa a
la Universidad en su conjunto, por lo que la financiación
se nutre del erario público autonómico,
conjuntamente con las aportaciones privadas de las familias y
usuarios, a través de las matriculas por enseñanzas
oficiales, así como los recursos propios que puede obtener
la institución universitaria como contraprestación
de sus actividades productivas. En términos de porcentajes
de participación sobre el total de recursos corrientes, el
plan financiero obedece al siguiente reparto:

.- 75,59% son aportados por la Administración
Educativa,

.- 14,21% por tasas, incluyendo las becas.

.- 4,43% de ingresos propios.

.- 5,77% por aportaciones de otras administraciones
públicas.

La aportación anual de la administración
educativa se denomina Financiación Básica
Inicial y su montante se calcula anualmente de acuerdo con el
modelo de costes estándar, del número de alumnos
financiables que se hayan matriculado en cada curso terminado en
el ejercicio anterior a aquel en que se aplicará la
financiación y, finalmente, de los porcentajes que
correspondan a cada uno de los diferentes agentes financiadores
del sistema; esto es:

FBI = X% 3CEi x ETCi

donde,

FBI: Financiación Básica
Inicial

CEi: Coste estándar de la titulación
oficial "i"

ETCi: Estudiantes a tiempo completo (65
créditos) de la titulación "i"

X%: Porcentaje de la financiación de la
administración educativa

Para el cálculo del coste estándar de las
enseñanzas oficiales (CEi) se tiene en cuenta diversos
parámetros estructurales, coeficientes y módulos
asociados:

.- La estructura de la plantilla de personal docente e
investigador11 (PDI) y del personal de administración y
servicios (PAS). Para la determinación del coste
estándar se incluyen todos los costes de personal, tanto
docente como no docente, con la repercusión de los
módulos que son propios a la antigüedad de la
plantilla, así como las retribuciones relativas a los
méritos docentes y de investigación.

.- El grado de experimentalidad de las enseñanzas
y el tamaño de los grupos financiables. Este grado se
obtiene tomando como base el desdoblamiento de grupos que es
preciso hacer para impartir las clases prácticas en
relación a los grupos estándar establecidos para
las clases teóricas.

La dotación de gastos corrientes por alumno y
profesor.

Los costes de personal y de gastos corrientes en bienes
y servicios se revisarán anualmente y, en cualquier caso,
la administración autonómica se compromete a
garantizar durante los años de vigencia del
contrato-programa un incremento mínimo del 2% para dichos
módulos de costes.

Por lo que respecta a la determinación de los
alumnos financiables (ETCi), el contrato-programa considera el
número de créditos matriculados en cada
titulación sobre la base de la siguiente
expresión:

ETCi = CRÉDITOS MATRICULADOSi
/ 65

Así pues, el modelo descansa sobre las
aportaciones de los diferentes partícipes en la
financiación universitaria, obligándose la ULPGC a
implantar una determinada estructura de plantilla, al tiempo que
se responsabiliza sobre la racionalidad del gasto corriente. El
contrato-programa es consciente de los riesgos financieros que
pueden derivarse del nuevo modelo de financiación,
especialmente por la incertidumbre que lleva aparejada el coste
estándar y el número de estudiantes a tiempo
completo. Por esta razón, la Administración de la
Comunidad Autónoma de Canarias garantiza que su
aportación a coste estándar no será inferior
al volumen total de la aportación dotada en el ejercicio
presupuestario de 2000, con una actualización del 2% para
cada uno de los años del período de vigencia del
contrato-programa, lo que evidentemente supone una cobertura
importante para el mantenimiento de los recursos financieros
puestos a disposición de la Universidad.

Ahora bien, con la diferencia entre el volumen de
recursos que resultase del nuevo modelo y el compromiso
financiero anteriormente señalado, se genera un fondo en
concepto de Financiación Básica
Condicionada, cuyo libramiento por parte de la
administración se hace depender de la consecución
de un determinado porcentaje de objetivos e indicadores; esto
es:

Si FBIi < ST2000/i; entonces:

FBCi = ( ST2000/i – FBIi)

siendo,

FBIi: Financiación Básica Inicial de
la Universidad "i"

ST2000/i: Subvención 2000 de la Universidad
"i"

FBCi: Financiación Básica Condicionada
Universidad "i"

La Financiación Básica Condiciona, al
igual que la Financiación Básica Inicial,
constituye una fuente finalista para cubrir los gastos ordinarios
de la Universidad, si bien queda sujeta al cumplimiento de tres
objetivos de calidad y eficiencia, con diferentes pesos de
importancia o factores de ponderación:

.- Adecuar la oferta y la demanda de acuerdo con las
necesidades sociales de la formación universitaria
(35%).

.- Mejorar la eficiencia general de la Universidad en su
función de formación de titulados, en calidad de
servicio y duración de las enseñanzas
(45%).

.- Mejorar la eficiencia económica actuando sobre
las estructuras de costes e ingresos de la Universidad para
adecuarlas a las estructuras financieras objetivo del sistema
(20%).

Cada uno de estos objetivos se divide, a su vez, en
acciones específicas, cuya consecución es medida a
través de indicadores cualitativos y cuantitativos para
cada uno de los años que comprende el período del
contrato-programa.

FONDOS PRESUPUESTARIOS
COMPLEMENTARIOS.

La financiación complementaria constituye una
línea presupuestaria especial que, de acuerdo al texto del
contrato-programa, puede ser absorbida parcialmente atendiendo a
la evolución positiva de la financiación
básica calculada19, siempre y cuando no exceda de las
cantidades programadas. La financiación complementaria
contiene diferentes líneas de financiación; a
saber:

a) Financiación complementaria sujeta a
programación. Contiene, a su vez, dos tipos de
programas:

.- Programas de calidad institucional orientados a los
procesos de planificación estratégica y a la
ejecución de planes operativos para la mejora de las
universidades.

.- Programas de calidad de los recursos humanos
dirigidos a la mejora de los servicios prestados a los usuarios y
al aumento de los niveles de profesionalización y
eficiencia del personal.

La financiación complementaria sujeta a
programación está orientada a la mejora del sistema
de financiación prevista en el modelo de asignación
de recursos ordinarios sobre la base del coste estándar.
El libramiento de esta línea de financiación
requiere que la Universidad elabore una programación anual
sobre las iniciativas a realizar, las cuales serán
valoradas por parte de la Dirección General de
universidades e Investigación. Por tanto, el riesgo
financiero de estos recursos va a depender de la capacidad de
planificación de la Universidad y de los logros que vayan
alcanzados durante el período de vigencia del
contrato-programa

b) Programas de financiación
específicos para acciones de reposición,
mantenimiento y equipamiento.

Al igual que la línea de financiación
anteriormente descrita, el contrato-programa hace depender el
libramiento de este fondo complementario de la
programación que realice la Universidad y de la previa
autorización por parte de la Dirección General de
universidades e Investigación. Dado su carácter
finalista, la Universidad "se compromete a presupuestar y
liquidar dicho fondo separadamente del resto de los gastos y a
presentar la liquidación de los fondos invertidos antes
del cierre de cada ejercicio presupuestario".

No obstante lo anterior, en el supuesto de que se
produjese una situación de superávit presupuestario
durante el período de vigencia del contrato-programa, la
Universidad debe comprometer dichos recursos en el saneamiento
del déficit acumulado, mientras que la
Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias
se compromete a detraer estos fondos excedentes del plan de
saneamiento y acumularlos en la línea de
financiación específica para acciones de
reposición, mantenimiento y equipamiento. Igual compromiso
asume si se pusiera de manifiesto, a través de las
correspondientes auditorías, que el déficit a 31 de
diciembre es inferior al asignado en el
contrato-programa.

En esta línea de financiación se hace
visible como el riesgo financiero depende del uso disciplinado
que realicen las diferentes unidades organizativas sobre los
recursos asignados a estas finalidades. A este respecto, la
descentralización de estos gastos presupuestarios en
centros, departamentos, institutos, unidades administrativas,
etc. requieren de un esfuerzo institucional continuo si se desea
alcanzar las cotas de eficiencia exigibles, pues el fracaso en la
programación de un año incide negativamente en las
asignaciones presupuestarias de ejercicios
posteriores.

c) Acciones específicas de
calidad.

Esta financiación tiene como propósito
lograr determinados niveles de calidad respecto al comportamiento
organizativo y, en especial, a los programas que recaen sobre el
personal. Como acciones específicas de calidad se engloban
tres líneas de financiación ligadas al cumplimiento
de objetivos: la primera comprende los complementos retributivos
del personal docente e investigador, la segunda se dirige a
programas de calidad del personal auxiliar y administrativo, y,
finalmente, la tercera línea de financiación hace
referencia a objetivos de calidad y eficiencia del conjunto de la
organización.

La primera línea de financiación se dirige
a financiar los complementos retributivos del personal docente e
investigador21, aprobados a través del Decreto 122/1999,
19 de julio, y definidos por Resolución de 19 de julio de
1999. En virtud de estas disposiciones el profesorado que cuenta
con dos cursos de antigüedad podrá solicitar un
máximo de seis complementos retributivos22, si bien a
efectos económicos sólo se reconocerán
cuatro de forma simultánea. Los complementos retributivos
no constituyen una financiación susceptible de
consolidación, pues sus efectos económicos tienen
carácter personal y temporal, por lo que su montante va a
depender de la calidad y eficiencia lograda por el profesorado de
acuerdo a los criterios e indicadores definidos en los procesos
de evaluación. A nivel institucional, el riesgo financiero
que pueda producirse por su desfavorable evolución
cuantitativa es relativo si consideramos que esta fuente de
financiación es cubierta en su totalidad por la
administración autonómica, previa
supervisión del proceso de evaluación seguido por
la Universidad.

Por lo que respecta al personal de administración
y servicios, la administración educativa se compromete a
aportar los recursos asignados condicionado al cumplimiento de
los criterios de calidad que se determinen reglamentariamente en
el protocolo de valoración e incentivos. Al igual que en
el caso anterior, el riesgo financiero asumido no es
significativo a nivel institucional, pues la hipotética
reducción de esta financiación conlleva una
simultánea reducción en el capítulo de
gastos de personal. De esta forma, el riesgo financiero queda
diluido automáticamente entre aquellas personas que no han
logrado superar los criterios de valoración previamente
definidos, habida cuenta que los ingresos y gastos no se
consolidan en el presupuesto de la Universidad.

Por el contrario, la financiación destinada a
financiar la calidad del conjunto de la organización
sí puede representar un riesgo efectivo para la ULPGC a
nivel institucional, habida cuenta de que tales recursos
económicos se libran anticipadamente por doceavas partes,
mientras que su liquidación se efectúa en el
año siguiente de acuerdo a las reglas de valoración
de los cumplimientos y logros alcanzados en el ejercicio
anterior.

FINANCIACIÓN ADICIONAL PARA LA
IMPLANTACIÓN DE NUEVAS TITULACIONES.

El contrato-programa destina una línea de
financiación específica para la implantación
de nuevas titulaciones sujeta a los criterios establecidos en la
Financiación Básica Inicial, con la diferencia de
que establece un número fijo de 50 estudiantes a tiempo
completo, tal y como se puede constatar en la siguiente
expresión:

FBIT = X% 3CEi x 50

donde,

FBIT: Financiación Básica Inicial para
nuevas Titulaciones

CEi: Coste estándar de la titulación
"i"

X%: Porcentaje de la financiación de la
administración educativa

Para que esta línea de financiación
específica tenga efectos económicos, es necesario
que la Universidad pueda acreditar la existencia de una demanda
igual o superior a 160 alumnos de nuevo ingreso por año,
sostenida durante un período mínimo que duplique el
de la duración prevista en el plan de estudios de la
titulación. Por ello, el contrato-programa exige a la
Universidad un estudio de viabilidad que garantice la demanda
esperada y los costes e ingresos previstos con cargo a la misma,
los cuales serán remitidos a la Dirección General
de universidades e Investigación simultáneamente a
su remisión al Consejo de universidades. Debe tenerse en
consideración que, de acuerdo al artículo 1.1 del
Decreto 3/1996, de 12 de enero, debe proponerse la
supresión26 de todas aquellas titulaciones con una
matrícula inferior de 50 alumnos en primer curso durante
los tres primeros años, en cuyo caso, los recursos
liberados pueden ser utilizados para financiar nuevas
titulaciones.

Saneamiento del
déficit

Esta línea de financiación excepcional y
no consolidable tiene como propósito "equilibrar los
resultados presupuestarios negativos acumulados de la ULPGC"
y financiar las operaciones financieras avaladas por la
Administración de la Comunidad Autónoma de Canarias
para el saneamiento de la Universidad. El contrato-programa toma
como referencia la liquidación presupuestaria del
ejercicio de 1998, de acuerdo a las necesidades de
financiación expuestas en el informe de
fiscalización realizado por la Intervención General
de la Comunidad Autónoma La recepción de estos
recursos financieros requiere que la Universidad desarrolle un
programa específico de medidas que permitan subsanar las
deficiencias de financiación acumuladas, debiendo ser
aprobado por las Consejerías de Educación, Cultura
y Deportes y de Economía y Hacienda.

Por tanto, de la consistencia del plan de saneamiento
elaborado y de su correcta aplicación van a depender los
recursos asignados a esta línea de financiación.
Ahora bien, el carácter excepcional de esta línea
de financiación también requiere valorar la
evolución de los valores contables de referencia (saldo
presupuestario y remanente de tesorería, principalmente),
pues la Universidad se compromete en este contrato de
programación plurianual a no incurrir en nuevos
déficits presupuestarios. Por el contrario, en aras de
lograr la estabilidad presupuestaria, si se produjese una
situación de superávit durante el período de
vigencia del contrato-programa, la Universidad se compromete a
aplicar dichos recursos a la financiación del
déficit, mientras que la administración de tutela
se obliga a detraer estos fondos excedentes del plan de
saneamiento y acumularlos en la línea de
financiación específica para acciones de
reposición, mantenimiento y equipamiento.

Por todo lo anterior, queda de manifiesto que la
Universidad asume un modelo de reclamación basado en la
eficiencia, lo que exige infundir un uso disciplinado de los
recursos financieros. Como señala el contrato-programa la
Universidad debe realizar "un plan de racionalización de
sus actividades que tendrá como objetivo la
administración y el uso óptimo de los recursos
disponibles.".

RIESGO DE CRÉDITO.

Asignada la cantidad en los presupuestos de la comunidad
autónoma, la exigibilidad de la transferencia no debe
plantear problemas en virtud de lo establecido en el
artículo 43 de la Ley General Presupuestaria, al
señalar que:

"las obligaciones de pago sólo son exigibles
de la Hacienda Pública cuando resulten de la
ejecución de los Presupuestos Generales del Estado, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 60 de esta
Ley, de sentencia judicial firme o de operaciones de
tesorería legalmente autorizadas".

En consecuencia, los riesgos no se derivan por la
exigibilidad de la cantidad asignada sino directamente de la
vulnerabilidad que presenten tales créditos, bien por
desfases temporales en su asignación presupuestaria y
posterior cobro, bien por cambios en las variables que definen el
modelo particular de financiación.

Respecto al desfase temporal que puede producirse en la
asignación presupuestaria de las diferentes líneas
de financiación (financiación básica, fondos
complementarios, financiación adicional, saneamiento del
déficit), el artículo 54.1 de la Ley de Reforma
Universitaria advierte que las universidades sólo
podrán elaborar y aprobar sus presupuestos, una vez se
haya asignado dicho crédito en el presupuesto de la
comunidad autónoma.

RIESGOS EN LA FIABILIDAD DE LA
INFORMACIÓN.

La subvención nominativa resulta de los acuerdos
adoptados entre el Equipo Rectoral y la Consejería de
Educación y, como ingreso principal integrado en los
presupuestos, a requerir la ratificación de la Junta de
Gobierno y la aprobación del Consejo Social, en virtud de
las competencias atribuidas por la Ley de Reforma Universitaria y
los Estatutos de la ULPGC35, al señalar en su
artículo 220:

"El proyecto de presupuesto anual y la
correspondiente programación cuatrienal serán
elaborados por la Gerencia, siguiendo las líneas de
actuación marcadas por el Claustro y las directrices
marcadas por la Junta de Gobierno a través del
Vicerrectorado correspondiente. Estos proyectos serán
presentados por el Rector a la Junta de Gobierno para que, una
vez lo haya aceptado, proponga su aprobación al Consejo
Social antes de comenzar el año natural".

El Derecho contable público también ha
prestado un cuidadoso análisis, tanto en las definiciones
que se aportan en el Plan General de Contabilidad Pública
y en los Principios Contables Públicos como en las normas
de desarrollo de la Ley General

Presupuestaria en materia contable, estableciendo normas
diferenciadas para estas dos instituciones. Así, en el
glosario de términos que acompañan al Plan General
de Contabilidad Pública, la subvención es "todo
desplazamiento patrimonial que tiene por objeto una entrega
dineraria o en especie entre los distintos agentes de las
Administraciones públicas, y de éstos a otras
Entidades públicas o privadas y a particulares, así
como las realizadas por éstas a una Administración
pública, todas ellas sin contrapartida directa por parte
de los Entes beneficiarios; afectada a un fin, propósito,
actividad o proyecto específico; con obligación por
parte del destinatario de cumplir las condiciones y requisitos
que se hubieran establecido o, en caso contrario, proceder a su
reintegro". Por su parte, transferencia "es todo desplazamiento
patrimonial que tiene por objeto una entrega dineraria o en
especie entre los distintos agentes de las Administraciones
públicas, y de éstos a otras Entidades
públicas o privadas, todas ellas sin contrapartida directa
por parte de los Entes beneficiarios, destinándose dichos
fondos a financiar operaciones o actividades no
singularizadas".

Entre los aparatos que configuran los conceptos de
subvención y transferencia (desplazamiento patrimonial,
objeto, carácter no devolutivo, ente concedente, ente
beneficiario y finalidad), todos son coincidentes excepto la
finalidad de ambas instituciones. Como se indica en el documento
4 de principios contables públicos, en su párrafo
2.1.1, "[e]s el objetivo, específico o genérico,
para cuyo cumplimiento nace la subvención o la
transferencia. La diferencia entre ambas se encuentra en la
finalidad. Si esta finalidad es concreta y específica la
figura se conceptúa como subvención y si es
genérica se conceptúa como
transferencia".

En la Ley de Presupuestos de la Comunidad
Autónoma para el ejercicio presupuestario de 2000, se
incluyen las siguientes rúbricas presupuestarias:
créditos destinados a gastos de personal, créditos
destinados a gastos de funcionamiento, créditos destinados
a gastos de dotación para las nuevas titulaciones,
créditos destinados al plan de plantillas, créditos
destinados a sufragar trienios, quinquenios y sexenios de
personal, créditos destinados al Plan de Inversiones,
créditos destinados a complementos retributivos y anticipo
de masa salarial del contrato-programa.

Los créditos destinados a gastos de personal y
gastos de funcionamiento pueden describirse como transferencias
corrientes al financiar operaciones no concretas ni
específicas.

Los créditos destinados al plan de plantillas y
los créditos destinados a complementos retributivos pueden
ser definidos como subvenciones corrientes al dirigirse a
operaciones concretas y específicas

Mientras que los créditos destinados al plan de
inversiones se definen como subvenciones de capital, habida
cuenta de que son fondos recibidos para la adquisición o
construcción de activos fijos perfectamente
determinados.