La gestión del Riesgo de Desastres. Elementos para su comprensión e intervención local – Peru

Resumen

Los desastres son cada vez más recurrentes a
nivel mundial, por tal motivo creímos pertinente compartir
ciertos aspectos teóricos sobre la Gestión del
Riesgo de Desastres, que nos permitan comprender
científicamente, la importancia de gestionar los desastres
atacando las causas que los provocan, colocando especial
énfasis en la participación de los Gobiernos
Locales como agentes principales de primera respuesta.

Origen y
Tendencias de la Prevención de Desastres

El ser humano desde tiempos ancestrales ha desarrollado
ciertas capacidades para hacer frente a diversos fenómenos
naturales que hubieran podido causar su extinción; a estas
capacidades actualmente las conocemos con el nombre de
resistencia y resiliencia.

De manera individual o colectiva el hombre ha
planificado estrategias que le han permitido sobrevivir, en ese
sentido, uno de los registros históricos más
famosos es el relato bíblico de la construcción del
Arca de Noe, tras una advertencia divina: ¨En cuanto a
tí construye un arca de madera de ciprés…
Por mi parte, voy a mandar el diluvio, o sea, las aguas sobre la
tierra, para acabar con todo ser que tiene aliento y vida bajo el
cielo; todo cuanto existe en la tierra perecerá… El
diluvio cayó durante cuarenta días sobre la
tierra… Las aguas cubrieron la tierra durante ciento
cincuenta días¨[1]

Históricamente encontramos un dato muy relevante
para ir comprendiendo la importancia que tiene la
prevención de desastres en las agendas gubernamentales:
¨El desarrollo de la geografía transcendió en
la primera mitad del siglo XIX con fuertes contribuciones al
análisis de la economía, la biología, la
demografía y particularmente sobre el tema del clima,
desde una práctica descriptiva y pictórica hasta
una concepción analítica e integral que
constituyó lo que ahora se conoce como la Geografía
Moderna… El proceso de institucionalización empieza
orientado en forma sesgada hacia el tratamiento de los desastres,
en esos tiempos no se manejaba el concepto de gestión de
riesgos y por tanto se desarrolla desde una función
observadora de los fenómenos naturales y desde una
experiencia nacional que evoluciona a instancias mundiales y
luego regionales (continentales)… Ubicados a finales del
siglo XIX e inicios del XX se dinamizó un proceso de
institucionalización para la observación e
investigación en el campo de las ciencias de la tierra.
Por una parte se formaron las primeras oficinas
meteorológicas[2]iniciando la
preocupación desde un contexto primero empresarial y luego
gubernamental por el desarrollo de la meteorología en el
ámbito nacional. Durante casi setenta años, la
cooperación internacional en meteorología
quedó en manos de un comité no gubernamental, que
posteriormente dio origen en 1873 a la Organización
Meteorológica Internacional
(OMI).¨[3]

Como podemos apreciar tras la lectura de esta extensa
pero ilustrativa e imprescindible cita, fueron los Europeos y los
Norteamericanos los primeros en mostrar interés en el tema
de los desastres, posteriormente los sudamericanos, teniendo en
cuenta una perspectiva institucional y gubernamental.

Lavell y Arguello nos traen a la memoria un dato muy
importante: "En la década de 1960 el Secretario General
creó la Organización de las Naciones Unidas para
Atención en caso de Desastres (mejor conocida por sus
siglas en inglés: UNDRO) para coordinar la ayuda en casos
de desastre y prestar asistencia técnica a los
países que lo sufren. Así, desarrolló a lo
largo de los años una fecunda labor en el análisis
y mapeo de amenazas, además de ingentes esfuerzos tanto en
el campo de la prevención y mitigación de
desastres…¨[4]

Andrew Maskrey dice: "En los países de
América Latina, se han creado agencias gubernamentales
especializadas, con responsabilidad para coordinar la
gestión del riesgo y desastres: el Instituto Nacional de
Defensa Civil (INDECI) en el Perú, la Comisión
Nacional de Emergencias (CNE) en Costa Rica, la Dirección
Nacional de Prevención y Atención de Desastres
(DNPAD) en Colombia, etc… Las agencias gubernamentales
también se caracterizan por ser altamente centralizadas.
Mientras que a menudo, el organismo nacional tiene una
infraestructura y recursos bien desarrollados en la ciudad
capital; con frecuencia, las instancias locales de los "sistemas"
no están adecuadamente implementadas. A veces, existen
sólo en el papel. En general, la capacidad de estas
instancias locales refleja la capacidad del estado en las
diferentes regiones y localidades de un
país"[5].

A pesar que la cita anterior fue escrita hace poco
más de 13 años, la realidad no parece haberse
modificado considerablemente en nuestro país tanto a nivel
nacional como local.

Para fines de la década de 1980, la
Organización de las Naciones Unidas (ONU) declaró
la década de 1990 como el Decenio Internacional para la
Reducción de los Desastres Naturales
(DIRDN),[6] en ese sentido, se iniciaron una serie
acontecimientos Multilaterales relacionados con la
reducción del riesgo de desastres desde el ámbito
gubernamental como podemos apreciar cronológicamente en el
siguiente cuadro:

Cuadro Nº 01. Cronología de
Acontecimientos Multilaterales para la Reducción de
Riesgos

Fuente: Marco de Acción de Hyogo

Elaboración del Autor.

La importancia que adquiere la prevención y la
reducción del riesgo de desastres a nivel de Estados
Nacionales y Gobiernos Municipales se ve reflejada en una serie
de acciones concretas como podremos ver seguidamente.

En Europa cada gobierno tiene su propio Sistema Nacional
de Defensa Civil y además existe una coordinación
permanente entre los expertos en protección civil de los
países miembros de la Unión Europea, de tal manera
que :"En situaciones de emergencia, el planteamiento comunitario
garantiza el rápido envío a las zonas siniestradas
del personal más cualificado. También hace posible
que profesionales de protección civil de toda Europa se
reúnan periódicamente e intercambien puntos de
vista y buenas prácticas. Gracias a este planteamiento, la
Comunidad cuenta con una de las mejores estrategias de
intervención ante catástrofes del
mundo…Gracias al intercambio de opiniones y experiencias,
los expertos en protección civil de toda la Unión
pueden sacar partido de las mejores prácticas respectivas
e incrementar de este modo la capacidad global de Europa para
afrontar las catástrofes"[7]

El caso suizo es muy ilustrativo:

"Según el principio de subsidiariedad, en
Suiza, los problemas se solucionan en el nivel donde se producen.
Ello quiere decir que los municipios son responsables de la
seguridad de la población frente a fenómenos
naturales. Los gobiernos municipales invierten recursos en la
prevención y mitigación de riesgos en el
ámbito de las políticas de desarrollo. Se refiere
específicamente a la planificación del territorio y
de los recursos naturales como son el uso adecuado de suelo, la
elaboración de mapas de riesgo y las medidas constructivas
y forestales.." [8]

También se encuentran registradas experiencias de
gestión local o municipal a nivel latinoamericano, que nos
hacen reflexionar y pensar que desde el espacio público
local se pueden generar iniciativas importantes para afrontar
fenómenos naturales que puedan ocasionar desastres,
así tenemos por ejemplo el caso paraguayo:

"La Municipalidad de Asunción ha llevado a
cabo importantes avances tanto en prevención de desastres
como en la atención y la rehabilitación de zonas
afectadas… Más que un intermediario, entre el
Comité de Emergencia Nacional y las organizaciones
comunitarias de base, la Municipalidad ha liderado actividades de
prevención de desastres al propiciar espacios de
participación comunitaria en los procesos de desarrollo de
la ciudad y al vincular estos procesos con la gestión del
riesgo, principalmente en lo relativo a inundaciones. Estas
actividades, iniciadas en el seno del gobierno local en su
interacción con las comunidades de base, han involucrado
en su desarrollo a otras dependencias del Estado Paraguayo."
[9]

El caso cubano es otro ejemplo digno de
resaltar:

"Es precisamente gracias al empleo en Cuba de
factores intangibles como: los dirigentes locales, la
movilización comunitaria, la participación popular
en la planificación la puesta en práctica
comunitaria de estructuras para la preservación de vidas y
la formación y desarrollo de capital social, que los
factores tangibles de la nación para la reducción
de riesgos se potencian y se tornan más efectivos…
el ejemplo de Cuba nos brinda importantes lecciones para un buen
trabajo de reducción de riesgos en el nivel local en otros
países, incluso en ausencia de voluntad política o
recursos nacionales." [10]

En Colombia, por ejemplo, los municipios de
Bogotá y Manizales "disponen de Comités para la
Prevención y Atención de Desastres y oficinas
coordinadoras del tema, sostenidas con recursos propios.
Bogotá ha creado comités de coordinación en
las localidades en las que está dividida
administrativamente y cada una de ellas asigna recursos propios
para el tema en sus programas de desarrollo"
[11]

De la misma manera, "Otros dos proyectos apoyados por el
PNUD le han permitido a Bolivia avanzar en el camino hacia una
real gestión del riesgo: el que tiene como objetivo la
creación de un Sistema Municipal para la Gestión de
Riesgos en el municipio de La Paz, cuyo ejecutor es el gobierno
municipal de esa ciudad (GMLP), y el que persigue el mismo
objetivo en el Departamento de La Paz, cuyo organismo ejecutor es
la Prefectura correspondiente."[12]

La tendencia creciente al aumento y recurrencia de
fenómenos naturales que pueden ocasionar desastres,
exacerbados por la variabilidad climática actual,
está haciendo que los gobiernos locales en general se
interesen más por el tema, pues, en el escenario que se
avecina tan inestable en cuestiones climáticas,
será un hecho real que los municipios asuman un rol
preponderante y protagónico en la prevención de los
desastres, protegiendo a su población y logrando el fin
máximo que es salvar vidas, sobre todo si consideramos que
nuestro país, está "tipificado entre los
países más riesgosos del mundo en cuanto a eventos
climáticos intensos, según el Tyndall Centre,
Inglaterra".[13] El Perú es el país
de América Latina que ha sufrido en las últimas
cuatro décadas los más graves efectos del
Fenómeno El Niño, el terremoto más letal y
numerosos desastres locales que llevaron a situaciones de pobreza
a cientos de miles de familias rurales…De acuerdo con el
estudio CIES sobre la pobreza rural entre los años 2001 y
2004 el 17.2% de la familias rurales del país fueron
afectadas por desastres que determinaron su paso a la
situación de pobreza.[14], del mismo modo
"Un estudio realizado para la Presidencia del Consejo de
Ministros-PCM[15]identificó que en el
Perú, 89 provincias tienen una muy alta y alta
multiplicidad de peligros, y en ellas habita más del 76%
de la población del Perú, (17"653,434
personas)"[16]. Nuestra propensión a sufrir
las consecuencias de ciertos fenómenos naturales se debe a
que el Perú está ubicado en el Cinturón de
Fuego del Pacífico y en la zona de convergencia
intertropical, lo cual lo hace susceptible a terremotos,
movimientos sísmicos y lluvias intensas.

Otro de los acontecimientos destacables y relevantes
sucede en el año 2005 cuando se logra que los Estados
miembros de las Naciones Unidas, entre ellos el Perú,
asuman un compromiso mayor con la reducción del riesgo de
desastres. Precisamente en la ciudad de Kobe, Japón, se
firmó el Marco de Acción de Hyogo, en cuyo
Preámbulo dice: "La Conferencia Mundial sobre la
Reducción de los Desastres se celebró en Kobe,
Hyogo (Japón), del 18 al 22 de enero de 2005 y
aprobó el presente Marco de Acción para 2005-2015:
Aumento de la resiliencia de las naciones y las comunidades ante
los desastres… La Conferencia constituyó una
oportunidad excepcional para promover un enfoque
estratégico y sistemático de reducción de la
vulnerabilidad a las amenazas/peligros y los riesgos que
éstos conllevan. Puso de relieve la necesidad y
señaló los medios de aumentar la resiliencia de las
naciones y las comunidades ante los
desastres.¨[17].

El Marco de Acción de Hyogo gira en torno a cinco
prioridades de acción, asimismo contiene actividades
esenciales a nivel nacional y local, políticas de
implementación específicas sobre reducción
de riesgos de desastres, seguimiento y fundamentalmente el
compromiso de los Estados para realizar sus respectivas tareas en
los planos nacional y local junto a la sociedad civil. Uno de los
puntos más relevantes del Marco de Acción de Hyogo
es su incidencia en el espacio local, pues, es el ámbito
de los gobiernos locales donde se da la primera respuesta ante la
probabilidad de un desastre.

Políticas
públicas y desastres en el Perú

En el Perú, tal como sostiene Díaz
Palacios "La historia moderna de las políticas
públicas en relación con la eventualidad de
desastres comienza tras el impacto del violento terremoto y
aluvión en Ancash en 1970. Desde ese momento se han
desarrollado una serie de pasos en la legislación peruana
para contribuir a la prevención y mitigación de
desastres, la organización de la sociedad civil y
creación de organismos del Estado"[18] El
mismo autor nos presenta una cronología muy interesante
que la podemos apreciar en el siguiente cuadro:

Cuadro Nº 02. Cronología de la
Normatividad para la Reducción de los Desastres en el
Perú

Fuente: DIAZ, Julio. Manual de Gestión del Riesgo
en los Gobiernos Locales.

Elaboración del Autor.

Antes de que el 11 de febrero del 2011 se promulgara en
el Perú la Ley que crea el Sistema Nacional de
Gestión del Riesgo de Desastres (SINAGERD), Ley Nº
29664, ya existía la preocupación por incorporar el
tema de Gestión del Riesgo en los Planes de Desarrollo
Concertado y en los Planes Estratégicos. Esta ley
derogó el Sistema Nacional de Defensa Civil, y en uno de
sus artículos textualmente dice: ¨Artículo
2º.- Ámbito de aplicación e la Ley. La
ley es de aplicación y cumplimiento obligatorio para todas
las entidades y empresas públicas de todos los niveles de
gobierno, así como para el sector privado y la
ciudadanía en general…

Artículo 9º.- Composición del Sistema
Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres. El SINAGERD
está compuesto por:

• a- La Presidencia del Consejo de Ministros, que
  asume la función de ente rector.

• b- El Consejo Nacional de De Gestión del
  riesgo de Desastres

• c- El Centro Nacional de Estimación,
  Prevención y reducción del riesgo
  (CENEPRED)

• d- El Instituto Nacional de Defensa
  Civil

• e- Los Gobiernos Regionales y Gobiernos
  Locales

• f- El Centro Nacional de Planeamiento
  estratégico (CEPLAN)

• g- Las entidades públicas, las Fuerzas
  Armadas, la Policía Nacional del Perú, las
  entidades privadas y la Sociedad Civil

Capítulo V: Gobiernos Regionales y Gobiernos
Locales

14.2 Los presidentes de los gobiernos regionales y los
alcaldes son las máximas autoridades responsables de los
procesos de la Gestión del Riesgo de Desastres dentro de
sus respectivos ámbitos de competencia. Los gobiernos
regionales y gobiernos locales son los principales ejecutores de
las acciones de gestión del riesgo de
desastres…

14.5 Los gobiernos regionales y gobiernos locales son
los responsables directos de incorporar los procesos de la
Gestión del riesgo de Desastres en la gestión del
desarrollo, en el ámbito de su competencia político
administrativa, con el apoyo de las demás entidades
públicas y con la participación del sector privado.
Los gobiernos regionales y gobiernos locales ponen especial
atención en el riesgo existente y, por tanto, en la
gestión correctiva¨[19]

Como podemos apreciar el rol de las municipalidades en
la prevención de desastres se convierte en un eje central
de la normatividad vigente en nuestro país, además
de ser una responsabilidad ineludible.

Orígenes
sobre el estudio de los desastres

Maskrey afirma: "En 1845 cuando Federico Engels, a la
edad de 24 años, escribió su libro sobre la
vulnerabilidad de la clase obrera en Inglaterra (Engels, 1845),
estaba redactando, a lo mejor sin tener plena conciencia de ello,
un primer texto sobre la vulnerabilidad a
desastres."[20]

Hemos podido identificar dos referencias interesantes
sobre el origen del estudio de los desastres; según
Virginia García: ¨El estudio social de los desastres
naturales se inició en los años veinte de nuestro
siglo. El primer estudio empírico lo llevó a cabo
el canadiense Samuel Henry Prince en 1920, a partir de la
descripción de la explosión de un barco de
municiones en Halifax, Nueva Escocia, y sus efectos.
Todavía se le reconoce como el primer investigador en el
campo de los desastres. Sugirió que los eventos
catastróficos inducen a un rápido cambio
social¨[21]

Para Maskrey ¨Los orígenes del
análisis social de los desastres como campo de
investigación se reconocen en estudios como los trabajos
pioneros que realizó el geógrafo Gilberto White en
los Estados Unidos a partir de la década de
1940¨[22].

Virginia García, sostiene: ¨Cuatro
años después de la publicación del estudio
pionero de Prince, apareció el que es considerado el
primer estudio teórico sobre desastres: el de Pitrim
Sorokin (1942) acerca de las ¨calamidades¨. A pesar de
que contiene un sugestivo tratamiento, no ha tenido gran impacto.
Se le reconoce haber sugerido que los desastres deben
considerarse como elementos importantes en las generalizaciones
de tipo inductivo que llevan a cabo los científicos
sociales y no como eventos sociales
únicos.[23]¨

La misma autora argumenta que: ¨En los años
sesenta surgieron los estudios enfocados al análisis de
las estructuras y las organizaciones sociales de la conducta
colectiva, los cuales dominaron el panorama hasta mediados de los
años setenta. Igualmente en ese periodo surgieron intentos
por ligar conceptualmente la teoría del comportamiento
colectivo con la investigación sobre desastres y el
análisis organizacional. Estos estudios estaban basados
fundamentalmente en la teoría estructural funcionalista de
la sociología anglosajona… Menos conocidos y
escasos son los enfoques surgidos en la década de los
años ochenta.¨[24]

Complementado lo descrito líneas arriba,
María Lorena Alpizar, sostiene: ¨En las
postrimerías de los años 80 se inició todo
un movimiento de pensamiento que planteó serios
cuestionamientos al enfoque "emergencista"[25] y
se empezó a diferenciar la prevención de la
preparación para emergencias…Posteriormente, en los
años 90, a nivel mundial, se suscitaron una serie de
eventos como las crisis humanitarias a partir de los conflictos
en África, Asia y Europa. Estas situaciones reafirmaron la
necesidad de replantear aún más los enfoques
tradicionales de intervención en el tema de
desastres…Ya para finales de los 90 e inicios del 2000, se
empezó a mencionar temas como el de desarrollo de
capacidades y de la participación local, reconociendo la
necesidad de incorporar la gestión del riesgo como una
intencionalidad que debe estar presente en todos los procesos de
toma de decisión. Paralelo a este reconocimiento, se
desarrollaron proyectos importantes en la región que
buscaron definir un abordaje metodológico de la
gestión del riesgo en el ámbito local y se
trató este tema como una disciplina en sí misma de
la cual se ha desprendido mucho conocimiento estratégico y
operativo, a cerca de la necesidad de instrumentalizar la
gestión del riesgo.¨[26]

Enfoques
Científicos para el estudio de los
desastres

El estudio de los desastres ha estado influenciado
principalmente por cuatro enfoques científicos: El enfoque
de las Ciencias Naturales, el Enfoque de las Ciencia Aplicadas,
el Enfoque de las Ciencias Sociales y un Enfoque
Holístico.

A continuación detallaremos brevemente cada uno
de los enfoques planteados desde la perspectiva de Andrew
Maskrey:

i) El enfoque de las Ciencias Naturales:
¨El primer periodo de investigación sobre el riesgo
fue dominado por los aportes de las ciencias naturales. Se
consideraba a los desastres como sinónimos de eventos
físicos extremos, denominados desastres
naturales…postulaba que un terremoto, erupción
volcánica, huracán u otro evento extremo era de por
sí un desastre… Este enfoque elude cuestiones de
responsabilidad social o política para los riesgos,
mediante la categorización de los desastres como
¨actos de Dios¨ o, si no, como productos inevitables de
fuerzas naturales extremas.¨[27]

ii) El enfoque de las Ciencias
Aplicadas: ¨En los años 70 y 80, en el marco
de lo que llamaremos el enfoque de las ciencias aplicadas, la
investigación estudió el impacto diferenciado de
los eventos asociados con amenazas de distinto tipo: en el
espacio, en sistemas constructivos, en las morfologías
urbanas, en redes de infraestructura y sistemas vitales, etc.
Introduciendo un concepto clave, el de la vulnerabilidad…
El riesgo empezó a ser definido como función tanto
de la amenaza como de la
vulnerabilidad¨.[28]

iii) El enfoque de las Ciencias
Sociales: En los años ´70, los
científicos sociales ¨empezaron a cuestionar muchos de
los supuestos implícitos en el enfoque de las ciencias
aplicadas acerca de la vulnerabilidad… El enfoque social
redefinió a los desastres como problemas no resueltos
del desarrollo (Wijkman, Timberlake, 1984) o como periodos de
crisis en el marco de procesos sociales preexistentes en una
sociedad (Lavell, 1992). Los desastres empezaron a identificarse
tanto con los patrones de vulnerabilidad como con los patrones de
amenaza; mientras que los patrones de vulnerabilidad, a su vez,
se asociaban con determinados procesos históricos de
cambio social¨.[29]

iv) El enfoque Holístico:
¨Los modelos conceptuales desarrollados bajo el enfoque
social dan énfasis a las variables y los procesos que
configuran los patrones de vulnerabilidad. Sin embargo, subrayan
tanto las causas ¨sociales¨ de los riesgos, que a veces
tienden a perder de vista a las amenazas y las interrelaciones
entre amenazas y vulnerabilidad. La investigación reciente
ha vuelto a prestar mayor atención a las amenazas en una
visión más holística del riesgo…
planteamos un modelo de escenario de riesgos en un intento de
integrar dichos aportes en una visión del riesgo, que
relaciona tanto las amenazas y las vulnerabilidades como las
pérdidas y las estrategias de mitigación de las
mismas¨[30]

Elementos de la
Gestión del Riesgo de Desastres

a) El Riesgo: Como sostiene Alpizar: ¨El
término riesgo es atinente a muchos campos y disciplinas
del conocimiento, constituye la probabilidad de pérdidas y
daños ocasionados por la interacción de una amenaza
o peligro con una situación de vulnerabilidad. No
obstante, en el tema que nos ocupa, se considera al riesgo como
la probabilidad de que una amenaza se convierta en un desastre.
La vulnerabilidad o las amenazas, por separado, no representan un
peligro; pero si se juntan, se convierten en un riesgo, o sea, en
la probabilidad de que ocurra un
desastre.¨[31]

En ese mismo sentido, Wiches – Chaux, afirma:
¨Los riesgos, surgen de la confluencia en una misma comunidad
de dos ingredientes: un amenaza y unas condiciones de
vulnerabilidad. La amenaza y la vulnerabilidad son como una bomba
y una mecha, que de manera separada no representan riesgo alguno,
pero que al juntarse se convierten en la posibilidad de que se
presente un desastre¨[32]

Debemos tener en cuenta que el riesgo obedece a una
construcción social, tal como lo sostienen Narváez
y otros: ¨Básicamente, la noción de la
construcción social del riesgo se fundamenta en la idea de
que el ambiente presenta una serie de posibles eventos
físicos que pueden ser generados por la dinámica de
la naturaleza, pero su transformación en amenazas reales
para la población está intermediada por la
acción humana. Es decir, una amenaza no es el evento
físico en sí, sino el peligro asociado con ella, el
nivel del cual es determinado, entre otras razones, por factores
no naturales o físicos, tales como los grados de
exposición o vulnerabilidad de la
sociedad.¨[33]

Para el análisis y el estudio de los riesgos los
investigadores plantearon una serie de fórmulas que
detallamos a continuación:

Tal como explica Maskrey: ¨Mientras que los modelos
de riesgo de las ciencias naturales fueron básicamente
modelos de amenaza, las ciencias aplicadas presentaron modelos
conceptuales que incorporaron la vulnerabilidad.

Donde: R = Riesgo, A = Amenaza y V
= Vulnerabilidad

Frente a problemas semánticos… en 1980 el
Grupo de Trabajo del ex UNDRO sobre el Análisis de
Vulnerabilidades intentó desarrollar un modelo conceptual
de riesgo más preciso, expresado como:

Donde:

A = Amenaza Natural (significando la probabilidad
de ocurrencia de un fenómeno natural, potencialmente
peligroso, dentro de un periodo determinado en un área
dada);

V = Vulnerabilidad (significando el grado de
pérdida experimentado por un elemento o grupo de
elementos, en riesgo, debido a la ocurrencia de un
fenómeno natural de una determinada magnitud, expresado en
una escala de 0 (sin daños) a 1 (destrucción
total));

El = Elementos en riesgo (significando la
población, edificaciones, obras civiles, actividades
económicas, servicios públicos, utilidades e
infraestructura, etc., en riesgo, en un área
determinada);

Re = Riesgo Específico (significando el
grado de pérdida esperado de un fenómeno natural
particular, como un producto de la amenaza y la
vulnerabilidad);

R = Riesgo (significando el número de
vidas perdidas, personas heridas, daños a propiedades y
disrupción de actividades económicas, esperado a
raíz de un fenómeno natural determinado y, por
ende, como producto del riesgo específico y elementos en
riesgo).

Un modelo similar desarrollado por Cardona fue expresado
como:

Donde:

Hi = la probabilidad de ocurrencia de una amenaza
de intensidad ¨i¨

Ve = la probabilidad de un elemento ¨e¨
de ser susceptible a pérdida, debido a una amenaza de
intensidad ¨i¨

t = un periodo determinado

Riet = la probabilidad de que un elemento
¨e¨ sufre una pérdida como consecuencia de una
amenaza ¨i¨ en un periodo
¨t¨.¨[34]

Por su parte Ferradas y Medina sostienen: ¨Los
riesgos están definidos como la posibilidad de que se
produzcan daños a consecuencia de los desastres. El riesgo
puede ser expresado así:

Si bien casi todas las instituciones especializadas en
el tema de los desastres incluyen dentro del concepto de
vulnerabilidad a las capacidades locales, en la fórmula
que proponemos podemos destacar la importancia de las capacidades
y su relación inversa con el riesgo. El desarrollo de las
capacidades locales constituye hoy en día en
América Latina el aspecto clave que determina la eficacia
de las estrategias frente a los desastres; en oposición a
ello, persisten estrategias cada vez menos exitosas que buscan
afrontar los riesgos y las emergencias soslayando la importancia
de las capacidades. ¨[35]

Existen algunas otras fórmulas planteadas por los
hombres de ciencia para estudiar y entender los Riesgos, sin
embargo, las que hemos presentado son las más conocidas,
socializadas y trabajadas, sin embargo, debemos tener en cuenta
lo que acertadamente afirma Wilches – Chaux en
relación con la fórmula más conocida y
trabajada en el tema de Gestión del riesgo de Desastres, R
= A*V ó R = A + B y, que de por sí se hace
extensiva a las otras fórmulas propuestas: ¨Acudimos a
una sencilla multiplicación para representar como se
combinan dos ingredientes – amenaza y vulnerabilidad
– para generar un riesgo, o sea un desastre potencial. La
realidad, sin embargo, es mucho más compleja que una mera
multiplicación aritmética, al igual que un
verdadero sancocho es mucho más complejo que el resultado
de simplemente sumar yuca + papa + mazorca + gallina +
agua.¨[36]

b) Amenaza: Como sostiene Alpízar:
¨Las amenazas, también llamadas peligros, son eventos
que por su magnitud y características pueden ocasionar
daños a las personas, animales, infraestructura,
producción, bienes y servicios.

Los diversos tipos de amenazas las podemos observar en
el siguiente grafico:

Grafico Nº 01 Tipología de las
Amenazas

Fuente: ALPIZAR, María Lorena
[37]

c) Vulnerabilidad: Para Alpizar ¨El concepto
de vulnerabilidad es de amplia definición y sobre todo de
amplio uso. Podría hablarse de vulnerabilidad social,
económica, física, operativa, funcional,
económica, financiera e incluso personal. Sin embargo en
todos los casos ésta se refiere a la susceptibilidad de
una unidad social, (familias, comunidad, sociedad), estructura
física o actividad económica de sufrir daños
por acción de una amenaza o peligro. Es por ello, que La
vulnerabilidad es:

• Resultado de los propios procesos de desarrollo no
  sostenible.

• Una condición social, producto de los
  procesos y formas de cambio y transformación de la
  sociedad.¨[38]

En 1988 Gustavo Wiches – Chaux, propuso diez
componentes de la vulnerabilidad que son ampliamente utilizados
en nuestro país en el ámbito público y
privado al momento de evaluar condiciones de vulnerabilidad. A
continuación sólo mencionaremos los 10
componentes:

• 1. La vulnerabilidad física

• 2. La vulnerabilidad
  económica

• 3. La vulnerabilidad social

• 4. La vulnerabilidad política

• 5. La vulnerabilidad técnica

• 6. La vulnerabilidad
  ideológica

• 7. La vulnerabilidad cultural

• 8. La vulnerabilidad educativa

• 9. La vulnerabilidad
  ecológica

• 10. La vulnerabilidad institucional.
  [39]

Blaikie, Cannon y otros tras preguntar
¿Qué es la vulnerabilidad? Responden: ¨Tiene un
significado corriente: estar propenso a o ser susceptible de
daño o perjuicio. El libro intenta refinar la
definición de vulnerabilidad…Por vulnerabilidad
entendemos las características de una persona o grupo
desde el punto de vista de su capacidad para anticipar,
sobrevivir, resistir y recuperarse del impacto de una amenaza
natural. Implica una combinación de factores que
determinan el grado hasta el cual la vida y subsistencia de
alguien queda en riesgo por un evento distinto e identificable de
la naturaleza o de la sociedad¨[40]

Actualmente se viene utilizando el modelo de
Presión – Liberación, de los Desastres, por
la razón que plantea la progresión de la
vulnerabilidad en base a factores netamente humanos, lo cual lo
observaremos en el grafico que presentamos a
continuación:

Grafico Nº 02 Presiones que resultan en
Desastres: La evolución de Vulnerabilidad.

Fuente: BLAIKIE, Piers, CANNON, Terry y otros. (1996).
Pp. 48

Cuadro Nº 03 Reducción o
Incremento de Vulnerabilidad en razón de políticas
públicas y privadas