Inestabilidad politica y ejecucion presupuestal. Caso municipio de Yumbo (Valle del Cauca)
INTRODUCCION
El Municipio de Yumbo en el Departamento del Valle del
Cauca, ha venido en una situación de inestabilidad
política desde el punto de vista de la elección del
Alcalde Municipal, para el caso que se pretende visualizar, en el
periodo comprendido entre el año 2004 al año 2011,
periodo en el cual se debería haber tenido 2 alcaldes en
ejercicio por elección popular, uno para el periodo 2004
al 2007 y otro para el periodo comprendido entre el año
2008 al año 2011; pero la realidad es que se ha tenido
ocho periodos de alcaldes entre electos popularmente y designados
por decreto por parte de la Gobernación del Valle del
Cauca; lo anteriormente expuesto conlleva a que la gestión
financiera y de inversión de los recursos públicos
no hayan tenido las mejores dinámicas, situación
que puede observar con la ejecución del presupuesto
publico, es por ello que el territorio no ha tenido un
crecimiento económico sustentable, así como no se
ha dado la disminución de las necesidades básicas
insatisfechas de la población asentada en la municipalidad
acorde al monto de ejecución del presupuesto del periodo
en revisión.
Con el presente documento, no solo se pretende
presentarlo como requisito para la culminación
satisfactoria de la especialización en Finanzas Publicas,
si no que también se pretende que sea un referente para un
próximo punto de partida y explorar la
investigación sobre los impactos que ha venido dejando la
inestabilidad política tanto local, regional como
departamental, situación recurrente en la ultima
década.
DE LO TEORICO Y
LO LEGAL
En Colombia la gestión pública ha venido
incorporando postulados de la teoría "Nueva Gerencia
Publica NGP" en razón a dilucidar la discusión a
como estructurar, administrar y supervisar oficinas
gubernamentales y el sector publico como un todo1, postulados que
apuntan a la flexibilización laboral en lo publico,
evaluación por resultados, racionalidad en el gasto,
proceso de incorporación por el merito y la eficiencia,
calidad de atención al cliente con la visión
principal-agente; muestra de ello lo tenemos con la
aprobación e implementación de normas como la ley
909 de 2004 donde incorpora como por ejemplo uno de los
principios:
"..Esta ley se orienta al logro de la
satisfacción de los intereses generales y de la
efectiva prestación del servicio, de lo que
derivan tres criterios básicos:
a) La profesionalización de los recursos humanos
al servicio de la Administración Pública que busca
la consolidación del principio de mérito y la
calidad en la prestación del servicio público a los
ciudadanos;
b) La flexibilidad en la organización y
gestión de la función pública para adecuarse
a las necesidades cambiantes de la sociedad, flexibilidad que ha
de entenderse sin detrimento de la estabilidad de que trata el
artículo 27 de la presente ley;
c) La responsabilidad de los servidores públicos
por el trabajo desarrollado, que se concretará a
través de los instrumentos de evaluación del
desempeño y de los acuerdos de gestión;
d) Capacitación para aumentar los niveles de
eficacia…"2
Se puede observar son los postulados que como bien lo
expresa el experto Michael Barzelay, al decir: "La forma
básica del argumento es que seleccionar e implementar
maneras particulares de llevar a cabo la administración
pública, puede satisfacer las aspiraciones insatisfechas
del público por un gobierno bueno y
responsable".3 . En este modelo uno
de los postulados se refiere a que el argumento para
presupuestar por productos se supone que los ejecutivos de alto
nivel se encuentran en posición adecuada para saber cuales
productos le convendrán a los objetivos de las
políticas publicas, políticamente apoyadas y
sustantivamente valiosas mientras que los administradores
operativos se encuentran en posición adecuada para saber
como entregar esos productos de manera efectiva y
eficiente4. En este orden de ideas son los gobernantes unido
a su cúpula de colaboradores, debidamente
capacitados y comprometidos, los que direccionan y generan
soluciones más acordes a las necesidades de un
colectivo.
El presupuesto publico en Colombia tiene base
constitucional y esta inmerso en el capitulo 3º en articulo
346 al 353, en general establece la correspondencia que ha de
guardar el Presupuesto con el Plan Nacional de Desarrollo, en
atención a que aquél es el instrumento que
materializa el plan en el corto plazo; en cabeza del ejecutivo
está la iniciativa legislativa, es decir, asigna al
Gobierno la función de preparar anualmente el proyecto de
ley de rentas y apropiaciones y presentarlo dentro de los diez
primeros días de cada legislatura (20 de julio de cada
año), para que las comisiones de asuntos económicos
del Congreso de la República den primer debate al proyecto
de presupuesto. Con el proyecto, el Presidente envía un
mensaje descriptivo del contexto macroeconómico, dentro
del cual se encuadra el presupuesto formulado.
Como norma subsiguiente se encuentra el Estatuto
Orgánico del Presupuesto o Ley
Orgánica tiene una especial jerarquía dentro de la
normatividad colombiana, por lo cual se hace
referencia a la constitucionalización de la ley
orgánica, toda vez que ninguna norma puede contrariarla so
pena de ser declarada inexequible. El Estatuto Orgánico
del Presupuesto está conformado por la Ley 38 de 1989, la
Ley 179 de 1994 y la Ley 225 de 1995, las cuales se encuentran
recopiladas en el Decreto 111 de 1996, establece lineamientos
para formulación, aprobación, ejecución,
evaluación control del sistema presupuestal
colombiano.
El presupuesto General de la Nación esta dividido
en:
Presupuesto de rentas o ingresos: este componente
presupuestal incluye los ingresos corrientes de la Nación,
las contribuciones parafiscales cuando sean administradas por un
órgano que haga parte del presupuesto, los fondos
especiales, los recursos de capital y los ingresos de los
establecimientos públicos del orden nacional.
Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones: En este
aspecto son minuciosos los niveles constitucional y legal. El
artículo 23 de la Ley 38 de 1989 clasifica los gastos en
tres rubros: gastos de funcionamiento, servicio de la deuda y
gastos de inversión.
De igual forma el estatuto rige para los entes
territoriales llámese departamento, distritos o
municipios, para el caso municipal al igual que para la
formulación, aprobación y ejecución del
presupuesto nacional se establece una ruta similar en cabeza del
ordenador del gasto, con diferencia que el proyecto de
presupuesto debe presentarse en el caso de los municipios
especiales, de 1ª Y 2ª categoría, por el alcalde
al Concejo los primeros diez días de las sesiones que se
inician en el mes de octubre; los demás municipios lo
presentarán los primeros diez días de las sesiones
ordinarias que se inician el 1º de noviembre.
El trámite de aprobación del proyecto de
presupuesto estará sujeto a las normas generales
contenidas en el Código de Régimen Municipal, D.L.
1333 de 1986 y la ley 136 de 1994 y normas complementarias o las
modifiquen, sobre trámite de acuerdos municipales, y las
disposiciones especiales previstas en el respectivo reglamento de
la corporación.
El proyecto de presupuesto debe estar acompañado
de una exposición de motivos en la que se explique en
forma detallada su composición. Teniendo en cuenta que el
presupuesto puede ser presentado con desequilibrios, en ese
evento el alcalde deberá presentar un proyecto de acuerdo
separado en el que se autorice la creación de
nuevas rentas o el aumento de las existentes para financiar el
déficit5.
(Cabe anotar que los municipios no están
facultados para crear rentas que no estén autorizadas por
la constitución y la ley).
El presupuesto debe ser expedido antes de la
finalización de las sesiones ordinarias, es decir, el 30
de noviembre; sin embargo, este período puede prorrogarse
por voluntad de la misma corporación hasta por diez
días calendarios. En el trámite de
aprobación se pueden presentar tres situaciones que
afectan el procedimiento ordinario:
a) Que el proyecto no sea presentado por el alcalde:
evento en el cual opera la figura de la repetición del
presupuesto, es decir, el alcalde deberá expedir el mismo
presupuesto aprobado en la vigencia en curso, pudiendo reducir
gastos, suprimir empleos y efectuar los ajustes necesarios en
materia de inversión y servicio a la deuda.
b) Que el proyecto sea presentado pero el Concejo lo
devuelva por falta de requisitos legales y el alcalde no se
allane a presentado nuevamente: De igual manera, opera la
repetición del presupuesto, pues éste no se
presentó en forma.
c) Vencidas las sesiones ordinarias, el proyecto de
presupuesto no sea aprobado por el Concejo: entrará a
regir el proyecto presentado por el alcalde con las
modificaciones introducidas en el primer debate, si se
alcanzó a dar.
La expedición del acuerdo de presupuesto requiere
de dos debates, realizados en días distintos. El proyecto
será presentado en la secretaría del Concejo, la
cual lo repartirá a la comisión de
presupuesto para primer debate. El presidente del
Concejo procederá a nombrar los ponentes del
proyecto tanto en la comisión como en la plenaria aprobado
en comisión, el proyecto será sometido a plenaria
tres días después.
Expedido el acuerdo que contiene el presupuesto, el
alcalde procederá a expedir, antes del 31 de diciembre, el
decreto de liquidación en el cual se tomará el
proyecto presentado ante el Concejo Municipal, le
incorporará todas las modificaciones introducidas durante
el trámite en la corporación, se efectuarán
las correcciones de transcripción y aritméticas a
que haya lugar y se detallarán los gastos
para el año fiscal respectivo6.
La ejecución presupuestal Consiste en la
determinación, contabilización y recaudación
de las rentas previstas en el presupuesto y la ordenación
y utilización de las apropiaciones (autorizaciones de
gasto) contenidas en él. Para la ejecución de los
ingresos bastará con determinar y formular los respectivos
cobros, para la ordenación del gasto se debe cubrir un
protocolo que inicia con la comprobación de saldos de
autorización suficientes para atender los nuevos gastos
(certificado de disponibilidad presupuestal – C.D.P.),
permitiendo iniciar el proceso de selección objetiva del
proponente con el cual se realizará la
contratación. El registro presupuestal – R.P. que se
debe realizar en forma simultanea con la suscripción del
contrato mediante el cual se adquiere el compromiso y que se
constituye en requisito de perfeccionamiento de dicho contrato,
que a partir de ese momento podrá comenzar a ser
ejecutado. Una vez cumplido el compromiso por parte del
contratista, se creara la obligación entendidos como esos
bienes y servicios recibidos por parte de contratista a
satisfacción, para que la entidad contratante
y posteriormente proceda al respectivo
pago.7
REFERENCIA
HISTÓRICA, GEOGRÁFICA Y POLÍTICA DEL
MUNICIPIO DE YUMBO.
El Municipio de Yumbo fue descubierto por el
capitán español Miguel López
Múñoz en el año de 1536, en ese entonces
territorio poblado por las comunidades nativas denominadas "Los
Yumbos" de los cuales no se tiene a ciencia cierta si su origen
son las comunidades nativas del río Napo (Ecuador)
afluente del majestuoso río Amazonas o de oleadas
migratorias provenientes del norte, más exactamente de los
mayas que poblaron la región Calima y que
pertenecían a la gran familia lingüística
caribe; Cuando llegaron los conquistadores en el territorio, ya
existía una comunidad indígena con sus sistemas de
gobierno, costumbres y comercializaban con las tribus vecinas por
trochas y por el río Grande (hoy río Cauca), el
gobierno estaba constituido por un Cacique Gobernador, el
último fue el Cacique Jacinto Sánchez,
célebre hasta nuestros días por la guaca o tesoro
de la comunidad India, de la cual él era el
guardián o tenedor y del que hace referencia el himno que
actualmente tiene la Municipalidad. En el año de 1864 fue
constituido como Municipio colombiano y mediante Ordenanza No.
023 de 1911 de la Asamblea del Valle del cauca se fijan los
límites de Yumbo con Cali, a partir de la
quebrada Menga8.
El Municipio de Yumbo esta circunscrito en el
departamento del Valle del cauca, a 20 minutos de
recorrido en automóvil del Municipio de Santiago de Cali
en sentido noroccidente, limitante en la actualidad: al norte con
el Municipio de Vijes, al sur con el Municipio de Santiago de
Cali, al oriente con el Municipio de Palmira y al occidente
Municipio de la Cumbre y la Cordillera Occidental; cuenta con
cuatro (4) comunas conformada por treinta y cuatro
(34) barrios, con diez (10) corregimientos
conformados por veinticuatro(24) veredas; Cuenta con una
población estimada para el año 2011 de Ciento seis
mil quinientos cincuenta y nueve (106.559) habitantes9. El
Municipio ha sido categorizado en primera categoría para
el periodo en mención de conformidad a lo establecido en
la Ley 617 y normas complementarias, ha mantenido un nivel gasto
de funcionamiento que oscila entre 36% y el 40% de
los ingresos corrientes de libre destinación (ICLD)
certificado cada año por la Contraloría General de
la Nación y con ello cumpliendo con la norma antes citada
para lo cual el limite es del 65%; a nivel de desempeño
fiscal el Municipio de Yumbo, según el ranking de
desempeño fiscal emitido por el Departamento de
Planeación Nacional DNP, se ha mantenido dentro de los 10
primeros municipios del país con excepción del
año 2011 que ocupó el puesto 2310,de
igual forma siempre ha ocupado el primer lugar a nivel
departamental muy superior de la gran urbe como es
el Municipio de Santiago de Cali .
En el cuadro numero 1 se relacionan los Mandatarios en
propiedad que ejercieron durante el periodo 2004 a 2011, periodo
en el cual, constitucionalmente debería haber ejercido
solo 2 Alcaldes Municipales.
Cuadro 1
RELACION DE ALCALDES PERIODO 2004 | |||
ALCALDE | PERIODO | DEFINICION | |
Carlos A. Bejarano | Enero de 2004 a Marzo | Elección Popular | |
Ferney Humberto Lozano | Marzo a Mayo de 2006 | Nombrado por decreto | |
Luis Fernando Lenis Barco. | Mayo de 2006 a | Elección Popular | |
Ferney Humberto Lozano | Enero de 2008 a | Elección Popular | |
Carlos Andrés | Septiembre a Octubre de | Nombrado por decreto | |
Felipe Adolfo Restrepo | Noviembre de 2009 a | Elección Popular | |
Enrique Aniro Parra | Diciembre de 2010 a Mayo de | Nombrado por decreto | |
Felipe Adolfo Restrepo | Mayo a Diciembre de | Prosiguió su mandato |
Fuente: Pagina Web del Municipio de Yumbo, HISTORIA DE
YUMBO
A continuación se hace referencia mas
detalladamente a los Alcaldes elegidos popularmente para realizar
revisión en sus periodos, de las ejecuciones
presupuestales tanto de ingresos como de gastos y mostrar el
nivel de cumplimiento de los mismos respecto de lo apropiado
inicialmente, la apropiación definitiva respecto a lo
efectivamente ejecutado; no se hace alusión a los periodos
donde hubieron mandatarios que ejercieron por mandato de un
nombramiento por decreto emitido por la Gobernación del
Valle del Cauca, dado que son periodos muy cortos y como estaban
incurso en ley de garantías la gestión financiera y
presupuestal para estos burgomaestres era muy reducida, por no
decir mas que nula; eso si en estos cortos periodos de tiempo, si
se pueden observar parálisis administrativas y en cierta
manera los mandatarios de periodo mas largo que los sucedieron,
tenían la posibilidad de mejorar la gestión
financiera y fiscal.
CARLOS ALBERTO
BEJARANO CASTILLO PERIODO 2004 – 2006.
El doctor CARLOS ALBERTO BEJARANO CASTILLO, fue elegido
popularmente en el mes de octubre de 2003 y ejerció su
mandato entre 1º de Enero de 2004 hasta el 23 de Marzo de
2006, fecha en la cual hizo dejación del cargo por
cuanto mediante sentencia T-201 del 16 de Marzo de
2006 de la Honorable Corte Constitucional se
dejó condicionado el periodo de mandato como alcalde para
el 2004 – 2007 11
a la decisión que tomara el Honorable Consejo de
Estado respecto a la nulidad del acto administrativo que
profiriera la Registraduría Nacional del Estado civil
convocando a nuevas elecciones por haberse configurado y periodo
atípico a la luz del art. 7º del acto legislativo 02
de 2002.
A manera informativa se transcriben hechos y argumentos
contenidos en la sentencia citada.
".. El 25 de noviembre de 2003, la Procuraduría
Regional del Valle del Cauca formuló acción
pública de nulidad electoral contra el acto que
declaró su elección, bajo el argumento de que el
periodo para el que debía ser elegido era el comprendido
entre el 17 de noviembre de 2003 y el 8 de diciembre de 2005, de
conformidad con el artículo 7° del Acto Legislativo 02
de 2002.
El 12 de agosto de 2004, el Tribunal Administrativo del
Valle del Cauca negó las pretensiones de la demanda, es
decir, – a su juicio – avaló el periodo de elección
2004-2007.
El 20 de septiembre de 2004, el Registrador Delegado en
lo Electoral y el Director de Gestión
Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil
profirieron el oficio RDE-001308, mediante el cual
fijaron el calendario electoral para el municipio de Yumbo. En
éste se dispuso que las próximas elecciones de
alcalde se celebrarían el 6 de noviembre de
2005.
El 31 de marzo de 2005, el Doctor Carlos Alberto
Bejarano Castillo interpuso acción de tutela como
mecanismo de protección transitorio para evitar un
perjuicio irremediable contra el Registrador Delegado en lo
Electoral, por la presunta vulneración de su derecho
fundamental al debido proceso.
La Registraduría Nacional del Estado Civil, en
memorial del 7 de abril de 2005, se opuso a las pretensiones del
demandante, de la siguiente manera:
El periodo del alcalde de Yumbo es de los denominados
"atípicos", es decir, está fuera del calendario
ordinario para la realización de elecciones.
Explicó que tal atipicidad se debe a que el alcalde electo
para el periodo 1998 – 2000 – el Dr. Rosemberg
Pabón – renunció a menos de 18 meses de la
terminación de su periodo, lo cual obligó a la
Gobernación del Valle del Cauca a designar un alcalde en
encargo por el resto del periodo. Sin embargo, relató que
la alcaldesa electa el 29 de octubre de 2000 para el periodo 2001
– 2003 – la Dra. Alba Leticia Chávez
Jiménez -, se posesionó en el cargo el 17 de
noviembre de 2000, esto es, antes de lo debido, lo
cual marcó el inicio de la atipicidad.
El 15 de diciembre de 2005, la Sección Quinta del
Consejo de Estado resolvió el recurso de apelación
presentado por la Procuraduría Regional del Valle del
Cauca, contra la sentencia del 12 de agosto de 2004 del Tribunal
Administrativo del Valle, en el marco del proceso de nulidad
electoral del acta que declaró la elección de
Carlos Alberto Bejarano Castillo como alcalde de Yumbo para el
periodo 2004 – 2007. En esta sentencia, el Consejo de
Estado acogió los argumentos de la Procuraduría
– los mismos expuestos en este proceso por la
Registraduría – y, en consecuencia, declaró
la nulidad parcial del acta en cuanto al periodo y
señaló que éste debía terminar en el
2005.
El resuelve de la sentencia T – 201 de 2006,
determina
PRIMERO: CONFIRMAR los fallos proferidos el 22 de
agosto de 2005, por el Consejo de Estado,
Sección Segunda, Subsección A (expediente
T-1.238.314) y el 6 de octubre de 2005, por el
Consejo de Estado, Sección Primera (expediente
T-1.238.329), que concedieron la tutela transitoria al derecho
fundamental al debido proceso de Otoniel Alberto Cifuentes y
Carlos Alberto Bejarano Castillo.
SEGUNDO: Para los efectos del artículo 36
del Decreto 2591 de 1991, las corporaciones de origen
harán las notificaciones y tomará las medidas
conducentes para el cumplimiento de esta sentencia."
A pesar que el Honorable Consejo de Estado con fallo del
20 de abril de 2006 declaro nulo el acto administrativo proferido
por la Registraduría Nacional del Servicio Civil del 20 de
septiembre de 2004, con fallo del 30 de marzo del 2006 deja en
firme el fallo proferido por esta misma corporación
emitido el 15 de diciembre del 2005.
Lo anteriormente relacionado explica la
separación del cargo como Alcalde Municipal de Yumbo del
Doctor Bejarano y el consecuente nombramiento de alcalde
encargado, para atender el proceso de elección popular y
dar cumplimiento al Art. 7 del acto legislativo 02 del año
2002.
Ahora bien se pasa a revisar la gestión
financiera desde el punto de vista presupuestal, como criterio se
toma que efectivamente se ejecutaron 2 periodos el año
2004 y el 2005, respecto al año 2006 solo fueron algo mas
de 2 meses que en términos porcentuales se
ejecutaría un 12% o 15% del presupuesto, por tal
razón se deja para revisar la ejecución con el
siguiente Alcalde de elección popular, máxime que
este ultimo cuenta con las herramientas presupuestales y el
tiempo suficiente para hacer los ajustes que considere
pertinentes; en este orden de ideas durante el mandato del Doctor
Bejarano, se puede observar las ejecuciones presupuestales en
cuadros números 2, 3, 4, 5, así:
EL PRESENTE TEXTO ES SOLO UNA SELECCION DEL TRABAJO
ORIGINAL.
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