El sistema Transmilenio como política pública de solución al transporte masivo en Bogotá
1.- TÍTULO
DEL PROYECTO:
EL SISTEMA TRANSMILENIO COMO
POLÍTICA PÚBLICA DE SOLUCIÓN AL TRANSPORTE
MASIVO EN BOGOTÁ – ANÁLISIS Y
PERSPECTIVAS.
2.- NOMBRE DEL ASESOR: JORGE ACEVEDO
BOHORQUEZ.
3.-DEFINICIÓN DEL
TEMA:
Este proyecto pretende determinar si las
políticas públicas formuladas, implementadas y
evaluadas por la Alcaldía de Bogotá para la
consolidación de un Sistema de Transporte Masivo para la
ciudad, han sido eficaces para la solución al problema de
movilidad urbana, de piratería en las rutas, de
prolongación de la vida útil de los
vehículos, y de la alta accidental de los peatones.
Así mismo, se buscará establecer si dichas
políticas realmente propenden hacia una adecuada
prestación de un servicio público tendiente a
garantizar un mejor nivel de vida a todos los ciudadanos,
incluidos los integrantes del gremio de los
transportadores en Bogotá como principales afectados
con la implantación del modelo. En otras palabras, lo que
se busca este trabajo es determinar si existen causas que
justifiquen la defensa del Sistema Transmilenio como
política pública de solución al transporte
masivo en Bogotá, superando los problemas que ha generado,
o si por el contrario los beneficios son inferiores a los costos
que generan los problemas colaterales. Desde luego, es importante
que el Sistema Transmilenio se estudie partiendo del los alcances
del problema de movilidad que existía en la ciudad antes
de su implementación, pasando por el estudio de las
distintas alternativas propuestas, su financiación, hasta
llegar a las razones por la cual este sistema fue considerado
como la solución al problema de transporte masivo,
identificado la formulación, implementación y
evaluación en todas las fases de cobertura de la ciudad..
Una vez estructurado técnica, legal y financieramente, y
habiéndose puesto en marcha y operación, nos
proponemos identificar sus Debilidades, Oportunidades, Fortalezas
y Amenazas y mas si en otras ciudades se ha venido formulando e
implementando el sistema con la experiencia que le puede aportar
la ciudad de Bogotá a las otras ciudades
colombianas.
4.
ANTECEDENTES:
Existen varios estudios de los organismos de control,
principalmente la Contraloría Distrital de Bogotá,
que ha evaluado la gestión realizada por el Sistema
Transmilenio, en cada una de sus fases de manera técnica;
sin embargo lo que aquí se pretende es ir más
allá de simples resultados técnicos, presupuestales
o de cumplimiento contractual, entre otros, y abordar el tema de
manera integral y enfocado hacia la idea de una política
pública de gestión con visión y
óptica de eficiencia, eficacia, resultados y control de
los costos ambientales.
Es importante señalar que en la
formulación de la política de transporte masivo
para la ciudad de Bogotá, han intervenido distintas
autoridades nacionales, como distritales y departamental de
Cundinamarca; en tanto el Congreso de la República
expidió la Ley 306 de 1997 – conocida como la Ley de
transporte masivo; el Departamento Nacional de Planeación,
el Ministerio de Hacienda y la Presidencia de la República
que aprobaron el Plan de Confinanciación del Sistema de
Transporte Masivo en Bogotá, el Concejo de Bogotá
que expidió el acuerdo de autorización para la
creación del Sistema de Transporte Masivo Transmilenio, la
Alcaldía de Bogotá que concurrió a autorizar
la escritura pública de constitución y la puesta en
marcha y funcionamiento del sistema, así como la
provisión de los recursos del sistema para su
funcionamiento.
En la Administración Distrital, intervienen en el
Sistema el Instituto de Desarrollo Urbano
–IDU, quien a través de un convenio
interadministrativo con Transmilenio S.A, construye las troncales
del sistema, adquiere los predios que se requieran para las
obras; y luego la Empresa Transmilenio S.A entra a operar el
Sistema que está integrado por: a) La Sociedad
Pública por acciones denominada Transmilenio S.A, que es
la encargada de administrar el Sistema, cobrar las tarifas, hacer
el mantenimiento de las estaciones a cargo del Sistema, manejar
la información con tecnología satelital que permite
el despacho de los buses articulados, el control de tiquetes
vendidos y de kilómetros recorridos por los articulados.;
b) Los concesionarios operadores, que son los buses articulados
rojos a quien sólo se les cancela por kilómetros
recorrido, pero que la Empresa Transmilenio S.A es la que ordena
su despacho para las operaciones; los buses alimentadores quienes
trasladas a los pasajeros de los barrios a las
estaciones y viceversa con cargo a un porcentaje de la tarifa,
que se subsidia por quienes pagan el tiquete y no usan los
articulados; c) La Empresa Fiduciaria que recepta los dineros en
las estaciones diariamente, y cancela tanto a la recaudadora como
a los articulados el valor de su operación; d) La empresa
recaudadora y vendedora de los tiquetes.
5.- OBJETIVO
GENERAL:
El objetivo general, apunta a demostrar y a justificar
que a pesar de algunas de las deficiencias que presente el
sistema, la ésta política pública genera
mayores ventajas para la ciudad, tales como calidad de vida para
la ciudadanía, reducción de accidentes y condenas
por responsabilidad civil extracontractual, fomento de cultura de
ciudad, la construcción de Transmilenio como
símbolo colectivo de ciudad moderna. De esta forma, y una
vez enfrentadas las ventajas y desventajas del sistema, se
comprobará que la solución más adecuada no
es acabar con el sistema sino examinar las fallas y deficiencias
para así poderlas corregir y avanzar hacia la
ampliación de la cobertura, la implementación de
mayores políticas de isomorfismo para paliar los problemas
colaterales que pueda generar.
6. OBJETIVOS
ESPECÍFICOS:
• Se pretende demostrar cómo los objetivos
del sector transporte se encuentran íntimamente ligados
con el desarrollo productivo de un país, con la
generación de capital social para la ciudad, demostrando
que Transmilenio se implementó poniéndole
corazón a la política pública, pues si bien
se debían cancelar licencias de rutas urbanas ordinarias,
generando desempleo para los conductores; no es menos
cierto que todos los sectores ganamos. Los conductores ya
no tenían que trabajar mas de doce horas continuas, como
tampoco acudir a la guerra del centavo, en tanto sus ingresos no
dependen de la tarifa que paga cada pasajero transportado, sino
que ahora tienen salario fijo y jornada laboral mínima,
con prestaciones laborales; se redujeron los índices de
accidentalidad, las indemnizaciones que se generen por las
operación del sistema no las asume la ciudad sino los
operadores concesionarios de los articulados; los propietarios
tradicionales se les permitió que fueran en un 90% socios
de los operadores concesionarios de los articulados, en los que
ya no son propietarios de buses, sino de acciones
permitiéndoseles modernizar su modelo de
participación de capital en el mercado de transporte
urbano.
• Teniendo en cuenta los antecedentes
históricos y normativos, se pretende demostrar que el
Sistema era y continua siendo la solución mas adecuada
para el problema de movilidad de los citadinos.
• De otro lado, y de acuerdo al manual de
operaciones del Sistema se diagnosticará el valor agregado
que genera su implementación y puesta en marcha
comparándolo con el sistema tradicional de transporte
antes de sus implementación, ya como número de
pasajeros transportados hora sentido, el tiempo ahorrado para
transportarse de un lugar a otro.
• Determinaremos la relación costo
beneficio, que se generan tanto para la ciudad, como para el
usuario del servicio, ya que la administración del sistema
tomó la decisión política de asumir
porcentualmente el mantenimiento del sistema, y de construir con
cargo a su presupuesto la infraestructura del sistema.
• Por otro lado, se espera demostrar que como la
política de movilidad Distrital se encuentra orientada a
reducir en tiempo las necesidades de desplazamiento de los
ciudadanos, así como direccionar el desarrollo urbano de
la capital, fomentar la intermodalidad en el transporte y la
integración eficiente de la ciudad – región,
ello se ha logrado con la implementación del sistema,
movilizando un millón cien mil personas diarias, estando
en operación dos fases de doce previstas a 2015, fecha
para la cual la cobertura será del 85%.
• Asimismo, se podrá ver que el impacto de
la implementación del sistema Transmilenio a largo plazo,
generará mas empleo, permitirá ver a Bogotá
como una ciudad moderna y desarrollada y la modernización
de todo su sistema de tranpsorte urbano.
• Se verá que no estamos hablando de un
sistema que se ha implantado de forma improvisada sino con base
en estudios de movilidad, número de personas beneficiadas,
tiempo de duración, etc., lo cual le ha permitido al
Distrito además realizar retroalimentación, de la
cual se benefician otras ciudades como Barranquilla, Cali,
Cartagena y Bucaramanga en donde se está construyendo el
sistema igualmente.
7.-
PERTINENCIA:
Teniendo en cuenta que el transporte de pasajeros es un
servicio básico para la población y por tal motivo
debe garantizarse en términos de movilidad, comodidad,
seguridad y accesibilidad, los resultados de este proyecto de
grado tienen un gran impacto social, en tanto mostrará la
organización y funcionamiento del sistema, sus ventajes,
pero también sus debilidades, su nivel de competencia
central; y los controles de calidad que se implementan para
garantizar un servicio eficiente y confiable en materia de
seguridad, que parece ser que en este frente no se ha avanzado
mucho.
8.- RESULTADOS
ESPERADOS:
Los resultados esperados al finalizar este estudio,
tienden a ratificar el sistema TM, como un componente fundamental
de la política de la movilidad del Distrito, razón
por la cual el Estado debe seguir canalizando recursos
públicos con miras a consolidar los cambios estructurales
en el transporte de Bogotá que permitan, en
últimas, un mejoramiento en la calidad de vida de los
ciudadanos, de tal manera que concurra con el Distrito a la
Cofinanciación del sistema, y que los ciudadanos con una
sola tarifa puedan recorrer el 85% de la ciudad sin
necesidad de comprar varios tiquetes. En este orden de ideas, es
importante tener en cuenta que hasta el 31 de diciembre de 2003,
el Distrito ha comprometido recursos del orden de 2.46 billones
de pesos para realizar las obras de infraestructura necesarias en
las Fases 1 y 2.
De otro lado, plateamos que es necesaria una
reevaluación de algunos puntos para optimizar el
cumplimiento del cronograma de implementación puesto que
tal y como se ha venido comprobando y la forma en que se
encuentra trazado actualmente el Sistema TM, los cronogramas de
implementación y puesta en marcha no se han cumplido, como
consecuencia de la demora en la construcción y
adecuación de la infraestructura por parte del IDU.
Efectivamente, a la fecha se encuentran en construcción
las troncales NQS y Suba, las cuales se terminarán a
mediados del año 2005. Con este horizonte de
programación, es imposible que el Distrito cumpla con el
cronograma previsto y termine la totalidad del sistema como
inicialmente fue planeado para 2015. De esta forma, se estima que
con el ritmo de construcción actual, TM culminará
su fase 12 a mediados del 2032, es decir con un retrazo de 16
años.
De la misma forma que en el punto anterior, es
importante una reevaluación del lado financiero, donde la
situación no es mas alentadora: de los US$ 1970 millones
de dólares del año 2000 que se programaron como el
costo total del Sistema, en sólo seis troncales de las 23
programadas, se han gastado US$ 944.32 millones de
dólares, es decir el 47.9% de los recursos. Si tenemos en
cuenta que para construir toda la fase II del sistema es
necesaria la adecuación de 131.4 kilómetros carril
y que según las estimaciones de Transmilenio cada
kilómetro tiene un costo de US$ 13.47 millones de
dólares de 2003, el total de inversión necesaria
para terminar esta fase sería de US 1.770 millones de
dólares de 2003. Esto significa que los recursos
inicialmente aforados para poner en funcionamiento la totalidad
del Sistema sólo alcanzan para construir la Fase 2 del
mismo. Por ello resulta necesario aprobación por parte del
Distrito de una modificación al esquema de
estructuración presupuestal, sacrificando el componente
rígido de dicho sistema (construcción de la
primera línea metro y del tren de cercanías)
para reorientar estos recursos hacia el componente flexible –
Transmilenio. Adicional a ello se demostrará que la
implementación del sistema no es un negocio para el
Distrito, sino de una simple política pública para
que el Estado cumpla con sus fines esenciales.
9.-
METODOLOGÍA:
Este trabajo se desarrollará con
investigación documental, a través de estudio y
análisis de los documentos Conpes del Sistema de
Transporte Masivo, el plan de desarrollo de Bogotá de la
Administración de Enrique Peñalosa Londoño,
Antanas Mockus Sivickas y de Luis Eduardo Garzón,
así como de los estudios de prefactibilidad y factibilidad
del sistema, el manual de operaciones del Sistema Transmilenio,
los resultados de sus operaciones, los balances del sistema, y
los resultados de la implementación de las entidades
distritales involucradas en la implementación,
ejecución y puesta en marcha del sistema.
Luego de procesar esa información, realizaremos
una investigación de campo, a través de encuestas a
los usuarios del servicio, y de la opinión pública
para explorar el nivel de satisfacción del servicio, el
sentido de pertenencia con el sistema, así como
también a los trabajadores del sistema y de los antiguos
transportadores, Luego con una visión de conjunto y desde
un punto de vista crítico haremos nuestros planteamientos
y sacaremos las conclusiones correspondientes.
10.-
ÍNDICE DE CAPÍTULOS:
1. Introducción, en donde se
verán los objetivos, antecedentes, pertinencia,
revisión crítica de la literatura
2. Antecedentes Históricos y
normativos del Sistema Transmilenio
3. Formulación,
Implementación, puesta en marcha y consolidación
del Sistema Transmilenio
3.1 Marco Legal
3.2 Descripción General del Sistema,
organización funcionamiento
3.3 Costos,beneficios del
Sistema
3.4 Operación de los componentes del
sistema
3.5 Control Político,
administrativo, fiscal y social del sistam
4. Análisis de sus competencias
centrales y DOFA del Sistema.
5. La Política pública de
solución a los problemas de Transporte Público y
la Planeación del Sistema a Largo Plazo:
Análisis y Perspectivas.
6. Conclusiones
7. Bibliografía
10.-
BIBLIOGRAFÍA INICIAL:
• "Planteamiento y soluciones del transporte urbano
de Bogotá". Revista colombiana de ciencias sociales,
No. 16 – Enero – Abril 1979. Impreso en Editorial
Colombia Nueva Ltda. Bogotá.
• Mosquera Mesa, Ricardo, La
Ciudad Latinoamericana: Un Caos Organizado,
• Balance social de la
administración Distrital, vigencia 2001,
Contraloría
• Bogotá: Espacio
Público y Movilidad en el siglo XX. Vía
internet.
• Presente y futuro de la movilidad
urbana en Bogotá,
• Transporte tradicional frente a
Transmilenio
1.
INTRODUCCIÓN
Para abordar de forma adecuada y completa el presente
estudio, es importante tener en cuenta que, dada su naturaleza,
condiciones y tratándose de una actividad organizada
tendiente a satisfacer necesidades de interés general en
forma regular y continua, el transporte público tiene
carácter de Servicio Público. De la misma
forma, cabe mencionar que los objetivos de este sector, se
encuentran íntimamente ligados con el desarrollo
productivo de un país, por lo que se estructuran en
función de las necesidades de la población y el
aparato productivo1
De esta forma, el Estado debe garantizar, a
través de la adecuada prestación de los servicios
públicos, sus fines esenciales de servir a la comunidad,
promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de
los principios derechos y deberes constitucionales.
El transporte es un servicio público bajo la
regulación del Estado quien ejerce el control y la
vigilancia necesarios para su adecuada prestación, en
condiciones de calidad, oportunidad y seguridad. Este sector se
encuentra enmarcado en el régimen legal desarrollado a
partir de la constitución y se fundamenta en las leyes 105
de 1993 y 336 de 1996. De ellas se establecieron, como
condiciones para la prestación del servicio de transporte:
la libertad de acceso, la calidad y seguridad de los usuarios
(como prioridad esencial) y el cumplimiento de los
principios de accesibilidad, información, comodidad,
racionalidad y eficiencia.
Adicionalmente se promovió la competencia y
complementariedad con preferencia a los sistemas masivos de
transporte.
Ahora bien, el transporte público de pasajeros en
Bogotá, debe propender por todos estos principios
brevemente expuestos y desarrollarse en función de las
necesidades de la población, especialmente en
relación con la adecuada movilizaron de pasajeros, con el
fin de motivar la promoción del desarrollo
económico de la ciudad vía aumentos de la
productividad, para poder obtener, en últimas, un
mejoramiento en el nivel de vida de todos los
ciudadanos.
De la misma forma y teniendo en cuenta que
Bogotá, al ser una ciudad que presenta las
características propias de las grandes urbes del mundo2,
debe implementar el transporte de pasajeros, como un servicio
básico para la población y por tal motivo debe
garantizarse tanto en términos de movilidad, como de
comodidad, seguridad y accesibilidad, desarrollado bajo un
esquema empresarial sujeto a control del Estado. De esta forma el
Estado habilita otorga para operar a aquellas empresas
interesadas en la prestación del servicio, donde los
principios de autorregulación, calidad y seguridad,
constituyan el eje fundamental para un servicio eficiente y
competitivo.
De esta forma, a lo largo de este estudio, se pretende
determinar si las políticas adoptadas por la
Administración Pública en la consolidación
de un Sistema de Transporte Masivo para Bogotá, han sido
adecuadas. Asimismo se buscará establecer si dichas
políticas realmente propenden hacia una
adecuada prestación de un servicio público
tendiente a garantizar un mejor nivel de vida a
todos los ciudadanos, incluidos los integrantes del gremio de los
transportadores como principales afectados con la
implantación del modelo. Igualmente, se tratará de
ver si el Sistema de Transporte Masivo es una verdadera
solución a un problema público y cuáles han
sido sus fortalezas y debilidades.
2. Antecedentes
Históricos y normativos.
2.1 ANTECEDENTES HISTÓRICOS
La historia contemporánea del transporte
colectivo de pasajeros en Bogotá desde 1884 hasta el
año 2000, antes de Transmilenio, presenta tres etapas
claramente diferenciadas: la del tranvía; la del
surgimiento y la competencia entre el tranvía y los buses;
y la del imperio de los buses.
Estas diferentes etapas se corresponden con la
expansión de la ciudad, las transformaciones
tecnológicas y de la infraestructura, en una estrecha
relación en la cual algunas veces el transporte condiciona
los cambios y en otras es el resultado de esos
cambios.
La era del tranvía se caracterizó
porque era prácticamente el único medio de
transporte colectivo que existía en la ciudad, de esta
forma desde sus inicios, en 1884 hasta principios de 1920, fue
uno de los factores más importantes en la
orientación de la ciudad. Pero la expansión de la
ciudad sobre diferentes frentes, así como la
construcción de barrios populares, alejados del trazado
del tranvía favorecieron la introducción en 1923 de
los primeros autobuses privados, en forma de camiones con
carrocerías adaptadas, y en 1926 se fundó la
primera compañía privada de autobuses
urbanos.
A finales de los años 20 se crearon las primeras
rutas y en 1927 "la ciudad comenzó a desarrollarse en
todas direcciones, se hacían urbanizaciones a cualquier
distancia.
Las empresas "transportadoras" o "cooperativas" eran las
concesionarias de las rutas que el Estado les adjudicaba en tanto
que los transportadores efectivos, es decir, los propietarios de
los vehículos eran afiliados a estas empresas, a las
cuales les pagaban unos derechos para prestar el
servicio.
El éxito de una cooperativa o empresa
transportadora consistía en controlar el mayor
número de rutas, especialmente las de mayor cantidad de
pasajeros, para lo cual se utilizaban toda clase de presiones,
para obtener una decisión favorable del funcionario
público de turno. Existía entonces un claro
interés comercial de estas empresas en la continua
expansión de la ciudad, pues ello significaba nuevas rutas
y, por lo tanto, nuevas posibilidades de negocios. De tal manera,
que dada la flexibilidad de este medio de transporte, la
posibilidad de la prestación del servicio
constituyó también un incentivo para que se
constituyeran nuevos asentamientos, especialmente en las zonas
pobres de la ciudad, mediante urbanizaciones piratas, sin la
garantía de servicios públicos y en zonas de alto
riesgo.
Ello explica, de alguna manera, que la ciudad hubiese
pasado, en el lapso de 40 años de ocupar una superficie de
2.500 a mas de 30.000 hectáreas, con una densidad
relativamente baja, conforme a los estándares
internacionales3.
EL PRESENTE TEXTO ES SOLO UNA SELECCION DEL TRABAJO
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