Reino
Unido
LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL, ¿DE
JERARQUÍAS A MERCADOS?
La administración central se caracteriza por el
tamaño reducido de los departamentos ministeriales y por
su gran fragmentación. Sólo un 10 % de los
trabajadores son funcionarios, el resto se encuentra en agencias
y quangos.
DE LA PROVISIÓN PÚBLICA DE SERVICIOS A
LA PROVISIÓN MIXTA.
Los ministros serían responsables de la gran
política y los directivos se encargarían del
día a día. Se pasó de 3 agencias en 1989 a
112 en 1998. Los servicios se prestaban mejor y los departamentos
podían transferir ciertos problemas a la agencias. Para
crear las agencias se pidió a los ministerios que hicieran
un test por el que tenían que identificar las áreas
de trabajo en las que se podía crear una agencia. La
agencia cuenta con notable autonomía para conseguir los
objetivos propuestos. El máximo responsable es el gerente
o director que es contratado por unos tres años con
posibilidad de renovación. Los objetivos anuales se
establecen en un documento marco que regula las relaciones entre
el ministerio y la agencia. Después de 5 años se
revisa la actividad de la agencia. En ocasiones las agencias se
han quejado de no disfrutar de la independencia plasmada en el
documento marco. Las agencias rinden cuentas ante varios; los
destinatarios por excelencia de la responsabilidad, los
diputados, apenas se preocupan de las actividades de las
agencias. La división de responsabilidades entre el
ministro y el gerente de la agencia no está solucionada en
la práctica.
Primero vino la privatización, después la
creación de agencias y finalmente la introducción
de mercados internos. El aumento de la competencia y la
creación de un mercado donde no existe la competencia
perfecta. Esta política reguladora se ha dirigido tanto al
sector público como al privado. Mientras se reducía
el empleo público global, se aumentaban los recursos
humanos de la actividad reguladora. Durante el primer gobierno de
Blair, la actividad reguladora se ha acelerado con algunos
énfasis diferentes. El intento de separar la
política de la gestión parece haber fallado, pues
al crear las agencias ejecutivas se ha aumentado su papel en la
adopción de decisiones.
LA CONFIGURACIÓN DEL SISTEMA
La función pública se compone de tres
grupos: el grupo de administradores generales, el grupo de las
clases especialista y un conjunto de clases departamentales
también especialistas. El sistema de función
pública se basa en una combinación de un sistema de
carrera y un sistema de puestos. Los grados de puesto y la
persona coinciden, pues la persona adquiere el grado del puesto
que ocupa cuando lo desempeña durante un determinado
periodo de tiempo. La función Pública Directiva,
agrupa los funcionarios de los grados del 1 al 5. Esta estructura
en grado se aplica también a las agencias ejecutivas, aun
teniendo varios miles de empleados, asignan el puesto de gerente
el grado 3, mientras que al gerente de una agencia con unos
cientos de empleados se puede asignar el grado 1. El
reclutamiento de administradores generales lo organiza Capita
RAS. El reclutamiento denominado fast stream es
una vía rápida de acceso a los puestos de
mandatario, a la élite funcionarial, es decir, a los
puestos de Función Pública Directiva. En los grados
inferiores al 3 la promoción se realiza en el seno del
ministerio o de la agencia. Para los grados 1 o 2, la
decisión final es adoptada conjuntamente por el secretario
del cabinet office y el Primer Ministro. A partir
de estos elementos comunes, la política gubernamental
sobre la alta función pública sigue por dos
vías distintas, aunque con el mismo fin: el control
político de la Administración.
EL CONTROL POLÍTICO DE LA FUNCIÓN
PÚBLICA.
La selección generalista para ocupar los puestos
directivos se debe a un pacto entre la clase política y la
clase funcionarial: los funcionarios son autónomos en la
selección de personal siempre que su neutralidad sea
partidista, no se favorezca a ningún partido determinado y
su actuación sea obediente al gobierno. Esto permite la
hegemonía de los generalistas y la primacía de los
mandarines, dado que las élites
políticas y administrativas se configuran en
comportamientos estancos. A partir de la llegada de Thatcher se
adoptaron varias medidas para controlar la función
pública, mirando los privilegios de la alta función
pública y alterando ligeramente el equilibrio entre la
clase política y la élite administrativa. La
adopción de medidas del sector privado, como la
finalización del empleo permanente, la fijación de
contratos por periodos fijos, introducción del complemento
de productividad al etilo empresa privada y elementos similares,
apenas afectó a los mandarines que se habían
quedado en los ministerios. La situación ligeramente
diferente en las agencias, pues el gerente puede perder su puesto
si se evalúa negativamente su actuación
después de los años fijados en el contrato. Un
segundo grupo de medidas, estaba relacionado con el uso de la
asesoría externa y con cierto control de la
promoción de los funcionarios. La simple idea de
aumentarla eminencia gris que rodea al Primer Ministro
recurriendo a asesores externos, suplantando casi el papel de los
ministros, roza prácticamente la
inconstitucionalidad.
¿HACIA UN SISTEMA DUAL?
Finalmente se evaluará si las medidas anteriores
han originado el establecimiento de un sistema dual entre los
mandarines y los directivos. El número de
candidatos del sector privado para ocupar el puesto de
permanent secretary ha sido muy reducido en todo
el siglo XX. A pesar de que el sistema no se ha dualizado, la
creación de agencias y la introducción de
prácticas del sector privado han generado dos subculturas:
la de los mandarines y la de los directivos. Los
mandarines siguen siendo los intocables, pero los
directivos están imponiendo un nuevo
ethos, minando el sentido de servicio
público:
La búsqueda continúa de
eficiencia.La competencia entre agencias y empresa privadas
para proveer el servicio.La vinculación entre los bonos salariales y
los resultados obtenidos puede provocar que los directivos se
centren en resultados relacionados con el salario.La promoción de los funcionarios a los
puestos directivos superiores es más
incierta.Los candidatos externos no siempre están
imbuidos de la cultura pública del
servicio.La cultura generalista predominante aun en los
ministerios que facilita a cooperación y la
cohesión de los directivos.
EL NIVEL REGIONAL:
La regionalización en el Reino Unido
comenzó en 1999. La especificidad y el deseo de
diferenciación de las élites política. La
Comisión europea siempre ha sido partidaria de establecer
relaciones directas con las organizaciones regionales. La falta
de regionalización de los intereses británicos ha
hecho perder numerosas subvenciones europeas hasta que el
gobierno de Major estableció en las regiones oficinas
gubernamentales y agencias de desarrollo regional. Antes de la
descentralización política indicada en 1999, el
gobierno designaba unos ministros regionales. Para coordinar la
política regional, el gobierno conservador,
estableció delegaciones gubernamentales regionales que
deberían coordinar las delegaciones periféricas de
os demás departamentos de Whitehall.
Francia
LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL:
DIVERSIFICACIÓN E INTEGRACIÓN
La fragmentación del sistema se hace evidente en
la existencia de un poder ejecutivo bicéfalo, cuya imagen
monolítica se ve amenazada en los períodos de
cohabitación.
EL PODER EJECUTIVO: ¿DE LA PRIMACÍA AL
PRIMADO DE LOS GABINETES?
El poder ejecutivo se distingue por su naturaleza dual:
Presidente de la República y Primer Ministro. En primer
lugar, La preeminencia del Presidente sobre el Primer Ministro se
basa en dos aspectos estructurales. El presidente se elige por
sufragio universal e independiente. En segundo lugar, la
Constitución de 1958 asigna al Presidente importantes
atribuciones, como el arbitraje entre las altas instituciones, la
defensa de la integridad del territorio, el nombramiento de
algunos cargos políticos de relevancia y la sanción
de las leyes parlamentarias. El Primer Ministro es nombrado por
el Presidente y surge del partido o coalición que ostenta
la mayoría parlamentaria de la Asamblea. El Primer
Ministro no tiene por qué ser el líder del partido
que haya ganado las elecciones. El Primer Ministro puede ser
destituido por el Presidente. La distribución formal de
competencias dice poco de las pautas de trabajo y de relaciones
entre estas dos instituciones, pues es en el trabajo cotidiano
donde se muestra cómo se aplican los principios
constitucionales. El Presidente se limita a cumplir con las
competencias exclusivas encomendadas y a hacer de árbitro
cuando considera que la Constitución se aplica
defectuosamente. La primera experiencia de cohabitación se
produjo entre 1986-1988 con un Primer Ministro conservador y un
Presidente socialista. El análisis del trabajo en el seno
del poder ejecutivo ilustrará en qué medida se
está produciendo una fragmentación del sistema o
existen pautas de cohesión.
El gabinete gestiona la agenda del Presidente y asegura
los recursos financieros de la presidencia. Los papeles
tradicionales de la SGP del gabinete están intercambiados
en otros sistemas, la gestión de la agenda le corresponde
a la SGP y el asesoramiento político, al gabinete. La
secretaría general de la Presidencia es indudablemente el
órgano más importante de esta estructura de apoyo.
Al responsable de la SGP le auxilia una veintena de consejeros
técnicos, quienes desarrollan un doble trabajo. Por una
parte, establecen las relaciones con los órganos
políticos de los ministerios, lo gabinetes. Por otra
parte, la SGP participa en las comisiones interministeriales y en
la preparación del consejo de ministros junto con la
secretaría general del gobierno; además se encarga
de las reuniones interministeriales. Cuando los representantes de
la SGP participan en las comisiones interministeriales en
períodos de cohabitación no tiene capacidad de
imposición. En ningún caso, independientemente de
las relaciones entre la mayoría presidencial y la
parlamentaria, puede el entorno del Presidente ni reemplazar el
aparato administrativo de apoyo al Primer Ministro ni administrar
directamente las políticas públicas.
Los dos órganos más importantes del
aparato administrativo del Primer Ministro son la
secretaría general del gobierno y el gabinete. Los
consejeros técnicos hacen el seguimiento de la
política implantada por los ministerios,
relacionándose directamente con los directores generales,
sin pasar por el filtro del gabinete de ministros. El Primer
Ministro sólo interviene en aquellos asuntos más
importantes, pues evidentemente no puede participar en las 1200 a
1800 reuniones anuales.
Además el gabinete de este cuenta con la SGG, un
órgano de carácter administrativo que prepara las
reuniones interministeriales, las del consejo de ministros, por
lo que se relaciona con la Presidencia, el Primer Ministro, el
gobierno, el parlamento, los ministros y el consejo
constitucional. El secretario general suele ser un letrado del
Consejo de Estado, y permanece generalmente en el puesto durante
varias legislaturas por lo que su cese no está ligado al
de un Primer Ministro determinado. Desde el punto de vista de la
distribución de competencias, todas las funciones que son
atribuidas en exclusividad al Presidente o al Primer Ministro
constituyen un terreno compartido cuya gestión exige
cooperación. 3 tipos de cooperación:
1. Primer Ministro transmite una
información sumarial al Presidente sobre los asuntos
en los que interviene.2. En aquellos temas delicados, el Presidente
es informado completamente.3. Cuando el Presidente está muy
interesado en un tema el Primer Ministro suele buscar su
aquiescencia.
LA FUNCIÓN PÚBLICA: EL ELITISMO DE LA
ANARQUÍA INTEGRADORA.
La ENA, o la fábrica de los enarcas, fue fundada
en 1945. La ENA cumple fundamentalmente tres
objetivos:
1. Recluta los altos funcionarios
potenciales.2. Examina, evalúa y selecciona a los
candidatos.3. Proporciona una verdadera iniciación
en la vida administrativa y profesional.
El procedimiento elitista no otorga el estatus de
élite administrativa. El hecho de pertenecer a un
grand corp abre las puertas a las organizaciones
claves del poder ejecutivo: los gabinetes y las
secretarías generales del Primer Ministro y del
Presidente. Los miembros de los grandes cuerpos son bastante
móviles y ocupan no sólo los puestos claves de la
administración, sino también de empresas
públicas y privadas.
LAS RELACIONES INTERGUBERNAMENTALES: DE LA
FRAGMENTACIÓN COMUNAL A LAS FÓRMULAS
INTERCOMUNALES.
No existe una lista exhaustiva donde se determine
qué debe hacer el Estado y cada entidad territorial. En
segundo lugar, la mayor parte del gasto público le
corresponde al Estado, mientras que las entidades locales
restantes de reparten menso de un tercio. En el ámbito de
la financiación habría que incluir los contratos
del Estado con las entidades territoriales; los tres tipos de
contratos básicos son contratos de planificación
que se celebran entre el Estado y las regiones, los contratos de
ciudad y los relacionados con los fondos estructurales de la
Unión Europea. En tercer lugar, la
descentralización ha supuesto cambios sustanciales en el
papel desempeñado por el prefecto. Finalmente, en el
ámbito organizativo-institucional, habría que
destacar la importancia que tienen los establecimientos
públicos de cooperación intercomunal. El SIVU es
una especia de mancomunidad de varios municipios que se asocian
para prestar un único servicio. Hasta 1992 el sistema de
cooperación se había basado en la forma asociativa,
que se corresponde con lo sindicatos mixtos, los SIVU y los
SIVOM.
La financiación de la asociación se
realiza mediante la imposición directa recaudada por el
EPCI. Los tres EPCI"s propuestos por la ley están
destinados a umbrales demográficos diferentes. La ley no
ha pasado inadvertida, pues la cantidad de EPCIs no ha parado de
aumentar desde 1992.
Estados
Unidos
PRESIDENCIALISMO Y FEDERALISMO
LA ADMINISTRACIÓN FEDERAL: LOS EQUILIBRIOS
ENTRE EL PODER EJECUTIVO Y EL LEGISLATIVO.
El poder ejecutivo está fragmentado. Una de las
características fundamentales del sistema es la ausencia
de una coordinación centralizada. Aunque el presidente sea
el jefe del Estado y el máximo dirigente del poder
ejecutivo, no se puede decir que exista una cúpula
integrada con posibilidades de coordinar y dirigir todas las
agencias administrativas.
¿EXISTE UNA CÚPULA INTEGRADA EN EL
PODER EJECUTIVO?
En la figura del presidente se aúnan los papeles
que en otros países se desdoblan entre el monarca y el
presidente del gobierno por ejemplo. La combinación
podría constituir un símbolo de cohesión y
de integración.
Según la Constitución el Presidente dirige
la Administración federal, nombra los cargos de confianza,
propone medidas legislativas, puede vetar determinada
legislación emanada del Congreso, firma los tratados
internacionales, y es además el jefe de las fuerzas
armadas. Su liderazgo consta de dos elementos fundamentales: la
capacidad estratégica de establecer la agenda
política, puede negociar sus propuestas con los grupos de
interés. El presidente es ayudado por un vicepresidente.
La importancia constitucional del vicepresidente es escasa. El
presidente ha compensado esta falta de responsabilidades reales
del vicepresidente. El entorno administrativo del Presidente se
organiza bajo el paraguas de la Oficina Ejecutiva del Presidente
creada en 1939. Con el programa del New Deal. De las 500
personas que trabajaban en el entorno del Presidente a principios
de siglo se ha pasado a más de 5000 personas en los
años 90.
En el complejo presidencial existen varias
organizaciones: el consejo de asesores económicos, el
consejo de seguridad nacional, la oficina de la casa blanca y la
oficina de gestión y del presupuesto. Destacarán la
oficina de la Casa Blanca y la OGP (Open Government
Partnership).
En la Oficina de la Casa Blanca trabajan los
colaboradores más estrechos del Presidente, unas 400
personas. Este personal debe asesorar al Presidente, en la
práctica sus funciones exceden normalmente las tareas de
asesoría ya que hacen el seguimiento de las actividades de
agencias ejecutivas. Revisan las propuestas que presentan los
distintos secretarios del gobierno.
La OGP encargada de la elaboración del
presupuesto fue establecida originariamente en 1921 en el
departamento del Tesoro. En 1937 se trasladó esta
institución a la Oficina Ejecutiva del Presidente,
reforzando así la iniciativa presupuestaria del
Presidente. El presidente puede controlar a los ministros. Al
principio la OGP se mantenía bastante neutral. Más
tarde su tono neutral fue reemplazado por un tono más
político.
El fortalecimiento del entorno presidencial se debe en
primer lugar a la centralización del poder político
en el gobierno federal, el papel del Presidente en las
políticas públicas es cada vez más activo,
en segundo lugar la dispersión de las agencias ejecutivas
y las relaciones directas de estas con el Congreso han fomentado
el crecimiento del entorno del Presidente desconfía de
estas relaciones.
En la OEP coexisten cuatro perfiles distintos de
personal:
1- Los asesores polivalentes como los
encargados de la estrategia política.2- Algunos asesores políticos cuidan de
la imagen del presidente etc.3- Los mediadores filtran las relaciones de los
actores del sistema con el Presidente.4- Los asesores técnicos son los
ministros y los directores de las agencias. Se reúnen
por separado con el presidente y sus
colaboradores.
EL GOBIERNO Y LAS AGENCIAS EJECUTIVAS.
El gobierno cuya figura no se recoge en la
Constitución dirige la burocracia federal bajo el control
del Presidente. Se compone de los ministros y de los
máximos responsables de otras organizaciones importantes,
como el Consejo Económico Nacional o la CIA. En 2001 el
gobierno en conjunto contaba con 20 miembros. Como consecuencia
de la estricta división de poderes entre el poder
ejecutivo y el legislativo, las decisiones del gobierno no tienen
un carácter colectivo. Suele despachar individualmente con
cada ministro. La mayoría de los ministros provienen del
sector privado. El Departamento de Defensa tiene varios cientos
de miles de empleados civiles. La expansión del gobierno
federal, tanto de los departamentos como de sus agencias, se
inició en los años 30 con el New Deal. Los nuevos
programas federales supusieron el establecimiento de nuevas
agencias ejecutivas. Además de las agencias ejecutivas
deben incluirse las comisiones y las agencias reguladoras y las
corporaciones federales. En la actualidad unas 140 agencias
implantan los programas federales. Hay 4 razones que explican la
independencia de las agencias:
1- El estatus independiente realza la
importancia política de la agencia en algunos
casos.2- Es la implantación de programas
públicos que requieren de una nueva cultura
gestora.3- Algunas agencias sirven a más de un
ministerio.4- Los directivos de las agencias informan
directamente al Presidente.
La autonomía de las agencias puede ser más
ficticia que real, pues están sometidas a la influencia
del presidente, del Congreso y de los grupos de interés.
El presidente hace el seguimiento de las actividades de la
agencia a través de la OEP. Los programas de las agencias
son autorizados, financiados y controlados por los comités
y los subcomités creados a tal efecto en el Congreso. La
actividad de las agencias está bastante politizada como
consecuencia del control directo ejercido por los
congresistas.
Las comisiones regladoras independientes y las agencias
reguladoras son formalmente independientes del congreso y del
poder ejecutivo. Hasta 1980 la mayoría de las actividades
que pueden ser consideradas comerciales estaban reguladas por
comisiones. La excesiva regulación parecía
encorsetar la actividad privada por lo que muchas actividades se
desregularon a partir de finales de los 70.
Por último las corporaciones federales como la
Autoridad del Valle del Tennessee buscan también cierta
autonomía del Congreso. Este tipo de organismo no es muy
común.
LA ADMINISTRACIÓN, LA PRESIDENCIA Y EL
CONGRESO.
El presidente y el congreso intentan influir
directamente sobre los programas públicos implantados por
las agencias ejecutivas. Estas agencias constituyen el nexo de
unión entre el programa presidencial y las autorizaciones
específicas del Congreso.
El presidente debe asegurarse el respaldo del Congreso
para sus iniciativas legislativas, sus propuestas presupuestarias
y para el respaldo del nombramiento de ciertos cargos del poder
ejecutivo y del judicial. Además puede vetar la
legislación del Congreso. Y puede hacerle recomendaciones
a este.
La capacidad de negociación que tiene el
presidente, su control sobre la agenda política y su poder
para influir en el Congreso son considerables. La única
opción que le queda al presidente para imponer sus
prioridades es establecer la agenda política que le
permita tomar la iniciativa. El congreso tiene instrumentos
importantes para controlar el poder ejecutivo. Puede relacionarse
directamente con las agencias ejecutivas y controlar su
actividad.
El Congreso dispone para ello de diversas
fórmulas:
1- El senado autoriza ciertos nombramientos
presidenciales.2- El congreso autoriza la financiación
de los programas de las agencias para un periodo de
tiempo.3- El poder legislativo puede a su vez vetar
las decisiones presidenciales.4- La Inspección General del Estado es
una organización que depende del poder legislativo y
controla que las agencias hagan un uso legal de sus recursos
presupuestarios.
Tres escenarios se han desarrollado
históricamente en la lucha por la dominación del
aparato burocrático: de dominación de la
Presidencia, de dominación del Congreso o de equilibrios
constantes entre ambas instancias. Las instituciones y los grupos
de interés compiten abiertamente por los recursos y por
hacer prosperar sus iniciativas.
LA FUNCIÓN PÚBLICA: DEL SISTEMA DE
DESPOJOS AL SISTEMA MERITOCRÁTICO.
Con la Pendleton Act de 1883 se crea el sistema
de función pública. La configuración actual
de la función pública se debe a la reforma de 1978
por la que se forman tres categorías de empleados: los
cargos de designación política, los funcionarios
directivos y los funcionarios base.
TAMAÑO Y CATEGORÍAS DEL EMPLEO
PÚBLICO
En 1993 había un empleo público total de
20.683.000. Un 15.9 % en la burocracia federal, un 24.6 en las
administraciones estatales y el 59.5 en las entidades locales. El
empleo público federal está dominado por los
funcionarios civiles de las fuerzas armadas, y el personal de
correos. El empleo público ha crecido considerablemente en
los EEUU pero el mayor aumento lo ha experimentado el nivel
estatal. En 1997 se redujo el empleo público un 12.2
%.
La base del funcionariado está formada por la
escala general. Es un sistema de carrera basado en el
mérito. Se encuadra más de la mitad de los
funcionarios civiles de la Administración federal en este
sistema. El acceso a la escala general se produce una vez que se
han cumplido los requisitos combinados de haber obtenido un
titulo educativo y de haber adquirido experiencia en una empresa
privada. Se prueba la capacidad que tiene el candidato para
superar determinadas pruebas relacionadas con su especialidad.
Desde 1982 las agencias organizan el reclutamiento de sus
empleados. La especialización condiciona la carrera en la
administración y en el sector privado, por lo que la
función pública está caracterizada por la
proliferación de especialistas y no de generalistas. Hay
transferencias entre el sector privado y el público. Es un
sistema abierto.
LA ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL: LOS ESTADOS Y
LAS ENTIDADES LOCALES.
La mayoría de los programas públicos se
implantan en el nivel estatal o en local. Según la
Constitución las competencias no asignadas
explícitamente a la federación pertenecen a los
estados. La federación se encargaría de la defensa,
la política monetaria, el comercio interestatal…
mientras que los estados serian responsables del resto de
actividades públicas. Con la expansión del Estado
se han disuelto las fronteras entre el gobierno federal, el
estatal y el local.
LA ADMINISTRACIÓN ESTATAL:
El nivel estatal, a caballo entre el nivel federal y el
local, posee una notable autonomía y discrecionalidad en
numerosos aspectos de la vida pública. En ausencia de
especificación constitucional se presume que las
prestaciones sociales son responsabilidad de los Estados, aunque
el Gobierno Federal haya intervenido considerablemente en este
ámbito en tiempos recientes. Los Estados poseen una enorme
capacidad de auto organización al poder nacionalizar,
privatizar o establecer sistemas complejos de prestación
de servicios. Cada Estado se configura en un poder ejecutivo, uno
legislativo y uno judicial. El jefe del Estado y del Gobierno es
el gobernador elegido por 4 años. El gobernador no puede
designar a muchos de los cargos de su administración.
Todos los estados tienen un poder legislativo bicameral, excepto
Nebraska y el equilibrio de poderes que existe entre el poder
ejecutivo y el poder legislativo es muy parecido al existente en
el nivel federal. La constitución de muchos ha reducido la
autoridad gubernamental. Por último los estados han
evitado a toda costa elevar la carga fiscal, por lo que la
capacidad de financiar nuevos programas se ha visto muy limitada.
Los estados emprendieron diversas reformas entre 1943 y 1995
fortaleciendo el poder ejecutivo estatal.
1- La iniciativa presupuestaria de los
gobernadores así como su capacidad para vetar las
disposiciones del poder legislativo estatal se ha
fortalecido.2- Se ha aumentado el periodo de estancia de
los gobernadores en el poder.3- Se ha aumentado el poder de los gobernadores
sobre la administración estatal mediante el incremento
del número de puestos de designación
política.
LAS ENTIDADES LOCALES
Como en la mayoría de los sistemas federales el
gobierno local forma parte del estado y está sometido a su
legislación. El estado decide sobre los límites y
la capacidad organizativa de las entidades locales. Debajo del
nivel estatal existen 3 niveles territoriales con funciones
múltiples: los condados, las ciudades y los pueblos y los
distritos especiales. Un elevado número de entidades
locales son incapaces de proporcionar los servicios
mínimos como consecuencia de su tamaño
demográfico. La organización administrativa interna
de las entidades locales es relativamente heterogénea pues
existen 3 modelos organizativos:
1- En las ciudades con modelo presidencial el
alcalde y el pleno son elegidos por sufragio universal. El
alcalde dirige la admón. y el pleno
legisla.2- En el modelo gerencial el pleno elegido por
sufragio universal designa a un gerente que se encarga de la
gestión administrativa y responde de sus acciones
antes el pleno quien tiene el derecho de cesarlo en cualquier
momento. Políticas públicas descansan sobre el
pleno. El pleno elige el alcalde y no tiene mayor poder que
el del resto de los concejales.3- En el modelo de comisión a los
miembros elegidos se les atribuyen responsabilidades
especiales para el gobierno de la ciudad. Uno de los 5
miembros de la comisión es designado alcalde con
poderes de supervisión mientras el resto tiene las
responsabilidades ejecutivas y legislativas de la
ciudad.
La demarcación territorial entre la ciudad y el
estado es el condado que predomina sobre todo en las zonas
rurales. En las zonas urbanas los poderes del condado son
asumidos por la ciudad dominante. Consta de un pleno elegido por
sufragio. Existen otras entidades locales, los distritos
especiales, cuyos miembros dirigentes son electos. Estos
distritos gestionan normalmente un único
servicio.
Alemania
LA REUNIFICACION Y EL FEDERALISMO
COOPERATIVO.
EL SISTEMA POLÍTICO
INSTITUCIONAL:
La turbulenta republica de Weimar sirvió
de contraejemplo en la construcción del sistema
político de la segunda posguerra y en el diseño de
la Ley Fundamental de Bonn 1949. Esta ley tiene 3 principios que
suscitaron un consenso unánime:
1- Debía implantarse el Estado de
Derecho en Alemania.2- Se debía garantizar el bienestar
social.3- El estado alemán debía
constituirse en una republica con estructura
federal.
En el ámbito territorial al equilibrio vertical
de poderes entre la Federación y los estados federales se
unía el principio de autonomía local Las comunas
son independientes de los Lander. Al gobierno le corresponde
básicamente la tarea legislativa, salvo excepciones y a
las administraciones territoriales, las tareas ejecutivas. El
poder legislativo alemán de naturaleza bicameral compuesto
del Bundestag y el Bundesrat se encuentra en el
eje de intersección de la división horizontal del
poder y la distribución territorial de competencias entre
la federación y los Lander. Todo proyecto gubernamental
que no se encuentre respaldado por los gobiernos estatales
será vetado. El gobierno intenta involucrar al
Bundesrat en la fase previa de la formulación de
las políticas. De las relaciones entre el poder ejecutivo
y el legislativo se desprende que los verdaderos ganadores del
proceso son los partidos políticos representados en el
parlamento y en el poder ejecutivo.
LA FINANCIACIÓN: LA LOCOMOTORA EN
APUROS.
Uno de los problemas financieros más graves de la
nueva Alemania unida surgió de la disparidad
económica que presentaban los dos sistemas que se
unían. El principio del estado social sobre el que se
basaba la Constitución de 1949 no perdió sentido
con la unificación por lo que el gobierno debía
buscar la igualación del nivel de vida.
El Gasto público se incremento en 1989 un 45.8 %
Parte de esta deuda se iba a financiar con la
privatización. La verdadera privatización se
produjo al hilo de la disolución y la
transformación de la economía estatal de la
Alemania del Este.
LA CANCILLERÍA.
El canciller Federal y los ministros Federales se
encuentran en la cúpula del poder ejecutivo. A la jefatura
del Estado le corresponden funciones de representación y
se caracteriza por su neutralidad en la política del
gobierno. Es elegido por un periodo de 5 años por la
Asamblea Federal.
El canciller es elegido por el Bundestag y
puede ser cesado mediante una moción de censura
constructiva. Normalmente el canciller es el candidato el partido
que ha obtenido la mayoría en el Bundestag. El
canciller propone los miembros del gobierno cuyo nombramiento
formal le corresponde al presidente de la
República.
Además de la división clásica en
ministerios existen entes autónomos para la
prestación de servicios como el instituto federal de
empleo. Cada una de las aproximadamente 120 agencias del gobierno
federal se encuentra directamente subordinada a un ministerio o
dentro de su ámbito de competencias. La mayoría no
tiene capacidad real de actuación autónoma. El
nivel federal legisla y no ejecuta, salvo excepciones, y sus
esfuerzos de coordinación se centran más bien en el
proceso de adopción de decisiones. El canciller se ayuda
de un gabinete, y ocupan lugar en la cancillería unas 450
personas. Las tareas de coordinación se basan
fundamentalmente en los funcionarios que ha ocupado el puesto por
criterios meritocráticos. La influencia real del gabinete
depende del canciller.
EL MINISTERIO FEDERAL.
Los cargos políticos del ministerio son el
ministro y el secretario de Estado parlamentario. Mientras que el
ministro no tiene por qué ser diputado. El SEP debe ser
miembro del Bundestag y apoya al ministro en el
ámbito de la planificación política. Los
funcionarios políticos actúan de bisagra entre la
política y la administración.
LA CONFIGURACIÓN DEL SISTEMA.
Entre 1950 y 1989 el número de empleados
públicos se duplicó. El gobierno federal tuvo que
reducir el empleo público. La proporción de
funcionarios frente a otros grupos es baja en Alemania. Los
funcionarios suponen el 32 % mientras que los empleados y los
trabajadores manuales el 68 % restante. Configura un sistema
dual, el sistema de carrera para los funcionarios y el sistema de
empleo para el resto.
Existe una ley marco que sirve de referencia para las
leyes específicas de los 16 Lander. El sistema
carece de cuerpos funcionariales que aglutinen a sus miembros y
de instituciones educativas elitistas. La función
pública se divide en: directivo, ejecutivo, administrativo
y auxiliar.
LA ALTA FUNCIÓN PÚBLICA ENTRE
POLÍTICA Y ADMINISTRACIÓN.
Los funcionarios políticos median entre la
política y la administración. El funcionario
político ocupa los puestos de secretarios de Estado y de
director general además de otros. Estos puestos forman
parte de la carrera administrativa. El nombramiento obedece a
criterios discrecionales.
Los funcionarios políticos que ocupan los puestos
de los rangos superiores conforman la elite
administrativa.
EL NIVEL ESTATAL: LA COMPETENCIA POR LOS
RECURSOS.
El diseño federal alemán de 1949 presenta
numerosas continuidades institucionales históricas. Desde
sus inicios el federalismo alemán ha favorecido las
relaciones entre las burocracias frente a las relaciones entre
los parlamentos regionales. En 1990 los nuevos Lander se
integraron en la estructura existente. La centralización
culminó con la transformación de los 5 Lander en 14
distritos administrados desde Berlín. El modelo federal de
división de poderes se reproduce en el ámbito
territorial. Cada Land dispone de órganos legislativos,
ejecutivos y judiciales propios y tiene autonomía a la
hora de auto organizarse. El parlamento estatal tiene
soberanía para dictar leyes en los ámbitos de su
competencia. Mientras que la dirección política le
corresponde al Presidente, las tareas administrativas son
acometidas en 3 niveles por sus delegaciones
periféricas:
1- El nivel superior está formado por
los ministerios del Land.2- Nivel de demarcación administrativa
se corresponde con la región.3- Las autoridades inferiores están
constituidas por los municipios que asumen competencias de
los Lander por delegación.
EL NIVEL LOCAL: LA MULTIPLICIDAD DE
MODELOS.
Las entidades locales autónomas se estructuran de
forma diferente en función del tamaño de los
Lander. En los 9 Lander grandes existen tres niveles
político-administrativos: las regiones, las comarcas y las
comunas o pueblos. Mientras que en los 4 Lander pequeños
no existe el nivel regional. Las ciudades fusionan las
competencias de las comarcas y de los pueblos. En las tres
ciudades-Estado no existen órganos intermedios. De estos
tres niveles el más importante es el que se corresponde
con el municipal. Las entidades locales gozan del principio de
autonomía, se atienen al principio de competencia general
y estos se combinan con el de dependencia de los Lander en
cuestiones organizativas.
Modelo meridional de comuna: el órgano
representativo y el ejecutivo son elegidos por los ciudadanos
por 6 años. Es un modelo de corte
presidencialista.Modelo septentrional de comuna: La asamblea
es el único órgano elegido directamente por los
ciudadanos y combina las facultades ejecutivas y
legislativas. El alcalde no dirige la
administración.Modelo de magistratura: La asamblea es el
órgano elegido directamente por los ciudadanos que
elige a su vez a su presidente, el alcalde, por un periodo de
entre 6 y 12 años.
Las comunas desempeñan ciertas funciones
obligatorias que se especifican en la legislación de cada
Land, además de ejecutar leyes federales y
estatales. Las comarcas ejercen también competencias
propias y delegadas.
Bibliografía
Sistemas administrativos comparados, Salvador Parrado
Díez, Editorial Tecnos, 2002.
Autor:
Andrea Barberá Palanca