El sistema electoral peruano a la luz del constitucionalismo moderno
CAPITULO I
Gobernabilidad y
representación
1.1 ASPECTOS GENERALES
Si partimos de la premisa que la democracia tal como fue
concebida desde sus orígenes etimológicos es el
"poder del pueblo", y que desde el punto de vista
filosófico es más que poder del pueblo, pues es un
sistema socio político y económico de hombres
libres e iguales; no sólo libres e iguales ante la ley,
sino en las relaciones sociales en la vida cotidiana, queda claro
que la democracia en cuanto concepción del mundo nos
conduce a uno de los ideales más sublimes que el hombre
intenta consolidar en la historia: el ideal de la
simetría, es decir, de la igualdad y el ideal de la
no-arbitrariedad[1]
La sociedad auténticamente democrática
debe ser simétrica y no arbitraria. La historia de la
humanidad está plagada de luchas populares por conseguir
esa meta. Algo se ha avanzado, pero falta mucho camino por
recorrer. En otras palabras, faltan nuevas revoluciones, nuevos
cambios, para que pueda concretarse el ideal de una sociedad
justa integrada por hombres libres e iguales.
En las condiciones actuales, la democracia ha
significado un gran paso histórico, pero todavía
nos encontramos con una serie de limitaciones de orden
ideológico, político, económico, cultural,
técnico, e incluso psicológico, para que puedan
ponerse en práctica aquellas instituciones de la
democracia participativa. Se están haciendo diversos
esfuerzos al respecto y en esa tarea estamos, porque la
democracia no es sólo elección, sino también
participación. Todo el mundo tiene derecho a formar parte
del gobierno de su país, directamente o a través de
representantes libremente elegidos. La voluntad del pueblo debe
ser la base de la autoridad del gobierno; la cual debe expresarse
a través de elecciones periódicas y
legítimas basadas en el sufragio universal mediante voto
secreto y libre. La votación es uno de los mecanismos que
guía a un Estado democrático, ayuda a mantener a
sus líderes en el camino adecuado y permite conocer la
forma en que se han desempeñado. Durante las elecciones,
los ciudadanos votan por los candidatos de su preferencia. Los
candidatos o representantes elegidos se convierten en el gobierno
del país. Los líderes electos representan "al
pueblo" y gobiernan durante un periodo determinado. Los
representantes son elegidos a través de elecciones basadas
en los sistemas de "mayoría" o "representación
proporcional", o en una combinación de ambos. Las
elecciones constituyen el mecanismo de alumbramiento y
sostenimiento del sistema democrático, pero sobre todo,
producen poder[2]Es más, al otorgarle a los
representantes la posibilidad de tomar decisiones, el poder debe
nacer de elecciones limpias y transparentes que lo
legitimen. En tal sentido, si la democracia tiene un precio,
es el costo de celebrar elecciones periódicas.
La historia de las elecciones es la historia de la
democracia y eso ha significado pasar de comicios que convocaban
a pocos, a procesos que involucran a millones de personas. Hoy en
día, elegir no es más el privilegio de algunos. La
práctica democrática del siglo
XX[3]supo quebrar prerrogativas e impulsar el
derecho al voto universal, de las mujeres, de los analfabetos,
rebajar la edad mínima para ejercer el derecho al voto,
otorgar el voto a los militares, hasta conformar una masa
electoral que representa un porcentaje significativo de la
población. Estamos pues, ante la democracia de las masas,
la democracia de los millones. Lejos de las dictaduras,
entonces, es necesario montar órganos electorales cuyo
trabajo refleje con transparencia y exactitud la decisión
de los electores. Pero organizar elecciones supone un costo, la
ejecución del dinero público de todos los
contribuyentes para que éstos puedan sufragar. Sin
embargo, cuando se habla de costos y dinero, la literatura sobre
elecciones suele centrar su atención en el financiamiento
de las campañas y los partidos políticos. Existe
escasa literatura que intente sistematizar y reflexionar acerca
de cuánto y por qué se debe gastar en elecciones.
La democracia moderna exige la organización de procesos
electorales no sólo periódicos, sino también
limpios, transparentes y que sus resultados sean
incuestionables.
Pero en todos los países se han producido efectos
en los procesos electorales y por lo tanto en sus costos, como
consecuencia de las siguientes variables:
a. El incremento del cuerpo
electoral
El volumen de electores se ha incrementado
históricamente, como producto del crecimiento vegetativo y
las modificaciones de las normas que han llevado a la
universalización del derecho al sufragio. Esta
consideración cuantitativa exige organizar procesos
electorales que transiten de las élites a las masas, de la
urbe al campo y de lo simple a lo complejo, en términos de
llevar las elecciones a los lugares y regiones más
dificultosas. Este incremento produce una elevación de los
costos. En el Perú, por ejemplo, desde el voto
universal para los varones en 1931, el cuerpo electoral no
creció sino hasta 1955, cuando se otorgó el voto a
las mujeres. Más tarde, y a propósito de la
elección de la Asamblea Constituyente de 1978, se rebaja
la edad para poder votar, de 21 a 18 años, para
sólo un par de años más tarde, en 1980,
otorgar el voto a los analfabetos, quienes terminaron de engrosar
el padrón de electores. Pero no sólo eso, hoy en
día se permite el voto a los militares, lo que supone un
nuevo incremento. Como se puede ver, la democracia de masas
no responde a una explosión demográfica
espontánea, sino a la horizontalización de sus
participantes, a la inclusión cada vez mayor de ciudadanos
y ciudadanas[4]
b. Los Medios de
Comunicación
Con el crecimiento de la ciudadanía,
ocurrió lo propio con los consumidores. La
masificación de la política, demandó mayor
presencia de los medios de comunicación, que bajo su
lógica, particularmente la televisión, centraron la
política en ellos. La transmisión de
imágenes a millones de personas transformó a la
televisión en un poder persuasivo y activo. En la medida
que hacer elecciones es una actividad justamente de millones, no
sólo es necesario informar a la población, sino
invertir económicamente en los medios. Éstos
han desdibujado las fronteras de clase. Finalmente, todos son
consumidores y como consumidores de política los
ciudadanos comunes se han acercado al quehacer institucional y a
quienes deciden los rumbos políticos, económicos,
sociales y religiosos. Como anota Giovanni Sartori "..el poder de
la imagen se coloca en el centro de todos los procesos de la
política contemporánea".
c. La Opinión
Pública
La opinión pública se ha convertido en un
elemento vital que no sólo exige programas y promesas de
los políticos, sino que alienta a la población a
estar atenta a la organización del proceso para reclamar
resultados fehacientes y rápidos. Lejos de las
dictaduras, el poder se expone a la opinión
pública. La democracia centrada en los medios es capaz de
vulnerar, redimir, encumbrar y hacer sucumbir con la misma
facilidad líderes e instituciones. En este contexto, la
manera más efectiva de controlar esta presión es
atendiendo al ciudadano, dándole cabida en las instancias
de decisión. Una democracia, entonces, requiere de
elecciones con mayor rigor que las dictaduras, con mecanismos que
puedan contar y difundir los votos ciudadanos en el menor tiempo
posible y este costo pecuniario debe ser entendido como una
variable adscrita al sistema.
De lo anteriormente expuesto, se colige que la
democracia como modelo político se materializa en dos
niveles: participación y representación. En la
democracia participativa se establecen análisis
institucionales de interacción entre el pueblo y el
gobierno, agilizándose la relación entre
representantes y representados en la toma de decisiones,
así como en la formación de la voluntad
política del gobierno en los niveles nacional, regional y
local. Esta constante conciente praxis orienta la conducta
política de los individuos hacia una verdadera
participación ciudadana. Al respecto, el artículo
43º de la Constitución Política del
Perú[5]precisa que el gobierno es
representativo. No obstante ello, el artículo 31º de
ésta Carta recoge instituciones de la democracia
participativa como el referéndum, la remoción o
revocación de autoridades, la demanda de rendición
de cuentas, así como el derecho y deber de los vecinos de
participar en el gobierno municipal de su jurisdicción. La
democracia participativa, y su expresión más
avanzada la concertación institucionalizada, debe ser
recogida plenamente en los procesos constitucionales e
institucionales en curso, pero también debe interiorizarse
como parte de una cultura política diferente en el
Perú. El cambio institucional y el cambio cultural son dos
dimensiones inseparables. La democracia es un régimen
político que asume una idea fundamental: el pueblo y no
las élites es el soberano de su destino. En sus
orígenes, en las pequeñas ciudades donde
surgió, y tomando en cuenta a la población con
derechos, la antigua democracia se construyó como un
sistema político de democracia directa donde todos los
ciudadanos participaban sin intermediación en las
funciones públicas, siendo las grandes asambleas de la
ciudad los mecanismos de decisión y control.
Posteriormente, la moderna democracia, tomando como
unidad a las naciones y no sólo las ciudades, y debiendo
dirigirse a un universo más amplio de personas con
derechos, se ha guiado por un conjunto de planteamientos
aprendidos en experiencias históricas concretas, llegando
a formularse como democracia representativa. La democracia
representativa en cambio, se define como un sistema
político en el que todas las personas adultas son
consideradas ciudadanas, con igualdad de derechos y
responsabilidades ante la ley, con posibilidad de elegir y ser
elegidas, con libertad para expresar sus ideas y reunirse, un
sistema que se basa en la separación y equilibrio de
poderes. La democracia representativa acepta y promueve la
representación de intereses de grupos sociales y delega
las responsabilidades de unos ciudadanos en otros ciudadanos,
sean hombres y mujeres. El control ciudadano sobre el sistema
político se ejerce mediante el voto universal y secreto.
En el transcurso de los años el régimen
democrático ha ido legislando sobre derechos civiles,
sociales y políticos, en nuestros días se habla
también de derechos económicos, ambientales,
derechos específicos de mujeres, niños, etc. En el
Perú republicano, como muchos estudios han destacado,
hemos tenido durante décadas una democracia formal,
existente en los libros del derecho, pero no una democracia real.
Y ello se ha debido principalmente a que se excluía del
ejercicio de los derechos de ciudadanía a la
mayoría de la población. Desde hace medio siglo
estamos cambiando esta realidad, incorporando cada vez más
y más personas a las decisiones públicas. Pero este
esfuerzo no lograr culminar: persisten brechas económicas
tan grandes que aunque muchas personas tienen derechos no pueden
realmente ejercerlos. En ocasiones, los regímenes
autoritarios o dictatoriales han negado derechos a sus
detractores. En otro momento de nuestra historia vivimos la
paradoja de que se reconocieran importantes derechos sociales,
pero dentro de un régimen dictatorial militar. De otro
lado, la escasa formación democrática de los
ciudadanos ha generado una conciencia de derechos pero no de
responsabilidades, y hemos visto o hemos participado en
experiencias de sobre exigencias al Estado, sin comprender que la
gobernabilidad democrática no es un asunto que le compete
exclusivamente al gobierno, sino también a la sociedad
civil. Ha sido tan errática la vida democrática y
tan ineficiente y poco transparente la manera de ejercer la
política que muchas personas perdieron la esperanza en
ellas, y entonces experimentamos una dolorosa guerra interna
cuyas razones y consecuencias aún tenemos que asimilar.
Algunas personas sencillamente nunca han tenido una
educación y vivencia democrática y por ello no
creen absolutamente en la importancia que las leyes y las
instituciones tienen.
Diversos factores adicionales nos hacen ver los
límites de la democracia representativa en el Perú:
las personas desconfían de las instituciones, el Estado no
ha logrado legitimidad o reconocimiento entre los y las
ciudadanas, los partidos políticos no están
representando adecuadamente los diferentes intereses sociales y
periódicamente, por sus enfrentamientos, tienden a
resquebrajar los precarios equilibrios de nuestra democracia.
Persisten viejos vicios del sistema socio político como el
clientelismo y el caudillismo, habiendo alcanzado simpatía
algunos líderes que se definen a sí mismos como
"antipolíticos". Un sector importante de la
ciudadanía todavía está a la espera pasiva
del líder mágico que solucione todo, y, lo que es
sumamente grave, la cultura política peruana ha alcanzado
niveles muy altos de intolerancia donde lo competidores son
vistos como enemigos que deben ser liquidados. Se ha generalizado
como estilo de vida la actitud de burlar la ley y finiquitarla.
Los medios masivos de comunicación tienden a convertir las
viejas taras políticas en un espectáculo para el
consumo. Los arreglos sociales en el marco de la democracia
representativa peruana son de dudosa eficacia, es difícil
pensar que sean sostenibles. Incluso muchos acuerdos firmados en
aparente consenso se chocan con la cultura de la ventaja
cortoplacista que considera normal la sujeción del
interés general al cálculo de grupo. Considero que
la gobernabilidad democrática tiene que encontrar nuevas
fuentes de construcción. No puede regresar o limitarse a
las experiencias y mecanismos de la democracia directa, sin
sufrir el riesgo de caer en el asambleismo reivindicacionista que
termina desbordando cualquier intento de autoridad mayor al de
una sola comunidad. Pero tampoco puede agotarse en las
instituciones representativas clásicas de cuyos
límites somos testigos más de una generación
de peruanos.
La democracia participativa se constituye en una
perspectiva (un modo de ver la realidad) y en un conjunto de
experiencias vitales que pueden contribuir a ampliar nuestros
criterios y mecanismos democráticos. La democracia
participativa no la entendemos como una nueva utopía y
tampoco creemos que se trate de un sistema político
alternativo al representativo. Es más, pienso que las
ideas que resultan de tal perspectiva se complementan con los
aportes de la democracia representativa y enriquecen el conjunto.
Pero tenemos que valorar su significado. Con el propósito
de provocar una reflexión conjunta sobre su valor quiero
destacar lo siguiente: Las experiencias locales de
concertación, vigilancia y en general de
participación ciudadana en la gestión del
desarrollo, nos hacen ver que en ellas los ciudadanos ejercen
derechos y responsabilidades todo el tiempo y no sólo en
los breves momentos de comicios electorales; que la
implicación de las personas es más intensa, pues la
democracia participativa incluye las decisiones vinculadas a la
vida cotidiana, la dimensión individual y familiar, el
reconocimiento de necesidades y derechos específicos,
valora el ámbito local, fomenta vinculaciones entre
distintas localidades y por lo tanto ayuda a dar un nuevo valor
al territorio; las experiencias participativas parecen ser
más fieles al principio de que el pueblo es el soberano
debido a que se puede ejercer el control ciudadano sobre la
gestión pública, y entonces más personas
pueden asumir tareas y compromisos con dicha gestión; las
experiencias participativas permiten que más personas
estén realmente informadas, conozcan y aprendan sobre sus
derechos, lo que las transforma de pobladoras en ciudadanas;
mediante la participación y la concertación la
esperanza de las personas se convierte en actitudes impregnadas
de optimismo y se desarrollan capacidades prepositivas que
expresan adecuadamente los distintos grupos de interés; en
las experiencias participativas tiende a disminuir la excesiva
jerarquización entre gobernantes y gobernados y las
distancias de estatus; las experiencias participativas han
permitido crear lazos de confianza y formas organizativas que al
sostenerse en el tiempo permiten la acumulación de capital
social, que es uno de los mayores recursos con los que cuenta la
democracia en el Perú.
Por ello pienso que la democracia participativa educa y
requiere de ciudadanos de mayor calidad, amplía el espacio
público al establecer lazos más intensos entre
sociedad civil, Estado y mercado, contrarresta mediante la
concertación la vieja actitud de fácil
confrontación y eterna división, permite una mejor
respuesta del sistema político a las demandas e intereses
de los ciudadanos y ciudadanas, contribuye a la
legitimación del Estado y la legislación. Todo ello
es sin duda una contribución a la gobernabilidad
democrática.
Con frecuencia escuchamos que el país requiere
grandes reformas institucionales. Estamos convencidos de que ello
es cierto. Pero quisiéramos que dichas reformas tomen en
cuenta aquello que desde los más profundo del Perú
se viene haciendo, de modo que las nuevas instituciones
consoliden procesos participativos reales y no vuelva a pensarse
en instituciones formales o creaciones que resulten de simples
negociaciones de cúpulas ilustradas pero impregnadas de la
antigua cultura contraria a la concertación, la
participación, la vigilancia, la co-responsabilidad entre
el Estado y la sociedad civil, desvalorizante de las iniciativas
locales y poco abierta a reconocer derechos
específicos.
La democracia participativa tiene también
limitaciones. En ocasiones, se ha confundido con la simple
fiscalización desde fuera de los procesos, impidiendo la
co-responsabilidad en la gestión, produciéndose
enfrentamientos innecesarios con la autoridad local. Por otro
lado, al no estar suficientemente institucionalizada ha sido
impactada por los cambios en la voluntad de los gobernantes,
fortaleciéndose allí donde la autoridad era
concertadora y debilitándose o restringiendo sus efectos
allí donde la autoridad no tenía tal
vocación o carecía de experiencia en la
negociación de intereses sociales, por lo que a la primera
diferencia paralizaba los procesos. Algunas personas confunden la
democracia participativa con democracia directa, dificultando la
adecuada delegación de autoridad y descuidando la
necesaria formación y continuidad de los funcionarios
públicos, cayendo en lo que se conoce como asambleismo
basista, que es muy poco eficaz. En la experiencia concreta se ha
visto dificultades para llegar a un equilibrio adecuado entre las
funciones y competencias de la autoridad municipal y las de
autoridades comunales, por lo que la democracia participativa en
ocasiones olvida la presencia de organizaciones comunales, o no
logra procesar las necesidades e intereses de la población
no organizada. La modernización de la gestión del
Estado y la descentralización propician un marco legal e
institucional favorable al ejercicio de la democracia
participativa. Pero si bien tenemos conceptos, objetivos y nuevos
mecanismos reconocidos en las leyes, se sabe de la voluntad
participativa de algunos gobernantes y líderes, y contamos
con un importante marco para ello, como es el Acuerdo Nacional de
Gobernabilidad, sin embargo subsiste una cultura política
y relaciones sociales contrarias a la participación.
Debido a ello observamos leyes y normas de menor nivel que dejan
de incorporar disposiciones expresas de otras de mayor nivel que
sí favorecen la participación y la
concertación, seguimos escuchando a líderes que se
refieren sólo a los niveles nacional y regional del
gobierno y se olvidan o minimizan el nivel local, seguimos viendo
instituciones que aún se muestran renuentes a aceptar la
vigilancia ciudadana o funcionarios y profesionales para quienes
basta la viabilidad técnica de los proyectos y se
interesan muy poco por el acuerdo y la priorización
realizada con participación de las organizaciones
sociales, o tienen dificultades para considerar derechos
específicos como los de las mujeres o los niños.
También seguimos conservando actitudes de oposición
por oposición, murmuración sin sustento que generan
desconfianza, incrementan el pesimismo, fomentan conductas poco
solidarias y por lo tanto desestabilizan el orden
democrático.
ACEPCIONES SOBRE
GOBERNABILIDAD
La gobernabilidad democrática
está directamente relacionada con la capacidad de las
instituciones políticas y sociales para, por un lado,
agregar y articular intereses y, por otro, regular y resolver los
conflictos entre ellos[6]
Sin embargo, cuando se la examina desde una perspectiva
de largo plazo y en el contexto económico, político
y social actual, pasa a ser inseparable de la capacidad de los
gobiernos para conducir los procesos y actores sociales hacia el
desarrollo, la equidad y la consolidación de las
instituciones democráticas, ajustándose a las
reglas del juego democrático y resolviendo de acuerdo a
ellas los conflictos de intereses y valores que surjan en torno a
esas metas.
Por consiguiente, se trata de una gobernabilidad
positiva, orientada a crear un nuevo orden para la dignidad de
todos y que implica inevitablemente un proyecto
ético.
1.3 REQUISITOS DE LA GOBERNABILIDAD
La gobernabilidad de la democracia se apoya en el
consenso básico de que, con sus limitaciones, es una forma
de gobierno mejor que sus alternativas. Para que ese consenso
perdure es necesario, en primer lugar, que los órganos
decisorios (los poderes del Estado) y los actores
políticos (partidos políticos) que participan
directamente en el proceso de decisiones y formulación de
políticas sean vistos por la ciudadanía como sus
legítimos representantes. La existencia de una crisis de
las instituciones de representación política lleva
inevitablemente a la falta de gobernabilidad de la democracia
representativa y al reemplazo, violento o indoloro, de
ésta por regímenes autoritarios o por otros en los
cuales las instituciones representativas dejan de jugar el papel
político central.
En segundo lugar, la gobernabilidad de la democracia
requiere la existencia de canales institucionales que permitan
satisfacer las demandas de participación social. Esas
demandas son variables en cuanto a su contenido y su intensidad
en distintas sociedades y contextos históricos, pero no
están nunca ausentes y su no satisfacción por los
gobiernos democráticos contribuye a quitarles
legitimidad.
En tercer lugar, la gobernabilidad de la democracia
depende en gran parte de la eficacia de las políticas
públicas y la conducción política. La
democracia se debilita y pierde gobernabilidad cuando la
ciudadanía llega a la convicción de que ni el
interés general ni sus intereses, aspiraciones y valores
estarán protegidos sin cambios radicales en el sistema
político y el régimen de gobierno.
Finalmente, la gobernabilidad de la democracia supone y
se legitima en la aceptación y concreción
práctica de valores morales que le sirven de sustento,
tales como la tolerancia, la no violencia expresada en la
resolución pacífica de los conflictos, la libertad
de pensamiento, la igualdad y la solidaridad, integrados en una
cultura cívica democrática.
1.4 GOBERNABILIDAD Y
REPRESENTACIÓN
La estrecha relación existente entre la
gobernabilidad de la democracia y la legitimidad de los
órganos de representación lleva a mirar con
inquietud los síntomas de desafección ciudadana
respecto de las instituciones democráticas a que se ha
hecho referencia anteriormente. A ellos hay que agregar que los
partidos políticos enfrentan problemas para adaptarse al
nuevo contexto económico, social y político. Sus
dificultades para desarrollar programas y estrategias que recojan
las nuevas demandas sociales y, en algunos casos, para llegar a
acuerdos entre ellos que permitan establecer coaliciones
estables, han llevado a que un número creciente de
votantes se declare independiente, es decir, ni militante ni
simpatizante de un partido político. Al mismo tiempo, la
«volatilidad» electoral, es decir, el cambio de
preferencias del electorado de una elección a otra, parece
haber aumentado. Por último, hay que recordar que los
partidos políticos comparten con los parlamentarios la
peor evaluación en las encuestas de opinión
pública.
Sin embargo, de lo anterior no se deriva necesariamente
la existencia de una crisis de representación. Para que
exista una crisis que ponga en peligro la gobernabilidad a largo
plazo y, en definitiva, la sobrevivencia misma de la democracia,
sería necesario que la ciudadanía llegara al
convencimiento de que no importa quien gobierne porque los que lo
hagan no representarán sus valores, aspiraciones e
intereses, o serán incapaces de satisfacerlos. En este
sentido, la legitimidad de los órganos de
representación depende de su eficacia para dar respuesta a
las inquietudes ciudadanas. Mientras se piense que un cambio de
gobierno, de acuerdo a las reglas democráticas,
podrá dar mejor respuesta a esas inquietudes, podrá
haber crisis de gobierno, pero ella no será de la
democracia.
1.5. GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACIÓN
CIUDADANA
A pesar de que los aumentos en la participación
ciudadana organizada son considerados un componente importante de
la consolidación democrática, la evolución
reciente tanto en América Latina como en España y
Portugal, no ha sido favorable a su fortalecimiento.
Factores estructurales, cambios en el rol del Estado y
la emergencia de una nueva cultura más centrada en el
individuo, se combinan para debilitar a los actores sociales y la
participación social. Me referiré aquí a
algunos factores estructurales, para más adelante
mencionar otros.
El cambio de modelo económico ha producido
modificaciones en la importancia relativa de los sectores y las
actividades económicas, y ha hecho surgir nuevas formas de
organizar el trabajo productivo que tienen como efecto una mayor
fragmentación de la fuerza de trabajo ocupada. A las
trabas que esa fragmentación pone a la
participación organizada de los trabajadores vienen a
agregarse cambios en las legislaciones laborales que restringen
la posibilidad de acciones colectivas por encima de esas
fragmentaciones.
El sector informal sigue representando una
proporción muy elevada del empleo en Iberoamérica.
Al mismo tiempo, los cambios en las condiciones económicas
han llevado al surgimiento de otras formas precarias de trabajo,
caracterizadas por baja productividad e ingresos, inestabilidad
laboral, no percepción de asignaciones familiares y
exclusión de los beneficios de la seguridad social.
Antigua o nueva, la informalidad laboral no constituye una base
sólida para la constitución de actores
sociales.
Los bajos niveles de participación social y
popular pueden afectar o no la gobernabilidad de la democracia
según cuan fuerte sea la demanda por participar y si
existen o no suficientes canales para ello. A pesar de la
influencia que ejercen los factores estructurales en la
motivación a participar, estudios recientes muestran altos
niveles de insatisfacción por la falta de oportunidades
para participar. La ampliación de canales de
participación pasa, así, a ser una forma de dar
legitimidad a la democracia y asegurar su
gobernabilidad.
1.6. GOBERNABILIDAD Y EFICACIA
GUBERNAMENTAL
La democracia pierde legitimidad cuando la
población percibe que la clase política antepone
sus intereses particulares al bien público o evalúa
como ineficaces las políticas públicas para
resolver los problemas que la afectan.
La primera de esas razones se relaciona directamente con
la falta de probidad y la corrupción política. Hay
conciencia de que las denuncias y los casos comprobados de
corrupción son otro factor que afecta a la legitimidad de
los gobiernos y que, en la medida en que ellas lleven a la
percepción por el electorado de que se trata de una
corrupción que afecta a toda la clase política,
hace ingobernable la democracia. De allí que el
reforzamiento de los mecanismos de control y responsabilidad,
tanto política como administrativa, de los órganos
del Estado que permitan definir y precisar situaciones de
corrupción e imponer sanciones a los que incurran en
ellas, haya pasado a ocupar un lugar destacado en la agenda
política.
En el contexto iberoamericano la eficacia de las
políticas se mide en relación con su capacidad para
disminuir la pobreza y la exclusión social, ampliar la
igualdad de oportunidades y satisfacer los problemas concretos
que afectan a la población.
La causa directa a la que se atribuye más
generalmente el debilitamiento, cuando no la crisis, de la
representación política y las consiguientes
dificultades para mantener los conflictos sociales dentro de los
márgenes de la gobernabilidad democrática, es la
insatisfacción pública con el desempeño
económico de los gobiernos.
Por razones profundamente enraizadas en su historia y
cultura, los países iberoamericanos y en especial los
latinoamericanos, se han caracterizado por haber mantenido
niveles de pobreza que en varios casos llegaban a más de
la mitad de la población total y que en los otros no
bajaban de una cuarta parte de la misma.
Los datos disponibles más recientes muestran que
algunos de ellos lograron disminuir sus índices de pobreza
en los primeros años de la década del 90. Sin
embargo, esa disminución significó sólo una
recuperación parcial, insuficiente para llegar a los
niveles que se tuvieron en 1970. Al mismo tiempo, hay que
considerar que, estimada a partir de las encuestas de hogares,
varios países muestran aumentos de la pobreza urbana no
sólo durante los años 80, sino también entre
1990 y 1992.
Sin embargo, en relación con el tema de la
gobernabilidad, adquiere importancia destacar que la incapacidad
de los países latinoamericanos para superar los niveles de
pobreza alcanzados antes de la crisis y las políticas de
ajuste, no ha significado que no hayan existido progresos en las
condiciones de vida de los estratos bajo la línea de
pobreza, si se toma en cuenta el mayor acceso a servicios de
agua, luz, alcantarillado, teléfono, transporte colectivo,
caminos pavimentados, medios de comunicación masiva,
especialmente televisión, salud y
educación.
Otro punto a considerar en relación con la
pobreza reciente es que, a pesar de que persiste una clara
relación entre pertenecer al sector informal y estar bajo
la línea de pobreza, la línea divisoria que separa
al sector formal del informal se ha hecho más tenue.
Además, en varios países la disminución de
la pobreza llamada estructural va acompañada de la
pauperización de vastos sectores de la población.
Más que líneas fijas que separan a pobres y no
pobres, la situación actual pareciera ser de una gran
porosidad, con una acentuada rotación o movilidad desde o
hacia la pobreza de familias y hogares con niveles de ingreso
cercanos a la línea de pobreza.
En suma, el número de pobres es ahora mayor que
hace veinte años y son más los grupos sociales
vulnerables. Junto con esas tendencias regresivas se encuentran
otras que hacen más compleja la realidad. Si se miran
conjuntamente los mejoramientos en las condiciones de vida de los
pobres y la mayor probabilidad de dejar de ser pobres que tienen
los estratos bajos más cercanos al umbral de la
línea de pobreza, podría pensarse que la
persistencia de la pobreza habría sido compatible con la
integración de una parte de los pobres a condiciones y
pautas de vida que antes eran privilegio de los no
pobres[7]
CAPITULO II
El sistema electoral
peruano
2.1 ANTECEDENTES HISTORICOS.
En los inicios de la República, la tarea de
organizar y llevar adelante las elecciones era una labor que se
repartían tanto el Poder Ejecutivo como el Poder
Legislativo. Recién en los años 1930, con la
creación del Jurado Nacional de Elecciones, es que se tuvo
un ente autónomo e independiente encargado de asumir las
tareas electorales. De esa manera, este Jurado asumió la
labor de crear el padrón de todos los ciudadanos peruanos,
otorgándoles su cédula de identidad (Libreta
Electoral, hoy D.N.I), la labor de coordinar todas las
necesidades logísticas antes, durante y después de
los procesos eleccionarios y, finalmente, realizar el escrutinio
y promulgar los resultados. Asimismo tuvo facultades
jurisdiccionales para resolver los asuntos contenciosos que sobre
materia electoral se le presentaban.
En los años 1990, el gobierno del presidente
Alberto Fujimori escindió el Jurado Nacional de Elecciones
en tres entidades distintas, formando así lo que
actualmente se conoce como el Sistema
Electoral.
2.2 CONCEPTO.
El Sistema Electoral es el nombre que da la
Constitución Política del Perú al conjunto
de instituciones encargadas de la organización,
planificación y ejecución de los distintos procesos
electorales que se llevan a cabo en el país. El Sistema
Electoral está conformado por el Jurado Nacional de
Elecciones, la Oficina Nacional de Procesos Electorales y el
Registro Nacional de Identificación y Estado Civil,
organismos que actúan con autonomía y mantienen
entre sí relaciones de coordinación, de acuerdo con
sus atribuciones.
2.3 LOS ORGANOS DEL SISTEMA
ELECTORAL.
Los órganos del sistema electoral son:
2.3.1 REGISTRO NACIONAL DE IDENTIFICACION Y ESTADO
CIVIL
Por mandato constitucional, tiene a su cargo la
inscripción de los nacimientos, matrimonios, divorcios,
defunciones y otros actos que modifican el estado civil. Emite
constancias correspondientes. Prepara y mantiene actualizado el
Padrón Electoral. Proporciona al Jurado Nacional de
Elecciones y a la Oficina de Procesos Electorales la
información necesaria para el cumplimiento de sus
funciones. Mantiene el registro de identificación de los
ciudadanos y emite los documentos que acreditan su
identidad.
EL PADRON ELECTORAL
Una de las actividades preliminares al sufragio, es la
elaboración y actualización del Padrón
Electoral; que, de acuerdo a lo prescrito en la
Constitución Política y en la Ley Orgánica
de Elecciones, está a cargo del Registro Nacional de
Identificación y Estado Civil, según los
cronogramas y coordinaciones de la Oficina Nacional de Procesos
Electorales.
El Padrón Electoral es la relación de los
ciudadanos hábiles para votar; y se elabora sobre la base
del Registro Único de Identificación de las
personas. Es un documento esencial, para garantizar el derecho de
los ciudadanos a participar en los asuntos públicos,
previstos en el artículo 31 de la Carta
fundamental.
Excepcionalmente, y sólo para procesos
Municipales, se confecciona el Padrón Electoral de
extranjeros mayores de 18 años, residentes por mas de 2
años continuos previos a la elección; quienes
están facultados para elegir y ser elegidos, excepto en
las municipalidades de frontera. En estos procesos, el residente
se identifica con su carné de
extranjería.
En el Padrón Electoral se consigna la
información personal de los ciudadanos inscritos, tal como
se encuentra registrada en el Archivo Nacional de
Identificación:
Nombres.
Apellidos
Código Único de
Identificación (Nro. de inscripción
electoral.)
Fotografía digitalizada.
Firma digitalizada.
Número de mesa de sufragio.
Cabe precisar, que la actualización del
Padrón Electoral es permanente, continuo e informatizado.
Se agregan las inscripciones de los ciudadanos peruanos mayores
de 18 años, conforme se vayan efectuando;
observándose, rigurosamente, el ordenamiento por
distritos, provincias y departamentos. A su vez, también
en forma permanente, se eliminan las inscripciones canceladas o
excluidas temporalmente.
Para este efecto, el Registro Nacional de
Identificación y Estado Civil interactúa con las
siguientes personas jurídicas y
naturales:
Los Registros Civiles, que envían la
información de los fallecidos.Las Fuerzas Armadas y Policial Nacional, que
proporcionan información de sus miembros que ingresan
o salen del servicio activo.El Poder Judicial, que informa sobre los ciudadanos
interdictados o inhabilitados, civil o penalmente en el
ejercicio de la ciudadanía.El Ministerio del Interior, que remite la
relación de ciudadanos temporalmente ausentes de la
República, para no ser considerados en el sorteo como
miembros de mesa, así como los ciudadanos peruanos que
han perdido la nacionalidad por naturalización.
Las Organizaciones Políticas, reconocidas o
que hubieran solicitado su reconocimiento, por el derecho que
tienen a pedir que se eliminen o tachen los nombres de los
ciudadanos fallecidos, de los inscritos mas de una vez y los
que se encuentran comprendidos en las inhabilitaciones
establecidas en la legislación electoral. El ciudadano
elector, por el derecho que tiene de solicitar que se
eliminen o tachen a los ciudadanos no habilitados para
ejercer el derecho de sufragio, debidamente probado.
2.3.2 EL JURADO NACIONAL DE ELECCIONES
Es un organismo constitucional autónomo. Tiene
como finalidad fiscalizar la legalidad del ejercicio del
sufragio, de los procesos electorales y las consultas populares,
garantizando el respeto a la voluntad ciudadana. En consecuencia
es el órgano encargado de proclamar los resultados
electorales y otorgar los reconocimientos o credenciales
correspondientes a las autoridades electas. Asimismo, tiene como
función el dictar resoluciones de carácter general,
para reglamentar y normar las disposiciones
electorales.
Finalmente, el Jurado revisa en grado de
apelación las resoluciones expedidas en primera instancia
por los Jurados Electorales Especiales y resuelve en definitiva
las controversias sobre materia electoral. También decide
en segunda y final instancia sobre los casos de vacancias
declaradas por los Concejos Regionales y Municipales.
Es un órgano colegiado, cuyos cinco integrantes
son elegidos por distintas entidades del Estado. El presidente es
elegido por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia,
y los restante cuatro magistrados son designados por la Junta
de Fiscales Supremos, por votación universal de los
Abogados de Lima, y por los Decanos de Facultades de
Derecho uno de las universidades públicas y otro de
las privadas.
Dentro del Jurado Nacional de Elecciones se encuentra el
Registro de Organizaciones Políticas donde se mantienen
inscritos los partidos políticos
vigentes.
2.3.3 LA OFICINA NACIONAL DE PROCESOS ELECTORALES
(ONPE) Es un organismo constitucional autónomo. Tiene
como finalidad organizar las elecciones, velar por el respeto de
la voluntad popular y promover la libre participación
electoral de la ciudadanía. En consecuencia, es el
organismo autónomo especializado en la
planificación, organización y ejecución de
los procesos electorales.
Bibliografía
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DEMOCRACIA EN AMERICA LATINA. Comisión Andina de
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Autor:
Danny Robert Lozano Diaz
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