Antecedentes
Las metodologías de Planificación
Estratégica, enfocadas en funciones o escenarios concretos
son utilizadas como guías para medir el desempeño
institucional y entre las más conocidas
están:
A.- LA PLANIFICACIÓN POR
ESCENARIOS.
Este Modelo de Planificación Estratégica
utiliza un conjunto de situaciones representativas para el empleo
de fuerza.
Las situaciones se especifican en términos de
parámetros ambientales y operacionales y forman la base
para evaluar los requerimientos de capacidades con respecto a los
objetivos misionales formulados.
B.- LA PLANIFICACIÓN POR
AMENAZAS.
Este Modelo de Planificación involucra la
identificación de los adversarios potenciales y la
evaluación de sus capacidades. Las capacidades o el
sistema de requerimientos, se basan en los criterios de
superación de la oposición. Se exploran soluciones
cuantitativas y cualitativas.
Esta aproximación fue un método muy
común de planificación durante la Guerra
Fría y difiere de la planificación basada en
escenarios ya que los escenarios humanitarios y otros no
considerados como amenazas, son excluidos del conjunto de
escenarios.
C.- LA PLANIFICACIÓN POR
CAPACIDADES.
Este método involucra un análisis
funcional de las operaciones que se espera poder realizar en el
futuro.
El producto de este modelo de planificación es
una descripción de las tareas que los Departamentos,
Direcciones, Reparticiones Militares y Unidades Militares de las
FF.AA. deberían ser capaces de realizar, expresadas en
términos de capacidades y una vez el inventario de
capacidades sea definido se implementaran las mejores opciones en
términos de eficiencia
No da como resultado sistemas de armamentos, ni niveles
de personal requeridos.
Para la elaboración del presente trabajo se
analizó los siguientes modelos:
El modelo argentino sustentado por la Directiva
de Política de Defensa Nacional (Decreto N° 1.714/09)
= Plan de Capacidades Militares (PLANCAMIL) para los
próximos 20 años.
Comprende los siguientes pasos:
Diagnóstico y Apreciación del
Escenario de Defensa Global y Regional.Política de Defensa Nacional:
Concepción y Posicionamiento Estratégico de la
REPÚBLICA ARGENTINA en Materia de Defensa.Directrices para la Instrumentación de la
Política de Defensa y de la Política
Militar
El modelo colombiano, resultado del trabajo del
Ministerio de Defensa, en conjunto con todos los componentes de
las FF.AA., siendo su desarrollo concertado con los principales
actores del sector defensa.
Es liderada por la Dirección de Estudios
Sectoriales del Ministerio de Defensa colombiano a través
de los siguientes pasos:
Análisis del riesgo.
Diseño institucional para la
planeación basada en capacidades.Concepto de operaciones.
Seguimiento y evaluación.
Y el modelo chileno basado en el Manual de
Planificación Estratégica de la Universidad de
Chile para la redacción de los lineamientos generales y
definiciones del presente Modelo de Planificación
Estratégica por Capacidades propuesto por la
ECEMC.
Introducción
En la actualidad el Sector Defensa no cuenta con un
proceso estandarizado para la planificación de largo
plazo. Los esfuerzos en este sentido se concentran en procesos a
nivel de cada fuerza con metodologías, supuestos y
horizontes de planificación particulares a cada una. Para
el corto y mediano plazo, el proceso de planificación es
conjunto y parte de la definición de unos objetivos
sectoriales acordados en el Plan Nacional de Desarrollo. Este
documento establece un conjunto de amenazas a la seguridad para
las cuales se generan escenarios o "hipótesis" que se
desarrollan a nivel operacional a través del "proceso
militar para la toma de decisiones", el cual define cursos de
acción y sus capacidades asociadas que se traducen
hipotéticamente en un Plan de Guerra.
El concepto de capacidad se entiende en este contexto
como el conjunto de factores asentados sobre la base de unos
principios y procedimientos doctrinales que pretenden conseguir
un determinado efecto a nivel estratégico, operacional o
táctico, para cumplir las misiones y tareas asignadas
inicialmente con los medios disponibles.
La adecuación de un modelo propio de
Planificación Estratégica por Capacidades a nuestra
realidad institucional, determinará los cambios necesarios
y la combinación eficiente de los componentes al interior
de las Fuerzas Armadas y del Sector Defensa, para responder a las
tareas futuras, de forma que se puedan alcanzar objetivos
estratégicos, reduciendo riesgos y ajustándose a
nuestras restricciones institucionales y minimizándolas
mediante Planes de Desarrollo.
Este modelo ha sido construido teniendo en cuenta los
conceptos generales de planificación estratégica
utilizadas tradicionalmente en el sector defensa en aspectos
desarrollados en otros países para mejorar la efectividad
de las FF.AA., este documento intenta poner en la agenda
sectorial dos temas de la mayor importancia. Por un lado,
establece la necesidad de empezar a planificar por capacidades y
segundo, pretende introducir el concepto de largo plazo en la
planificación de las FF.AA.
Propuesta de
modelo de planificación estratégica por
capacidades
Comprende los siguientes pasos:
A.- DIAGNÓSTICO Y
APRECIACIÓN DEL ESCENARIO DE DEFENSA GLOBAL REGIONAL Y
LOCAL.
En este primer paso se describe y analiza, desde el
enfoque sectorial y específico de la defensa, el escenario
mundial, regional y local, a objeto de identificar situaciones,
tendencias, riesgos y desafíos que deben ser
necesariamente ponderados a los efectos de la adecuada
formulación y permanente actualización de la
Política de Defensa del Estado, en cuyo contexto se
registran los asuntos de la Defensa Nacional, caracterizados
éstos por, entre otros tópicos, los protagonismos
ascendentes de actores de naturaleza no estatal e incluso no
nacional, la emergencia de realidades elusivas para los estados,
la ausencia de consensos genuinos, inclusivos y colectivos en
cuestiones claves de los diferentes regímenes de seguridad
(por ejemplo, la no proliferación de armas de
destrucción masiva), la coexistencia e interacción
entre principios, prácticas y acciones multilaterales, de
consenso, cooperativas y en consonancia con el derecho
internacional por una parte y, por otra, los despliegues de
políticas de poder y conductas unilaterales no respetuosas
del Derecho Internacional.
También se debe observar la irrupción de
enfoques sobre la naturaleza "multidimensional" del concepto de
seguridad o las irresueltas tensiones generadas entre los deberes
y principios de la comunidad internacional (por ejemplo: el deber
de custodia de los derechos humanos y el deber de respeto por el
principio de soberanía y no intervención en los
asuntos internos de los Estados).
B.- ANÁLISIS DEL RIESGO.-
Este segundo paso permitirá priorizar las
amenazas asociadas a la Seguridad y Defensa Nacional a
través de la evaluación y valoración de
diferentes escenarios estratégicos. Se realizarán
mesas de trabajo lideradas por la Dirección de
Planificación Estratégica del COMANJEFE., en las
que participará personal de inteligencia interna y externa
de las Fuerzas Armadas, quienes de manera consensada
identificarán las principales amenazas a la seguridad y
defensa del Estado. Finalmente y como resultado de este
análisis, será emitido el documento
"Análisis de riesgo para Bolivia". Por su importancia,
este ejercicio, se realizará anualmente como base para la
revisión de las estrategias de seguridad y
defensa.
C.- DISEÑO INSTITUCIONAL PARA LA
PLANIFICACIÓN BASADA EN CAPACIDADES.
En tercera instancia, se examinará la estructura
organizacional actual para la planificación, toda vez que
la planificación por capacidades a nivel militar
deberá armonizarse con las decisiones del nivel ejecutivo
para producir los mejores resultados. En este sentido, se
requerirá el establecimiento de nuevos canales de
comunicación y coordinación entre distintas
entidades civiles, y militares y la instauración de
diferentes incentivos que favorezcan la transición hacia
el nuevo modelo. Este paso será, desarrollado a
través de mesas de trabajo, se realizará un
diagnóstico de la capacidad de la estructura
organizacional actual para la futura planificación basada
en capacidades, (Disponibilidad de Departamentos de
Planificación Estratégica de cada Fuerza
componente) y las recomendaciones para un diseño
institucional óptimo en el sector de seguridad y defensa
en Bolivia con este mismo objetivo de no ser la optima y no
disponer de reparticiones de Planificación
Estratégica en cada Fuerza componente se deberá
considerar lo siguiente:
– La conformación de un equipo de
planificación previamente capacitado.
– Acordar algunas estrategias
metodológicas.
– Participación de todos los actores
que se verán afectados, tanto de manera directa como
indirecta.
– Establecer un cronograma de
trabajo.
C.- LISTA MAESTRA DE CAPACIDADES.
Este paso lo compone la elaboración del documento
"Lista maestra de capacidades", que recogerá,
describirá y espesifican una serie de capacidades
funcionales, tareas funcionales, condiciones, medidas y criterios
derivados de las doctrinas, tácticas, técnicas y
procedimientos que nuestras FF.AA. están en condiciones de
realizar con eficiencia y eficacia acorde a nuestra realidad
institucional para el cumplimiento de nuestra misión
constitucional.
Su propósito consiste en proporcionar un lenguaje
común y un sistema de referencia para los diferentes
usuarios, incluidos los Comandantes de las Fuerzas componentes,
las agencias de apoyo, los encargados de la planificación,
ejecución operacional y entrenamiento de tropas, para
identificar los requerimientos para el cumplimiento de las
diferentes misiones y tareas. Este documento se
desarrollará a través de la activa
participación de las Fuerzas en las mesas de trabajo que
se llevarán a cabo y se revisará
periódicamente para agregar o suprimir tareas de acuerdo a
nuevos conceptos operacionales o actualizaciones de
doctrina.
D.- CONCEPTO DE OPERACIONES (CONOPS).
Este paso es diseñado por las fuerzas con el
propósito de describir la combinación y el orden de
las capacidades generales que se requieren para el cumplimiento
de la misión constitucional en el largo plazo. El
desarrollo de este documento permitirá describir las
capacidades generales de las Fuerzas Armadas, requeridas para el
cumplimiento de la misión constitucional hacia el
(2025).
El Concepto de Operaciones (CONOPS) proporciona una
guía de cómo las Fuerzas Militares aplicarán
los recursos y medios para superar los retos y amenazas generados
por el entorno dinámico de Seguridad y Defensa
Nacional.
Los Conceptos de Operaciones serán elaborados por
Fuerzas. Para su desarrollo se establecerán mesas de
trabajo con miembros de cada componente y el Comando en Jefe de
las FF.AA. y así mismo elaboraran el Cronograma de Trabajo
de la Planificación por Capacidades liderada por la
Dirección de Planificación Estratégica del
Comando en Jefe.
E.- PLAN DE CAPACIDADES MILITARES.
(PLANCAMIL)
El producto final del Planeamiento Estratégico
por Capacidades es el PLANCAMIL. que representará la
piedra angular de las decisiones que se tomaran en materia de
adiestramiento, información, doctrina, infraestructura,
logística, organización, recursos humanos y
material.
El PLANCAMIL se estructurará en base a las
siguientes áreas genéricas de capacidad:
Comando, Control y Comunicaciones.
Vigilancia, Reconocimiento e
Inteligencia.Movilidad Táctica y
Estratégica.Sostén Logístico.
Misión Principal.
Misiones Subsidiarias y otras
Responsabilidades.
Cada una presenta a su vez distintas sub capacidades y
objetivos específicos a alcanzar por periodos, siendo
estos la base para el desarrollo de proyectos e inversiones que
garanticen su consecución en las FF.AA.
Este paso final y conclusivo comprenderá el
PLANEAMIENTO MILITAR DE DE CAPACIDADES DE CORTO, MEDIANO Y LARGO
PLAZO: esta secuencia del planeamiento estratégico militar
comprende:
PLANCAMIL PARA EL EMPLEO DEL INSTRUMENTO MILITAR
EN EL CORTO PLAZO. (UNO (1) A CINCO (5)
AÑOS).
Es el que determinará la forma de empleo del
Poder Militar con el despliegue de fuerzas y las capacidades
militares existentes, como así también los riesgos
estratégicos emergentes de la situación. Se
substanciará a través de la elaboración de
los planes que prevean el empleo efectivo del Instrumento
Militar, en los escenarios y según las pautas
oportunamente establecidas, a partir de la utilización de
los recursos existentes.
Finalmente, en este período, el análisis
deberá considerar la necesaria asignación de
recursos y constituirán el sustento técnico para la
elaboración de los Presupuestos Preliminares anuales de
cada Fuerza.
PLANCAMIL. PARA EL DESARROLLO Y LA
OBTENCIÓN DE CAPACIDADES MILITARES EN EL MEDIANO
PLAZO. (CINCO (5) A VEINTE (20) AÑOS).
Es el que permitirá orientar los esfuerzos
disponibles al logro de las capacidades necesarias del
Instrumento Militar que aseguren el cumplimiento integral de los
Objetivos Estratégicos Militares.
Constituirá el documento rector que
determinará el modelo posible de evolución de las
Fuerzas Armadas, pudiendo ser objeto de las adecuaciones y
modificaciones que la situación estratégica demande
o que el Poder Ejecutivo Nacional eventualmente disponga, al
tiempo que dicho Plan será la base de los Planes
Directores de las Fuerzas Armadas.
Para tal efecto, inicialmente, el Estado Mayor Conjunto
deberá concretar un Proyecto de Capacidades Militares que
consolide un modelo deseable que satisfaga integralmente las
misiones y tareas impuestas a las Fuerzas Armadas del Estado y a
los requerimientos surgidos del Planeamiento de Corto
Plazo.
Las capacidades militares requieren ser conceptualizadas
como aquellas aptitudes o suficiencias de una organización
para lograr un efecto deseado, que serán definidas por
sistemas (recursos humanos, organización, doctrina,
adiestramiento, material, logística, infraestructura e
información), empleados en base a principios y
procedimientos doctrinarios.
PLANCAMIL. PARA EL DISEÑO Y LA
EVOLUCIÓN ESTRATÉGICA DEL INSTRUMENTO MILITAR
EN EL LARGO PLAZO. (MÁS DE VEINTE (20)
AÑOS).
Es el que definirá una visión
estratégica y de desarrollo del Instrumento Militar para
el largo plazo, así como las acciones que la
evolución del escenario estratégico y los avances
tecnológicos impriman a los Objetivos Estratégicos
Militares asignados a las Fuerzas Armadas. Asimismo tendrá
en cuenta las pautas y los progresos generales en
investigación y desarrollo, en concordancia con el
planeamiento científico tecnológico de nivel
Nacional.
Sobre la base de la Investigación y Desarrollo,
este planeamiento deberá definir una visión de
largo plazo y las acciones que acompañen los procesos
evolutivos del Escenario Estratégico y la
tecnología que, los Objetivos Estratégicos
Militares, impliquen llevar a cabo una significativa
transformación y renovación de las Fuerzas
Armadas.
F.- EVALUACIÓN Y CONTROL DE LOS
PLANES DE CAPACIDADES.
Durante el proceso de planificación es muy
posible que ocurran hechos no previstos que cambien las
condiciones iníciales afectando, el desarrollo y
aplicación de los Planes de Capacidades Militares. Para
detectar estas anomalías, es necesario contar con sistemas
que den permanentemente información sobre el estado de
evolución del plan en las distintas áreas de la
organización. Es necesario establecer un sistema de
control para obtener estos antecedentes con el fin de implementar
las medidas que permitan corregirlas para que, de esta manera, se
logren los resultados deseados.
Es importante generar mecanismos de evaluación y
control que permitan verificar el cumplimento de los resultados
previstos estableciendo, en caso contrario, las causas por las
cuales no se lograron, detectando responsables y los distintos
costos que ello significa, sobre todo en relación con el
logro de los objetivos definidos en los Planes de Capacidades
Militares.
Por ello, es importante realizar evaluaciones y
controles de manera permanente, ya que a medida que suceden
cambios internos y externos en nuestra institución, las
estrategias formuladas y ejecutadas se volverán
obsoletas.
La evaluación del plan es un proceso que
permite, básicamente, comprobar el logro de los resultados
deseados en comparación a los resultados logrados, y
determinar las brechas existentes entre éstos, qué
aspectos de la planificación fallaron y quiénes son
los responsables de dichas fallas.
En la ejecución del Control son distintas
las modalidades que existen. Sin embargo, para contribuir al
éxito de nuestros Planes de Capacidades Militares es
conveniente emplear una que enfatice la importancia del logro de
los resultados deseados más allá de los
procedimientos que se realizaron para obtenerlos, ya que lo
importante es que los planes cumplan sus propósitos, es
decir, que facilite el logro de los objetivos que nuestra
institución militar se ha propuesto conseguir.
Autor:
Cnl. DAEN. Herbert R. Zelaya
Rojas
DIRECTOR NACIONAL DE LA ECEMC.
RDV/WMV.-