Resumen de Derecho Financiero UNA (página 3)

– Disminución del poder adquisitivo de la
moneda: las oscilaciones monetarias se proyectan sobre los
presupuestos de gastos, y la depreciación de signo
monetario, es un fenómeno constante, observable en la
generalidad de los países que obliga a armonizar las
cifras teniéndola en cuenta, puesto que, de lo contrario,
las conclusiones serían equivocas.

– Cambio en los sistemas de contabilidad o
evolución de las reglas presupuestarias:
también modifican, aparentemente, la magnitud de gasto. La
adopción de ciertos principios presupuestario, lleva a
modificar las formas de compulsar las erogaciones (como si se
pasa de un presupuesto de cifra netas a uno de cifras
brutas).

– Modificaciones territoriales: ello ocurre
cuando se producen ensanches territoriales por
incorporación de nuevas zonas: los pagos aparentemente
aumentan, pero también se deben incorporar los nuevos
recursos.

– Aumento de la Población: su
manifestación más expresiva fue en el Siglo XIX al
advertirse la orientación social de los sistemas
políticos, las funciones del Estado se incrementaron y al
aumentar la población, crecieron igualmente las cifras
para costear los gastos que necesitaba el Estado. En este caso,
si bien se amplían las márgenes de gastos,
también aumentan en igual producción los
concurrentes recursos.

– Aumento de la riqueza: con ella crece el nivel
de vida y se requiere consecuentemente, servicios públicos
mejores y más perfeccionados. Tales servicios por lo
general, van acompañados de una mayor producción y,
por ende, de un aumento de en los recursos.

– Desarrollo del procedimiento para cubrir el
gasto: en otras etapas de la hacienda pública, se
aplicaba el llamado Sistema de compulsión (obligar al
individuo a prestar un servicio) y luego, el de la
requisición (obligar a prestar un bien). El cambio de
sistema de cubrimiento mediante recursos den dinero que rige
actualmente, nos lleva por fuerza a mayores gastos de
administración que se traducen, lógicamente en el
correspondiente aumento de recursos.

– Desarrollo de empresas y explotaciones
publicas: tanto las empresas como las explotaciones del
Estado, han ido aumentando en cuanto a su numero e importancia,
ello se traduce a una elevación de los gastos respectivos,
pero al mismo tiempo, es lógico advertir que , en
consecuencia, aumentaban también los recursos de él
por el mismo concepto.

b) Causas reales.

Ellas pueden ser de distinta índole, de orden
general, económico, social y político:

1) De Orden General.

– Desenvolvimiento del Espíritu de
previsión. El Estado ha pasado por dos etapas en su
evolución: la representativa y la preventiva; hoy, como es
notorio, el Estado no se limita a reparar daños, por el
contrario, previene los males sociales existentes (enfermedades,
catástrofes, etc.) mediante los servicios de higiene, se
sanidad, etc. que se traducen en el natural aumento de los
gastos.

– El Progreso Jurídico: la Legislación
moderna ha ido avanzando hacia campos antes especializados, tales
como el Derecho Laboral, Tributación, entre otros, con la
subsiguiente incrementación de gastos para reparticiones
públicas, medio de funcionamiento, funcionarios,
etc.

2) De Orden Económico.

– Desarrollo de la riqueza: al aumentar las
riquezas particulares, aumentan las necesidades de los
individuos. Estos superan su standard de vida adaptándose
a mayores comodidades, mejor confort y calidad, provocando con
tal superación un aumento de los gastos
públicos.

– El fenómeno del Urbanismo: consiste en la
creación de nuevos núcleos y el crecimiento
desmesurado de los existentes, obliga a la prestación de
servicios públicos de vasta proyección, tales como
los que se refieren a la limpieza, teléfonos, alumbrado,
obras sanitarios, etc.

– La concurrencia económica en los mercados
mundiales: se traduce en gastos de propaganda y difusión
económica, industrial y cultural, se acude a la
fijación de precios mínimos a muchas industrias
como primas a la producción de artículos
exportables, compensaciones al azúcar, a la harina, etc.
también por lo común, al personal en el exterior,
no solo se retribuye al servicio con largueza, sino que se le
abona el sueldo con su equivalencia en oro o en moneda fuerte
donde se desempeñan, cuyo cambio favorece aunque provoca
una mayor separación estatal.

3) De Orden Social.

– La elevación del nivel intelectual o
cultural: se traduce asimismo, en un mayor aumento de los
gastos públicos.

– El temperamento nacional: suele ser un factor
de aumento del gasto. En un país donde sus habitantes
tienen espíritu de iniciativa privada, se resuelven muchos
problemas sin necesidad de la intervención del Estado. No
ocurre lo mismo en aquellos países, donde todo se espera
de la gestión estatal con el consiguiente aumento de los
gastos públicos. Se ve en ellos, al Estado en un
utópico rol de verdadera providencia.

– Del Espíritu de solidaridad Social:
prevalece esta causa en la estructura social moderna con el
aumento de las cargas de seguridad social que se manifiesta en la
creación de una serie de instituciones como cajas de
jubilaciones, pensiones, asistencia social, Institución
Pública, etc., que provocan el incremento de los gastos de
transferencia (sin contrapartida).

4- De Orden Político.

– El desarrollo de las Instituciones
Democráticas: El sostenimiento de los poderes del
Estado, se traduce en un aumento real de los gastos
Públicos. Este aumento real se hace a veces intolerable
por las deformaciones con que suele acompañarse y que,
frecuentemente llevan a la Administración Pública,
a la temible burocracia. La burocracia no es la simple suma de
funcionarios, sino un algo intangible y omnipresente que
actúa a través de una maraña de regulaciones
y procedimientos superabundantes, cuya única
justificación es incrementar el número de empleados
estatales.

– El cambio fundamental del operado en el concepto
jurídico del Estado: en otras épocas, el Estado
soberano se consideraba irresponsable de las consecuencias de sus
actos. Hoy, el Estado responde en cambio por las consecuencias de
sus actos. Hoy, es Estado responde en cambio por las
consecuencias que deparen los actos de sus agentes.

– La descentralización política y
administrativa: tal descentralización implica suponer
al presupuesto nacional, los presupuestos provinciales y
municipales. Se produce por otra parte una verdadera
absorción por el gobierno central de las fuentes de
recursos provinciales o departamentales, lo que agudiza el
problema.

– La situación política
internacional: Los Estado son enemigos exteriores o con
espíritu de conquista, gastan mucho más que los
Estados que no se encuentran asediados o que no lleven tales
designios. Por otra parte, la multiplicación de consejos,
oficinas, etc., para la determinación y control de los
materiales críticos de guerra, etc., se traducen en gastos
y complicaciones y, por lo general, aniquilan el espíritu
democrático.

– La prodigalidad o derroche: es evidente que en
muchos países y, entre ellos el nuestro, los gobiernos han
malgastado el dinero público. No hay dudas que el defecto
no reside en el sistema democrático, sino en los hombres
inescrupulosos que deberían asumir la responsabilidad de
gobernar.

Su incidencia sobre la carga publica
individual.

Los gastos públicos producen efectos en el
volumen de las rentas individuales y en su nivel relativo. El
incremento de los gastos influye rápidamente en el ingreso
nacional, en el PIB, el ahorro y la inversión.

Cabría preguntarse, si el aumento real de los
gastos públicos significa un crecimiento real equivalente
de la carga que pesa sobre el individuo, siguiendo a Dalton, se
puede decir que ni todo gasto significa la exteriorización
de un beneficio conseguido, ni todos los impuestos constituyen
una disminución patrimonial.

La presión tributaria, surge de la
relación que guarda la tributación total con la
renta nacional. P = T/R

Para determinar el término medio de la
presión tributaria, basta dividir la suma total de los
Tributos por el total de los habitantes del
país.

El aumento progresivo de los gastos, puede obedecer a
las citadas causas aparentes y reales.

Un pueblo puede pues, tener una presión
Tributaria mayor y ser más feliz que otro que aún,
con menor presión, carezca de las ventajas de sus mejores
servicios.

La receta según Dalton, consiste en extraer de
los gastos públicos las mayores ventajas sociales posibles
para que los tributos no pesen gravosamente sobre el individuo, y
para ello, da reglas que muy brevemente podrían resumirse
en:

– La preservación de la comunidad de los
desordenes internos y ataques exteriores.

– Mejoramiento de la producción

– El perfeccionamiento de la
distribución.

Todo ello depende de muchos factores, políticos,
sociales, sicológicos económicos, culturales, etc.,
tarea que toca al gobierno sopesar, armonizar y aprovechar, en
aras del bienestar general.

5. Formas o clasificación de los gastos
públicos.

Se puede decir que no existe un criterio único en
la clasificación de los gastos Públicos, ya que
cada autor lo hace conforme a su criterio.

Según el Prof. Morselli, los gastos
públicos se clasifican en 4 categorías:

– Gastos para el personal (pensiones,
indemnizaciones)

– Gastos para el material (construcción de obras
públicas, abastecimiento)

– Las subvenciones, los premios y los
socorros.

– Los gastos para el beneficio de la deuda
pública.

Criterio Administrativo agrupa los gastos, según
los órganos que realizan las erogaciones y las funciones a
que ellas se destinan, basándose en la estructura
administrativa del Estado: Poder Legislativo, Ejecutivo y
Judicial, Presidencia, Ministerio, Entidades descentralizadas,
etc.

El Criterio Económico: establece la
diferencia entre gastos de funcionamiento u operativo y gastos de
inversión o de capital, conocida también como
gastos ordinarios y extraordinarios.

Adolfo Wagner clasifica los gastos de la siguiente
forma:

– Ordinarios y extraordinarios.

– Productivo e improductivo.

– Útiles y superfluos,

– Nacionales y locales.

Gastos Ordinarios y extraordinarios: De todas las
clasificaciones de los gastos Públicos, la más
profunda es aquella que formula esta decisión, pues tiene
importancia desde un triple punto de vista: financiero,
económico y legal.

Financieramente es gasto ordinario, aquel que tiende a
surgir o a presentarse en cada ejercicio financiero o
presupuestario, es decir, aquellas erogaciones que se producen en
forma constante y regular para la atención de las
funciones, servicios y obras previstas; ejemplos: los Sueldos de
los funcionarios a los aprovisionamientos que el Estado
necesita.

Financieramente es gasto extraordinario, el que carece
del elemento periodicidad, el cual caracteriza al gasto
ordinario, o sea, son las dadas por erogaciones por
excepción, y a veces perentorios como en los casos de
pestes, cataclismos, guerras, como también en la
construcción de nuevos caminos, puentes, etc.

Gastos Ordinarios: son los pagos que el Estado
realiza en forma indispensable para el correcto y normal
desenvolvimiento de los servicios públicos y de la
administración en general.

Puede ser de consumo, dada por ejemplo, por la
conservación y reparación de edificios, o
retributivos de servicios, como sueldos, salarios, etc. no
significan un incremento directo del patrimonio nacional, pero
contribuyen a la productividad general del sistema
económico.

Económicamente se ha dicho, que el efecto
útil producido por un gasto extraordinario, es decir, su
resultado tangible, tiende a prolongarse más allá
del periodo presupuestario en el que el gasto se efectúo,
como es el caso, por ejemplo del puente o del camino, que una vez
ejecutado continua prestando servicios por un periodo más
o menos largo, en cambio, el efecto útil de gasto
ordinario, no va más allá del periodo
presupuestario en que se realizó, y para procurarse
nuevamente el bien o servicio que se obtuvo con el gasto,
habrá que repetirlo. En realidad, ambos elementos unidos:
periodicidad y efecto útil, contribuyen a precisar la
naturaleza de un gasto.

Legalmente, los gastos ordinarios se encuentran, por lo
general, previstos y autorizados en leyes de carácter
permanentes, mientras que los extraordinarios, se lo autorizan
por leyes especiales y temporales.

Gastos de Gobierno y Gastos de Ejercicio: el
primero, son aquellos en que el Estado incurre para satisfacer
las necesidades públicas en todas sus variadas
manifestaciones: ejemplos defensa, salubridad, educación,
etc.

Pero, hay una necesidad de carácter especial que
el Estado debe atender como un supuesto necesario que hace
posible la atención de las demás, cual es la
recaudación de sus ingresos, pues bien, en esta actividad
el Estado también gasta, y es este grupo particular de
gastos, que le demanda su administración financiera, el
que es conocido con el nombre de gastos de ejercicio.

Gastos Personales y Gastos reales: Los gastos
personales son aquellos en que el Estado incurre para proveerse
de bienes cosas o especies que necesita en los servicios
públicos o para las obras que ejecuta.

Los gastos reales están representados por pagos
de servicios a los funcionarios o personas que trabajan para el
mismo Estado.

Esta clasificación tiene importancia desde dos
puntos de vista; en Primer lugar, para apreciar como consumidor,
y por que la naturaleza y cuantía de estos gastos, puede
justificar que el Estado genere empresas o industrias necesarias
para su propio abastecimiento, o para que mediante una central de
compras o servicios de aprovisionamiento, obtenga mejores
condiciones en calidad y precios de los
artículos.

Están igualmente los gastos determinados por el
ámbito político de organización: gastos
locales, Departamentales y nacionales. Los Nacionales se realizan
en beneficio de un país, y se refieren a las funciones del
Estado como la seguridad pública, la administración
de justicia, la educación y la salud.

De los Gastos Necesarios, útiles y
superfluos: los Primeros son esenciales para la
satisfacción del pueblo, los segundos, promueven el
desarrollo económico, y los terceros, no trascienden en
beneficio para los fines éticos del Estado.

También están los gastos productivos y
los Improductivos; es productivo el gasto que satisface, en
la medida exacta, a las necesidades colectivas: lo que se gasta
demás, es improductivo.

Además está la que divide en gastos de
Servicios o con contrapartida y gastos de transferencia o sin
contrapartida. En el Primer caso, se cambia el gasto por un
servicio prestado, en el segundo, no existe contravalor alguno, y
el propósito de la erogación es proporcional o
redistributiva (subsidios, pensiones, etc.)

La clasificación más importante es la que
discrimina a los gastos de consumo de los gastos de
inversión, o mejor, a los gastos corrientes y los gastos
de capital.

Gasto corriente: es la que se realiza como consumo
directo, verbigracia, el pago de los sueldos o la compra de
bienes y servicios necesarios para el ente
administrador.

Gasto de Capital, es aquel que constituye una
inversión tendiente a incrementar el patrimonio financiero
del Estado, pero que no lo beneficia en forma inmediata, sino a
largo plazo: construcción de caminos y puentes,
etc.

6. Antecedentes: Ley 845.

La ley orgánica de presupuesto que lleva el
Nº 845 data del año 1.962. En ella se establece que
la clasificación de los gastos se hará atendiendo a
la materia de los mismos; está contenida en los anexos 1,2
y 3 de la misma ley en la siguiente forma:

– Anexo 1: Hace la clasificación, según su
objeto, comprendiendo los siguientes grupos:

Servicios personales; servicios no personales,
materiales y suministros, transferencias, reparaciones diversas,
obligaciones diversas, gastos varios, adquisición de
bienes, construcciones varias, conservación de bienes,
servicios financieros.

– Anexo 2: hace la clasificación
económica, dividiéndolos en dos grandes
grupos:

Gastos corrientes y gastos de capital.

– Anexo 3: hace la clasificación funcional de los
gastos, conforme a los siguientes grupos.

Servicios Generales, servicios sociales y culturales;
servicios económicos; gastos no clasificados.

Cada grupo de esta clasificación, se compone de
varios rubros según la materia del gasto; así en el
grupo de servicios personales, están comprendidos los
jornales, dietas, aguinaldos, etc., del personal fijo y variables
de la Administración Pública.

Clasificación vigente: Ley 14/68 y
Modificaciones.

El presupuesto general de gastos de la Nación, se
compondrá de las siguientes partes:

– Presupuesto de la Administración Central,
y

– Presupuesto de las Entidades descentralizadas,
según la ley 359/72.

Se entenderá por sector público, el
conjunto de instituciones u organismos creados por Ley, y
financieros con los ingresos del sector público que
actúan como instrumentos directos para la ejecución
de la política gubernamental, sujetas a control en la
ejecución de sus programas, y obligados a emplear sus
recursos, conforme con sus leyes orgánicas y los planes
vigentes.

La Ley 14/68, establece que el presupuesto del sector
Público, se presentará clasificado de acuerdo de
acuerdo con las orientaciones que se enumeran en las
clasificaciones de los gastos e ingresos. Estas clasificaciones
servirán para ordenar las transacciones financieras y
facilitar el análisis de la política fiscal y la
programación, ejecución y control de
presupuesto.

Los Gastos se clasificaran atendiendo a las finalidades
que persiguen:

– La Clasificación según su objeto,
determina la naturaleza de los bienes y servicios que el gobierno
adquiere para desarrollar sus actividades.

– La clasificación económica del gasto:
determina el destino del mismo en consumo, transferencia e
inversiones de los bienes y servicios que el gobierno adquiere
para el desarrollo de su actividad.

– La clasificación funcional, determina las
finalidades especificas, según los propósitos
inmediatos de la actividad gubernamental.

– La Clasificación sectorial del Gasto; determina
los sectores de la economía en que se realiza el
mismo.

El presupuesto de la Administración Central,
comprenderá el presupuesto de los tres poderes del Estado,
y se compondrá de dos partes principales; el Presupuesto
corriente y el presupuesto de la capital. El primero se
dividirá en gastos e ingresos corrientes, el segundo, en
gastos e ingresos de capital.

El presupuesto de Gastos Corrientes preverá la
atención de los programas que tiene por objeto el
funcionamiento permanente de las prestaciones de servicios a
cargo de la administración central y los programas
corrientes de transferencias.

Los Gastos del Presupuesto Corriente, se agruparan en
títulos, capítulos, funciones, programas,
subprogramas y actividades.

Los Títulos de los gastos del presupuesto
corriente son los siguientes:

– Titulo I – Poder Legislativo: dividido en
capítulos correspondientes a la Cámara de Senadores
y Diputados; y estos en funciones, programas, subprogramas y
actividades.

– Titulo II: Poder Ejecutivo – Dividido en
capítulos correspondientes a la Presidencia de la
República, a cada uno de los Ministerios y al Consejo de
Estado, y estos en una división idéntica al
anterior.

– Titulo III – Poder Judicial: se dividirá en
funciones, programas, subprogramas y actividades.

– Titulo IV – Obligaciones diversas del Estado: se
dividirá en funciones y programas.

El presupuesto de capital comprenderá los
programas, cuya ejecución redunde en la
conservación o incremento del patrimonio. Los gastos del
presupuesto de capital surgirán agrupados en
títulos, capítulos, funciones, programas,
subprogramas, proyectos y obras.

Los títulos serán los mismos que los
mencionados para los gastos corrientes.

Según la ley 553/76, que modifica la ley 14/68,
la ejecución del Presupuesto General de la Nación,
tendrá las etapas siguientes en los gastos:

– Afectación preventiva; consiste en la
autorización para gastar.

– Compromiso; Acto formal mediante el cual, la autoridad
administrativa competente, reserva en todo o la parte del
crédito autorizado, a costear bienes y/o servicios a
proveer.

– Obligación de Pago: vínculo que obliga
al Estado a pagar una suma de dinero, que reconocida y liquidada,
origine una orden de pago.

– Pago: cancelación efectiva de la
obligación de pago.

7. Efectos de los gastos públicos: sobre la
producción, la distribución, la
desocupación, y los ciclos económicos,
generalidades.

La libertad económica, constitucionalmente
consagrada, no implica la libertad de los actores más
poderosos acrecienten su poder a costa de mayorías cada
vez mas pauperizadas. El proceso económico debe obedecer a
criterios de racionalidad para la fijación de
políticas y acciones apropiadas, debiendo el proceso
económico impulsarse por medio de planes y
programas.

La Constitución establece, que el desarrollo se
fomentara con programas globales que coordinen y orienten la
actividad económica nacional (Art. 176), y estos programas
globales surgirán, no de la cúspide, sino
precisamente de las bases: Departamentos, Municipios, indicando
claramente que la población de cada departamento,
deberá determinar sus necesidades y programar las
actividades tendientes a su superación.

En suma, organizar una planificación de abajo
hacia arriba, esencialmente democrática, a fin de que el
Estado pueda encarar rumbos concretos, que de manera efectiva
impulsen el desarrollo.

Orientados los gastos públicos hacia fines que
marcan la Política financiera del Estado, sin entrar en el
terreno de las desviaciones que pudieran conducir gravitaciones
extrañas – juego normal de los ingresos y egresos
financieramente presupuestarios – se advierte de inmediato, que
tales erogaciones, por si solas y con prescindencia de la
financiación se servicios públicos, significa un
importante factor de redistribución del ingreso y de
patrimonio nacional, como de estabilización
económica y de incremento de la renta nacional, y que su
influencia es decisiva sobre aspectos tan esenciales como la
plena ocupación, el consumo, el ahorro y la
inversión, irrogando efectos sobre la producción
nacional, y sobre la distribución de la riqueza e
igualmente, sobre la desocupación y los ciclos
económicos.

Por otra parte, los efectos no se limitan al
momentáneo impulso que prestan directamente a la
economía en forma de una disminución de la
desocupación, o de un aumento de la actividad industrial.
Tiene efectos secundarios que multiplican su acción
económica, creando en la misma medida, gastos y
producciones, y los ingresos que originan, son objetos de
ulteriores acciones de intercambios, originando nuevos ingresos
capaces de producir un nuevo ciclo económico, que puede
ser suficiente para poner en movimiento una recuperación
económica, o al menos, retardar o detener el proceso de la
contracción o deflación.

Efectos sobre la producción: en lo que
atañe a la producción, el gasto público
tiene, sin duda, una eficacia extraordinaria cuando aquel
responde a la proyección provisoriamente fijada por el
gobierno. Las fuerzas económicas del Estado, se
acrecientan cuando las obras públicas, los prestamos y los
servicios acuden en su ayuda, es decir, cuando son realizados
mediante una política previsora del Estado, es más,
su orientación depende principalmente de la influencia de
aquellos de la influencia de aquellos, por ejemplo, la
producción aumenta cuando hay demandas de grandes
cantidades de materiales que deben ser utilizados en las obras y
en los servicios públicos.

Efectos sobre la distribución (de la
riqueza): se facilita, evidentemente, con la teoría y
la practica del gasto público. El Estado al crear obra,
dar trabajo, crear y poseer industrias, al prestar los servicios
públicos, al parcelar tierras mediante expropiaciones y
regímenes adecuados, etc., nos lleva directamente a una
justa distribución de la riqueza, a lo que no es
extraño el sistema tributario pertinente.

Según Wagner, el impuesto es un eficaz
instrumento de distribución de la riqueza.

8. Regulación de la
ocupación.

En los momentos de auge, la ocupación llega a su
máxima, y, en los momentos de depresión, se opera
la desocupación. El Estado debe tener cuidado de elegir
los momentos en que va a combatir la desocupación, pues no
debe, por ejemplo, mantener las obras públicas en tiempo
de cosecha ni ocupar la mano de obra que necesita la actividad
privada, reservando tal solicitud para mejor
ocasión.

9. Ciclos económicos.

Son fluctuaciones periódicas de la actividad
económica observables en las estadísticas sobre
producción, renta y empleo que se mueven desde la
prosperidad hasta la depresión y viceversa, no en un
espacio de tiempo uniforme y tampoco con un grado uniforme de
intensidad.

Se sabe que la economía de los países,
parece estar animadas por fuerzas o tendencias incontenibles, que
periódicamente la llevan desde periodos de relativa
estabilidad, hacia otros de inusitada actividad y confianza, que
imprimen al proceso económico un ritmo de expansión
y desarrollo que no se ajusta a sus posibilidades de capital, a
sus recursos disponibles o a la mano de obra utilizable, y que lo
arroja, en lo que en economía se designa, como una
inflación o, por el contrario, en que por falta de dinero,
por un pánico o alarma o un desequilibrio entre la
inversión y el ahorro, se entra en la otra frase morbosa
de la economía, que es la depresión. El criterio
acertado con que se acude al incremento o retención del
Gasto Público puede constituir un alivio o una
solución como en los tiempos de bonanzas como de
crisis.

10. Desviación de los recursos
económicos.

La desviación de los recursos económicos,
se produce por los factores subjetivos o circunstanciales, y
también por razones de prudente previsión
según lo aconsejan las circunstancias. Veamos varios
casos:

– Subsidios a determinadas industrias: si el
Estado quiere favorecer la industrialización en una etapa,
región, etc., desvía entonces, hacía tal
fin, sus recursos económicos con miras al logro de esa
meta, ejemplo, los subsidios a la harina, etc.

– Explotación de industrias que dan
pérdidas: a veces, por razones de alta
política, y también, por falta de previsión
o por incapacidad, el Estado mantiene industrias cuyos resultados
económicos son adversos.

– Industrias que se explotan al precio de costo;
si con ello se traduce una competencia, con la industria privada,
el hecho de esta desviación, adquiere caracteres
destructivos, salvo que ese tipo de explotación, lo sea
por insuficiencia de la libre empresa en este
particular.

– Desviación de los Recursos presentes hacia
necesidades futuras; como ser la construcción de
hospitales, colegios, facultades, etc., con amplias instalaciones
y servicios, previendo oportunamente, el crecimiento de la
población civil y estudiantil.

La Construcción de rutas hacia zonas forestales,
aun inexploradas, previendo la explotación de las mismas,
dependerá también aquí de las ideas
políticas que primen en los hombres de
gobierno.

Federico Listz afirmaba una verdad
incuestionable: el Estado mira de lejos que los propios hombres,
ya que, individualmente, estos solo piensan en su
protección y en las de sus hijos o nietos. El Estado vela
por las futuras generaciones y su porvenir, realiza obras de gran
alcance, que son prácticamente imposibles para los
particulares. Su conducta, sus previsiones, sus planes, en fin
difieren entre ambas: ejemplo la construcción de puentes,
caminos. Etc.

Estimulo al uso de servicios seleccionados: la
Selección puede ser conveniente si responde a un criterio
económico o político ventajoso, y no cuando con
ella se crea una preferencia mezquina hacia clases sociales o
hacia individuos privilegiados en detrimento de la justicia
social.

En cuanto al estimulo para el uso de servicios
seleccionados, se preconiza que el Estado le ofrezca servicios
útiles o necesarios: Así por ejemplo, el gobierno
debe prestar asistencia médica donde esta falte, en forma
privada, por imposibilidad de radicación de profesionales.
Pese a ello, esto no significa el deber de ofrecer servicios
gratuitos que pudieran conducir al abuso exagerado del
público y derivar hacia una economía mal sana o
morbosa.

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V

Clasificaciones de los
ingresos públicos según la Constitución
Nacional.

El Artículo 178 de la Constitución
Nacional, dispone. De los Recursos del Estado. Para el
cumplimiento de sus fines, el Estado establece impuestos, tasas,
contribuciones y demás recursos; explota por sí, o
por medio de concesionarios los bienes de su dominio privado,
sobre los cuales determina regalías, royalties,
compensaciones u otros derechos, en condiciones justas y
convenientes para los intereses nacionales; organiza la
explotación de los servicios públicos y percibe el
canon de los derechos que se estatuyan; contrae
empréstitos internos o internacionales destinados a los
programas nacionales de desarrollo; regula el sistema financiero
del país, y organiza, fija y compone el sistema
monetario.

Este apartado no se limita a establecer cuales son los
recursos con que cuenta el Estado, sino que explica para que son
los recursos. Regula el sistema financiero y el sistema monetario
además de clasificar implícitamente los tributos,
en impuestos, tasas y contribuciones.

Según esta disposición constitucional, los
ingresos pueden ser ordinarios o corrientes y extraordinarios o
especiales.

Generalidades.

La actividad financiera del Estado, es la que este
desarrolla para procurarse bienes con que satisfacer las
necesidades públicas.

Los ingresos que obtiene para este fin, son conocidos,
genéricamente, como ingresos públicos. Estos
ingresos públicos son variados, y sus
características económicas, financieras y
jurídicas, son distintas para cada uno de ellos, o al
menos, para ciertos grupos de ingresos.

Los efectos de los ingresos públicos sobre el
proceso económico nacional son también diferentes,
ya que mientras unos se extraen derivándolos de la renta
nacional, otros se originan en el propio patrimonio del
Estado.

Para un estudio metódico de los ingresos
públicos, es necesario distinguir entre sus principales
formas, atendiendo a su origen, su naturaleza económica,
su importancia financiera, y el modo o procedimiento en que el
Estado se los procura. Una cierta categoría de ingresos
provienen de la renta de bienes o inversiones del Estado y de las
rentas de los particulares.

A veces el Estado exige a la población que se
encuentra bajo las condiciones impositivas, que la
legislación tributaria establece, que contribuya con una
cuota de sus bienes a las arcas del Estado, sin ofrecerle una
ventaja o servicio personal individual, sino las múltiples
ventajas que significa vivir en una sociedad organizada,
disfrutando de los servicios públicos establecidos, en
otras, la exigencia del Estado se basa en que presta al
contribuyente, un servicio que le reporta a el individualmente
una ventaja.

En ocasiones, el Estado se proporciona recursos
exigiéndoles a los particulares, un sacrificio
económico que puede comprometer la renta de los individuos
y, a veces, hasta su propio capital, en otras, opta por
procurarse ingresos que provienen del propio patrimonio del
Estado o del uso del crédito publico.

El fundamento de los ingresos públicos, se
encuentra en la necesidad en que el Estado se halla en la
posición de atender a las necesidades públicas que
crecen constantemente, lo que determina también, un
aumento permanente en el volumen de los ingresos públicos.
Pero las concepciones financieras modernas, consideran que los
ingresos, no pueden limitarse a asegurar la cobertura de los
gastos indispensables de administración, sino más
bien, debe se uno de los medios de que el Estado se vale para
llevar a cabo su intervención en la vida económica
de la nación.

Clasificación de los Ingresos Públicos:
las diferentes clases de ingresos que el Estado puede percibir,
imponen la necesidad de clasificarlos, según sean sus
elementos diferenciales y característicos, aunque los
autores están de acuerdo en que no es posible formular una
clasificación total y comprensiva de todos ellos, sin
embargo, cualquiera sea la clasificación, es reconocida su
utilidad.

2. Los ingresos públicos ordinarios y
extraordinarios.

Los ingresos públicos ordinarios: son los
que se forman regular y continuamente para ser destinados a
cubrir el presupuesto financiero normal de un país, por
eso están, generalmente, frente a los gastos ordinarios.

Los ingresos públicos extraordinarios:
tienen un carácter esporádico, siendo provocadas su
aparición por necesidades excepcionales, por eso
están por lo general, frente a los gastos
extraordinarios.

Esta Clasificación de formula en
consideración a tres elementos:

a) Por la periodicidad con que afluyen a las arcas
fiscales: Los ingresos ordinarios se perciben constante y
periódicamente, ejercicio tras ejercicio de
carácter financiero, variando solo en su cuantía o
naturaleza.

Los ingresos extraordinarios no tienen la
característica de periodicidad, y se perciben
únicamente en las oportunidades en que fueron previstos
para el financiamiento de cierta clase de gastos públicos
o inversiones estatales.

b) Por el Significado económico que
revisten: los ingresos ordinarios provienen siempre de la
renta, sea derivada de los bienes (o inversiones estatales), sea
lo proveniente de la renta de particulares. Los ingresos
extraordinarios provienen siempre del capital estatal, del uso de
su crédito público o del capital de los
particulares. Desde otro punto de vista, este criterio, este
criterio de distinción, explica la periodicidad del
ingreso ordinario y la no periodicidad del ingreso
extraordinario, pues, la renta es periódica o se regula
por espacios de tiempo, y de capital, no puede ser usado o
consumido periódicamente sin que se termine por
destruirlo.

c) Por el Carácter de las leyes que los
establecen o autorizan: Así mientras las leyes crean
ingresos ordinarios, son por lo general de carácter
permanente, que no necesitan renovarse para que el ingreso
ordinario continúe afluyendo a la caja fiscal. Los
ingresos extraordinarios, son autorizados por leyes especiales o
temporales.

3. Importancia de esta
clasificación.

La distinción entre estas clases de ingresos,
hace relación con el equilibrio presupuestario, con los
presupuestos de explotación y con los presupuestos de
capital. La distinta naturaleza económica del ingreso
ordinario y extraordinario, impone norma en cuanto al destino que
puede o debe darse a ellos; así, como hace necesario un
examen especial de un presupuesto que aparecen financiado con uno
u otro, ya que las relaciones presupuestarias, son diferentes
cuando se las analiza de el punto de vista de las relaciones
entre gastos ordinarios y extraordinarios e ingresos de las
mismas o distintas naturaleza. En síntesis ayuda a
estudiar, como mantener el equilibrio presupuestario, pues, se
relaciona estrechamente con la materia de gastos, que son
también ordinarios y extraordinarios

4. De los ingresos públicos
ordinarios.

Ejemplos típicos de ingresos ordinarios: el
producto de los impuestos ordinarios a las rentas, a los
consumos, a los actos o contratos, el ingreso que el Estado
obtiene de sus bienes patrimoniales, etc.

Ejemplos de ingresos extraordinarios: el producto de
empréstitos públicos; la enajenación de
propiedades del Estado. El rendimiento de impuestos que
afectarán el capital, etc.

5. Sub-clasificación de los ingresos
públicos ordinarios del Derecho Publico.

– Ingresos públicos ordinarios del Derecho
Publico: son los que el Estado recauda actuando como
autoridad en uso de su poder coactivo, de tal forma que el
particular esta obligado, cuando concurran las circunstancias
previstas por la ley, a pagar los impuestos, tasa,
contribuciones, establecidos exclusivamente en la ley: Ejemplos;
Impuestos, tasas, contribuciones.

– Ingresos públicos ordinarios del Derecho
Privado: son los que provienen del patrimonio del Estado.
Este posee un patrimonio constituido por bienes de distinta
naturaleza; territoriales, industriales, comerciales, de los
cuales derivan rentas o dividendos, que constituyen ingresos. La
obtención de estos ingresos no se realiza por la
acción coercitiva de la ley, sino que acá la
actuación del Estado se asemeja a la de los particulares.

6. Sub-clasificación de los ingresos
públicos extraordinarios.

Este grupo de ingresos está constituido por un
conjunto de recursos financieros a que el Estado puede acudir en
ciertos momentos y para ciertos fines. Estos recursos, por ser
heterogéneos, no son susceptibles de una
clasificación sistemática, ya que cada uno tiene
características propias, carecen de elementos de afinidad
y con respecto a ellos no procede hacer una clasificación,
sino una enumeración de sus principales
manifestaciones.

Así, entre los ingresos extraordinarios debemos
referirnos al crédito público, a la emisión
de papel moneda, a los impuestos extraordinarios y a la
enajenación de bienes del Estado, y en cada caso hacer el
estudio de sus características, de la forma de
procurárselos, de su naturaleza
económica.

7. Bienes Públicos y Privados del Estado,
según el Cód. Civil.

Son considerados como bienes del dominio público,
aquellos que pertenecen al Estado, enumerados en el:

Art.1898 del CC. Son bienes del dominio
público del Estado:

a) las bahías, puertos y
ancladeros;

b) los ríos y todas las aguas que corren por
sus cauces naturales, y estos mismos cauces;

c) las playas de los ríos, entendidas por
playas las extensiones de tierras que las aguas bañan y
desocupan en las crecidas ordinarias y no en ocasiones
extraordinarias;

d) los lagos navegables y sus álveos;
y

e) los caminos, canales, puentes y todas las obras
públicas construidas para utilidad común de los
habitantes.

Los bienes del dominio público del Estado,
son inalienables, imprescriptibles e
inembargables.

Art.1900 del CC. Son bienes del dominio privado del
Estado:

a) las islas que se formen en toda clase de
ríos o lagos, cuando ellas no pertenezcan a
particulares;

b) los terrenos situados dentro de los
límites de la República que carezcan de
dueño;

c) los minerales sólidos, líquidos y
gaseosos que se encuentren en estado natural, con
excepción de las sustancias pétreas, terrosas o
calcáreas. La explotación y aprovechamiento de
estas riquezas, se regirán por la legislación
especial de minas;

d) los bienes vacantes o mostrencos, y los de las
personas que mueren intestadas o sin herederos, según las
disposiciones de este Código; y

e) los bienes del Estado no comprendidos en el
artículo anterior o no afectados al servicio
público.

8. Dominio Territorial, según la Ley que crea
el Instituto de Bienestar Rural.

TITULO I – DEL PATRIMONIO Y FUENTES DE
RECURSOS

Artículo 26º Ley 2419/03 que Crea el
INDERT. TRANSMISION DE BIENES. El Instituto
Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra queda subrogado en
todos los derechos patrimoniales del Instituto de Bienestar
Rural, para todos sus efectos legales.

Artículo 27º Ley 2419/03 que Crea el
INDERT. DEL PATRIMONIO Y FUENTES DE RECURSOS.

El patrimonio del Instituto y sus fuentes de
recursos estarán constituidos por:

a) los bienes inmuebles rurales del dominio privado
del Estado;

b) todos los inmuebles o muebles que posea o se
encuentren en su dominio y los demás bienes que adquiera,
en virtud de esta Ley o a cualquier
título;

c) el importe de la venta y arrendamiento de
sus tierras;

d) la suma asignada anualmente en la Ley de
Presupuesto General de la Nación;

e) los créditos  internos y externos
obtenidos por el Instituto y sus rentas, para el cumplimiento de
sus fines;

f) los recursos provenientes de la
aplicación del Impuesto a las Rentas de las Actividades
Agropecuarias o IMAGRO, Ley Nº 125/91, o aquel impuesto que
lo sustituya;

g) el cinco por ciento de los Royaltíes
establecidos en el Artículo 1°, Inciso "a", de la Ley
Nº 1309/98 "Que establece la distribución y
depósito de parte de los denominados "Royaltíes" y
"Compensaciones en razón del Territorio Inundado" a los
gobiernos departamentales y municipales";

h) aportes, donaciones o legados de otras personas
físicas o jurídicas públicas o privadas,
nacionales o extranjeras;

i) el producido por las multas aplicadas por el
Instituto;

j) los ingresos provenientes de prestación de
servicios;

k) cualquier otro bien propiedad del Estado que sea
transferido al Instituto para el cumplimiento de sus fines;
y,

l) las fincas rurales de sucesiones vacantes,
de conformidad a lo dispuesto en el Código
Civil.

9. Dominio industrial, Industria del Estado y
explotación de empresas de transporte ferroviarios, de
navegación y comunicaciones.

Este enunciado determina la participación del
Estado en los sectores que las empresas privadas no pueden o
tengan interés, cuando las mismas advienen, el Estado
reduce su participación, no obstante la sociedad moderna
cada vez encuentra mayor motivación del Estado en el
sector productivo actuando como catalizador en el uso de capital
productivo hacia sectores necesitados. Esta posición
tiende a ser más pronunciada en gobiernos socialistas y
los partidarios de la libre empresa repudian
categóricamente este tipo de emprendimientos.

Se justifica ampliamente cuando el capital privado no
concurre para el aprovechamiento de los recursos que interesan al
desarrollo nacional. Mayor necesidad se observa en la
navegación, ferrocarriles, combustibles.

El Estado posee un patrimonio constituido por bienes de
distinta naturaleza; territoriales, industriales, comerciales y,
en ocasiones, deriva de ellos ingresos, a títulos de
rentas de sus bienes, o dividendos de acciones de la que es
propietario, etc., veamos algunas de ellas.

a) Empresas Públicas de Servicios
Públicos.

1- Administración Nacional de Electricidad
(ANDE), Ley 966/64

2- COPACO, Empresa Privada del Estado.

3- ESSAP. Empresa Privada del Estado.

b) Entes descentralizados con carácter comercial
– industrial.

1- Petróleos Paraguayos (PETROPAR) Ley
806/80

2- Industria Nacional del Cemento (INC)

3- Ferrocarril Central Carlos Antonio
López

c) Entes descentralizados con finalidad
socioeconómica.

1- Instituto Nacional de Desarrollo Rural y de la Tierra
(INDERT) Ley 2419/03

2- Instituto de Previsión Social (IPS) Decreto –
Ley Nº 1860/61

3- Universidad Nacional de Asunción
(UNA)

d) Instituciones financieras y promoción del
desarrollo:

1- Banco Central del Paraguay (BCP) Ley
489/95

2- Banco Nacional de Fomento (BNF)

3- Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados
Bancarios.

4- Crédito Agrícola de Habilitación
(CAH) Ley 382/56

5- Consejo Nacional de la Vivienda (CONAVI)

6- Fondo ganadero.

7- Banco Nacional de Ahorro para la Vivienda

8- Instituto Nacional de Tecnología y
Normalización.

9- Dirección Nacional de Beneficencia Nacional
(DIBEN)

Banco del Estado.

La Banca Pública como actividad del Estado tiene
sus comienzos en el siglo pasado con la creación de los
Bancos del Estado en Francia e Inglaterra, integrados con
capitales privados y públicos.

La banca del Estado, por su rápida
expansión como regulador del sistema monetario de cada
país, como al mismo tiempo su vinculación
internacional, hizo necesaria establecer un ordenamiento
jurídico especial dentro del derecho financiero nacional.
De este modo surge una sistematización legal de la banca
pública con las modalidades propias de las finanzas
internas.

Una de las funciones más importantes de la Banca
del Estado es u intervención en el control y
funcionamiento de la banca privada y de las actividades propias
de entidades similares, como son las financieras, bancos para la
vivienda, desarrollo, ahorro y préstamo. De este modo, la
Banca Central del Estado comenzó a actuar en otros niveles
de actividad bancaria, aparte del fundamental de ejercer el
monopolio exclusivo de la emisión monetaria y su
regulación para dar al signo monetario la solidez y el
respaldo que solo el Estado podría hacerlo. Reflejo de la
creciente importancia de la Banca del Estado constituye su
regulación jurídica en el ámbito
constitucional, conforme así ha sido prevista en el
Constitución Nacional vigente (Art. 285 – 286).

Puede constituirse como sujetos de derecho
Público y del Privado.

En el primer caso tiene facultad de emitir billetes y en
consecuencia determinar el valor de cotización o nivel
mantenido con relación a otras monedas, controlando la
política monetaria y crediticia del
país.

SECCIÓN III – DE LA BANCA CENTRAL DEL ESTADO

Artículo 285 de la Constitución Nacional.
DE LA NATURALEZA, DE LOS DEBERES Y DE LAS
ATRIBUCIONES.

Se establece una Banca Central del Estado, en
carácter de organismo técnico. Ella tiene la
exclusividad de la emisión monetaria, y conforme con los
objetivos de la política económica del Gobierno
Nacional, participa con los demás organismos
técnicos del Estado, en la formación de las
políticas monetaria, crediticia, y cambiaria, siendo
responsable de su ejecución y desarrollo, y preservando la
estabilidad monetaria.

Artículo 286 de la Constitución Nacional.
DE LAS PROHIBICIONES.

Se prohíbe a la Banca Central del
Estado:

1) acordar créditos, directa o
indirectamente, para financiar el gasto público al margen
del presupuesto, excepto:

I) los adelantos de corto plazo de los recursos
tributarios presupuestados para el año respectivo,
y

II) en caso de emergencia nacional, con
resolución fundada del Poder Ejecutivo y acuerdo de la
Cámara de Senadores.

2) adoptar acuerdo alguno que
establezca, directa o indirectamente, normas o requisitos
diferentes o discriminatorios y relativos a personas,
instituciones o entidades que efectúan operaciones de la
misma naturaleza, y

3) operar con personas o entidades no integradas al
sistema monetario o financiero nacional, salvo organismos
internacionales.

Artículo 287 de la Constitución Nacional.
DE LA ORGANIZACIÓN Y DEL
FUNCIONAMIENTO.

La Ley regulará la organización y
funcionamiento de la Banca Central del Estado, dentro de las
limitaciones previstas en esta
Constitución.

La Banca Central del Estado rendirá cuentas
al Poder Ejecutivo y al Congreso Nacional sobre la
ejecución de las políticas a su
cargo.

Los partidarios de esta actividad del Estado sostiene
que la administración financiera del Estado, requiere un
Banco que pueda actuar como intermediario, especialmente, en las
operaciones monetarias. El Banco estatal, ejerce una importante
labor limitativa respecto a los abusos a que puedan entregarse la
Banca privada, limite por ejemplo, a la tasa de intereses. Si se
trata de un Banco con facultad de emitir billetes, es de sumo
interés que tal ente sea del Estado, a fin de poder
controlar el valor y el nivel de la moneda como la de evitar las
perturbaciones de la circulación monetaria.

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VI

Contenido esencial de
las finanzas funciones

1. El equilibrio cíclico de los
presupuestos.

El presupuesto es un acto de gobierno, mediante el cual
se prevén los ingresos y los gastos estatales, y se
autorizan estos últimos, para un periodo futuro
determinado, que generalmente es de un año.

Los estados modernos, tienen una actividad financiera
planificada de forma precisa, el conjunto de sus gastos y
recursos, es previsto de antemano, generalmente de un año,
según el cuadro detallado, y es de carácter
obligatorio. En principio, ningún gasto puede ser
efectuado ni ningún ingreso percibido fuera de los
incluidos en ese plan.

Un presupuesto es equilibrado cuando durante su
vigencia, gastos y recursos, totalizan sumas iguales, es
deficitario cuando los gastos exceden a los recursos, y tiene
superávit, cuando queda un remanente positivo, es decir,
cuando los recursos son superiores a los gastos.

Déficit es de caja, cuando se produce en el
transcurso de un mismo ejercicio financiero, como consecuencia de
momentáneas fallas de fondos en la
tesorería.

Es material, cuando el presupuesto es sancionado de
antemano con déficit.

Es financiero, aquel que surge a posteriori, una vez
cerrado el ejercicio.

En cuanto a la existencia de un superávit, es muy
raro en la actualidad.

Entre los postulados del pensamiento clásico
financiero, está el del equilibrio presupuestario. Se
suponía que uno de los principios sanos en la
elaboración de los presupuestos, era el del equilibrio
anual, que se da entre los dos grandes rubros del presupuesto
público, ingreso y gasto.

Fue tanta la fuerza que logró adquirir este
postulado, que la mayoría de las legislaciones
presupuestarias, elaboradas en tiempo en que los principios
clásicos imperaban en forma absoluta, lo incorporaron a
las leyes orgánicas de presupuestos y aún los
textos constitucionales están influenciados por esta
exigencia del equilibrio anual.

No obstante, las nuevas se revelan contra esta
exigencia, que si bien puede ser plenamente aconsejable en
periodos de desequilibrio económico o durante las
épocas de inflación o depresión. Destruida
esta exigencia, las finanzas pasaran a adquirir una gran
movilidad que les permite ser adaptadas a los periodos
cíclicos de la economía.

¿Que significa financieramente equilibrar un
presupuesto de un periodo de deflación?

Que, como consecuencia de la caída de los
ingresos privados, el Estado ve también reducidos sus
ingresos y, por tanto, debe disminuir sus gastos.
Económicamente esto implica que la restricción de
la demanda en el sector privado, incide en el poder de compra del
Estado, lo cual debilita aun más el poder de compra del
sector privado; esto significa menos oportunidad de empleo y,
seguramente, sumar un nuevo factor de desocupación a lo ya
existente, producida, evidentemente, por la falta de demanda del
sector privado. Económicamente significa, impulsar aun
más la curva descendente del ingreso nacional, agravando
consecuentemente la crisis.

En un periodo de deflación, el Estado debe gastar
más allá del limite que señala el recurso
normal de la tributación, tendrá que endeudarse,
ocupar el dinero que el sector privado no usa por temor a riesgos
o por imposibilidad de obtener beneficios y, finalmente,
deberá usar su facultad de crear dinero a fin de aumentar
la demanda, de proporcionar oportunidades de trabajo y alentar el
poder de compra. Este nuevo dinero inyectado en el mercado, crea
una demanda o aumenta la misma que mediante una política
fiscal continuada, irá restableciéndose la
normalidad.

¿Qué significa el presupuesto equilibrado
en tiempos de inflación?

Que, el Estado ve aumentados sus ingresos y le es
difícil resistir a la tentación de comprender una
política de gastos, de los que siempre hay necesidad. Con
sus ingresos aumentados, el Estado emprenderá nuevas
obras, creará nuevas oportunidades de trabajo,
aumentará la demanda del sector privado, constituyendo
todo ello, un nuevo estimulo para la inflación.

Las nuevas finanzas prescinden del principio del
equilibrio anual del presupuesto, y lo buscan en periodos
más dilatados de tiempo que coincidan con las fases
cíclicas de la economía. La política fiscal
ha de acomodarse así, no al rigorismo del ejercicio anual,
sino a los periodos cíclicos a fin de que actúe,
precisamente, como factor anticiclico.

En un periodo de inflación; el Estado verá
aumentado sus ingresos como consecuencia del aumento real o
nominal de la renta nacional. Su política fiscal
deberá se la inversa de la que surgió durante la
depresión, no puede dejarse tentar por sus mayores
ingresos y lanzarlos a la circulación, sabiendo que lo
más probable, aumentará de la inflación, y
que atendidas las necesidades públicas que no admiten
postergación, deberá dedicarse a sanear el impacto
que dejó en su economía el periodo de
deflación tratando de disminuir o rescatar la deuda
pública en que hubiera incurrido.

2. Responsabilidad del Estado en el nivel del ingreso
nacional.

La renta o ingreso nacional; es el valor neto (la
cantidad total de dinero) de todos los bienes económicos
producidos por la nación.

La renta nacional está constituida por el valor
neto de los productos y servicios que el proceso
económico, pone anualmente a disposición de la
población de un país, para la satisfacción
de sus necesidades presentes y futuras, ya sean estas de orden
individual o colectivo. Está integrada por el conjunto de
los ingresos que perciben los distintos elementos que concurren,
principalmente, a su formación las remuneraciones del
trabajo (sueldos, salarios y honorarios), los intereses de los
capitales, la renta de la tierra y las utilidades de los
empresarios.

Las nuevas ideas financieras, reconocen que el gobierno
no contribuye con el sector privado para formar la renta
nacional, y asignan al estado, la tarea de utilizar su
política fiscal para lograr un alto estándar de
vida del pueblo mediante la producción,
distribución y acrecentamiento del ingreso
nacional.

Todo ingreso nacional se produce como consecuencia de
dos elementos económicos: la inversión y el consumo
y por tanto, el Estado deberá adoptar las medidas que
tiendan a compensar la atrofia de cualquiera de estos
factores.

La nueva doctrina para sostener que el Estado tiene esta
responsabilidad, se funda en lo siguiente:

– Que el gobierno contribuye también con el
sector privado a formar la renta nacional.

– Por que de la renta nacional y de su
distribución depende el estándar de vida de los
pueblos y de los individuos.

– Porque, cuando el ingreso nacional no corresponde a un
periodo de empleo total, quiere decir que hay fuentes de
producción inexploradas y que hay hombres sin trabajo, tal
circunstancia que es grave, debe ser remediada con la
intervención de los elementos económicos: la
inversión y el consumo.

Si el ingreso nacional producido se invierte o se
consume ¿Cómo llegan a producirse trastornos en los
cuales decae?, por que, el ingreso o renta, no solo puede
invertirse o consumirse, sino que puede ahorrarse, atesorarse
(acumularse), mantenerse inactivo, o bien, dársele una
inversión puramente personal o rentística (adquirir
acciones, valores, etc., con miras a la obtención de una
renta). Sí como resultado de la ejecución de estas
posibilidades, que no son inversión ni consumo, existe una
parte de la renta nacional que se invirtió en el periodo
pasado, y que en el siguiente se atesora o se mantiene en estado
de iliquidez, el motor de esa parte de la renta, significa que se
ha paralizado no pudiendo traducirse en pago de salarios o
sueldos como compra de materias primas o de otros productos,
consumos o servicios. La demanda que provenía de esa
fuente, cesa, empezando a producir sus efectos; menores rentas de
otros grupos, desocupación, disminución o
paralización de algunas actividades.

Advertidos los síntomas del desajuste de tales
factores: inversión o consumo, el Estado deberá
actuar, conforme a su política fiscal, y utilizar todos
sus otros medios de acción, ya que la política
fiscal, no es sino uno de los medios de la acción
económica del Estado.

En cuanto a la Inversión, deberá suplir
con inversión pública del déficit que se ha
producido, y estimular rápidamente la inversión
privada, ya sea con una propia demanda o con el suministro de
poder de compra a los sectores más empobrecidos. Esto se
hace por ejemplo, emprendiendo la ejecución de grandes
obras, lo que significa dar trabajo a los desocupados y efectuar
compras a los productores de materiales, o bien, facilitar a las
empresas privadas, la realización de esas obras mediante
licitaciones convenientes.

En cuanto al consumo, deberá mejorarlo otorgando
poder de gastos a los sectores carentes de poder consumidor,
mediante ayuda o subsidios a los cesantes, o por medio de rentas
de trabajo derivadas de las nuevas inversiones compensatorias del
Estado.

3. Los gastos fiscales compensatorios.

Son los que debe realizar el Estado para sustituir los
gastos del sector privado con el objeto de corregir las
anormalidades cíclicas de la economía, velando por
el mantenimiento de un determinado nivel de la renta nacional y
su acrecimiento.

El gasto compensatorio no implica derroche de dinero
fiscal, aunque el gasto pueda traducirse, en el primer periodo de
la lucha anti deflacionista, en ayuda gratuitas a los
desocupados. El Gasto realizado a este fin, es profundamente
intencionado, y persigue, precisamente proporcionar poder de
consumo del que se carecía, creando una demanda que,
naturalmente, deberá impulsar el deseo de hacer
inversiones para producir los artículos que satisfagan esa
demanda.

En realidad, este no es el único gasto
compensatorio que existe, pero puede ser el primero en darse; y
es al que debe acudirse si la deflación y la
desocupación consiguiente hubieren revestido caracteres de
extraordinaria gravedad.

Otros gastos compensatorios serán la
construcción de obras públicas o la atención
de necesidades postergadas en su satisfacción, como se
trata de una política fiscal razonada y seria, el
emprenderla implica una alta responsabilidad para el gobierno,
por ello, es imprescindible que los gastos compensatorios
obedezcan a un riguroso plan que debe ser elaborado al margen de
toda influencia política, e inspirado al solo
propósito de zanjar a la economía nacional del
estado de postración en que se encuentra. Es necesario
pues, que este plan se explique y se lo haga popular en el
sentido de que está siendo aplicada en provecho de la
economía nacional, ya que mediante él se trata de
restablecer la confianza y estimular al sector privado a nuevas
inversiones.

Los índices de que el plan tiene éxito y
de que ha ganado la confianza del sector privado, serán el
aumento de la inversión privada y el descenso de la
desocupación.

4. La Imposición cíclica o
compensatoria: al referirse a este punto, se debe tener
presente que los impuestos se instituyeron con el único
fin de proporcionar ingresos o rentas al Estado. Esta finalidad
se denomina; la finalidad tributaria o fiscal del impuesto. Junto
a esta finalidad se le vino a agregar otra, cual es la de servir
a propósitos políticos – económicos, como
durante la época mercantilista, tiempo en que los
impuestos se usaron con el propósito de impedir la entrada
de mercaderías extranjeras; ejemplo típico son los
impuestos aduaneros proteccionista, creados para proteger a la
industria nacional de la competencia extranjera.

Finalmente, los impuestos pueden emplearse con
finalidades sociales, como sería el caso de que mediante
los impuestos se pretendiera impedir o disminuir el consumo de
ciertos artículos que se estiman socialmente
inconvenientes.

Ahora con las nuevas ideas financieras, se concibe la
posibilidad de utilizar los impuestos como medios de
contrarrestar los periodos cíclicos de las
economías. Las finanzas funcionales patrocinan la
imposición cíclica o compensatoria como uno de los
instrumentos de la política fiscal, para coadyuvar
(cooperar) en la lucha anticiclica.

La imposición compensatoria en desempleo o
depresión (deflación). Si lo que se trata en
esta fase de la economía, es estimular el consumo y/o la
inversión, medidas tales como reducciones,
liberación o exenciones de impuestos a las rentas, pueden
ser aconsejables a igual que cuando se trata de estimular las
inversiones. El menor rendimiento fiscal ya no tiene la
importancia de cuando tenía vigencia el equilibrio anual
de los presupuestos, porque al gobierno le interesa mucho
más el restablecimiento de la normalidad económica
que el presentar presupuestos equilibrados. En cuanto a las
rentas, que técnicamente deben ser desgravadas, merecen
especial trato las percibidas por los grupos más bajos,
porque son los que tienen mayor tendencia a consumir acelerando
proceso de recuperación. En cuanto a las más
elevadas, es recomendable un trato favorable en el sentido de que
ellas puedan servir como financiamiento de las inversiones que se
están estimulando.

La imposición compensatoria con empleo total o
inflación (auge). En estos periodos se trata tanto de
desalentar el consumo como las inversiones privadas. En cuanto al
consumidor. Deberá restarse el poder de compra a los
consumidores, mediante un alza de las tasas de impuestos sobre
las rentas y mediante impuestos a las compraventas de todos
aquellos artículos que no sean necesarios. El impuesto a
las utilidades excesivas, es particularmente aconsejable en estos
periodos. Las inversiones deben se desalentadas en su base, es
decir, gravando las rentas elevadas, que tienden a dejar en sus
poseedores, saldos de inversión, o concediendo
liberaciones impositivas a las rentas, ahorrando, y no invertido,
por ejemplo.

5. Mantención del nivel de
empleo.

Es otra responsabilidad que ha venido a asignarse al
Estado, la cual es mantener un empleo total de su
población. Económicamente, las remuneraciones
provenientes del trabajo eficientemente empleado y remunerado
adecuadamente, constituyen un elemento de importancia en la
formación de la renta nacional y representan un poder de
mano de las clases trabajadores, que es también una
integrante dentro del proceso económico que estimula las
inversiones, y hace posible producciones mas racionalizadas con
artículos de mejor calidad y de más bajo
precio.

Socialmente, esta involucrado un sentimiento de dignidad
humana en que cada ser y en condiciones de trabajar, pueda
encontrar una ocupación que le dé categoría
moral a su existencia. El empleo total en una comunidad,
según las nuevas doctrinas, depende del destino que se da
en su renta nacional. La parte de esta que se gasta en consumo o
que se invierte, proporciona empleo a la población;
mientras que el mero ahorro o atesoramiento, es un factor
negativo dentro del proceso económico, ya que sustrae del
volumen de la renta producida, una parte que no fluye a la
corriente circulatoria del periodo siguiente. Y, el desempleo
acarrea desmoralización y una amenaza económica
social contra cualquier régimen que lo permita.

Tal vez el autor que haya abordado el teme del empleo
total en forma más sistemático y completo, desde
todos los aspectos involucrados en él, ha sido William
Beveridge, en su obra Full Employment in a Free
Society.

La tesis central de la obra de Beveridge, es la
posibilidad de que los países lleguen a un empleo total,
dentro de un régimen político que asegure al mismo
tiempo, las libertades individuales, pero, el autor al sintetizar
su pensamiento, es claro en cuanto a los extremos que esta
dispuesto a llegar, con el objeto de lograr el empleo total.
Así al preguntar ¿Qué nuevas reglas de las
finanzas deben reemplazar a las de las antiguas finanzas, de
reducir los gastos públicos al mínimo y equilibrar
el presupuesto cada año?, responde, que estarían en
la formulación de tres nuevas reglas:

– La primera regla, es el gasto total, en toda
época, debe ser suficiente para el empleo total. Este es
un imperativo categórico que se sobrepone a todas las
reglas, y prima sobre ellas cuando están en
conflicto.

– La segunda regla, sometida a la primacía de la
primera, es la de que el gasto total debería ser dirigido
tomando en cuenta las prioridades sociales.

– La tercera regla, sometida a las dos anteriores, seria
que es preferible procurar los medios para la producción
por medio de impuestos que empréstitos.

No existe en la economía planificada, nada que
mantenga automáticamente el volumen de los gastos en
consumo e inversión suficiente para proporcionar empleo
total, y es aquí donde el Estado debe asumir la
responsabilidad de encontrar una forma para impedir, que por el
desajuste de esos factores, se produzca la desocupación o
falta de empleo total, que influya en el nivel de la renta
nacional.

El instrumento indicado a tal fin, es la
elaboración anual de un presupuesto económico
nacional, documento que ilustra un cuadro de las verdaderas
posibilidades económicas de la nación para el
periodo siguiente, como ser inversiones proyectadas, gastos en
consumos del sector privado, estudio de la mano de obra
disponible.

6. El presupuesto económico
nacional.

Junto al presupuesto financiero, que ha sido
tradicionalmente, un mero cuadro de los gastos e ingresos del
Estado para un cierto periodo de tiempo, las nuevas doctrinas
financieras, han hecho surgir este presupuesto económico
nacional.

El presupuesto económico nacional, a
diferencia del meramente financiero; viene a ser un
análisis de la posible actividad económica del
sector privado y de la ocupación que esta es capaz de
producir. Contiene también, la política
compensatoria que el sector público se propone seguir para
suplir las deficiencias que se calcula en el sector privado,
más un examen del potencial humano disponible. Contempla
igualmente, los recursos que el sector público
deberá poner en movimiento para dar ocupación total
a la población activa, absorbiendo la diferencia entre la
mano de obra que ocupará el sector privado y la mano de
obra disponible.

Las partidas más importantes de este presupuesto
económico nacional son:

– El Gasto privado en consumo que se calcula para un
periodo.

– El Gasto privado en inversiones calculado para el
mismo periodo.

– Un examen del posible resultado de la balanza de pagos
para el tiempo en estudio.

– El Gasto público que se debe realizar, y el
cálculo de la mano de obra que habrá
disponible.

Si bien es cierto, que este presupuesto es un calculo de
los recursos necesarios para dar ocupación plena, es
también un análisis de los factores de
inversión y consumo y de ello se desprende que, en
síntesis, sea un cuadro total probable del panorama
económico de un país para un cierto periodo de
tiempo que busca la mantención o acrecentamiento del nivel
de la renta nacional y la ocupación total de la
población activa, y que además, contempla el gasto
compensatorio que el Estado se propone realizar para alcanzar
esos resultados.

Aparentemente, este presupuesto, por la complejidad de
los factores que contiene es muy difícil que alcance un
grado efectivo de aproximación a la realidad, sin embargo,
la experiencia ha demostrado que es posible, lo que se busca, no
es la rigurosa exactitud matemática, sino la
aproximación en lo mas fiel posible a una realidad futura,
actividad que tiene un valor incalculable de información y
de orientación para la actividad
económica.

7. Redistribución del Ingreso
Nacional.

La renta nacional esta constituida por el valor neto de
los productos y servicios que el proceso económico pone de
forma anual a disposición de la población de un
país, a objeto de satisfacer sus necesidades presentes y
futuras, ya sean estas de orden individual o
colectivo.

Según Kuznetd es el valor neto de todos
los bienes producidos por la nación.

La renta nacional, está integrada entonces, por
el conjunto de ingresos que perciben los distintos elementos que
concurren a su formación, representados principalmente,
por remuneraciones del trabajo (sueldos, salarios y honorarios),
renta de la tierra y utilidades de los empresarios. Estos
ingresos tienen generalmente, un valor monetario; pero,
también pueden prescribirse en especies (regalías,
habitaciones, alimentación).

Como resultado final del proceso económico, que
da la renta nacional distribuida entre los individuos o grupos
económicos. A esta distribución se la ha denominado
primaria.

Desde los tiempos en que comienza a formularse el
pensamiento financiero, se ha suscitado el problema de si el
Estado debe influir o no, en la distribución de la renta
nacional. La doctrina clásica o liberal, sostuvo que el
Estado no debía influir en esta distribución, que a
su juicio, como todo el acontecer económico, se produce
por el libre juego de las leyes económicas.

No obstante a nadie ha escapado nunca que la actividad
financiera del Estado, en cuanto establece impuestos y realiza
después gastos públicos, altera la
distribución de la renta nacional. En los gastos que
atienden las necesidades relativas, donde debe verse la verdadera
redistribución del ingreso nacional. El beneficio por
individuos o por grupos económicos o sociales, que estos
gastos representan, son determinables, e incluso, a través
de estadísticas exactas podrían ser determinados
casi con rigor matemático. Estos gastos se emplean en
crear o en atender servicios destinados, precisamente, a los
grupos que la distribución primaria, no alcanzaron a
obtener una cuota de ingresos que les permitiera optar a los
bienes que esos servicios proporcionan, y, que mediante el gasto
redistribuido logran tenerlos a su disposición.

La redistribución del ingreso nacional puede
llegar a sus últimos extremos cuando el Estado, frente a
un periodo agudo de desempleo o desocupación, proporciona
subsidios gratuitos a los desocupados, y aunque esta forma
redistributiva merece serios reparos, puede llegar a ser
económico y socialmente aconsejable en los momentos
más agudos de una crisis.

Por lo que se ve, la alteración de la
distribución primaria, es necesaria dentro de la
política fiscal que persigue los objetivos de lograr el
acrecentamiento de la renta nacional y del nivel de
empleo.

8. Modificación de la distribución
primaria del ingreso por el sistema positivo.

Los impuestos, según sea el estado del proceso
económico en que se establezcan, pueden modificar las
rentas de los individuos, influyendo la cuantía del
ingreso final que obtengan o afectan las rentas, una vez
producido el ingreso de un periodo entero. Así, los
impuestos a los consumos, afectan la renta de que se dispone,
disminuyendo cada parte de la renta gastada, en el monto de los
impuestos que gravan los consumos. En este caso, la renta final
obtenida por un individuo o por un ente económico,
representará, efectivamente, una parte inferior al ingreso
monetario que percibió. Si representamos la renta que un
individuo ha percibido en el tiempo, conforme al cual se calcula
la renta nacional por renta percibida (RP), la renta efectiva,
que ha podido emplear, será igual a la renta percibida
menos el impuesto RP = I (Impuestos que afectaron sus consumos),
y, si todavía su factor RP esta afectado a impuestos
directos, sobre el ingreso total percibido, representamos estos
por ID (Impuestos Directos), su ingreso total, del que ha podido
disponer o de que puede disponer = RP – I – ID.

También puede modificarse la renta, efectuando
con impuestos al capital que producen las rentas, aunque dentro
de los regímenes impositivos, estos impuestos no
encuentran otra expresión legislativa que aquellos que
gravan las donaciones y asignaciones por causa de muerte, en
alguno de sus ramos.

Finalmente, la modificación de la
distribución primaria, dependerá de las
características totales del régimen impositivo, en
que serán los factores muy importantes lo siguiente: el
rol financiero que juegan los impuestos indirectos como los
directos, y los de tasa progresiva, especialmente, el impuesto
progresivo a la renta neta total.

9. Redistribución del Ingreso Nacional a
través del gasto publico.

La verdadera y autentica redistribución del
ingreso nacional, se opera a través de los gastos
públicos.

El Estado escoge o retira de las economías
particulares, una cuota de sus ingresos primarios, para enseguida
gastarla en atender las diversas necesidades públicas,
cuya satisfacción asume el Estado. Y es en la
orientación económico – social y en el empleo que
el Estado le da curso al gasto público, cumpliendo
así su labor de redistribución. Estos gastos
públicos pueden ser:

– Para atender necesidades absolutas del Estado (defensa
de la soberanía, mantenimiento del orden publico
interno).

– Para realizar obras de beneficio común
(construcción de caminos, puertos, edificios para
servicios públicos).

– Para atender a necesidades relativas (Servicio de
Salud pública, instrucción y de educación
gratuita a los sectores necesitados), donde esta la verdadera
redistribución del ingreso nacional, porque los beneficios
por individuos o grupos económicos, son determinados a
través de las estadísticas, casi con rigor
matemático, y alcanzan a los grupos, que en la
distribución primaria, no lograron tener una cuota de
ingresos que les permitiera optar a los bienes que esos servicios
proporcionan, y que mediante el gasto redistributivo, logran
tener a su disposición.

10. Objetivos de la
redistribución.

La redistribución del ingreso nacional, tiene por
objeto alentar o desalentar el consumo, la inversión y el
ahorro, según sea el periodo económico predominante
en el país: inflación o depresión. Tiene un
fondo, que es a la vez, económico y social.

Si la política fiscal busca un incremento del
consumo, la redistribución debe hacerse respetando la
cuota que obtuvieron los sectores de rentas bajas, que tienen una
alta propensión a consumir, lo mismo procede cuando se
trata de un consumo reducido en una época de
depresión, pudiendo llegarse en esta política, no
solo al respeto de los ingresos primarios de los sectores menos
pudientes, sino a las asignaciones gratuitas a los
desocupados.

Si por razones económicas, es aconsejable una
disminución del elemento consumo nacional, puede ser
necesario limitar la renta de estos sectores, ya sea por
impuestos que no afecten los consumos necesarios (alimentos,
vestidos) mediante impuestos a los consumos no necesarios, o
mediante medidas de ahorro forzoso, que son socialmente
más aconsejables.

En cuanto a los grupos de rentas mas elevadas, la
redistribución también se impone en relación
a los objetivos que la política fiscal se haya propuesto.
Podrá el gobierno, a través de una política
fiscal impositiva, obligar a estos grupos a desviar sus consumos
hacia inversiones productivas, estimularlos para un
aprovechamiento más económico, aconsejable de sus
saldos de rentas disponibles o, absolverles parte de sus rentas
para financiar sus gastos compensatorios, cuando ellos,
voluntariamente, no contribuyen al esfuerzo público de
mantener la estabilidad o ritmo ascendente de la economía.
En su política redistributiva, el gobierno debe analizar
el destino que los actores de rentas más altas, dan a sus
ingresos, y especialmente, lo que queda de ellos en simples
ahorros inmovilizados, o que se gasta en consumos socialmente
inconvenientes.

11. Otras medidas que favorecen la mejor
distribución del Ingreso Nacional.

En relación al problema de la modificación
del ingreso primario y de la distribución de las rentas,
conviene plantearse la posibilidad de que al Estado, en lugar de
esperar a que la distribución final del ingreso nacional
haya operado, actúe antes, en forma de evitar que la
distribución ya consumada, plantee para su
redistribución posterior, problemas de derechos o
intereses creados.

Sería más aconsejable que el Estado
velara, para que en la distribución primaria no se
produjeran las desigualdades que lo obliguen a una rigurosa
política fiscal redistributiva, y reserva esta labor solo
para corregir las desigualdades que, no obstante, su
acción reguladora, podrían siempre acontecer.
Así, mediante medidas, tales como salarios mínimos,
fijación de precios, asignaciones por las cargas
familiares, etc. podría obtener que las rentas, que
resultaran de la distribución primaria, alcanzaran una
mayor nivelación.

12. Evolución histórica de los
tributos. Antecedentes.

En la antigüedad no se conocían
prácticamente a los tributos con las
características que exhiben actualmente, pero existieron
rudimentos de tributación en el antiguo Egipto de los
Ptolomeo: en Grecia, en la época de Pericles, y en Roma,
en los años de Julio Cesar. Se afirma, que los griegos
conocían una especie de impuesto progresivo sobre la
renta, y que los egipcios, tenían gravámenes sobre
los consumos y los réditos. En cuanto a Roma, nos
encontramos con diferentes Tributos importantes, que han incluso,
servido como antecedentes para formas impositivas actuales; por
ejemplo la Vigesima Hereditatum establecida en la
épica de Augusto, antecedente del impuesto a la herencia
actual.

En roma ya se apunta el comienzo de una
diferenciación entre el patrimonio de los reyes y el
Estado. Roma obligó a tributar a las provincias,
abusándose den la imposición de tal forma que, los
excesos sobrepasaban los límites más agudos
impelidos por la codicia fiscal.

En la edad media, el patrimonio del Estado se
confundía con el del gobernante o soberano. Las Gabelas o
Contribuyentes, que nos recuerda la historia, se puede invocar a
titulo ilustrativo, más no como fieles antecedentes de los
gravámenes actuales, que descansan sobre bases y razones
muy diferentes. En ella se experimenta un retroceso de las
finanzas estatales sustentadas sobre recursos impositivos,
volcándose aquellas principalmente sobre recursos
patrimoniales gabelas, tasas de peaje, etc.