Resumen de Derecho Financiero UNA (página 6)

Partes: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8

La generalidad en la imposición representa un
progreso ideológico, en relación al tiempo en que
este postulado se formula, porque al menos, reclama que todos
contribuyan con la carga del Estado. Sin que existan clases
privilegiadas, pero, evidentemente, este principio estaba
inspirado en una concepción de igualdad jurídica
entre los ciudadanos que no pueden trasladarse al terreno
económico de la misma forma. En efecto, sostener en que
todos deben contribuir en la misma forma a la carga del Estado:
Cuando la realidad es que la capacidad económica que los
individuos obtienen del proceso económico, es
profundamente distinta, y que la desigualdad de rentas y
riquezas, es una de las características del régimen
económico en que la humanidad vive desde hace muchos
siglos, significaría agravar estas diferencias, cercenando
rentas de los grupos carentes de toda capacidad contributiva y
absorbiendo de los contribuyentes de las altas rentas, sumas
proporcionalmente iguales a las que pagan los sectores de rentas
mas reducidas.

La generalidad en la imposición debía
pues, ser revisada como exigencia para realizar la justicias
tributaria, y dársele un contenido que, mas allá de
la igualdad jurídica, signifique igualar el sacrificio
económico que los diversos grupos soportan al contribuir a
la carga del Estado. Un nuevo postulado debía venir a
modificar y a complementar el de la generalidad, y es el de la
uniformidad en la imposición.

El postulado de la uniformidad en la
imposición: expresa que no es la generalidad en la
imposición la que logra dar satisfacción a los
principios de justicia tributaria, y que ella debe ser realizada
en forma de igualar, hasta donde sea posible, el sacrificio de
las diversas economías experimentan con el pago de los
impuestos. La uniformidad en la imposición plantea pues,
la exigencia de que el Estado, al establecer un sistema
impositivo, no atienda solo a su necesidad de ingreso o de la
igualdad jurídica, que es la base de otras relaciones
sociales, imponiendo sus cargas tributarias en relación a
manifestaciones aparentes del poder económico; sino que
atienda a la necesidad de igualar el sacrificio económico
que las personas experimentan con el pago de
impuestos.

La uniformidad es pues, un postulado que exige igualdad
en el sacrificio impositivo, basado en consideraciones reales; en
el hecho cierto de que, rentas de distintas cuantías,
tiene también capacidad tributaria diferente, y que esta
se acrecienta a medida que la renta se eleva, y disminuya hasta
la falta total de capacidad contributiva cuando la renta debe
determinarse a la satisfacción de necesidades
esenciales.

La capacidad tributaria

Se entiende por capacidad tributaria o contributiva, la
aptitud que una economía tiene para soportar el peso de
los impuestos, sin que vea afectada la satisfacción de sus
necesidades esenciales, o las de su grupo familiar
dependiente.

La capacidad tributaria hace relación con las
personas pero, queda sin solución de aptitud de las
economías que adquiere renta en forma de sociedades, u
otras entidades económicas. Para estas, la capacidad
contributiva puede medirse por la renta o saldo favorable de
ingreso que obtiene como producto de una actividad
económica, pero como quiera que estas rentas, en una u
otra forma, van al patrimonio de las personas naturales, es en
ellos que debe apreciarse la capacidad tributaria y por eso se
tiende, cada vez mas, hacia la formula impositiva personal, en la
cual se aprecia la totalidad de las rentas que una persona
natural obtiene, cualquiera que sean las fuentes de donde las
derive.

En cuanto a la capacidad tributaria personal, esta
depende fundamentalmente de la cuantía de la renta total
de que se dispone, unidas a factores, tales como los gastos en
que ha debido incurrirse para producirla, las cargas familiares
que se tenga, las posibles perdidas que hubiere sufrido, etc., y
solo puede ser determinada en el impuesto personal a la renta
neta total.

Pero la realidad financiera en todos los países,
es la de un sistema impositivo, integrado por conjuntos de
impuestos, establecidos separadamente y regulados por rentas
fraccionadas que pueden obtenerse de distintas fuentes o
actividades, a los que se agregan los impuestos indirectos, que
prescinden casi por completo de la capacidad tributaria de las
personas sobre las cuales recaen. Sin embargo, la
observación de algunos principios de carácter
general y el establecimiento de algunas bases financieras,
permiten concebir un sistema tributario que haga posible el
considerar la capacidad contributiva; ellos son:

– La existencia de un mínimun de renta totalmente
liberada de imposición.

– Un acentuado predominio del impuesto personal sobre la
renta.

– Supresión de todo impuesto que grave los usos o
consumos de primera necesidad.

– Una discriminación entre las rentas
provenientes del trabajo y las de capital, a fin de conceder a
las que son producto del trabajo y hasta cierto limite, un trato
tributario mas favorable, que puede ser el de total
exención o de una reducida imposición.

– Y una progresividad en el sistema tributario, como
formula impositiva para concurrir a las cargas del estado,
acomodadas a la capacidad contributiva de las
economías.

Mínimum exento de
imposición.

Seria una determinada cuantía de renta que
estaría libre de todo impuesto directo. Por considerarse
que con ella, el contribuyente debe atender a sus gastos
necesarios de subsistencia, tales como alimentación,
vestuario, vivienda, atención medica, etc. si bien esta
suma no es fácilmente determinable, tampoco es
fácil establecerla sobre la base de estudios
estadísticos comparativo del impuesto de presupuestos
familiares e individuales de las personas que viven de un sueldo
o salario medio. Este mínimum debería, no solo
contemplar las necesidades consideradas básicas o
necesarias de subsistencia, sino las inherentes a un moderado o
modesto Standard de vida, cuya satisfacción puede requerir
algo más de renta de la mera satisfacción de
necesidades elementales.

Este mínimum de renta, exento de toda
tributación, debe ser revisado en relación a las
variaciones que experimenta el costo de vida, especialmente en
los periodos de acentuadas fluctuaciones en los precios, y
debería ser una de las propuestas que se contemplaran en
el proyecto del presupuesto publico para un año fiscal, en
relación al rendimiento del impuesto personal a la
renta.

Hemos dicho que este mínimum debe estar exento de
todo impuesto directo, idea que debe completarse con la de
supresión de los impuestos indirectos que grave los usos o
consumo de primera necesidad, ya que de lo contrario, el
mínimum exento se haría ilusorio. Este
mínimum exento debería contemplarse
únicamente para la renta del trabajo o de otra que
provienen de un trabajo anterior, como es el caso de las
jubilaciones, o para rentas que, aun provienen de pequeños
capitales, sean percibidas por personas imposibilitadas para
ganarse la vida, en razón de la salud o de la edad; pero,
no encontraría justificación para rentas que
provengan de capital, cuando el contribuyente tenga capacidad de
trabajo y otras fuentes de entradas.

Predominio del impuesto personal.

Estimamos que el impuesto a la renta, como tasa
progresiva, debe ser uno de los pilares en que descansa el
sistema impositivo. Para ello tenemos las siguientes
razones:

– La consideración únicamente aceptada, de
que en definitiva, todos los impuestos afectan a la renta de los
contribuyentes, y que, por tanto debe orientarse, el sistema
tributario, hacia este impuesto que es el único que ofrece
un cuadro sobre la renta total de las personas, y sobre la carga
o gastos necesarios que puedan afectar esa renta;

– Que en los impuestos reales, no es posible aplicar la
tasa progresiva, porque ella podría generar injusticia
tributaria; y

– Porque el predominio de este impuesto, que pueda estar
vinculado a otras, simplifica enormemente el Sistema impositivo,
y haría más fácil su aplicación y
fiscalización.

Supresión de todo impuesto que grave los usos
o consumos de primera necesidad.

Entre los impuestos indirectos, se distinguen aquellos
que gravan los usos o consumos de primera necesidad, los que
gravan los generales o usuales, pero no necesario y finalmente,
aquellos que gravan los usos o consumos suntuarios o de
lujo.

Para dar cumplimiento a los principios de justicia
tributaria, solo los impuestos indirectos que gravan uso o
consumo necesario, son condenables, por la naturaleza misma de
los artículos que estos impuestos gravan, cuyo uso o
consumo no dice tanto en relación con la cuantía de
la renta de que se disponga, sino con la necesidad de
subsistencia o con el mayor numero de carga familiares que un
contribuyente puede tener. En cambio, los usos o consumos
generales como bebidas, cigarrillos, artículos de cierta
calidad, esparcimiento, etc., supone la posibilidad de emplear
rentas que excedan el mínimum necesario de subsistencia,
que al mismo tiempo pueda servir como base de impuestos de
regulación económica, pueda ayudar al Estado a
obtener ingresos, con los cuales, operar posteriormente una
política de mejor redistribución de ingreso
nacional. Finalmente, los usos de consumos suntuarios o de lujo,
no merecen reparo doctrinario, ya que solo afectan a quienes
disponen de un alto poder económico, y pueden
también servir al Estado en su política
redistributiva de las rentas.

Discriminación de las rentas.

Esta institución financiera esta destinada a
formular una distinción de contenido social y financiero
entre las rentas ganadas del trabajo, o no fundadas, y las rentas
del capital, o no ganadas o fundadas. Su fundamento se encuentra,
no en el deseo de perseguir al capital, sino en ciertos hechos
que corresponden a una realidad, que considerándolo,
permiten en justicia conceder a las rentas del trabajo, un trato
tributario mas favorable que el que se conceda a las rentas del
capital, salvo cuando las rentas del trabajo alcanzan un alto
nivel, que hace innecesaria una protección social de sus
beneficios.

Estos hechos reconocidos son los
siguientes:

– Que la renta proveniente del trabajo, son más
inestables que las del capital, ya que están expuestas a
los riesgos de enfermedad, invalidez, cesantía, o
finalmente, al hecho mismo de la muerte, que puedan afectar a
quien las produce. Estos riesgos o hechos a que están
expuestos, hacen necesario, salvo el caso de una amplia seguridad
social garantizada por el Estado, que sus beneficios deban tener
saldos favorables que les permitan afrontarlos.

– Que quien tiene una renta del capital, posee
además y, generalmente, su capacidad de trabajo, que esta
socialmente obligado a emplearla y que le otorga, así, un
mayor poder económico.

Esta institución fue introducida en Inglaterra en
el año 1907 y, por los excelentes resultados que produjo,
es conocido por el nombre de la reforma moral de
Asquith. Esta discriminación debe aplicarse solo
ciertas cuantías de rentas, ya que como lo expresamos, las
altas rentas del trabajo, no justificarían una
protección social de ellas, y puede traducirse en un
impuesto de tasa más reducida para estos ingresos, o en un
mayor mínimum exento que el que pueda acordarse para
rentas provenientes del capital.

En cambio a las rentas mixtas, que provienen del trabajo
y del capital, debería establecerse cual es el elemento
que predomina en su producción, según sea la
conclusión considerárselas como derivadas del
trabajo o del capital para los efectos de su
imposición.

Progresividad en el sistema
tributario.

Los sistemas tributarios vigentes hasta fines del siglo
XIX, descansaban en la generalización de la formula
proporcional de imposición, que consiste en que la tasa o
por tanto por cierto del impuesto, se mantiene constante
cualquiera que sea la capacidad a que se aplique. Esta formula
satisfacía el principio de generalidad, pero se hizo
manifestación inadecuada ante el postulante de la
uniformidad. En efecto, si consideramos una renta anual que cubre
únicamente, o a veces ni esto, a quien se priva, en virtud
de la tasa proporcional de un 10% de su renta, ello significa
obligarlo a reducir su Standard de vida por bajo un
mínimum de bienestar material el que, según afirma
Santo Tomas de Aquino, es indispensable hasta para
practicar la virtud.

En cambio, esa misma tasa proporcional de 10% aplicada a
una renta diez veces igual a una renta vital, significa privar a
su poseedor de una parte de ella que, de otra manera
habría destinado a capitalizar, o a llevar un alto
Standard de vida, pero en ningún caso privarlo de usos o
consumos absolutamente necesarios.

La formula proporcional, además, se veía
agravada en sus efectos no igualitarios, por que de hecho se
transforma en formula regresiva de imposición, es decir,
que el tanto por ciento de la renta absorbida por los impuestos,
crece en relación progresivo, pero adversamente a la
cuantía de las rentas, regresivas que se producen en un
sistema impositivo en que los impuestos indirectos
constituían, por otra parte la base del sistema. El autor
más representativo entre los defensores de este sistema es
Wagner, que lo apoyó en vista de una
política fiscal de contenido social.

Reconocemos que la progresividad no puede ser aplicada
con justicia en cada impuesto en particular, por que ello
crearía diferencia ente las economías o personas
que reciben las rentas de una sola fuente de ingreso, con aquello
que los deriven de varias fuentes.

Lo que interesa es que el sistema impositivo sea
progresivo en su aplicación, es decir, que el peso de
los impuestos en su conjunto, resulte afectado progresivamente a
la renta más alta en relación a su cuantía,
y por ello no puede exhibirse como respondiendo a una base
progresiva, un sistema en el que, mientras exhibe una tasa
progresiva en el impuesto personal, a la renta, a las herencia o
donación, o en uno o dos impuestos más, los
impuestos indirectos representan en el una alta cuota de
ingresos, superior a la de los directos, tanto mas si estos
impuestos indirectos gravan usos o consumos de primera
necesidad.

Las bases orgánicas en que debe descansar el
sistema impositivo, consignamos:

– Preferencia por los impuestos directos
fácilmente determinables.

– Fuerte tendencia a transformar el impuesto personal a
la renta, en base financiera del sistema.

– Un mínimum de renta totalmente exenta de
impuestos directos.

– Supresión de los impuestos indirectos que
gravan los artículos de primera necesidad.

– Impuestos de tasa fuertemente progresiva que graven
los beneficios excesivos de la industria y el
comercio.

– Impuesto fuertemente progresivo a las herencias y
donaciones que se produzcan en beneficios de personas distintas
del núcleo familiar inmediata del causante, y

– Una discriminación de las rentas entre las
provenientes del capital y las del trabajo.

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XII

Tasas

1. definición

Se define a las "tasa" como la prestación
pecuniaria que el estado exige a quien hace uso actual de ciertos
servicios públicos.

En esta definición resaltan tres
elementos:

– El uso actual de un servicio publico.

– Un pago del particular al Estado de una suma de dinero
por este uso, y

– La idea de que solamente en ciertos servicios
públicos se cobran tasas.

Al decir del Prof. Carlos Mersán, "la tasa
difiere del impuesto porque se refiere a un servicio determinado,
divisible en tanto que con éste, se pagan servicios
invisibles".

Desde otro punto de vista, la tasa de dirige
principalmente a cubrir el gasto, y el impuesto considera la
cantidad de riqueza poseída.

Para que la tasa se legitime, es necesario que el
servicio prestado sea real y que su medida no exceda el importe
de los gastos determinados por quien los paga. No obstante,
existen tasas como las portuarias, en que su utilización
es forzosa, y como las de alumbrado, barrio y basura, en que
muchas veces, no se cumple el servicio, pero se cobra el importe,
porque existe una presunción legal de su
prestación.

2. Fundamento de las tasas.

¿Por qué el estado no financia todo sus
servicios públicos solamente por medios de tasas o
solamente por medio de impuestos?

Se ha dicho que esta coexistencia de ingresos de Derecho
Público, se debe a que existen ciertos servicios
públicos en que no es posible determinar la ventaja,
utilidad o beneficio que reportan desde un punto de vista
individual, como seria el caso de los servicios que prestan la
FF.AA de un país, que asegura el respeto a la
soberanía del estado; mientras que hay otras en que es
posible una mayor determinación individual del beneficio,
como seria el caso del servicio de correos, en que los
beneficiarios individuales, aparecen aparentemente representados
por quienes hacen uso de este servicio.

Continuando con estas ideas, se ha llegado a formular
una división entre servicios públicos de consumos
divisibles y servicios públicos de consumo indivisible y,
en principio, los primeros, deberían ser financiados por
tasas, y los segundos, por impuestos. Junto a este planteamiento
formal del problema, se sugirieron razones de aparente equidad
para defender la coexistencia de estas dos clases de ingresos, y
se afirmó que era más justo o equitativo que
concurrieran al financiamiento de los servicios públicos,
los que hacen usos de ellos. Se cree que estas distinciones
obedecen a un criterio de profundo individualismo en las
consideraciones de las relaciones que se originan de la vida en
sociedad, según el cual, se contribuiría al
mantenimiento de los servicios públicos en razón de
la necesidad que se tenga de usarlos, y no en relación a
la capacidad económica o contributiva que se obtiene al
amparo de una determinada organización social.

Extremar las ideas que sirvieron de fundamento al
nacimiento de estas dos clases de ingresos, significarían,
mirando el problema desde otro punto de vista, negar la
posibilidad de usar un servicio público a quien carezca de
la capacidad económica para procurárselo, y
más allá aun, destruir la concepción de lo
que son los servicios públicos, por que muchos de estos,
no son usados por quienes gozan de un alto poder
económico, ya que los sustituyen con servicios personales
directamente remunerados por ellos.

3. Determinación del valor de las
tasas.

¿Con que criterio el Estado fija y determina el
valor de la tasa que cobra a quienes hacen uso de ciertos
servicios públicos?

Un primer criterio de carácter estrictamente
matemático, y si se aplicara en todo su rigor, la idea que
informa las tasas, seria el de dividir el costo total de servicio
de consumo divisible, por sus unidades de consumos, y cobrar por
cada uno de estas su costo matemático. Pero el Estado
advierte que por sobre el principio de que ciertos servicios se
financien por medio de tasas, existe un interés colectivo
en que se haga uso de estos servicios, cuya existencia favorece
la convivencia social, el nivel cultural, la vida civil de los
ciudadanos, etc. y así, el principio del costo
matemático, debe ceder el paso a la idea de favorecer el
uso de estos servicios públicos, rebajándose el
valor del costo matemático a una cantidad que, en todo
caso, haga posible el consumo de estos servicios en los que,
junto al interés individual comprometido, existe un
interés social en que se acuda a ello.

El criterio matemático se ve modificado, y en la
determinación del valor de las tasas, considera la
circunstancia de que el servicio público debe estar al
alcance de los que necesitan, aun cuando estos no puedan cancelar
el costo matemático de la unidad servicio. El estado
puede, además, aun dentro de un servicio publico
financiado en pagos por tasas, llegar a ponerlo a
disposición gratuita de los particulares, cuando algunos
de estos carecen en forma absoluta o relativa de capacidad
económica, para hacer uso de ellos, como seria el caso de
las becas que se conceden en los servicios de instrucciones.
Sugerimos la idea de que los servicios públicos prestan
una utilidad a la colectividad, los individuos, aun cuando no
hagan uso actual de ellos, y que por la mera existencia estos
servicios, los que son sus consumidores eventuales,
deberían soportar una parte de sus costos.

Surge la pregunta de como se va a financiar, en este
caso, el déficit producido por mantenerse un servicio
publico en que se cobra por sus unidades un valor inferior al
costo matemático; y la respuesta esta en este
déficit debe ser financiado por ingresos de los
impuestos

4. Criterios financieros y sociales para fijar
concretamente el valor de las tasas.

El Estado, en esta construcción financiera
artificial, que son las tasas, cuando se trata de determinar el
valor en que las fijara, debe proceder tomando en
consideración varios elementos de juicio, que serian los
siguientes:

– hasta que punto el uso del servicio publico predomina
mas un interés social que el interés personal de
quien concurren a el, y que,

– en todo caso, la tasa no puede ser tan alta que impida
a ningún interesado el acudir al servicio público
que haga uso de el;

– finalmente, que una parte del costo, debe ser
financiado por toda la colectividad a través de los
impuestos, por ser ella consumidora eventual.

Así, como en los de servicios públicos, en
que predomina un interés púbico en el uso de ellos,
podríamos citar, la instrucción en sus distintas
ramas, especialmente la primaria, la técnica y la
superior. Los servicios judiciales, mirados desde un punto de
vista y, particularmente, rama civil de la justicia, pueden,
aparentemente, servir los intereses privados de individuos que
acuden a ellos en defensa de sus derechos, pero, por otra parte,
nadie podría negar que la administración de
justicia esta íntimamente vinculada a la paz social y, al
respecto, convendría recordar que en tiempo de la
Revolución Francesa, se abolieron las tasas relativas a la
administración de justicia por estimarse que las
controversias judiciales, se derivan, o de la imperfección
de las leyes, o en el caso de las justicia Criminal, por la
deficiencia de la protección social; y fue Napoleón
quien mas tarde, las restableció.

5. La unidad de consumo como base para determinar la
tasa.

En relación a la forma de distribución el
costo de un servicio público entre los consumidores a que
se atiende por tasas, se plantea el problema de determinar lo que
se llama unidad de consumo, que seria para cada servicio el que
se presta a un consumidor o usuario. Esta unidad de consumo al
que el servicio publico es capaz de atender, se
determinaría en su valor matemático, dividiendo el
costo del servicio por el numero de unidades de consumo, y
conocido este valor, estaría a modificarse para determinar
la tasa en relación al criterio que predominara sobre si
en el uso del servicio publico, predomina el interés
publico o el interés particular.

6. Sistema de tarifas de la unidad de
consumo.

Se llama "tarifa al sistema de tasas", establecida por
relación al número de unidades consumidas de un
determinado servicio, que podrían ser uniformes,
progresivas o regresivas. Desde otro punto de vista, en el
servicio en que la unidad de consumo, o tiene varios elementos
para su determinación, como seria el caso de traslado de
carga de movilización de pasajeros, en que pueden jugar
factores como peso, volumen y distancia, que pueden considerarse
todos ellos, o estandarizarse la unidad de servicio, determinando
su valor por el elemento que predomina en el costo de
producción de utilidades, y así se habla
de:

– Tarifas unitarias, en que se combinan diversos
elementos para fijarse el valor.

– Tarifas únicas, en que se considera un solo
factor predominante.

7. Sistema de recaudación de las
tasas.

En la recaudación de estos ingresos se emplean
diversos procedimientos, según sea la naturaleza del
servicio de que se trata;

– En algunos se exige el pago de la tasa en forma
directa e inmediata de quien recurre a el;

– En otros, son los propios funcionarios encargados de
estos servicios, los que recauden del publico el valor de las
tasas en el momento en que prestan sus servicios, y

– Finalmente, en ciertas oportunidades se usa un sistema
indirecto de estampillas, timbres, o papeles con el sello del
Estado, que deben ser inutilizados en el momento en el que se
presta el servicio.

8. Los servicios públicos costeados por tasas
en el Paraguay.

El Prof. Carlos A. Mersán, ofrece una
reseña de las tasas encontradas en la legislación
positiva.

A continuación un pequeño resumen de las
mismas:

En la Ley 125/91, las tasas por certificados, informes o
testimonios de documentos, Gs. 500, y las copias autenticadas de
leyes, Gs. 300.

Tasas portuarias a ser percibidas por la A.N.N.P.,
establecida por la Ley 303 del 31 de octubre de 1955, y su
modificación del año 96, entre los que se cuenta
las:

– Tasas de muelle, por la utilización del lugar
de atraque.

– Eslingajes: para mercadería de
exportación, importación y removidos.

– Manipuleo: por mercaderías desembarcadas sobre
camiones o embarcadas desde camiones, o por operaciones de
removidos.

– Almacenaje de mercadería: de importación
por periodo de 10 días hábiles; por
mercadería peligrosa, por periodo de 8 días,
así, por la inflamable y oxidante, y las sustancias
peligrosas diversas.

Régimen de pacotilla: abonaran una tasa de
2% sobre el valor de la mercadería introducida.
Prevé tasas para contenedores de diferentes medidas e
igualmente, para servicios accesorias.

– Tasas municipales. Entre las que destacamos las
establecidas por la Ley 881/81: de recolección de basuras
y barrido de vía pública, limpieza de cementerio,
contratación e inspección de pesas y medidas, por
provisión de chapas, por ocupación de corralones
municipales, por servicio de salubridad, por servicio de
desinfección, y de la "conservación de pavimento"
llamada indebidamente como "contribución".

– Tasas de alumbrados: establecida de la Ley
966/64: por servicio de alumbrado publico a cargo de la ANDE, que
será pagado por los propietarios beneficiados o por el
ocupante por cuenta del propietario, en proporción del
frente de sus respectivas propiedades, tomando el cuenta la
potencia de luz existente en las calles iluminadas. Estas
alcanzan hasta los propietarios de inmuebles situados dentro de
los 60 metros a partir de la última lámpara de
alumbrado. El pago es mensual o bimestral, y la mora da derecho a
la ANDE al corte de la energía eléctrica. Debe
recordarse que además de esta tasa, la ANDE percibe un
precio por el suministro de energía eléctrica a los
propietarios que lo soliciten.

– Tasas del Ministerio de Relaciones Exteriores:
determinadas actuaciones realizadas en el Ministerio de
Relaciones Exteriores origina el pago de tasas, como la
expedición, renovación, prorroga de pasaportes
oficiales y diplomáticos.

– Tasas sanitarias: aranceles de los servicios
del Ministerio de Salud Publica y Bienestar Social, por diversos
conceptos, tales como registro sanitarios, importación de
productos farmacéuticos, expedición de
certificados, fijación de precios de medicamentos,
registro de plaguicidas, fertilizantes, tabacos, bebidas
alcohólicas importadas, empresas, análisis
laboratoriales de aguas, desinfección de vehículos,
etc.

– Tasas de Peajes: La última modificación
data del año 1990; establece nuevas tarifas y modalidades
de percepción de tasas de transito (peajes) por el uso de
rutas camineras y cruce de puentes, dentro del territorio
nacional, quedando facultado el Ministerio de Obras Publicas y
Comunicaciones, a recaudarlas.

– Tasas en el Aeropuerto Silvio Pettirossi: y en el
Aeropuerto internacional Guaraní, por servicios,
aeronáuticos y tarifas, a cargo de la dirección de
Aeronáuticas Civil.

9. La obligatoriedad de las tasas.

Tasa es la cantidad de dinero que percibe el Estado o
entidad autárquica, en virtud y con motivos de la
prestación de un determinado servicio público, y
por la ventaja prestada por ese servicio.

Dice el Prof. Mersán, que "desde un estricto
punto de vista jurídico, la tasa es una prestación
pecuniaria, debida en base a una norma legal, en la medida
establecida por ésta, exigida por acto de autoridad del
Poder Publico, integrada con una actividad del Estado, divisible
e inherentes a su soberanía (como en las tasas
judiciales), hallándose a esa actividad relacionada
directamente con el contribuyente, o sea que, es una
prestación exigida por el Estado por usufructuar un
servicio otorgado por el mismo.

La actuación estatal vinculante es quizás
el elemento caracterizador mas importante para saber si nos
enfrentamos a un impuesto o a una tasa; y se ha sostenido que es
de la naturaleza de la tasa que su cobro corresponde siempre a la
concreta, efectividad e individualizada prestación de un
servicio al contribuyente. La diferencia más relevante con
el impuesto, es la vinculación de la tasa con una
actividad estatal, por lo que ellas se clasifican, generalmente
en doctrina, en tasas judiciales y tasas administrativas,
controles, fiscalización, legalización de
documentos, licencias, etc.

La diferencia fundamental con el precio, es que esta
deja un margen de utilidad, y las tasas, sólo cubren el
costo del servicio, por lo que algunos autores la llaman precio
público.

El Prof. Caballero Giret, en clase y sobre el
punto, expresó, que la diferencia entre la tasa cobrada
por el Estado y la tasa por servicio publico, es que ésta
ultima se denomina Precio Publico, porque existe en el pago una
voluntariedad, es decir, no hay coercibilidad en la
contraprestación, y se formaliza e través de un
contrato llamado de adhesión, en donde una de las partes,
acepta las condiciones de la otra: precio por los servicios de
ANDE, CORPOSANA, ANTELCO, entre otros.

Asimismo expreso, que la diferencia entre el precio
público y el precio del sector privado, reside, en que el
primero, busca la perfección del servicio y no la
utilidad, mientras que el segundo, busca el beneficio o utilidad,
siendo el fin de todo sector privado.

Por otra parte, la Constitución Nacional en su
Art, 176, al hacer referencia a los recursos del Estado,
establece como uno de ellos a las tasas; y la ley 14/68,
considera que las tasas no son recursos tributarios,
contrariamente, a lo considerado por la doctrina.

10. La historia de las tasas.

En la antigüedad no existieron tasas, pues, el
Estado primitivo no prestaba ningún servicio
público a los súbditos y, por el contrario, estos
debían o estaban obligados a servir gratuitamente a sus
señores. Durante la Edad Media llegaron a difundirse las
tasas en donde los súbditos debían pagar a los
señores feudales por determinados "servicios" que estos
les prestaban, como por ejemplo, para que les permitieran ejercer
profesión o empleos, transitar por las rutas o cruzar los
puentes, por utilizar las tierras del señor feudal, etc.,
que, posteriormente, se convirtieron en el concepto antiguo de
peajes para el transito y tasas cobradas directamente por el Rey.
Estaban vinculados a la idea de propiedad del dominio
territorial; no eran estrictamente tributarias.

Con el correr del tiempo se fueron desarrollando hasta
llegar a su moderna concepción actual.

11. La política de tasas.

Las evoluciones de la ideas, ha llevado el pensamiento a
otras formas de concebir la convivencia social, en que se ve y se
aprecia mas la sociedad como un todo, y las relaciones entre los
hombres regidas, no solo por principios económicos, sino
por ideas y sentimientos y por realidades espirituales tan
poderosas como la de solidaridad social, por que la existencia de
servicios públicos a disposición permanente de la
colectividad, aunque no se los use, presenta una ventaja para los
consumidores eventuales. Es por ello que esta distinción,
e incluso, la coexistencia de estos ingresos, van cediendo
terreno, y se advierte un desplazamiento de los servicios
públicos financiados por tasas, hacia los financiados por
impuestos.

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XIII

El principio de la
proporcionalidad, y el de la progresividad

Entre los Principios Generales del Derecho Tributario,
se cuentan: el de legitimidad (no hay tributo sin ley que lo
establezca); igualdad: la igualdad es la base del tributo;
elimina los privilegios. Los de proporcionalidad y progresividad
en la imposición: el de no a la doble imposición,
etc.

1. Concepto.

La tarifa o tasa del impuesto, es la cifra que fija el
monto del retraimiento de riqueza que debe efectuarse sobre la
materia imponible. Este monto se exterioriza en un porcentaje de
dicha materia, por ejemplo, tasa del 5%, 20%, etc.

Un contribuyente procura que dicha tasa sea la mas baja
posible, mientras que el fisco, aún sin pretender lo
contrario, debe propender a que ella sea la mas ventajosa a su
respecto. Esto no equivale a la tasa mas elevada, por cuanto es
sabido que la elevación desmesurada de las tasas e
impuestos, no solo conduce a los llamados efectos
sicológicos negativos del tributo, sino que fomenten el
disimulo y la evasión de la riqueza. Mas allá de
ciertos puntos, según la doctrina francesa, "el impuesto
se devora a si mismo", y a veces, una reducción de sus
tasas conduce a una mayor recaudación.

Las interrogantes sobre la forma de imposición
son los siguientes:

¿La tasa del impuesto debe determinarse antes o
después de la percusión, vale decir, el impuesto
debe ser de cuota o de distribución (repartición)?
¿La tasa del impuesto debe ser constante, uniforme o
variará con la utilidad de materias imponibles? Esto es,
¿debe aplicarse el impuesto proporcional o el progresivo?
A cantidad igual de materia imponible ¿la tasa debe ser la
misma, sea cuales fueran las fuentes o el origen, o debe variar
siguiendo el genero de la materia imponible. Lo que significa
entrar en la cuestión de la discriminación del
impuesto?

Formas en que se aplica.

Para determinar la tasa del impuesto, dos son los
métodos aplicables:

– Impuesto de cuotas: la ley puede fijar, primeramente,
de manera categórica la tasa aplicable a cada unidad de
materia imponible: por ejemplo, impuestos del 16% sobre los
salarios. Del 20% sobres las ganancias eventuales, del 30% sobre
los loteos. Con este procedimiento, el producido del impuesto
resulta incierto hasta el fin del año financiero, ya que
dependerá, en definitiva, pues que las cifras que aparecen
en el cálculo de recurso del presupuesto, solo son una
mera previsión.

– Impuesto de repartición o de contingencia: la
tasa del impuesto que se aplicará a la detracción
de riqueza imponible. No se determina inicialmente por la ley. Lo
que la ley fija cada año es el contingente, esto es la
suma total que el aludido impuesto debería proporcionar al
erario al final del año fiscal. Por ejemplo, si se dice:
contingente del impuesto a los réditos para el año
2000= U$S 5.000 millones. Esta suma global debería ser
objeto de una serie de repartición o distribución
entre los departamento, distritos, comunas, etc. la
fracción del contingente asignada a la comuna, se
distribuirá entre los contribuyentes a prorroga de sus
elementos imponibles, y variara cada año según lo
que se necesite detraer. Y bastara multiplicar las bases de
cotización individuales por el quantum del impuesto para
determinar la suma que corresponde pagar a cada
contribuyente.

Resumiendo:

– El impuesto de "cuota", parte de un quantum fijo
predeterminado para arribar a un rendimiento de impuesto que
permanece incierto hasta que la recaudación
concluye.

– El impuesto de "repartición", parte, por el
contrario, de un rendimiento cierto de impuesto para llegar al
quantum del impuesto que se desconoce al principio y que es
susceptible de variar cada año.

La posibilidad de aplicación de ambos impuestos
varía. El de repartición no es aplicable a los
impuestos al consumo o a las transacciones, y solo cabe sobre los
impuestos directos de naturaleza estable, lo que permite el
cálculo previo.

2. Impuesto proporcional.

El sistema de aplicación proporcional de los
impuestos, fue ideado por Adam Smith en el siglo
XVIII.

Decimos que un impuesto es proporcional cuando el
quantum del mismo permanece constante, cualquiera sea la cantidad
de la materia imponible.

La proporcionalidad de los impuestos constituye una de
las condiciones esenciales de los sistemas tributarios modernos.
Tal característica se logra, bien sea mediante el sistema
proporcional propiamente dicho, o bien, con este sistema
progresivo, ya que este ultimo, no pierde su condición de
proporcionalidad, diferenciándose del primero en la forma
de establecer la cuota. Estas variantes en el tratamiento
impositivo determinan una mayor precisión del impuesto
para poder fijar la tasa adecuada, como las deducciones que
pueden hacerse para establecer una base neta para la
imposición, y no gravar el ingreso bruto que podría
dar lugar a falta de equidad en la imposición.

El impuesto es proporcional cuando se aplica una
alícuota o tasa impositiva constante, cualquiera sea la
variación en más o menos de la base de la
tributación. el monto del impuesto varia al cambiar la
base del tributo, pero lo hace en una proporción
constante, como consecuencia de la alícuota legal fijada.
En el impuesto a la contribución territorial, la
valuación fiscal, base del impuesto, crece y disminuye,
pero la tasa impositiva (1%), es fija. Art. 61 ley 125/91. En el
sistema de proporcionalidad tributaria, "el quantum impositivo
establecido es el mismo aunque varié la Unidad
Económica Contributiva",

A favor de la tesis de la proporcionalidad y en nombre
de la igualdad, sus partidarios se atienen literalmente a la
formula, según la cual el impuesto debe ser "en
proporción a la renta", entendiendo por tal, una
proporción aritmética. La igualdad estará
pues, según ellos, en que cada uno sufra una
detracción que absorba la misma fracción de su
renta. El sistema proporcional que exige un retraimiento basado
en la misma cuota-parte, sin distinción de montos de
rentas, inflige al contribuyente pobre, un sacrificio mucho mas
duro que al de mayor riqueza; para el primero, es un verdadero
sacrificio; para el segundo, es solo una incomodidad, porque no
es los mismo exigir 20 a una renta de 200 que 100 a una de
1.000.

3. Impuesto progresivo.

Es aquel en el que la tasa o quantum se eleva a medida
que aumenta la materia imponible. La progresividad no es
aplicable a cualquier tipo de impuesto; por ejemplo: no precede
con respecto a los impuestos indirectos; y si resulta
lógicamente aplicable en los gravámenes directos,
en especial sobre la renta, ya que exhibe dos cualidades
indiscutibles, productividad y justicia. Dependerá, sin
embargo, de la forma en que la riqueza se distribuye en el
país, pues, si las rentas elevadas forman un grupo
importante, el impuesto progresivo será de gran
rendimiento, y no así si la generalidad de las rentas, se
hallan muy divididas.

La progresividad puede ser simple o graduada: es simple
cuando la carga del impuesto crece sobre la base del impuesto
imponible, y graduada, cuando además se toman en
consideración otras circunstancias como cuando en el
impuesto a la renta personal se discriminan tasas diferentes,
según la fuente de la renta: salarios, sociedades
anónimas o personas con domicilio en el
exterior.

Existen adversarios del impuesto progresivo en cuanto
dicen que absorbe la mayor parte de la riqueza, y da lugar a la
emigración de capitales. No cabe duda de que ello sea
exacto si la progresividad es exagerada, pero, esto
ocurrirá igualmente con un impuesto proporcional de tasa
elevada (50% por ejemplo), y no si se lo relaciona con un
impuesto progresivo que sólo llegue al 25% o 30%. Por ello
debe respetarse la vieja advertencia de Adam Smith: los
contribuyentes o sujetos del Estado, solo deben contribuir a los
gastos públicos, en tanto ello sea posible de acuerdo a
sus "facultades contributivas". El impuesto debe ser igual,
uniforme en razón de las facultades; y una
graduación ascendente de las tasas impositivas, es el
medio necesario y justo para que la tributación se realice
con bases de efectiva igualdad.

Las bases doctrinarias modernas de la progresividad,
fueron enunciadas por Seligman. La progresión,
cuya base esencial es el aumento progresivo de la tasa
impositiva, a medida que aumenta la base neta impositiva, debe
tener un limite, caso contrario, el tributo resultaría
confiscatorio, en ultima instanciasen las etapas mas elevadas,
conforme establece la ley 367/72 en su Art. 3º (esta ley
esta derogada) y sustituida por la 125/91, impuesto a la renta,
Art. 20º "la tasa general del impuesto a la renta
será del 30%". Es un impuesto proporcional, a diferencia
del derogado, progresivo.

4. Fundamentos del impuesto
progresivo.

Será necesario comenzar por recapitular los
fundamentos clasificados por Seligman en tres grupos
diferentes: Teoría Socialista, compensatoria y
económica.

I. Teoría socialista.

El primer defensor científico de la teoría
socialista de la progresión, es el alemán
Adolfo Wagner. Para ello, distingue en la historia de
las finanzas públicas, el periodo puramente fiscal y el
social político. En el primero, el Estado solo busca
obtener recursos para satisfacer sus necesidades; la
característica del segundo reside en el predominio de
consideraciones sociales sobre lo puramente fiscal. El Estado no
se conforma con hallar recursos fiscales, por el contario, el
considera un deber inmiscuirse en la economía privada con
miras a una mejor distribución de la riqueza.

La política fiscal se preocupa solo de las
necesidades de la administración pública; el
socio-político se preocupa de las relaciones entre las
clases sociales y de los mejores medios para reglar esas
relaciones de una manera satisfactoria. La política fiscal
conduce al impuesto proporcional, mientras que el
socio-político, al progresivo. Las aspiraciones morales de
la civilización moderna, preparan el camino para la
transición del antiguo periodo fiscal al periodo
socio-político que fue naciendo. Las razones morales o
sociales, bastan para servir, según Wagner, como
fundamento del impuesto progresivo.

Seligman advierte, que la distinción hecha por
Wagner. No es exacta. Históricamente, no es verdad que la
política financiera de las diferentes naciones haya estado
reglada por razones puramente fiscales, ya que todos los
gobiernos se han dejado influenciar en su política fiscal
por consideración de orden social. Esos sistemas
tributarios basados en los impuestos proteccionistas, no responde
exclusivamente a consideraciones fiscales, sino que miran los
resultados que inciden directamente sobre la prosperidad social y
nacional. Los impuestos sobre objetos de lujo, constituían
la determinación de leyes suntuarias que respondían
a un fin fiscal, tanto como a la reducción de ese tipo de
consumos.

Tampoco pueden separarse históricamente estos
periodos de una manera neta. Por lo demás, no debe
confundirse, en materia de política fiscal, el elemento
social-político con el elemento propiamente socialista.
Entre el principio, según el cual el estado puede
modificar su política estrictamente fiscal obedeciendo a
consideraciones fiscales de utilidad nacional, y el otro
principio, según el cual es deber del Estado hacer
desaparecer todas las desigualdades de fortuna que hay entre los
ciudadanos, existe enormes distancias. Ello conduciría al
socialismo y también al comunismo, ya que si estas fueran
unas de las funciones indiscutidas del gobierno, mal
podría elaborarse una Ciencia financiera: bastaría
con confiscar los bienes de los ricos y entregarlos a los
pobres.

La teoría socio-político propiamente
dicha, es insostenible en tanto ella implique, de parte del
Estado, un esfuerzo consiente para percibir impuesto mas elevados
sobre los ricos, con el fin de obligarlos a descender al nivel
económico de los pobres. Una igualdad legal que
trataría de imponer la igualdad de fortuna frente a las
desigualdades inevitables de la capacidad natural, solo seria una
parodia de justicia según Seligman.

II Teoría compensatoria.

a) Teoría General de Walker: Francis A.
Walker (1840-1897), Presidente americano; baso el
impuesto progresivo sobre dos consideraciones:

– Sobre el hecho indubitable de que las diferencias de
propiedad y de renta eran debidas, en gran parte, a que el estado
fallaba en su deber de proteger a los hombres contra la violencia
y el fraude.

– Porque las diferencias de riquezas, derivadas en
ciertas medidas, de los actos mismos del estado, que tiene un fin
político, tales como los tratados de comercio, las
tarifas, la legislación monetarias, los embargos, las
guerras, etc.

De ahí su opinión, según las cual
las diferencias de riqueza proveniente de omisiones o de actos
emanados del Estado, deberían tenerse en cuenta al
establecer el sistema impositivo: "la mayor sabiduría
humana consistía, en base a un desinterés perfecto,
en elaborar un sistema de contribución, dentro del cual el
principio de la progresividad debería admitirse en medida
cierta".

Este parece de Walker, tuvo su antecedente a
través de la obra de una mujer, Mile. Royer,
laureada por el consejo del Estado de Vaud, Suiza; ella
sostenía que debe el estado compensar las diferencias
entre los individuos que provienen de las iniquidades legales
acumuladas, valiéndose para ello del impuesto
progresivo.

Las fallas de esta teoría compensatoria de
Walker, provienen de una circunstancia que el mismo
aludió: no pueden tolerarse principios generales que
ulteriormente sirvieron para consumar injusticias. Si la
progresión se considera como una desigualdad. Seria
inadmisible pretender corregir una desigualdad por otra
desigualdad, a menos que se demostrase que la segunda desigualdad
se adapta exactamente a la primera y la equilibrare. Tal prueba
no es posible obtenerla y, por lo tanto, la teoría
carecería de justicia.

b) Teoría especial compensatoria:
también se esgrime el impuesto progresivo como contrapeso
de otros impuestos. Los impuestos indirectos al aplicarse los
hacen de una manera regresiva, y afectan al poder mas duramente
que al rico. Por ello el impuesto progresivo debe ser, a este
respecto un instrumento de reparación, de tal manera que,
para restaurar el equilibrio, se hace necesario contrabalancear
los impuestos indirectos con el impuesto directo progresivo. Para
esta teoría, el ideal verdadero consistiría en la
proporcionalidad del tributo, pero es preciso reparar las fallas
de la proporcionalidad con un empleo similar a la
progresividad.

Esta teoría compensatoria especial, consiste
pues, aceptar la progresión de un impuesto especial, a fin
de realizar mejor la proporcionalidad final; difiere así
de la teoría de la compensación general, que
defiende la progresión como principio
básico.

Este pensamiento tiene como primeros defensores a
Riveriulx, en su obra "El impuesto territorial graduado.
Conservador de la propiedad (1816)", parte de un impuesto
funciario progresivo, aunque apuesto al principio
general de la progresión, y lleva a la
simplificación del problema, sin sostener la defensa
teórica de la progresión general, justificando en
la práctica, un impuesto progresivo sobre la renta o el
capital.

III. Teorías económicas;

La verdadera discusión entre los principios de la
proporción y de la progresión gira sobre la
cuestión fundamental de la base del impuesto, es decir, la
teoría del beneficio o de la capacidad. Según
aquella, un hombre debe pagar impuesto en proporción de la
ventaja que obtiene del Estado. Es la doctrina del dar y recibir
o la doctrina del "qui por quo" conocida también
como teoría del goce, o de la compra y venta, o del cambio
de la prestación reciproca, o del dividendo social. Las
teorías de la protección o de la prima del seguro,
son todas variantes secundarias; significan ellas en
última instancia, tributar según los servicios
recibidos; de ahí su denominación genérica
de "teoría del beneficio".

Tal postura, se opone pues a la otra teoría,
según la cual el hombre debe pagar impuestos conformes a
sus facultades, o sea, a sus aptitudes para satisfacerlo, o mejor
dicho, a su capacidad contributiva; y como esta facultad puede
considerarse a la vez, tanto desde el punto de vista de la
producción como del consumo, la misma queda influenciada
por la perspectiva del sacrificio que el contribuyente debe
soportar. Seligman se propuso demostrar que la
"teoría del beneficio "conduce a la imposición
proporcional, mientras que la "teoría de las facultades",
a la de la progresividad.

a) Teoría del beneficio

Esta teoría, conduce mas idóneamente al
pago del tributo, conforme al beneficio obtenido del Estado, que
al final de cuentas, es el que acuerda protección. Los
impuestos serian así primas de seguros abonadas al Estado
para poder gozar de los bienes en paz y con seguridad. De
ahí que a mayores rentas que tenga un hombre, mayores sean
las protecciones y beneficios que el Estado le
acuerda.

Una compañía de seguros debe fijar sus
primas, en proporción exacta al valor de los bienes que ya
que este valor determina la magnitud de los riesgos. Así
lo hace también el Estado, y de ahí que esta
teoría conduzca también al principio de
proporcionalidad para la imposición de todos los capitales
y rentas.

A esta concepción originaria de la teoría
del beneficio, se introdujo la modificación llamada
"teoría de exención del mínimum de
existencia".

– Para el impuesto sobre el capital, ella reviste la
calidad de imposición proporcional no a todos los
capitales, sino de los capitales que estén por encima de
un mínimum determinado.

– para el impuesto sobre la renta, la imposición
se conoce bajo el nombre de imposición de la renta
neta.

Esta concepción adopta pues, la teoría de
Ricardo sobre la renta, según la cual, "la
facultad de pagar los impuestos es proporcional a la renta neta y
no al recibo bruto". Por renta neta, el entendía la renta
bruta menos los gastos de producción. Los partidarios de
la teoría de la renta neta. Sostiene de ahí que los
gastos ocasionados a los trabajadores por la compra de objetos de
primera necesidad, constituyen gastos de producción, de
ahí la exención del mínimum de existencia.
Otros autores han ido aun mas lejos, pretendiendo la
inclusión no solo de los gastos de subsistencia, sino
también de los que permiten procurarse un cierto confort,
con lo que elevan el monto de la renta liberada. Puede criticarse
la argumentación diciendo que el concepto de renta neta,
da lugar a serias objeciones desde la idea del mínimo de
existencia hasta incluir cierto margen para el confort, porque la
renta neta pasa a ser una cantidad variable que habrá que
dilucidar, en cada caso no conforme a un mínimo
determinado, sino a una variable.

Afirma Seligman, que la idea de la renta no
debería admitirse, ya que ella obliga a aceptar
deducción de un excedente del mínimum determinado
de sustancia necesaria. Se ha criticado por ello esta
teoría, pues, al final de cuentas, las ventajas obtenidas,
no serian proporcionales al capital o a la renta.

Las compañías de seguros consideran no
solo el valor de los bienes, sino también el riesgo, y si
la renta de un millón de dólares esta en una sola
persona, al riesgo de su perdida por robo o cualquier otra
agresión, es mayor para el Estado que si estuviera
repartida entre cien personas. De ahí pues, que el
impuesto proporcional no cubrirá ese riesgo, por lo que
seria necesario llegar al impuesto progresivo.

De todo esto se infiere, que la cuestión de las
ventajas que pueda obtener el individuo del Estado, a los fines
fiscales, es una cuestión sicológica, ajena a la
proporcionalidad y progresividad de la imposición. El
valor que un individuo asigne a los conciertos del Estado, a las
obras públicas, etc., puede ser muy diferente según
su situación y personalidad, y no hay medida exacta ni
absoluta que valga al respecto. De ahí que, tanto el
impuesto proporcional basado en la teoría del beneficio,
como el impuesto progresivo, que se quiera fundar en la misma
teoría, resultaran lógicos e
inadmisibles.

Además señalaremos, que se han esgrimido
variantes al respecto, pretendiendo asignar la causa a los
llamados precios de servicios.

Para este caso, el criterio ya no seria el valor de la
protección del individuo, sino el precio de lo que el
servicio cuesta al gobierno: cada uno debe pagar al estado por un
servicio, dado lo que al Estado le cueste este servicio. A
nuestro juicio, no vale la variante si advertimos que los
servicios que presta el Estado, son todos los divisibles como los
indivisibles, y precisamente estos son costeados por los
impuestos por ser los mas generales e importantes.

Seligman resume las distintas teorías
que entrañan el concepto del beneficio, como fundamento de
la imposición en:

1º Teoría del beneficio que conduce
proporcionalidad en la imposición.

– Hobbes: para quien las ventajas conferidas al
individuo, son la base del impuesto.

– Hugo Grocio: las cargas deben ser
proporcionales a las ventajas recibidas en forma de
protección.

– Sully: los impuestos deben ser proporcionales
a las ventajas recibidas por los individuos; deben, por tanto,
hallarse en razón directa de esas ventajas.

– Vauban: todo el mundo tiene necesidad de
protección del Estado, para lo cual esto requiere los
fondos pertinentes, y por ello, cada uno tiene la
obligación natural de contribuir en proporción a
sus rentas.

– Quesnay: al igual que los demás
fisiócratas, era partidario del impuesto proporcional, si
bien proponía un impuesto único sobre la tierra.
Por ello, Quesnay entendía que el mejor impuesto,
era el proporcional al producto neto.

– Montesquieu: las rentas del Estado son una
porción que cada ciudadano da de sus bienes para tener
seguridad del resto, o para disfrutar del mismo.

– Adam Smith: los sujetos del Estado deben
contribuir al sostenimiento del gobierno, cada uno lo más
posible, y en proporción a sus facultades, es decir, en
proporción a la renta que disfruta bajo la
protección del Estado.

2º Teorías de beneficio que conducen a la
no proporcionalidad del impuesto;

Estos autores defienden enérgicamente la
teoría del beneficio, pero no por ello se sienten
obligados a defender el impuesto proporcional.

– Jeremías Bentham, es el fundador de la
teoría del mínimum de existencia. Se opone a los
impuestos a los artículos de primera necesidad, por que
solo resultan de las privaciones físicas, de las
enfermedades y de la muerte. Los llama "malos impuestos", porque
favorece a los ricos y deprimen a los pobres.

– Rosseau, con él muchos autores de la
época de la revolución francesa, admiten el
mínimo no imponible. Roberspierre, fue partidario
de esta teoría, y bajo su influencia la nueva
constitución estableció que: "ningún
ciudadano esta dispensado de la honorable obligación de
concurrir a las arcas públicas". En Inglaterra, Sir
James Stewart, comparten con Rousseau, la
existencia del mínimo no imponible.

Hasta ahora hemos ido viendo, excepto Rousseau,
opiniones que empíricamente (en base a la reducción
del mínimo de subsistencia) se apartarían de la
proporcionalidad. Siguen luego otros autores que razonablemente
conduce a la deducción del mínimo de subsistencia:
Jean Jacques Rosseau. A quien ya nombramos, es el
más notable partidario de esta teoría: el impuesto
debe ser establecido no solamente en proporción de la
fortuna de los contribuyentes, sino también teniendo en
cuenta los gastos relativamente superfluos.

Graslin hizo, en el siglo XVIII, la defensa del
impuesto progresivo, distinguiendo entre los que llama impuesto
progresivo (en el que la alícuota o porcentaje crece
aceleradamente) y el impuesto progresional, en el que la
alícuota crece más lentamente, lo que hace que el
tributo sea racional y serio. Por ello ataca al primero y
defiende vivamente al segundo.

B) Teorías de las Facultades.

Esta es en realidad, la más antigua de todas,
pues, que un hombre deba contribuir a las cargas públicas
en proporción a sus aptitudes o facultades, es un
principio que se remonta a la Edad Media, que se encuentra a la
vez, en todas las otras teorías y en la legislación
practica, y podría asimismo, encontrarse en los escritos
de los filósofos griegos.

La palabra "facultad", es el termino usual en las leyes
fiscales latinos y francesas; también se las usan en las
primeras leyes americanas, y luego, en la legislación
estadounidense.

Facultad y fortuna eran criterios equivalentes.
Más tarde "facultades" va cambiando de acepción, y
ya más que "fortuna" – comienza a significar "renta" y
así se va afirmando a punto tal, que luego Adam
Smith, al hablar de que cada uno, debe contribuir
según sus "facultades" – agrega, "es decir, en
proporción a la renta de que goza". Mas tarde, el concepto
de "renta", se modifica entendiendo por tal, "solo la parte que
excede de lo necesario para subvenir a la existencia".

Así, el impuesto pasaba a ser proporcional solo a
una parte de la renta, pues, el mínimo de existencia
debía desgravarse, de tal modo que el impuesto ya no
resultaba estrictamente proporcional a toda la renta, sino a un
cierto excedente de ella. Así se va perfilando una
modificación de la noción de "facultades". En un
principio ella equivalía a "producción" y, por
ende, poco importaba que el producto se exteriorizara en forma de
renta o permaneciera bajo la forma de un capital. La renta y el
capital se referían a condiciones de producción.
Pero al referirse a la exención de mínimo de
existencia, interviene un nuevo factor que se relacionaba ya con
el consumo, únicamente se tomaría en cuenta, la
renta percibida o recibida por el individuo.

La palabra renta, no es solamente el poder de
producción, sino también el poder de emplear esos
productos en la satisfacción de las necesidades, vale
decir, que las condiciones que se determinan las facultades, se
encuentran no solamente en el fondo de la renta, sino en las
necesidades, a las cuales el individuo debe hacer frente por
medio de su renta. La igualdad de la carga o del sacrificio,
llega a ser un punto fundamental, y se declara por las facultades
o la capacidad de pagar los impuestos, eran, desde ese momento,
mensurable por la proporción del producto o la de la
renta, según la cual, la privación impondría
a cada uno una carga o un sacrificio igual al de su vecino.
Así se fortifica la noción del sacrificio, y de
ahí se pasa a la igualdad de este.

Sucintamente pues según la teoría de las
facultades. Esta equivale a capacidad, vale decir, en un
principio: la fortuna y el capital, y ahora: la renta. El
impuesto se debe abonar no en función de los beneficios
que recibe el individuo del estado, sino en función de su
capacidad contributiva. ¿Como se mide esa
capacidad? Antes: de acuerdo al capital, hoy: al concepto de
renta.

Sub-teorías de la utilidad final o utilidad
marginal.

a) Teoría de la utilidad final o utilidad
marginal. Es la aplicación de esta teoría
económica a la finanzas. Los financistas holandeses
demostraron que el dinero hace utilidad marginal. Para ello,
distinguen entre las siguientes necesidades: a) Perentorias, b)
de comodidad, c) de moderado lujo y d) de extremo
lujo.

El que obtiene una renta pequeña, solo pueden
atender a las necesidades perentorias. Pero al que tiene mas, se
le aplica la progresión para equiparar su sacrificio.
Seligman dice que, en definitiva, es la teoría
del sacrificio igual.

b) Teoría de la equivalencia: fue impuesto
por el austriaco Emilio Sax de la Universidad de Viena.
Distinguen entre necesidades individuales y colectivas, y
considera que bienes, se aplican a cada una. Establece la
equivalencia con el criterio económico, que solo es
parcial, pues, hay factores morales, políticos, etc., que
también influyen.

c) Teorías de los privilegios en la
producción o poder de adquisición: los expuso
Walter en los EE.UU. la renta o fortuna da facilidad
para adquirir nuevos bienes, esto es, que toma al contribuyente
como productor; el dinero hace el dinero. Si el primer
millón es el más difícil, pues, luego
aumenta progresivamente, y es lógico que esa renta haya
que gravarla más progresivamente.

5º. Ventajas e inconvenientes del impuesto
progresivo,

Sus partidarios sostienen, que el impuesto progresivo
limitado, es el mas justo, y que se puede aplicar por distintos
tipos de escalas.

– Por categorías: por ejemplo, hasta 10.000, el
2% hasta 20.000, el 3% hasta 30.000, el 4%, etc.

– Por escalones de una misma renta: hasta 10.000, el 2%
hasta 20.000, el 3% etc.

– Por detracción: se le resta a la renta una suma
fija variable, y se aplica al saldo en el impuesto proporcional;
por ejemplo: 1000-600, imponible 400, tipo imp. 5% el resultado
tributario, es 20. A 2000-400, imponible 1600, tipo imp. 5%, es
resultado tributario, es 80.

– Por medio de una formula continua que da el
legislador: tal como ocurre con nuestra tasa del impuesto a los
réditos, donde la proporcionalidad y la progresividad
actúan en forma combinada; la primera, a través del
9%, y la progresividad, a través de las dos escalas
adicionales: la fija y la variable. Sus detractores dicen que es
confiscatorio, que castiga al trabajo y al ahorro, y que es
improductivo. El impuesto ya ha dejado de ser la
contribución del rico únicamente, y llega al pobre,
en cuanto el mismo supera los mínimos ideales o
teóricos de no imposición. Debe de tenerse en
cuenta pues, que la progresividad es un elemento para balancear
la capacidad contributiva, pero no debe el Estado abusar de esta
forma de tributación, si con ella agota la fuente de
producción de riqueza.

6º. Los impuestos progresivos en el
país.

La progresión, cuya base esencial es el aumento
progresivo de la tasa impositiva, a medida que aumenta la base
neta impositiva, debe tener un límite, caso contrario el
tributo resultaría confiscatorio, en última
instancia en las etapas mas elevadas, conforme establecida en la
Ley 367/72 en su art. 3º (derogada, sustituida por la Ley
125/91, impuesto a la renta Art. 1º).

Art. 3º (Ley367/72). Las sociedades
anónimas, las sociedades de responsabilidad limitada, las
Sociedades colectivas, y cualquier otro tipo de sociedad
comercial, con domicilio en el país, tributan sobre sus
rentas netas imponibles, de acuerdo con la tabla
siguiente:

Monografias.com

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XIV

Finanzas
municipales

1. Actividad financiera de los municipios y
comuna.

Los municipios, tanto por su origen histórico
como por las funciones institucionales que les han sido
confiadas, tiene reconocida, en principio, la facultad de crear y
percibir tributos para atender los gastos inherentes a sus
fines.

La Constitución Nacional de 1992, le dedica a los
municipios en los artículos 166 al 171, acordándole
autonomía política, administrativa y normativa,
así como autarquía en la recaudación e
inversión de sus recursos.

El gobierno municipal queda a cargo de un intendente y
de una junta municipal, elegidos en sufragio directo.

El poder impositivo de los municipios, deriva de la
Constitución Nacional, y se halla establecida la
autonomía de los Departamentos y Municipios de la
Republica, sin salir de los moldes de un Estado Unitario,
conforme el "articulo 1" de la carta Fundamental; pero, las
disposiciones constitucionales no son muy precisas respecto al
concepto de autonomía, sobre todo desde el punto de vista
financiero.

2. Superintendencia del Estado sobre la actividad
municipal.

La facultad de superintendencia del Estado sobre los
municipios, estaba reglamentada por la Ley Orgánica
Municipal Nº 1294/82, se establecía, que las
relaciones entre las Municipalidades y el Poder Ejecutivo, se
mantendría por intermedio del Ministerio del
Interior.

Tal situación, fue derogada por la
Constitución Nacional de 1992, que en su artículo
165 establece:

Los departamentos y las municipalidades
podrán ser intervenidos por el poder ejecutivo, previo
acuerdo de la cámara de diputados, en los siguientes
casos:

a) A solicitud de la junta departamental o de la
municipalidad, por decisión de la mayoría
absoluta;

b) Por desintegración de la Junta
Departamental o la Municipalidad, que imposibilite su
funcionamiento, y

c) Por grave irregularidad en la ejecución
del presupuesto o en la administración de sus bienes,
previo dictamen de la Contraloría General de la
Republica.

La intervención no se prolongara por mas de 90
días, y si de ella resultare, la existencia del caso
provisto en el inciso c), la Cámara de Diputados, por
mayoría absoluta, podrá destituir al gobernador o
al intendente o a la junta Departamental o a la municipal,
debiendo al Tribunal Superior de Justicia Electoral, convocar a
"nuevos comicios" para constituir las autoridades que reemplacen
a las que hayan cesado en sus tenciones, dentro de los 90
días siguientes a la resolución dictada por la
Cámara de Diputados.

3. Municipalización de los servicios de
utilidad publica.

Hay servicios públicos cuya organización y
funcionamiento competen exclusivamente al Estado, tanto por su
naturaleza como por su importancia de carácter general.
Por ejemplo: las Fuerzas Armadas y las Policiales, a cuyo cargo
están los servicios de Seguridad externa e Interna, la
Justicia, el correo, etc. pero, existen también otros
servicios públicos que, que si bien es cierto, pueden ser
atendidos por el Estado, los son por los Municipios, atendiendo
especialmente al interés local y las condiciones
particulares de zonas o regiones. Tales, por ejemplo, el
alumbrado publico, los caminos internos y vecinales, el servicio
de agua potable, etc. tenemos así, que se produce la
municipalización de ciertos servicios de utilidad publica,
los que son atendidos por cada municipio, conforme a sus
recursos.

4. Bases de la organización
municipal.

Ellas están fijadas por la Constitución
Nacional y en la Ley Orgánica Municipal 898/96. La
constitución reconoce la "autonomía" municipal, la
cual significa, que cada municipio tiene gobierno propio, formado
por autoridades, elegidas en comicios directos cada cuatro
años. Están autonomía comprende los
aspectos: políticos, jurídico, económico y
administrativo. En virtud de esta autonomía, la
municipalidad tiene sus propios bienes y rentas, dicta ordenanzas
y resoluciones, nombra sus funcionarios, etc.

El municipio es la comunidad de vecinos con gobiernos y
territorios propios. Tiene por objeto: a) el bienestar de la
comunidad, b) el desarrollo de los intereses locales y c) la
promoción de la participación ciudadana.

El gobierno del municipio, es la municipalidad. Sus
órganos son: la intendencia y la Junta Municipal, quienes
ejercerán el poder publico local, conforme al
artículo 3º de la Constitución
Nacional.

Las municipalidades tienen atribuciones de legislar,
regular, controlar y ejercer funciones de policía,
ejecutar coercitivamente sus resoluciones, recuperar de oficio
sus bienes, o aplicar sanciones en las materias enumeradas en el
artículo anterior, salvo en los casos en que la Ley las
confiera, expresa y exclusivamente a otros organismos. Cuando la
Ley conceda a otros organismos públicos, similares
atribuciones, aunque no en forma exclusiva, las Municipalidades
acordaran con estos, la unificación de normas y conductas,
y coordinaran sus sistemas de control y punición. En caso
de falta de acuerdo, se entenderá como conflicto de
competencia.

Las municipalidades por si o asociadas, deberán
prestar, conformes a los recursos municipales disponibles, los
siguientes servicios en todos los Municipios: El establecimiento
de un plan de desarrollo integral y armónico del
municipio, proyecto, construcción, mantenimiento,
embellecimiento y limpiezas de las vías publicas urbanas y
de los accesos a los núcleos de población,
provisión de agua potable en áreas urbanas,
cementerios y reglamentación de servicios funerarios,
control de alimentos y bebidas, protección del medio
ambiente, etc.

En los municipios con población superior a 10.000
habitantes alcantarillado sanitario, recolección de
residuos y desechos de zonas urbanas, mercado municipal. En los
municipios con población superior a 20.000 habitantes y
las capitales departamentales: matadero municipal, biblioteca
pública. Y en los Municipios con población superior
a 50.000 habitantes: instalaciones deportivas de uso publico,
prevención y extinción de incendios, todos en zonas
urbanas.

La Junta Municipal, es el órgano deliberante y
legislativo del Gobierno Municipal. Sus miembros serán
elegidos directamente por el pueblo en la forma y tiempo
determinado por la Ley Electoral. Duran 5 años (ahora 4)
en sus funciones, y pueden ser reelectas.

El periodo de sesiones anuales se inicia el día
de asunción de cargo, con un periodo de receso a partir
del 21 de diciembre al 15 de enero. Durante el receso funcionaria
una comisión permanente, que en todo lo aplicable, se
regirá con lo establecido en la Constitución
Nacional para la Comisión Permanente del Congreso. El
quórum y las mayorías se determinaran de acuerdo al
artículo 185 de la constitución
nacional.

Las Juntas Municipales se compondrán de las
siguientes cantidades de concejales titulares y suplentes: 15 en
las Municipalidades que tenga una población mayor de
100.000 habitantes; 13 en las Municipalidades que tenga una
población mayor de 50.000 habitantes 11 en las
Municipalidades con una población mayor de 20.000
habitantes; 9 en las Municipalidades con una población
mayor de 10.000 habitantes.

Los municipios con más de 100.000 habitantes,
tendrán un concejal más, por cada 40.000 habitantes
adicionales. En ningún caso, la cantidad de concejales
será superior a 25. Para cada elección, la justicia
electoral hará el cálculo para determinar estas
cantidades, para cada municipio.

La administración financiera municipal, en cuanto
a los egresos necesarios para desenvolvimiento administrativos y
para la ejecución de las obras y servicios, se ajustaran
las normas técnicas de esta Ley y de la ordenanza, en lo
relativo a presupuesto, tesorería y contabilidad.
Supletoriamente se aplicaran las disposiciones reglamentarias a
la administración financiera nacional, en tanto sean
compatibles con el principio de autonomía
municipal.

5. Recursos financieros de las
municipalidades.

Cuentan como recursos: a) la participación en las
rentas nacionales, b) la regulación del monto de las
tasas, c) al acceso al crédito privado y al público
nacional e internacional.

Una disposición de gran trascendencia, es el Art.
169 C.N., que le asigna a las municipalidades y a los
departamentos, hoy gobernaciones, la totalidad de los tributos
que graven propiedad inmueble en forma directa. La
recaudación es de competencia de municipalidades. El
producido se reparte como sigue:

– El 70% para cada municipalidad

– El 15% para la gobernación
respectiva

– El 15% para las municipalidades de menores
recursos

Los recursos mencionados, han quedado protegidos en
virtud del Art. 170 de la C.N., al disponer que, ninguna
institución del estado, ente autónomo,
autárquico o descentralizado, puedan apropiarse de
ingresos o rentas de las municipalidades.

Toda la actividad financiera de la municipalidad, esta
establecida en la Ley Nº 898/96 Orgánica
municipal.

Los ingresos son:

– Los ingresos ordinarios y originarios formados por la
renta y los bienes patrimoniales del municipio y de las empresas
publicas municipales.

– Los ingresos derivados, formados con el producto de
los tributos (tasas, impuestos y contribuciones especiales), y
las subvenciones del Estado.

Los bienes municipales están constituido
por:

– Los bienes del dominio público, y

– Los bienes del dominio privado.

Son bienes del dominio publico: los que en cada
municipio están destinados al uso y goce de todos sus
habitantes, tales como: las calles, avenidas, caminos, puentes,
pasajes y demás vías de comunicación que no
pertenezcan a otra administración; las plazas, parques,
edificios públicos y demás espacios destinados a
recreación; las aceras y los accesos de las vías de
comunicaciones o de espacios públicos; los ríos,
lagos y arroyos de su territorio que sirven al uso publico, y sus
lechos; y los que el Estado ponga bajo el dominio
municipal.

Los bienes del dominio público son inalienables,
inembargables e imprescriptibles. Por su naturaleza, no
tendrán una estimación monetaria y,
consecuentemente no figuraran en el activo contable municipal,
aunque deben ser objeto de documentación y registro en la
Municipalidad.

Son bienes del dominio privado municipal; los bienes
municipales, muebles e inmuebles, que no sean del dominio
público, los bienes inmuebles situados en el municipio que
carezcan de dueño, los inmuebles municipales destinados a
renta y las inversiones financieras.

Los bienes del dominio privado municipal, tendrán
una estimación monetaria y formarán parte del
activo contable municipal, debiendo ser debidamente inventariados
por la Municipalidad, con los documentos
correspondientes.

Serán inembargables aquellos bienes del dominio
privado municipal destinados al uso o a la provisión de
servicios públicos.

La junta Municipal, a solicitud de la intendencia,
podrá decidir la venta de bienes del dominio privado, en
subasta pública. Excepcionalmente, podrán venderse
directamente, previo evalúo pericial, que no será
menor al valor fiscal.

Los arrendatarios de los bienes de dominio privado,
tendrán el derecho de preferencia para la compra de los
mismos.

Los bienes del dominio privado, podrán asimismo,
ser permutados, arrendados, gravados, cedidos en uso de usufructo
o afectados al dominio público.

El funcionamiento de las Municipalidades y de los
servicios que deben prestar para el cumplimiento de sus deberes y
atribuciones, será financiado con los ingresos previstos
en la Constitución Nacional, y la Ley.

Las Municipalidades tendrán ingresos corrientes,
ingresos de capital y los provenientes de legados y
donaciones.

Los ingresos corrientes se clasifican en:

– Ingresos tributarios (Impuestos, tasas y
contribuciones)

– Ingresos no tributarios; y

– Transferencias.

Son ingresos tributarios, los provenientes de impuestos,
tasas y contribuciones especiales, creados para el funcionamiento
de las municipalidades.

Son ingresos no tributarios, los generados por otras
fuentes, que son básicamente los siguientes:

– las multas,

– las prestaciones de Servicios,

– las rentas de activos fijos,

– las rentas de activo financieros,

– las concesiones, y

– otros ingresos que respondan a la naturaleza de los
ingresos no tributarios.

Las transferencias son ingresos originados
en:

– Asignaciones del Gobierno Nacional, y

– Asistencias financieras no reembolsables.

Son ingresos de Capital:

– Los reembolsos de préstamos,

– Los empréstitos internos y externos,

– Las ventas de activos fijos,

– Las ventas de valores financieros, y

– Los superávits en la aplicación
presupuestaria.

Las Municipalidades podrán contraer
empréstitos para la realización de obras y
servicios, cuando el costo de los mismos, requiera recursos
extraordinarios. Su aprobación en la Junta Municipal,
requerirá de mayoría absoluta de votos. Los fondos
provenientes de los empréstitos, podrán ser
destinados igualmente a la adquisición de bienes de
capital, constitución de empresas municipales para la
provisión de servicios de su competencia, estudios de
factibilidad y otras inversiones.

La administración financiera municipal, en cuanto
a los egresos necesarios para el desenvolvimiento administrativo
y para la ejecución de las obras y servicios, se
ajustará a las normas técnicas de esta Ley y de las
Ordenanzas, en lo relativo a presupuestos, tesorerías y
contabilidad. Supletoriamente, se aplicaran las disposiciones
reglamentarias de la administración financiera nacional,
en tanto sean compatibles con el principio de la autonomía
municipal.

La elaboración del Presupuesto de Ingresos y
Egresos anual, se ajustará a las disposiciones de esta
Ley, reflejará los objetivos y metas fijados en los planes
de desarrollo comunal y contendrá la estimación de
los ingresos y la determinación de los gastos.

Las Municipalidades con presupuesto superior a cincuenta
mil jornales mínimos usaran la técnica denominada
Presupuesto por Programa. Para las demás Municipalidades
es optativo, pudiendo clasificar sus gastos, por actividad. Como
mínimo serán objeto de un programa diferenciado
dentro del presupuesto cada uno de los servicios prestados por la
Municipalidad.

Las Municipalidades destinaran por lo menos el 50% de
sus ingresos corrientes a obras y servicios, excluyendo sueldos,
salarios y contratación de personal administrativo. El
presupuesto de ingreso y Egresos regirá desde el 1º
de enero hasta el 31 de diciembre de cada año.

6. Predominio de las tasas sobre los
impuestos.

Teniendo en cuenta la naturaleza y el carácter
propio de cada uno de estos tributos, se puede explicar, por que
dentro de los recursos municipales predominan las tasas. Los
impuestos constituyen una carga fiscal de carácter
general, creados para recaudar fondos necesarios para el
sostenimiento de servicios públicos indispensables, y que
son reclamados por la totalidad de los habitantes de un
país. Estos servicios son organizados y atendidos
exclusivamente por el Estado; por ejemplo FFAA., correos, salud,
educación, puertos, etc.

En cambio, las tasas constituyen el pago en
retribución de servicios públicos municipalizados:
alumbrado, barrido, limpieza, recolección de basuras,
conservación de cloacas, y otros que vienen a ser
servicios típicamente municipales; como las chapas
numeradas de los vehículos y casas, letreros comerciales,
control de espectáculos públicos, etc.

Esto nos da la explicación, el porque en las
Finanzas Municipales predominan las tasas sobre los impuestos.

7. Tasas e impuestos municipales.

El art. 170 de la Constitución Nacional, hace
referencia a la Protección de Recursos de las
Municipalidades, y dice: Ninguna institución del Estado,
ente autónomo, autárquico o descentralizado,
podrá apropiarse de ingresos o rentas de las
municipalidades.

Son impuestos municipales los siguientes:

a) Impuestos Inmobiliarios,

b) Impuestos adicionales a los baldíos

c) Las patentes de comercios, industrias, y a
profesionales en general,

d) Las patentes de vehículos.

e) A la Construcción,

f) A la Demolición,

g) Al fraccionamiento de la propiedad
inmobiliaria,

h) A la transferencia de dominio de bienes
raíces,

i) Edificios,

j) A la fiscalización de obras
públicas,

k) Al Boleto urbano,