Resumen de Derecho Financiero UNA (página 7)

o) A los espectáculos públicos y a los
juegos de entretenimiento y de azar,

p) A las rifas y sorteos,

q) A las operaciones de créditos,

r) A la publicidad y propaganda,

s) A sellados y estampillas municipales,

t) De cementerios,

u) A los propietarios de animales; y

v) Los demás creados por ley.

Tasas Municipales:

Las municipalidades percibirán tasas, cuyos
montos guardaran relación con el costo de los servicios
públicos efectivamente prestados, más los gastos
administrativos.

Las tasas serán las siguientes:

a) Barrido y Limpieza,

b) Propiedad Horizontal,

c) Recolección y tratamiento de
residuos,

d) Conservación de parques, jardines y paseos
públicos,

e) Contratación e inspección de pesas y
medidas,

f) Chapas de numeración domiciliaria,

g) Servicios de salubridad,

h) Servicios de cementerios,

i) Tablada,

j) Desinfección y lucha contra insectos, roedores
y otros agentes transmisores de enfermedades,

k) Inspección de instalaciones,

m) Servicios de identificación e
inspección de vehículos,

n) Servicio de alumbrado público,
aprovisionamiento de agua y alcantarillado sanitario, siempre que
no falten a cargo de otros organismos,

ñ) Servicio de prevención y
protección contra riesgos de incendios, derrumbes y otros
accidentes graves,

o) Los demás que establezca la ley.

8. Subsidio del estado.

Hemos visto que los subsidios del Estado Constituyen uno
de los ingresos que pueden recibir las Finanzas Municipales. La
C.N. establece que corresponde a las municipalidades la totalidad
de los tributos que graven la propiedad inmueble en forma
directa. El 70 % de lo recaudado por cada municipalidad,
quedará en propiedad de la misma, el 15% en la de la
Gobernación respectiva, y el 15% restante, será
distribuido entre las municipalidades de menores recursos, de
acuerdo con la ley.

9. Organización y funciones de las
municipalidades en el país; su origen
financiero.

El Municipio es el conjunto de vecinos que ocupan un
determinado territorio, en número no menor a 10.000
habitantes (ver ahora cuanto) y que cuenta con capacidad
financiera para cubrir los gastos de la vida
municipal.

El Municipio es la comunidad de vecinos con gobierno y
territorios. Tiene por objeto el bienestar de la comunidad, el
desarrollo de los intereses locales y la promoción de la
participación ciudadana. Están regidas por la
administración municipal; Intendente y Junta.

Corresponde exclusivamente al Congreso Nacional, crear o
suprimir municipios y fijar o modificar sus
límites.

Además de lo establecido en la
Constitución Nacional, son deberes y atribuciones
municipales:

a) La elaboración y ejecución de planes de
desarrollo integral y armónico del municipio y de sus
programas y proyectos.

b) La ordenación, gestión,
ejecución, contralor y disciplina urbanística,
especialmente en materia de zonificación, espacios
públicos, vías de comunicación, nomenclatura
de calles, señalización, transito, transporte y
edificación, promoción y gestión de
vivienda, proyecto, construcción, mantenimiento,
embellecimiento y limpieza de lugares públicos.

c) Aplicar la Ley en relación a la
evaluación y declaración de impacto ambiental, la
prescripción de medidas de mitigación o de
prevención de la contaminación, el deterioro y
otros riesgos en materia de su competencia exclusiva.

d) La regulación del funcionamiento de lugares
privados de acceso público, en atención preferente
a la preservación ambiental, seguridad, salubridad e
higiene, protección de menores o vecinos, y de los
derechos individuales o colectivos al reposo y a la
tranquilidad.

e) La provisión de agua potable, alcantarillado
sanitario y tratamientos de aguas residuales, recolección
y tratamiento de residuos y desechos, desagüe pluvial,
provisión de alumbrado publico;

f) Los servicios funerarios y de cementerios;

g) Reglamentación y fiscalización de
espectáculos públicos y de la publicidad
perceptible desde la vía pública, el turismo, las
actividades deportivas y de entretenimiento;

h) La preservación y restauración del
patrimonio cultural arqueológico, histórico o
artístico, y de los sitios o lugares de valor ambiental o
paisajístico; la formación del inventario del
patrimonio de edificios y de sitios de valor cultural;

i) La educación, la información y
divulgación cultural, el sostenimiento de centros
culturales, museos biblioteca, teatros, escuelas, talleres,
conjuntos artísticos y medios de
comunicación;

j) La autorización para erigir monumentos u otras
formas de homenajes en sitios públicos;

k) La administración de centros de abastos,
mercados, mataderos, ferias; el control de alimentos; la defensa
de usuarios y consumidores.

l) La promoción de pleno empleos;

m) La protección civil, la prevención del
desastre y la extinción de incendios;

n) El otorgamiento, renovación y
cancelación de licencias y patentes
municipales;

o) La conformación del catastro
inmobiliario;

p) La reglamentación y el control del
cumplimiento de las normas técnicas nacionales en materias
de su competencia. En ausencia de tales normas, la Municipalidad
podrá dictarlas; y

q) Las demás atribuciones prescriptas en estas u
otras leyes, así como las que estén
implícitas en las funciones municipales constitucionales,
o sean imprescindibles para el cumplimiento de estas.

Las municipalidades tienen las atribuciones de
legislar, regular, controlar, ejercer funciones de
policías, ejecutar coercitivamente sus resoluciones,
recuperar de oficio sus bienes o aplicar sanciones en las
materias enumeradas en el articulo anterior, salvo los casos en
que la Ley conceda a otros organismos públicos similares,
atribuciones, aunque no en forma exclusiva, las Municipalidades
acordaran con estos, la unificación de normas y conductas
y coordinaran sus sistemas de control y punición. En caso
de falta de acuerdo, se entenderá como conflicto de
competencia.

10. Régimen legal vigente, Ley No. 1294 –
18/XII/87.

El régimen legal de la municipalidad, está
contenido en la Ley orgánica Municipal Nº
898/96.

————ooooooooo————

XV

De los
presupuestos

1. Generalidades.

El Presupuesto es una necesidad de técnica
económica, en cuanto presenta los gastos en que una
economía ha de incurrir en un cierto periodo de tiempo y
los ingresos con que ha de atenderlos. Es interesante destacar
que, precisamente por que el Presupuesto es una necesidad de
técnica económica, nace de los Estados con mucha
anterioridad al momento histórico, en que va a adquirir el
carácter de una institución pública, con un
profundo contenido político, económico y
social.

Durante el periodo de las monarquías absolutas,
ya se elevaron presupuestos, pero eran instrumentos de
contabilidad para uso privado y exclusivo del monarca, quien se
resistía a cualquier intento de darle publicidad, o a que
el pueblo tomara alguna injerencia en el presupuesto.

En la declaración de los Derechos del Hombre, se
consagro el principio de que la soberanía reside
esencialmente en la nación y el derecho de esta de
constatar la necesidad de las contribuciones publicas,
consistirlas libremente y fiscalizar su empleo. Había
logrado imponerse el principio de la publicidad de las finanzas
públicas y desde entonces, el presupuesto surge no
solamente como un documento de contabilidad, sino como el
instrumento legal por el cual el país determina las
necesidades públicas que el Estado ha de satisfacer y los
recursos que acurda proporcionarle para ese fin. En la constante
relación que existe entre los sucesos históricos y
los fenómenos financieros, encontramos en la
trasformación del presupuesto una prueba más de
como el profundo descontento que el abuso financiero de la
monarquía que producía, fue una de las causas
influyentes en la Revolución Francesa y como, a su vez,
este acontecimiento histórico determina la
generalización del principio de la publicidad de las
finanzas y transforma al presupuesto en una de las instituciones
constitucionales básicas.

Hasta la tercera década de este siglo, el
presupuesto es considerado solo como un mandato que la
nación confiere al ejecutivo sobre la gestión
financiera en que se contemplaba ingresos y recursos que el
Estado debe recaudar, conformes a las leyes impositivas e
invertir con estricto sometimiento a las autoridades de gastos.
Influida la totalidad de la vida económica por los
principios del liberalismo, el presupuesto refleja las fuerzas de
las ideas dominantes y por muchos años se trata de que no
adquiera sino el volumen indispensable para satisfacer las
necesidades primarias de toda sociedad. Pero surge otras ideas y
el presupuesto crece constantemente, aunque todavía lo
rige otro principio liberal: del de equilibrio presupuestario
anual, que se desploma ante la fuerza y fundamento de las
finanzas funcionales.

Finalmente, como consecuencia del nuevo análisis
financiero, debía cambiar también la técnica
en la elaboración del producto, en forma que esta no se
limite a consignar gastos e ingresos, sino discrimine entre los
gastos e ingresos que lo son solo en apariencia, cuando su
contenido económico puede ser gastos que es
inversión o capitalización estatal o, por el
contrario, ingreso, que es la contrapartida de una
anotación en el debe de la contabilidad
nacional:

2. Definición.

Diremos que el presupuesto es el documento legal en el
cual sistemática y anticipadamente se calcula los ingresos
y se autorizan los gastos que habrán de producirse en un
Estado en cierto periodo de tiempo. Matus

3. Elementos de la definición.

De todas las definiciones que de el se dan, hay 6
elementos constantes que corresponden a las ideas básicas
que el presupuesto publico involucra.

– Un documento legal: o sea, que no es una
previsión meramente contable de la realidad financiera de
un Estado para un periodo futuro. Sino que es una Ley que, aunque
diferentes a otras leyes, implica una aprobación del poder
legislativo y un mandato estricto en materia de gastos que en el
se contemplan.

– Sistemático: es decir una
presentación de cifras de las sumas que contempla,
concesionada de acuerdo con un sistema, persiguiendo la
agrupación de los gastos según su objeto,
detallándose la cuantía acordada para ellos, y que
las entradas se presenten agrupadas por fuentes de ingresos con
el rendimiento probable que se espera percibir. Las modernas
teorías discriminan además, entre los rubros de
estos dos grupos, de manera que el presupuesto revele el
verdadero estado financiero del país, distinguido entre el
presupuesto de explotación y el de capital.

– Calculo y autorización anticipada: es
una previsión de una realidad financiera futura, y es por
eso que implica un calculo de los ingresos que se espera percibir
durante el periodo que se aplica. Con respecto a los gastos
también implican una previsión de los desembolsos,
aunque es más propio hablar de autorización para su
destino, los que eventualmente pueden resultar insuficiente,
situación esta que obligara a modificar el presupuesto en
la parte de gastos.

– De los gastos y de los ingresos: son las dos
partes esenciales en que se descompone el presupuesto, cuyo
elemento se hallan en íntima relación, porque en
finanzas se admite que los ingresos sean regulados por los gastos
y no que los gastos sean regulados por los ingresos, difiriendo
de la norma que en la economía privada. (No se puede
gastar más de lo que se tiene). Son estos dos grandes
rubros, lo que dan una idea sobre la necesidades publicas que el
Estado atiende y el monto de los recursos de que dispone, y cuyo
cuidadoso análisis, da una idea aproximada de la
política financiera del estado, de rol que la
economía de este juega dentro de la economía
nacional o, incluso, de los fines que se persiguen con el gasto
publico.

– De un estado: ellos se refieren
únicamente al estado, sin perjuicio de otros entes
políticos, municipales, etc., que tengan presupuesto que
caen en la designación de sector publico.

– Durante un cierto periodo de tiempo: por lo
mismo que es una previsión financiera, se confecciona para
un espacio limitado de tiempo que es conocido con el nombre de
ejercicio presupuestario, generalmente de un año, sea este
de fecha calendario o no; aunque existen presupuestos elaborados
en base a periodos cíclicos.

4. Clasificación.

Existen múltiples clasificación
según sea el punto de vista para formularlas, pero para
las que se considera básica dentro del estudio del
presupuesto son:

El presupuesto único, los presupuestos
múltiples, el presupuesto de explotación y el de
capital.

5. Presupuesto único o universal.

El presupuesto único o universal, es el que
agrupa la totalidad delos gastos de un Estado y la totalidad de
sus ingresos públicos, de tal manera que, todo gasto que
el Estado deba realizar, quede contemplado en el presupuesto, y
todo ingreso que ha de percibir, se lo calcula entre los recursos
públicos:

Esta forma presupuestaria realiza plenamente el
principio de la unidad presupuestaria realiza plenamente el
principio de la unidad presupuestaria y, aparentemente, ofrece un
cuadro total y exacto de la realidad financiera.

6. los presupuesto múltiples.

Sin embargo, en la práctica, muchos países
en forma permanente o esporádica, han creado o elaborado
junto al presupuesto principal otros presupuestos especiales,
anexos, extraordinarios o suplementarios. Cuando un país
sigue sobre su realidad financiera, debería acabar el
conjunto de sus presupuestos. Con la confección de varios
presupuestos se busca, generalmente, ocultar la situación
de las finanzas del Estado, y sea traspasado a presupuestos
especiales, el déficit que se calcula deberá
producir en el presupuesto principal. O bien, disimular la
verdadera cuantía de los recursos de que disponen ciertos
servicios o que se destinan para algunas obras.

La recomendación doctrinaria, en materia de
presupuesto, es que se respete el principio de la unidad, salvo
casos especiales que se justifiquen por la naturaleza de ciertos
gastos o por los recursos que habrían de destinarse a su
funcionamiento, y solo como un medio de obtener un mejor
resultado financiero. Jamás puede admitirse la
multiplicidad presupuestaria como medio de desfigurar la realidad
financiera del país.

Lo anterior no se opone a que el presupuesto
público se adapte a la nueva técnica financiera que
distinguen entre el presupuesto de capital y el presupuesto de
explotación, ya que estos, precisamente, tiene por objeto
dejar de manifiesto cual es la verdadera y autentica realidad
financiera, mediante una discriminación de todas las
practicas de ingresos y de todas las practicas de gastos para
distinguir si son verdaderamente gastos o ingresos, de los
egresos que significan capitalización o de los ingresos
que abren, correlativamente, una partida al debe de la
contabilidad del Estado.

7. Principio presupuestarios.

Existen diversos postulados sobre un buen postulado que
busca hacer de la previsión financiera lo mas ajustada que
se pueda en la realidad, y proporcionar un cuadro exacto de lo
que son las finanzas del Estado y las condiciones en que estas se
desenvuelven.

Los principales son: unidad, anualidad, veracidad y de
equilibrio.

– El de la unidad: Exige que todas las finanzas
del Estado, en sus gastos e ingresos totales, figuren en un solo
presupuesto y que sea la síntesis de estas dos grandes
partidas; con el se busca que el parlamento, que es el que
aprueba el proyecto de presupuesto, y la nación, tengan a
la vista en este cuadro el volumende4tallado y total de los
recursos de que el Estado disponen mas los gastos totales. La
negación de este principio ocasiona la multiplicidad
presupuestaria, existiendo en estas, presupuestos para ciertas
categorías de gastos o de recursos o para ciertos
servicios del Estado. Si bien circunstancias especiales pueden
autorizar la confección de uno o dos presupuestos
paralelos al presupuestos principal, se esta en la correcta. Lo
que no se acepta es el abuso de la multiplicidad presupuestaria,
y es lo que se debe evitar.

– El de la anualidad: recomienda que el periodo a
que la previsión se refiera, no exceda de un año,
ya sea este calendario o regular por otras fechas. Se desea con
el que la previsión no alcancen a un periodo mas dilatado
de tiempo en que, necesariamente, tiene mas posibilidades de que
se produzcan situaciones imprevistas.

– El de la veracidad: exige que el cálculo
de ingresos, se consignen solo las sumas que
verosímilmente pueda esperarse haya de afluir a las arcas
fiscales. Sin que sea licito su abultamiento a los efectos de
presentar un financiamiento aparente del presupuesto o reducirla
con el objeto de obtener un superávit al final del
ejercicio. En cuanto a los gastos se exige un cálculo
fidedigno de las sumas necesarias para cada objeto, sin
que sea admisible que se calcule una suma inferior a la que se
sabe será necesaria, o que se otorgue para un objeto
más de la que se requiere para atender la necesidad
correspondiente. El principio tiene importancia porque de la
veracidad que se haya empleado en la elaboración de las
dos partidas esenciales del presupuesto, desde el resultado final
que se obtenga que, en lo posible debiera ajustarse a la
previsión formulada.

8. El equilibrio presupuestario.

Entre los principales clásicos, en materia
presupuestaria, esta el del equilibrio de la vida financiera del
Estado el presentar presupuestos equilibrados y lograr que, al
termino del ejercicio, este no cerrara con déficit, y en
cuanto al superávit, si bien no lo miraban con recelo,
estimaba que el Estado debía devolverlo a la
economía a través de una disminución de la
presión tributaria.

El no someterse a este principio es, precisamente, lo
que le puede dar movilidad a la actividad financiera en su lucha
anti cíclica. Corresponde ahora destacar algo más:
El equilibrio presupuestario no es la aparente relación de
equivalencia entre el monto de los gastos aprobados y el volumen
de los ingresos calculados; es algo mucho más complejo que
la mera relación igualitaria entre dos cantidades, cuyos
integrantes, no tienen la misma naturaleza ni la misma
trascendencia.

Dice Lindhal, todo presupuesto esta formalmente
nivelado, ya que la suma de gastos debe estar siempre exactamente
cubierta por los ingresos. Por tanto, cuando se dice que un
presupuesto nivelado, se quiere significar que la suma de ciertas
clases de ingresos debe ser igual a la suma de ciertas clases de
gastos.

Myrdal, al referirse a estas materias, expresa:
"el equilibrio del presupuesto significa su nivelación
bajo el cumplimiento de ciertos principios presupuestario,
según los cuales, la suma de una clase determinada de
gastos debe nivelarse, anualmente, mediante la suma de una clase
determinada de ingresos", y agrega: "un presupuesto que haya sido
nivelado prescindiendo de este principio, no esta nivelado en
este sentido".

9. Presupuesto de explotación y presupuesto de
Capital.

Dentro de los empleos que el Estado da a los recursos
públicos, se presentan dos clases de egresos bien
diferenciados: los unos están destinados a procurarse
bienes o servicios cuya duración o efecto útil,
desaparecen en el ejercicio presupuestario en que se realiza o,
al menos, presentan las característica común que en
el próximo ejercicio presupuestario, esos egresos vuelvan
a aparecer. Ejemplo: serian los sueldos de los funcionarios o los
útiles de oficina, etc.

Los otros se realizan para obtener bienes más
durables; son las que permanecen más allá del
ejercicio anual. Ejemplo: la construcción de un puerto, la
instalación de una empresa estatal, etc.

Estos egresos tienen un muy distinto significado
económico y financiero, pues mientras los primeros
representan típicamente gastos de consumo, los segundos
contribuyentes inversiones, acrecentamiento de capital que pueden
realizarse o no con fines productivos o de
rentabilidad.

Por su parte, los ingresos del Estado pueden
provenir de fuentes de naturaleza económica muy distintas:
por ejemplo, los que provienen de los impuestos ordinarios o de
rentas propias del Estado, son rentas, económicamente
hablando. Los ingresos que pueden obtenerse de enajenación
de bienes raíces del Estado o de productos de
empréstitos, son recursos de capital, que al mismo tiempo
que pueden significar recursos financieros, abren una partida al
debe de la contabilidad del Estado.

La consideración cuidadosa de estas diferentes
clases de ingresos y egresos, y la necesidad de establecer una
relación de financiamiento entre ellos, han hecho surgir
una nueva concepción del sistema presupuestario que debe
adoptarse. Cabe hacer presente que esta nueva concepción
nace en países como Dinamarca y Suecia, Estados que tienen
un patrimonio cuantioso e inversiones productivas, cuyos
principios contables influyeron en la formulación del
nuevo sistema. A estas ideas corresponden la necesidad de que el
Estado elabore dos clases de presupuestos: el de operación
o de explotación y el de capital.

En el presupuesto de operación o de
explotación, se comprendería todos los gastos
ordinarios del Estado, más los ingresos ordinarios
derivados de la tributación normal o de recursos que el
Estado obtiene de sus dominios. Deberán insertase
además, entre sus egresos, las cantidades que corresponden
a amortizaciones por agotamiento y desgaste de los bienes
patrimoniales del Estado, en forma que al final de cada
ejercicio, el activo neto del Estado, se mantenga en su valor. Al
mismo tiempo, junto a los ingresos ordinarios derivados de la
tributación o del dominio del Estado, deberían
contemplarse las partidas proveniente de rentas de los vienes
raíces del Estado, ya sea la produzcan efectivamente o que
equivalga a lo que habría debido pagarse por el uso de
esos bienes si el Estado no fuera su propietario.

En el presupuesto del capital deberán
figurar los egresos en que el Estado ha incurrido para adquirir
bienes de capital (edificios, plantas industriales, etc.) y
los recursos de capital que se destinan para financiar
estas clases de egresos como, por ejemplo, el producto de la
venta de bienes del Estado o el producto de empréstitos y,
finalmente, agregarle a los ingresos, el posible superávit
que se hubiera obtenido del presupuesto de operación o
explotación.

El objetivo práctico es efectuar un cuadro sobre
la verdadera realidad financiera del Estado y mantener o
acrecentar el activo neto del mismo, mejorando la
capitalización estatal.

10. Momentos presupuestarios.

Se designa con el nombre de momento presupuestario, a
los diversos periodos por los que pasa un presupuesto, desde que
se da comienzo a su preparación hasta que termina el
ejercicio presupuestario a que el se refiere.

Se distinguen los siguientes momentos presupuestarios:
preparación y confección, discusión y
aprobación, ejecución y justificación
presupuestaria o rendición de cuentas.

11. Preparación y Confección.

La prestación y confección del proyecto de
presupuesto, implica una tarea difícil y un estudio
responsable de cada una de sus partes. El principio básico
que debe tenerse presente en su elaboración, es el de la
veracidad. Debe tenerse presente que el presupuesto a
adquirido una extraordinaria complejidad, por que ha dejado de
ser un mero documento contable y, consecuentemente, para
constituir "un programa de acción de gobierno expresado en
cifras y sancionado por los representantes del
país".

Universalmente se encomienda esta etapa presupuestaria
al Ejecutivo, ya que al el le corresponde el gobierno y la
administración del país.

La preparación del presupuesto comprende, a su
vez, dos estudios fundamentales: por una parte, el "monto de los
gastos" que el Ejecutivo proponga la consideración del
parlamento, distribución por ramas de la
administración o para obras o servicios que el gobierno
patrocine, y, por la otra, el "calculo de los ingresos" que el
gobierno estima habrán de afluir a las arcas fiscales, ya
sea a través de la tributación o mediante el uso
del crédito publico.

– En la C.N. el art. 238 "de los deberes y
atribución el presidente de la republica", en el
inicio 14 encomienda: preparar y presentar a
consideración de las cámaras el proyecto anual de
presupuesto general de la nación.

Como los ingresos aparecen supeditados a los gastos, es
la consideración de estos, por parte del ejecutivo, lo que
determina la necesidad de procurar los recursos; y el
cálculo de los ingresos probables, es una operación
muy delicada ya que si su percepción posterior fuere
inferior al cálculo, se transforma en déficit
presupuestario.

Cuando el gobierno dispone de todos los antecedentes
sobre gastos que habrán de proponer e ingresos calculado,
procede a la operación más delicada de este
periodo, que es la del ajuste presupuestario, es decir, la
nivelación de las partidas globales: gastos e
ingresos.

En los países que aún imperan los
principios presupuestarios tradicionales, esta etapa termina con
la confección del proyecto definitivo de presupuesto, una
vez enviada al parlamento; pero en los países en que se
han adoptado los modernos principios financieros, esta etapa
involucra la tarea al Ejecutivo de completar el proyecto de
presupuestos con el Presupuesto Económico Nacional, como
es el caso de Inglaterra y EE.UU., y entre otro
países.

Finalmente, debemos recordar que este momento
presupuestario que se traduce en un proyecto de ley del
presupuesto, debe ser confeccionado de conformidad al sistema
presupuestario que esté en vigencia.

12. Discusión y aprobación.

Esta segunda etapa presupuestaria, esta encomendada en
todos los países a los parlamentos: se inicia con la
recepción del proyecto enviado con el ejecutivo, y termina
con la aprobación final del proyecto sea que se le hayan
introducido modificaciones o no. Las atribuciones especificas que
el parlamento tiene con relaciona al proyecto de presupuestos,
varían según los régimen políticos,
las practicas parlamentarias o las disposiciones legales sobre
facultades del parlamento en esta materia. Las facultades de los
parlamentos en materia presupuestaria, derivan de la
disposición consagrada en el art. 14 de la
declaración de los derechos del hombre, ejercitada
directamente por el pueblo o por medios de sus
representantes.

No obstante que, doctrinariamente, los parlamento
deberían tener con respecto a la ley presupuestario la
misma amplitud de atribución que tiene con respecto a
cualesquiera otra ley, la practica y la experiencia han hecho
aconsejable una limitación de ellas, y es así como
la legislación financiera han ido introduciendo normas
constitucionales tendientes a restringir las atribuciones
parlamentarias en materia de gastos públicos
dándole supremacía política que había
enseñado que el poder legislativo, mas directamente
vinculado a los electores, le es difícil resistir la
presión de grupo o secciones territoriales que aspiran a
ver mejoras en sus localidades ciertos servicios públicos,
o que reclaman obras que exceden a las posibilidades
económica calculada por el Ejecutivo, que es el que debe
tomar la responsabilidad de determinar el monto y clase de los
gastos públicos, ya que tiene a su cargo la
administración general del país y conoce las
ilimitaciones de los recursos públicos.

El art. 202 de la C.N. establece los deberes y
atribuciones del congreso, entre los que destacamos el inciso
4º "legislar sobre materia tributaria"; y el
5º de "sancionar anualmente la ley del Presupuesto
General de la Nación".

El periodo de discusión termina con la
aprobación del proyecto de presupuestos, el que ha podido
ser modificado solo dentro de la orbita de atribuciones del
Congreso en materia de discusión presupuestaria. Con la
aprobación del proyecto, este se transforma en ley que
habrá de regir la vida financiera del Estado durante el
ejercicio presupuestario a que el se refiere.

Los dos momentos presupuestarios que hemos visto son de
carácter preponderantemente político, ya que en
ellos, por una parte, el Ejecutivo propone su política
fiscal que hoy en día ya no es neutra frente a la
economía nacional, sino que persigue con respecto a ella
determinados objetivos y, por otra, el legislativo sanciona o
modifica esta política al aprobar o modificar el proyecto
presupuestario, adoptando, por su parte, una decisión
sobre ella en cuanto al volumen de gastos, a su empleo y a la
cuota de renta nacional que absorberá la actividad
financiera del Estado.

El momento presupuestario siguiente, es mas bien de
carácter técnico y esta destinado a realizar la
política fiscal y el plan financiero que el presupuesto
supone.

13. Ejecución presupuestaria.

Aprobando el proyecto de presupuesto y transformando en
lay, este entra a regir desde el día de iniciación
del ejercicio presupuestario hasta el día de su
término. Durante este periodo se habla de que hay
ejecución presupuestaria.

La ejecución presupuestaria esta encomendada a
todos los países del mundo al poder Ejecutivo, quien tiene
la responsabilidad de su correcta realización.

La ejecución presupuestaria comprende dos
actividades financieras principales:

– La recaudación de los ingresos y

– La realización de los gastos que el presupuesto
contempla.

En cuanto a los ingresos, e gobierno tiene el deber de
recaudarlos, conforme a las leyes que autorizan su
percepción, y compete al ejecutivo su recaudación
conforme a la constitución de los
países.

Es un principio básico en materia financiera que,
aprobado el proyecto de presupuesto, no puede suprimirse ingresos
contemplados sin sustituirlos por otros.

Con respecto a los ingresos, la ley de presupuestos es
un mero calculo de ellos, que el parlamento aprueba, y que no
compromete al Ejecutivo, ya que puede recaudar mas de lo
calculado o, por el contrario, percibir menos de la suma
previstas sin faltar a la ley; por eso, doctrinariamente se ha
discutido si el presupuesto, en su capitulo de ingresos, es una
ley o un simple calculo de entradas con aprobación
legislativa, sin mayores consecuencias legales.

En cuanto a los gastos autorizados, el presupuesto
aprobado, es indiscutiblemente una ley que obliga al Poder
Ejecutivo en forma que este no pueda aportarse de las
autorizaciones de gastos, ni en cuanto al monto de ellos o de
cada gasto autorizado, ni en cuanto al destino de la ley
presupuestaria le dio. Por eso se dice que el monto y la
especialidad del gasto son condiciones imperativas para el
gobierno.

Cualquier modificación en el monto o destino de
los gastos requiere una ley complementaria del presupuesto. Los
regidos principios que imperan en materia de gastos obedecen a un
doble propósito; en primer lugar, asegurar el equilibrio
presupuestario que se haya previsto si es un presupuesto en el
caso de presupuesto no equilibrado y, en segundo lugar, asegurar
que los empleos de fondos públicos se realicen dentro de
los montos que el parlamento haya autorizado y para los objetos a
que se haya destinado.

Las dos actividades que implica la ejecución
presupuestaria: recaudación de ingresos y empleo de
fondos públicos o gastos, se realizan por medio de los
organismos que cada país dispone, siendo estos los
componentes de su Administración Financiera, a los que se
agregan los órganos de control o fiscalización, que
han ido adquiriendo mayor importancia medida que el parlamento ha
visto disminuida sus facultades presupuestarias. La
ejecución presupuestaria, según sean las
condiciones en que se ha desarrollado, es calificada de normal o
anormal.

En fecha 2 de octubre del año 1968, fue
promulgada la ley orgánica del presupuesto con Nº 14,
basada en técnica denominada "presupuesto por
programas". Ha sido definida como el instrumento de
ejecución de la política gubernamental en que se
establecen los créditos para la ejecución de los
programas a cargo del sector publico y se determina los recursos
financieros con que deben ser cubiertos tales
créditos.

14. Normalidad en la ejecución
presupuestaria.

Se dice que hay ejecución normal del presupuesto,
cuando la previsión que el implica sobre la realidad
financiera del ejercicio, se ha ajustado a esta en forma que, al
termino del ejercicio, los ingresos sean percibidos en la
cantidad calculada., y los gastos autorizados y ejecutados hayan
sido suficientes para atender las necesidades consultadas. La
normalidad exige pues, que el resultado final del ejercicio
muestra las mismas cifras en ingresos y gastos que las que se
previeron en la ley. Pero, la normalidad no se refiere solamente
al instante final del ejercicio, sino que a todo periodo de 1
ejercicio presupuestario.

Puede suceder así, que en cierto momento del
ejercicio presupuestario, por falta de correlación entre
la percepción de ingresos y el monto de los gastos
realizados, haya en la caja fiscal un excedente o, por el
contrario, una falta de disponibilidad, que vengan a alterar la
normalidad. Por ello, al tratar de la ejecución anormal
del presupuesto, debemos referirnos: a las anormalidades al
termino del ejercicio anormal del presupuesto, debemos
referirnos: a la anormalidades al termino del ejercicio
presupuestario, o definitivas, y a las anormalidades durante el
periodo de vigencia del ejercicio, o transitorias. Cada una de
estas presenta características y crea problemas
diferentes, y obliga al estudio de sus causas y de los medios de
contrarrestarlos.

15. Anormalidades presupuestarias
transitorias.

La ejecución presupuestaria, como dijimos,
comprende la recaudación de los ingresos públicos y
la realización de los gastos autorizados. Ahora bien,
debido a que los ingresos no afluyen a la caja fiscal en forma
regular y constante, ya que gran parte de los impuestos tienen
fecha precisa de pago, ya que, por otra parte, los gastos tienen
una periodicidad mas constante, e incluso, algunos de ellos deben
realizarse mensualmente, es de ordinaria ocurrencia que durante
la ejecución presupuestaria haya falta de disponibilidades
en la caja fiscal o, por el contrario, haya un exceso de recurso
disponible en ciertos periodos. Estos desequilibrios se conocen
como déficit y superávit transitorio de caja. La
existencia de estas anormalidades transitorias no supone que la
previsión total presupuestaria haya sido mal efectuada o
que, necesariamente, se han de transformar de déficit o
superávit definitivo, al final del ejercicio.

No obstante lo dicho, estas anormalidades crean
problemas en la ejecución presupuestaria que son: en el
déficit transitorio o falta de caja, encontrar los
recursos para hacer frente a los gastos que deban efectuarse; en
el superávit transitorio, darle al sobrante de
disponibilidades un mejor aprovechamiento en beneficios de las
finanzas.

16. déficit transitorio o definitivo.

En cuanto al déficit transitorio, deben seguirse
una política preventiva tendiente a evitarlos; ella
podría ser la de introducir las reformas necesarias dentro
de la legislación tributaria, con el objeto de fraccionar
los pagos de los impuestos a fin de acomodar la percepción
de ingresos a la misma periodicidad con que los gastos se
presentan. Paralelamente a esta política preventiva, que
es la más aconsejable, existen otras medidas de
técnica financiera tendiente a resolver la dificultad.
Ellas son:

1. la emisión de obligaciones por el Estado,
susceptibles de transformarse en dinero, y cuyas fechas de
vencimiento, no puede ir más allá de la que sea
término del ejercicio presupuestario, ya que, si el
gobierno no es capaz de recatarlas dentro de ese plazo,
querrá decir que el déficit se ha hecho
definitivo.

2.los créditos bancarios a beneficio del estado,
y con la misma limitación en cuanto a plazo de
exigibilidad, medida que tiene el inconveniente de recargar las
finanzas en el monto de los intereses que pudieran devengarse y,
desde el punto de vista económico, por ser susceptible de
provocar una restricción en el crédito
bancario.

Otras medidas es la de emisiones de corto plazo que el
instituto emisor puede hacer en beneficio del gobierno, y que
deben ser retiradas dentro del ejercicio presupuestario y
__antes, en el momento en que desaparezca el déficit
transitorio.

Técnicamente el déficit transitorio debe
ser cubierto mediante el uso de algún instrumento
financiero que, proporcionalmente al gobierno el dinero que
necesita temporalmente, no cree problemas dentro del desarrollo
económico normal del país, y sometido siempre a la
exigencia que el plazo de rescate del crédito que se haya
obtenido, no vaya mas allá de la fecha de termino del
ejercicio presupuestario.

17. Superávit transitorio o de caja.

Se traduce prácticamente en la circunstancia de
que, en cierto momento de la ejecución presupuestaria, la
caja fiscal ha recaudado ingresos por mayor monto que el que
presenta los gastos efectuados o los inmediatos, a realizarse;
crea también un problema aunque de mucha menor gravedad
que el déficit transitorio. De lo que se trata es que con
ese exceso de disponibilidad, pueda obtenerse algunas ventajas
para las finanzas.

El gobierno puede: o dejar ese saldo en forma inactiva
en la Caja Fiscal, en espera de los compromisos que habrá
de presentarse, o de depositarlo en los bancos a plazos adecuados
y obtener algún interés por ello. Pero, la
recomendación técnica mas aconsejable, es que los
empleos en adquisiciones que deba realizarse mas tarde, con el
objeto de efectuarlas en mejores condiciones económicas o
que si es el caso, postergue las contrataciones de
empréstitos autorizados dilatando la fecha desde la cual
debería pagar intereses, reembolsables de sus avances con
el producto del empréstito que colocara mas
tardíamente de lo que en otra forma habría sido
necesario.

18. El déficit del termino o
definitivo.

Es el que presenta al final del ejercicio
presupuestario, y se produce siempre porque los ingresos
percibidos a través del ejercicio no han sido suficientes
para atender los gastos realizados. Sus causas mas aparentes
son:

– La sobre estimación de los ingresos, la
sub-estimación de los gastos acordados

– Los gastos imprevistos que puedan presentarse,
o

– Variaciones en el proceso económico que hayan
hecho decaer el ingreso público.

El déficit definitivo plantea varias
interrogantes, y para darle respuestas, es fundamental distinguir
entre el déficit esporádico o accidental y el
déficit crónico, que se ha transformado en una
anomalía permanente en las finanzas del Estado.

El déficit accidental o esporádico,
si bien crea un problema, ya que el estado ha resultado con un
sobregiro en una Caja Fiscal, es posible remediarlo con cargo al
superávit que puede consultarse especialmente en el
presupuesto del año siguiente, cuando a la fecha de
confección del nuevo presupuesto, ya es una realidad que
habrá de producirse, o con la creación de ingresos
transitorios, destinados exclusivamente a saldarlo. Pueden
también emplearse otros árbitros que seria largo
enumerar.

El déficit crónico de la Caja
Fiscal, en cambio, es un problema financiera de extremada
gravedad, pues denota una falla estructural en las finanzas
públicas que pueden ser provocada, o porque el Estado
mantiene una presión tributaria inadecuada para atender a
sus gastos públicos, o porque su volumen de gastos no
guarda relación con las posibilidades económicas
nacionales.

Ningún gobierno debe permitir que permanezca un
déficit que se repite en un doble ejercicio
presupuestario, sin que se lo examine en sus causas y
consecuencia y sin que se adopten las medidas adecuadas para
ponerle termino.

19. El superávit de termino o
definitivo.

Es el que se produce al final del ejercicio
presupuestario originado porque los ingresos percibidos a
través del ejercicio, resultaron superiores a los gastos
realizados. Puede haberse motivado por una sub-estimación
de los ingresos calculados por una sobre estimación de los
gastos autorizados, o como consecuencia de un mejoramiento en el
ingreso nacional; también podría motivarse por una
mejor percepción de los ingresos, disminución del
fraude tributario, etc.

En el análisis del superávit definitivo es
necesario también, como en el déficit de este
carácter, hacen una distinción entre:

El superávit accidental: que puede deberse
a las causas que ya hemos señalado y su destino posterior
no ofrecerá mayores dificultados, pues, el Estado siempre
tendrá un numero grande de necesidades publicas que
atender o que atiende de forma no satisfactoria.

Las finanzas clásicas patrocinaban la
desgravación tributaria en el monto del superávit
producido; pero creemos que el simple superávit accidental
no autoriza una medida de esta naturaleza.

El superávit crónico en los
ejercicios presupuestarios impone la necesidad de una
revisión de las condiciones en que se desenvuelven las
finanzas, ya que puede ser originado: o por una excesiva
presión tributaria o por una satisfacción
inadecuada de las necesidades públicas. Si del
análisis se llegara a la conclusión que,
efectivamente, se produce por una excesiva presión
tributaria, habría llegado el momento de proceder a una
disminución de ella, aprovechando la oportunidad para
desgravar las rentas que, comparativamente, de acuerdo con la
capacidad contributiva respectiva, estén soportando una
cuota muy alta de gravamen fiscal.

El análisis del superávit crónico
puede conducir también a la conclusión de que no
sea producto de una presión tributaria excesiva, sino de
una satisfacción poco eficiente de las necesidades
públicas, por haber imperado un criterio demasiado
cauteloso sobre los gastos públicos. La política
fiscal que haya de seguirse en relación de esta clase de
superávit dependerá, en consecuencia, de las causas
que la motivan.

20. Las anormalidades de las ejecuciones presupuestarias
y el equilibrio presupuestario.

El examen que se ha hecho de las anormalidades en la
ejecución presupuestaria y, en especial, de las
definitivas, deben estudiarse en íntima relación
con los nuevos principios sobre equilibrio presupuestario, ya que
no basta comparar cifras globales, que muy poco pueden demostrar,
y es necesario analizar el origen y significado económico
de las distintas partidas de ingresos o egresos. Igualmente deben
tenerse presente los principios sobre equilibrio cíclico
de los presupuestos, en los que el déficit o
superávit corresponde, no a accidentes financieros
imprevistos, sino a una política de un especial
contenido.

21. Justificación presupuestaria o
Rendición de cuentas.

A los verdaderos y auténticos momentos
presupuestarios se agrega el de la justificación
presupuestaria, que no es propiamente un momento presupuestario,
ya que surge una vez que el presupuesto ha sido ejecutado durante
el periodo de vigencia de su ejercicio.

En todos los países existe, en una u otra forma,
esta practica o exigencia legal de que el gobierno, por si mismo
o por órganos de su administración financiera,
presente una cuenta completa y detallada sobre la gestión
presupuestaria del ejercicio que ha terminado.

En la justificación presupuestaria se confrontan
la previsión financiera, efectuada con anterioridad al
ejercicio presupuestario, con el resultado final obtenido al
termino de este, y comprende no solo los gastos y entradas que se
previeron o autorizaron en el presupuesto sino los gastos que
hayan podido agregarse a los primitivamente autorizados,
así como el monto real de los ingresos recaudados, este
documento financiero tiene una doble importancia por cuantos
permiten apreciarse de la forma en que el Ejecutivo
cumplió el mandato que el presupuesto significa y, por
otra, apreciar la aproximación con que la previsión
presupuestaria se realizó, además de ofrecer un
antecedente importante para la elaboración y
aprobación del presupuesto del periodo
siguiente.

Esta rendición de cuentas, para que adquiera todo
su valor, es necesario que se la acompañe de un balance
general de las finanzas del Estado, en que se destaquen los
movimientos que han podido producirse en el activo estatal,
así como en su pasivo, va sea por incremento en el capital
del estado o por variaciones en la deuda publica.

Un capitulo especial debe destinarse en esta
rendición de cuentas, precisamente, al monto y variaciones
que se hayan producido en la deuda publica, ya provengan de
aumentos de ella o de reducción, por amortización y
otras operaciones realizadas.

22. Control o fiscalización
presupuestaria.

Actualmente se reconoce que el presupuesto
público ya no es el cálculo de ingresos y
autorizaciones de gastos, sino que implica un plan
económico y financiero, en que se contiene la
política fiscal del gobierno en íntima
relación con los objetivos que ella persigue.

Por otra parte hemos visto que, la experiencia ha
llevado a todos los países a una restricción de las
facultades del poder legislativo, en cuanto a introducido
modificaciones en el proyecto, es mas un acto de confianza
política hacia el Ejecutivo que un autentico estudio del
proyecto en toda su variada complejidad. Por estas razones ha ido
adquiriendo mayor importancia la fiscalización y el
control presupuestario con respecto a los actos de gobiernos que
ejecutan e presupuesto

24. La fiscalización.

La fiscalización presupuestaria puede hacerse de
diversas maneras: política, administración y
financieramente. Cada una de ellas cumple un rol especifico,
pero lo mas importante es aquella de carácter propiamente
financiero, y en especial, la de carácter
preventivo que tiene a evitar que el Ejecutivo pueda apartarse de
la ley presupuestaria en cuanto al monto o al destino de los
gastos, y que vele también, por la correcta
percepción de los ingresos.

25. La fiscalización administrativa.

Esta presenta una etapa más técnica en
cuanto a la ejecución presupuestaria y es atendida por los
diversos organismos de la Administración Financiera de
cada país, que tiene a su cargo la fiscalización y
la aplicación de las leyes que establecen ingresos, su
recaudación, la custodia de los fondos públicos y,
finalmente, la tarea de cancelar los compromisos del
Estado.

Cada país tiene sus órganos
especializados, tanto para hacer posible la correcta
percepción de los ingresos como para la custodia de ellos
y su empleo definitivo, y a cada uno corresponde una esfera de
atribuciones en la fiscalización de los ingresos y
egresos, así como su parte de responsabilidad en la
gestión financiera. Los organismos de recaudación
están encargados no solo de formular los créditos
fiscales, sino que cumplen la tarea de hacer ejecutar estos
créditos, hasta que el ingreso correspondiente sea
percibido por la caja fiscal, y, por otra parte sus propias
órdenes son revisadas por otros organismos que comprueban
su exacta liquidación. Los organismos que tiene a su cargo
la tarea de atender a los compromisos fiscales, también
ejercen una fiscalización sobre cada egreso en el momento
en le prestan su aprobación y dan la orden final de pago,
que implica una minuciosa revisión de los antecedentes que
justifican el gasto y, por otra parte, su conformidad con la ley
presupuestaria, tanto en el monto como en el destino del
gasto.

26. Fiscalización
técnico-financiero.

De las tres formas principales que reviste la
fiscalización del presupuesto, esta es la que tiene mayor
importancia, por cuanto significa una labor
jurídico-contable que se desarrolla permanentemente
durante su ejecución. Es testa forma de
fiscalización la que mejor asegura el respecto a la ley
presupuestaria y la regularidad legal y contable en su
ejecución. Es la que mejor asegura el respecto a la ley
presupuestaria.

En materia de entrada tiende a asegurar la
percepción de los ingresos y supone la tarea de aplicar y
fiscalizar el cumplimiento de las leyes tributarias. Creemos que
la importancia de la recaudación de los ingresos
destinados al financiamiento de los gastos, es tan grande como la
de estos, y ambas deben ser fiscalizadas, ya que así se
impide o aminora el fraude fiscal o tributario que es
extremadamente grave, no solo por que cercena recursos al estado,
sino por que arroja la carga tributaria sobre ciertos grupos de
contribuyentes a quienes, por la naturaleza de sus rentas, les es
muy difícil evadir los impuestos.

El fraude fiscal es una amenaza contra las finanzas del
estado y contra el prestigio de su régimen tributario, que
altera profundamente todo propósito de justicia en la
repartición de las cargas públicas. En cuanto a los
gastos consultados en el presupuesto, su fiscalización
reviste un doble carácter: puede ser preventiva o de
responsabilidad posterior.

La fiscalización preventiva no persigue tanto que
pueden hacerse efectivas responsabilidades por abusos, mal empleo
de fondos o gastos ilegales, cuanto prevenir estas
irregularidades hasta donde sea posible.

La fiscalización preventiva
supone:

– Una rigurosa contabilidad del presupuesto llegada al
día.

– El examen de los antecedentes de cada gasto imputable
a fondo del presupuesto.

– Un estudio de la legalidad del gasto, para determinar
si ha sido acordado por la autoridad competente y si esta bien
imputado a los fondos que el presupuesto contempla, tanto en
relación con la cuantía de el, como en cuanto al
objeto a que se destina, y

– Una vez aprobado el gasto, su anotación dentro
de la contabilidad presupuestaria, previo estudio de los fondos
disponibles, para que este determinado, en todo momento el monto
de los saldos presupuestarios.

Paralelamente a estos resguardos técnicos –
Financieros, debe existir una rigurosa separación
administrativa entre los órganos o autoridades que pueden
ordenar los gastos, los que pueden prevenir el gasto ilegal y los
que cancelan, en último término, el compromiso
fiscal. La tendencia universal, en cuanto a la
fiscalización preventiva se dirige al robustecimiento de
la autoridad de los organismos de control presupuestario y llega
hasta concederles facultades para impedir los gastos ilegales o,
al menos, para representar al ejecutivo su ilegalidad, debiendo
informar de lo concurrido al Poder Legislativo.

En cuanto al control a posteriori, tiende a
responsabilizar a todas las personas o funcionarios que hayan
manejado fondos públicos para la inversión que han
dado a estos.

27. Sistema legal vigente.

Artículo 238. CN. DE LOS DEBERES Y DE LAS
ATRIBUCIONES DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.

Son deberes y atribuciones de quien ejerce la
presidencia de la República:

14) preparar y presentar a consideración de las
Cámaras el proyecto anual de Presupuesto General de la
Nación;

Artículo 202 – De los deberes y
atribuciones

Son deberes y atribuciones del Congreso:

4) Legislar sobre materia tributaria;

5) Sancionar anualmente la ley del Presupuesto General
de la Nación;

Artículo 216. CN. DEL PRESUPUESTO GENERAL DE LA
NACIÓN

El Proyecto de Ley del Presupuesto General de la
Nación será presentado anualmente por el Poder
Ejecutivo, a más tardar el primero de setiembre, y su
consideración por el Congreso tendrá prioridad
absoluta. Se integrará una comisión bicameral la
cual, recibido el proyecto, lo estudiará y
presentará dictamen a sus respectivas Cámaras en un
plazo no mayor de sesenta días corridos. Recibidos los
dictámenes, la Cámara de Diputados se
abocará al estudio del proyecto en sesiones plenarias, y
deberá despacharlo en un plazo no mayor de quince
días corridos. La Cámara de Senadores
dispondrá de igual plazo para el estudio del proyecto, con
las modificaciones introducidas por la Cámara de
Diputados, y, si las aprobase, el mismo quedará
sancionado. En caso contrario, el proyecto volverá con las
objeciones de la otra Cámara, la cual se expedirá
dentro del plazo de diez días corridos, exclusivamente
sobre los puntos discrepantes del Senado, procediéndose en
la forma prevista en el artículo 208, inciso 1), 2) y 3),
siempre dentro del plazo de diez días corridos.

Todos los plazos establecidos en este artículo
son perentorios, y la falta de despacho de cualquiera de los
proyectos se entenderá como aprobación. Las
Cámaras podrán rechazar totalmente el proyecto
presentado a su estudio por el Poder Ejecutivo, sólo por
mayoría absoluta de dos tercios en cada una de
ellas.

Artículo 207. DEL PROCEDIMIENTO PARA LA
MODIFICACIÓN PARCIAL.

Un proyecto de Ley aprobado por la Cámara de
origen, que haya sido parcialmente modificado por la otra,
pasará a la primera, donde sólo se discutirá
cada una de las modificaciones hechas por la revisora.

Para estos casos, se establece lo siguiente:

1) si todas las modificaciones se aceptasen, el proyecto
quedará sancionado;

2) si todas las modificaciones se rechazasen por
mayoría absoluta, pasará de nuevo a la
Cámara revisora y, si ésta se ratificase en su
sanción anterior por mayoría absoluta, el proyecto
quedará sancionado; si no se ratificase, quedará
sancionado el proyecto aprobado por la Cámara de origen;
y

3) si por parte de las modificaciones fuesen aceptadas y
otras rechazadas, el proyecto pasará nuevamente a la
Cámara revisora, donde sólo se discutirán en
forma global las modificaciones rechazadas, y si se aceptasen por
mayoría absoluta, o se las rechazasen, el proyecto
quedará sancionado en la forma resuelta por
ella.

El Proyecto de Ley sancionado, con cualquiera de las
alternativas previstas en este artículo, pasará al
Poder Ejecutivo para su promulgación.

Artículo 217. DE LA VIGENCIA DEL
PRESUPUESTO.

Si el Poder Ejecutivo, por cualquier razón, no
hubiese presentado al Poder Legislativo el proyecto de
Presupuesto General de la Nación dentro de los plazos
establecidos, o el mismo fuera rechazado conforme con el
artículo anterior, seguirá vigente el Presupuesto
del ejercicio fiscal en curso.

28. Disposiciones pertinentes de la Ley de
organización financiera y funciones del Tribunal de
Cuentas.

Otras disposiciones.

La Ley 14/68 orgánica del presupuesto: en
su artículo 1º establece que la misma es la norma
fundamental que regirá el proceso presupuestario del
sector público. Además, el art. 52 de la misma ley
establece que para el veinte de diciembre de cada año el
Congreso Nacional no se hubiere expedido sobre el proyecto de ley
del Presupuesto General de la Nación, remitido conforme al
art. 47 de esta ley, se reputara sancionado el proyecto y el
poder ejecutivo promulgara la ley correspondiente. El año
fiscal incluye el 31 de diciembre de cada año,
mencionándose en el art. 62 que la recaudación de
los ingresos estimados en el presupuesto de la
Administración Central, será efectuada por las
oficinas perceptoras o por intermedio de otras dependencias de la
Administración Central debidamente autorizada por el
Ministerio de Hacienda. Los ingresos recaudados serán
depositados en la Tesorería General de la Nación o
en las cuentas expresamente indicadas por la ley.

Ley Nº 109/91 orgánica del Ministerio de
Hacienda: entre las funciones destacan la
administración del patrimonio del Estado, el proceso
presupuestario del sector publico y la aplicación de las
normas legales relativas a tributos, su percepción,
fiscalización, la contabilidad gubernamental y la
administración del sistema de jubilaciones, pensiones
haberes de retiros del personal del sector publico, la
representación del fisco en las demandas o tramites
judiciales y extrajudiciales, y, finalmente, las relaciones del
Banco Central del Paraguay con el Poder Ejecutivo. La autoridad
máxima es el Ministerio de Hacienda.

El Ministerio comprende las siguientes
reparticiones.

_ El gabinete del ministro.

_ La subsecretaria de Estado de Economía e
integración.

_ La subsecretaria de Estado de
tributación.

_ La subsecretaria de Estado de Administración
Financiera.

_ Abogacía del tesoro.

_ Dirección Administrativa.

_ El servicio nacional de catastro.

_ La secretaria general, y el

_ Consejo de tributación.

La subsecretaria de Estado de Administración
Financiera: se preocupa del presupuesto general de la
nación, el Tesoro Publico, las retas patrimoniales, el
activo fijo del Estado, la administración del
crédito público, la contabilidad gubernamental, el
sistema de jubilaciones, pensiones y haberes de retiro del
personal del sector publico. Le corresponde asesorar al Ministro
en todos los asuntos jurídicos relacionados con la
actividad del ministerio. Ejerce la representación legal
en las demandas o tramites que deben promoverse para el cobro de
los créditos fiscales.

Comprende las siguientes
reparticiones:

_ Dirección General del
Presupuesto.

_ Dirección General del Tesoro.

_ Dirección General de Contabilidad

_ Dirección General de Normas y
Procedimientos.

_ Dirección General de Jubilaciones y
pensiones.

Contraloría General de la Republica: es un
organismo del Estado creado a los efectos del control de las
actividades económicas y financieras del Estado, las
gobernaciones y la municipalidad. Sus autoridades son el
contralor y el sub-contralor, designados por la cámara de
Diputados. Sus funciones duran 5 años y no coinciden con
el mandato presidencial. Entre sus deberes y atribuciones se
hallan las del control de la ejecución y
liquidación del presupuesto general, la denuncia a la
justicia ordinaria y al poder Ejecutivo de todo delito que tenga
conocimiento en razón de sus funciones especificas. El
contralor debe elevar informe anual financiero y dar a conocer a
ambas cámaras del congreso y al poder ejecutivo, toda
transgresión de disposición constitucionales y
legales de que tenga conocimiento.

————ooooooooo————

XVI

Doble y múltiple
imposición

1. Concepto.

Hay "doble imposición", cuando se grava dos o mas
veces una misma cosa a una misma persona. Es pues,
genéricamente, la imposición reiterada sobre el
mismo destinario legal, y por el mismo hecho imponible, en el
mismo periodo de tiempo, y por parte de dos o más sujetos
con poder tributario.

La doctrina dice, que la "doble imposición", no
es de por si injusta, en tanto no vulnere el principio de
legalidad.

Diferencia de la multiplicidad de
impuestos.

No debe confundirse la "doble imposición" con
la multiplicidad de impuestos.

Hay multiplicidad de impuesto cuando se advierte la
afectación de la riqueza por los distintos
gravámenes que integran un "sistema tributario",
opuestamente al sistema de imposición
única.

Su estado frente a uno o más poderes
financieros.

La "doble imposición", por el contrario, sugiere
como fenómeno financiero las siguientes condiciones:
A) coexistencia de dos autoridades financieras, vale
decir, con personalidad jurídica distinta, ya sea interna
o internacional; b) un mismo impuesto cobrado por cada uno
de ellos, y c) sobre el mismo hecho imponible.

a) coexistencia de dos entidades
financieras.

Tal coexistencia de autoridades, es necesaria para la
producción del fenómeno, pues, si una misma
autoridad financiera, resuelve cobrar dos veces un mismo tributo,
ello será conforme a la voluntad del legislador y los
principios que se considera por el Estado como la
expresión de la justicia fiscal. Lo mismo ocurrirá,
cuando los diversos gravámenes aparecen aplicados por mas
de dos autoridades, de las cuales una de estas, esta
jerárquicamente subordinada a la otra. Aquí la
tributación múltiple resulta siempre como
consecuencia de la voluntad del ente jerarquizan te superior, y
responde a un cierto plan concebido y dirigido por el.

En este sentido, la "doble imposición" puede
provenir de:

– La coexistencia de dos poderes financieros dentro del
orden nacional. Ocurre en los países federados con la
tributación nacional y la estadual, provincial o
interprovincial. También en el orden federal, cuando la
nación, por orden de respeto al poder de imposición
provincial, carece de atribuciones delegadas y no puede imponer
su voluntad a las provincias.

– De poderes fiscales en el orden internacional.
Significa la presencia de dos potencias financieras de la misma
naturaleza y posición. En realidad, se trata de Estados
capaces de esgrimir una pretensión susceptible de entrar
en el conflicto con otra pretensión similar, sin que de
este hecho derive la posibilidad de que, jurídicamente,
uno puede imponer su voluntad al otro.

La "doble imposición" internacional, surge,
principalmente, porque existe dos grupos de países con
intereses contrapuestos, en cuyas defensa hace jugar
principios distintos como factores de atribución de poder
tributario. Son, tradicionalmente, los exportadores e
importadores de capitales que, con la evolución del
concepto, se transformaron en países desarrollados y
subdesarrollados o en vías de desarrollo,
respectivamente.

b) Doble impuesto.

Debe tratarse de un mismo impuesto, aplicado por dos
autoridades diferentes. Si un poder grava la renta, y otro, el
consumo, no habrá entonces "doble imposición",
pero, suele ocurrir que los contornos o la configuración
real de los gravámenes, no siempre son precisos, ya a
veces, bajo denominación o apariencias diferentes, se
encuentra la "doble imposición" encubierta. Un ejemplo (en
Derecho comparado), se da en el caso del impuesto a las
ganancias, cuando grava simultáneamente, la sociedad de
capital y a los accionistas.

c) El mismo hecho imponible.

La "doble imposición" requiere, finalmente, que
el gravamen aplicado por dos soberanías fiscales
diferentes, incida sobre el mismo hecho imponible, esto
es, "sobre los mismos presupuestos de hechos determinados por el
legislador, para dar nacimiento a la obligación
impositiva". Si por ejemplo, existe un gravamen sobre beneficios
que incida sobre los derivados de títulos y acciones, en
tanto que otro gravamen a la renta, imponga solo las utilidades
provenientes de los trabajos personales – aunque ambos graven
réditos – difieren los hechos imponibles, y no hay "doble
imposición" para fijar el concepto, se puede agregar que
la identidad ha de ser sobre la misma materia imponible. De tal
modo se puede concluir, que no habrá identidad si se trata
de un impuesto a los réditos, y otro, a la venta. En el
primer caso, el hecho imponible será el rédito, y,
en el segundo, la transferencia onerosa.

2. Jurisprudencia critica.

Los tribunales admiten, que la "doble imposición"
no es justa en tanto las autoridades fiscales no contradigan sus
facultades impositivas constitucionales. Se ha señalado
antecedentes lejanos para la solución de estos problemas
como el de la "sesión del Instituto de Derecho
Internacional de Copenhague, en 1892", en donde se sostuvo, que
el país, en donde se instrumentaliza la riqueza, es en
donde esta tiene que ser gravada.

En las VI jornadas Latinoamérica de Derecho
Tributaria (1970), se hizo notar, que en virtud de la
soberanía, un país o un Estado, no puede estar
limitado, jurídicamente, por otro que nada obsta para que
los estados tomen en cuenta, a los efectos tributarios, la
riqueza generada tanto dentro como fuera del
país.

En la VII Conferencia de la Federación
Interamericana de Abogados (1961), se aprobaron principios a
regir en las convenciones internacionales, tendientes a evitar la
"doble imposiciones" entre países americanos.

El art. 180 de la C.N., reza lo siguientes: "no
podrá ser objeto de "doble imposición" el mismo
hecho generado de la obligación tributaria. En las
relaciones internacionales, el Estado podrá celebrar
convenios que evitan la "doble imposición", sobre la base
de la reciprocidad.

3. La doble imposición frente a varias
autoridades fiscales.

Algunos autores dicen, que el individuo que lucra o
aprovecha dos Estados, bien puede pagar el impuesto a esos dos
Estados, siempre que ellos sean en límites razonables. A
su vez. Griziotti distingue entre:

– Concursos de imposición, cuando varios
Estados gravan simultáneamente, en base a conflictos
internacionales), y

– Conflictos de imposición, cuando varios Estados
gravan sin saber ellos lo que hace uno u otro.

En tales casos, las consecuencias económicas:
financieras y políticas, son de ordinarios deplorables.
Para solucionar el problema, también se acude a la
aplicación frecuente de algunos de los cinco sistemas
diferentes que se utilizan:

a) vínculos políticos o
ciudadanía. Principios de la nacionalidad: es el mas
antiguo, y consiste en sostener, que el derecho de gravar deriva
de la nacionalidad del contribuyente. Según este criterio,
cualquiera que sea el lugar donde esta viva, trabaje, tenga
ganancias o bienes, deben tributar en el país, al cual
esta vinculado por ciudadanía.

b) Residencia temporaria pura y simple: se basa
en atribuir la potestad tributaria, teniendo en cuanta, la simple
residencia sin requerir ciudadanía ni
permanencia.

c) Residencia permanente o domicilio: la facultad
de gravar corresponde al Estado, donde el contribuyente se radica
con carácter permanente (el nuestro).

d) lugar de ubicación de los bienes o criterio
de la fuente: corresponde, según el, gravar al
país donde esta la fuente de riqueza, donde ella se
genera. Es el gravar al país donde esta la fuente de
riqueza, donde ella se genera. Es el criterio que aplica la
legislación argentina (y la nuestra?). El gravamen se
aplica con el adicional del ausentismo, según haya o no
residencia.

e) vínculo económico: Establecido
por el emplazamiento o instalación que sirve para el
ejercicio de la actividad económica en un país, por
parte del propietario que esta domiciliado o ubicado en el
extranjero. Se aplica vinculándolo a los principios
anteriores.

Los más importantes procedimientos, de acuerdo a
las concepciones modernas del derecho Tributario Internacional,
para evitar "doble imposición" son:

– Exención de rentas obtenidas en el
exterior: se gravan solo las nacionales.

– Crédito por impuestos pagados en el
extranjero: se acepta que, una vez gravada la totalidad de
las rentas, producidas dentro y fuera del país, se deduzca
de los impuestos totales los impuestos pagados en el extranjero,
por rentas allí producidas.

– Descuentos por inversiones en el exterior: se
usa en EE.UU., desde 1962, y en Europa, desde 1968; siempre se
hace el descuento de los impuestos pagados en los países
en vías de desarrollo que tiendan a incrementar el
crecimiento económico de dicho país (el
subdesarrollo).

Estos procedimientos tienden a demostrar el cambio de
mentalidad que se opera en los países industrializados.
Sin abjurar de su soberanía, los países comienzan a
buscar formas de cooperación en pos de desarrollo de
aquellas naciones menos avanzadas. Y es indudable, que la
solución a los problemas de "doble imposición",
deben fundamentarse, no en la juridicidad de un principio, sino
en la solidaridad internacional y en la realidad innegable de la
desigualdad entre las partes en pugna. Descartándose que
las soluciones se puedan encontrar, mediante la búsqueda
de Principios Generales que puedan adquirir carácter de
ley uniforme internacional, bilaterales o multilaterales, en lo
que atañe al terreno internacional.

El acta final de las conferencias de las NN. UU., sobre
comercio y empleo, formada en la habana, en el año 1948,
declarada – la organización podrá: formular
recomendaciones y promover acuerdos bilaterales sobre medidas
destinadas a evitar la doble tributación internacional, a
fin de estimular las inversiones extranjeras privadas.

La dificultad a superar suele ser enorme, pues, en tales
casos, no solo juegan los principios de soberanía
estadual, sino también las exigencias financieras y
económicas de los Estados, que no pueden postergarse
fácilmente. No cabe duda, que la "doble
imposición", disminuye la riqueza sin contemplar
postulados de justicias, dado que la indiferencia de una
tributación con respecto a la otra, que se le superpone,
afecta a los intereses; y si es internacional, restringe el
comercio entre los países, fomentado desconfianza y
recelos, amén de obstaculizar la vinculación entre
los hombres.

La "doble imposición" debe rechazarse
también en el orden interno, por el peligro que implica,
en cuanto a la imposición tributaria.

4. Diferencias entre doble imposición e
imposición sucesiva.

Se ha visto, que la "doble imposición" como
institución especifica del derecho tributario, requiere
las siguientes condiciones, esto es:

– Coexistencia de dos autoridades
financieras.

– Un mismo impuesto cobrado por cada una de
ellas.

– Que la imposición se opere sobre un mismo hecho
imponible.

Ocurre sin embargo, que después de satisfecho un
tributo, sobre una misma riqueza, y por un mismo hecho imponible
o nuevos hechos similares, se verifican otras o nuevas
imposiciones, vale decir, que se adquiere la presencia de una
imposición ulterior, o bien sucesivas imposiciones.
Aquí ya se esta en presencia del fenómeno conocido
por ""doble imposición"":

– Porque no media concurso o conflicto entre dos
autoridades con poder de imposición.

– Porque la imposición, en este caso, ya no es
simultanea, sino sucesiva.

– La "doble imposición", puede operarse
simultáneamente, si en un mismo momento, los dos sujetos
activos, aplican el tributo. En cambio, la imposición
sucesiva se caracteriza porque tras de haber exigido un tributo,
se reclama otro nuevo, sobre la misma riqueza y por igual
concepto.

– Porque la tributación se opera aun con
abstracción de tratarse de uno solo hecho
imponible.

– Porque la detracción de riqueza, se produce
contemplado el elemento material objetivo o real de la
obligación tributaria, con prescindencia del elemento
personal o subjetivo, que siempre interesa a la "doble
imposición", porque es condición – para que exista
"doble imposición" – que los gravámenes sean cuales
fueron, sean soportados efectivamente por la misma
persona.

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XVII

Las cuatro reglas de
Adan Smith

1. Capacidad o justicia. Certeza. Comodidad y
economía.

Adam Smith, en su obra: "La riqueza de las
Naciones", sienta como premisas tributarias generales,
cuatro axiomas, que son principios claros y evidentes que no
necesitan demostración; ellos son:

1) Capacidad o justicia,

2) Certeza,

3) comodidad, y

4) Economía.

Modernamente, Griziotti y otros autores, las
han actualizados y reestructurados; pero tienden a los mismo: dar
al régimen o estructura tributaria, una racionalidad
mínimo indispensable.

Primera regla – CAPACIDAD o JUSTICIA: los
ciudadanos de un estado deben contribuir a mantener el gobierno –
lo más posible – a la proporción de sus respectivas
capacidades, es decir, en proporción de las rentas que
ellos gozan, bajo la protección del Estado.

Los gastos del gobierno son, respecto de los individuos
de una gran nación, como los gastos de
administración en relación de los propietarios de
un gran dominio, los cuales están todos obligados a
contribuir a tales gastos, en proporción de los intereses
que ellos tienen respectivamente en aquel dominio. Lo que suele
llamarse equidad o falta de equidad de los impuestos, deriva en
que se cumpla o se desatienda este axioma. Por ejemplo: todo
impuesto que recayere, en ultimo termino, sobre cualquiera de las
tres clases de ingresos siguientes: rentas, beneficios y
salarios, resultaría falso de equidad si se aplicara sin
tener en cuenta la capacidad de quien lo soporta. De esta regla,
infiere Elnaudi, que el impuesto debe ser
proporcional a la capacidad de los contribuyentes; a su vez,
esta capacidad esta en proporción a la renta de cada
uno.

De este canon o principio denominado "de las
facultades", infieren los comentarios de la obra de Adam
Smith, que este propiciaba la aplicación de impuestos
proporcionales, no progresivos. En relación a la riqueza
que debe ser gravada por el impuesto, el canon enunciado se
refiere solamente de la imposición, la riqueza
ahorrada.

Otro de los principios que se refiere de este canon, se
relaciona con la idea de que el impuesto se paga como
contraprestación que otorga el Estado a los
particulares, y que les permiten obtener riqueza que
gozan.

Segunda regla – CERTEZA: Smith, entendía
esta máxima de imposición así: el impuesto
que cada individuo esta obligado a pagar, debe ser fijo y no
arbitraria. La fecha de pago, la forma de realizarse, la cantidad
a pagar, deben ser claras para el contribuyente y las
demás personas.

La certidumbre de lo que cada individuo debía
pagar en impuestos, era de extrema importancia para el, que
dedujo de la experiencia, que un grado muy considerable de
desigualdad, produce un efecto menos dañino que un grado
muy pequeño de inseguridad. Se entiende entonces, que
A. Smith quería desterrar la arbitrariedad,
especialmente en cuanto a la cuantía y fecha de pago se
refiera.

Para cumplir con este postulado de transparencia
tributaria, la ley fiscal debe determinar con precisión
los siguientes datos:

– Sujetos pasivos,

– Hecho imponible,

– Base imponible,

– Alícuotas,

– Fecha,

– Plazos, y modalidades de pago,

– Exenciones y beneficios en general,

– Infracciones posibles,

– Sanciones aplicables y recursos legales, que proceden
frente a una actuación ilegal de la
administración.

Otros elementos importantes a los fines de este
principio, es la difusión de las normas. Las
disposiciones fiscales deben ser publicadas y explicadas no solo
por el medio que señala la ley como obligatoria
(boletín oficial), sino por todos aquellos medios que
faciliten su divulgación, de manera que sean conocidas por
los afectados en el menor tiempo posible. Es imprescindible que
al darse a conocer estas normas, se precise cuales son las nuevas
obligaciones ya existentes, para evitar violaciones involuntarias
ocasionadas por la ignorancia. Este principio se vincula con el
de legalidad, y requiere por parte del contribuyente, el
conocimiento previo de todos los aspectos del hecho
imponible.

Si el impuesto no esta definido de un modo claro, el
contribuyente no tiene seguridad en cuanto a su
obligación, ni sabe si debe o no emprender una industria o
comercio, y se encuentra expuesto a los excesos de las
recaudaciones.

Tercera regla – COMODIDAD: todo impuesto debe
cobrarse en la época o de la manera segura la cual, su
pago pueda ofrecer mayor conveniencia al
contribuyente.

De esta forma, un impuesto sobre la renta deberá
pagarse en el momento en que esta se perciba. Los impuestos a los
artículos de lujo los paga el consumidor a medida que los
adquiere voluntariamente.

Einaudi interpreta, como que no ha de
recaudarse de una sola vez todo el importe del tributo, sino en
forma fraccionada. Con este principio se trata de establecer, en
cada caso particular, no solo cuando resulta más
conveniente al contribuyente el pago del tributo, sino
también, cuando conviene al Estado su recaudación,
en relación con la posibilidad que tienen los particulares
de afrontar la relación.

Cuarta regla – ECONOMIA: todo impuesto debe estar
ideado de tal manera que haga salir de las manos del pueblo, la
menor suma posible por encima de lo que ingresa al tesoro. Al
mismo tiempo, el producto de los impuestos, una vez salido de la
mano del pueblo, debe entrar lo antes posible al tesoro
público.

Los impuestos, dice Smith, pueden sacar o impedir
que entre en los bolsillos de la población, una cantidad
mucho mayor que la que hacen ingresar al tesoro publico, de
cuatro maneras:

1º. El cobro de los impuestos puede exigir
una gran número de funcionario, cuyos salarios pueden
consumir la mayor parte del impuesto cobrado. Si un gran numero
de funcionarios, es asignado para las tareas de
recaudación, evidentemente que los salarios
absorberían gran parte de la rentas.

2º. Pueden constituir un obstáculo
para las actividades de la población y desalentarla para
que no se dedique a determinadas ramas del negocio, que
podrían dar sustento y ocupación a grandes
sectores. Es decir, el hecho de que el impuesto oprima o coarte
ciertas ramas de la industria, disminuyendo algunos de los fondos
de obtención de rentas.

3º. Los castigos para lo que intentan sin
éxito esquivar el impuesto, pueden constituir la ruina de
los mismos acabando de ese modo, con el beneficio que
podría producir a la comunidad, la inversión de sus
capitales. Son las confiscaciones y decomisos a que están
sujetos los contraventores y evasores fiscales, los que impiden
que ese capital se vuelque a la actividad
económica.

4º. Al someter a los contribuyentes a
frecuentes visitas y registros odiosos de los recaudadores,
pueden exponerlos a vejaciones y tiranías innecesarias; y
aunque éstas no constituyen un gasto, cualquier persona
estaría dispuesta a hacerlo (el gasto, coima) para verse
libre de ellos.

En materia presupuestaria, Adam Smith
consideraba, que al ser el Estado un mal administrador de los
fondos públicos, distraía riqueza de la actividad
económica y la derrochaba, de tal forma que, privaba al
comercio o industria de la utilización beneficiosa de
dicho capitales.

La deuda pública era considerada como un peligro
a largo plazo, que podía llevar al Estado a la bancarrota.
Smith propiciaba los presupuestos equilibrados como
elementos fundamentales en una buena administración de los
fondos públicos.

A estas enunciaciones, es conveniente agregar otras
reglas relativas a los impuestos:

– Que los impuestos no deben nunca deprimir la
reproducción.

– Hay que abolir o disminuir los impuestos que tiendan a
reducir al consumo.

– El impuesto debe siempre tener una función
esencialmente fiscal.

– Es bueno evitar el contacto de los agentes del fisco
con los contribuyentes.

– El impuesto debe ser elástico, bastar a las
necesidades a que esta destinado, y ofrecer al mismo tiempo, una
posibilidad de aumento.

Los problemas que pueden resolver los sistemas
tributarios, pueden suscitarse desde diversos
aspectos:

– Desde el aspecto fiscal, es necesario que los
tributos que integran el sistema, sean productivos y originen un
rendimiento suficiente en épocas normales y
anormales

– Desde el aspecto económico, es necesario
que el sistema tenga la flexibilidad funcional suficiente para
convertir la fiscalidad en un instrumento de promoción
económica, y que no trabe la producción
nacional.

– Según el aspecto social, los tributos
deben ocasionar un sacrificio mínimo al contribuyente, y
distribuirse equitativamente entre los ciudadanos, según
su aptitud de prestación patrimonial.

– Desde el aspecto administrativo, es necesario
que el sistema sea lo mas simple posible, de manera que produzca
certeza en el contribuyente respecto al modo de pago,
lugar y fecha, etc. todo ello debe surgir de normas claras y
precisas, y con la publicidad debida.

7. Síntesis.