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Situación actual y perspectivas de la autonomía y descentralización en Bolivia




  1. Introducción
  2. Aspectos legales
  3. Aspectos interinstitucionales
  4. Aplicación y cumplimiento de las autonomías municipales
  5. Ejecución presupuestaria
  6. Respecto a las cartas orgánicas
  7. Desarrollo de las Autonomías y descentralización
  8. El TIPNIS, ¿oportunidad o utopía?
  9. Conclusiones
  10. Referencias

Introducción

Haciendo mención un poco a la cronología de Bolivia, para el presente caso, nos interesa citar tres hitos importantes, la revolución del 1952[1]y la marcha realizada en 1990[2]y el denominado "empate catastrófico" el año 2008[3]Ello para intentar identificar hechos relevantes que dieron paso a lo actualmente denominado "autonomía".

En las dos primeras menciones, realizadas con anterioridad, se evidenció el deseo incontenible de los sectores sociales para poder ejercer el derecho a la libre determinación en paridad con los derechos de la colectividad. Pues se demandaba un reconocimiento y legitimidad, por parte del Estado, hacia: los despojados de sus tierras y los desplazados a una condición de "buenos salvajes", respectivamente.

En la tercera mención fue, por demás evidente, cuán profundo puede ser el sentimiento de racismo y discriminación entre los hijos de la misma tierra, cuyas características genotípicas cosifican la pluralidad cultural e ideológica de Bolivia. Los q"aras enfrentados con los indios, a razón de intereses bifurcantes e imaginarios de una nación, como diría Zavaleta, abigarrada. Sin embargo, tras duros procesos de entendimiento, pugna, resignación y regocijo pudo establecerse una serie de cambios en el Estado boliviano.

  • a) La asunción de un presidente indígena, aperturando la concepción de autoridad civil considerada únicamente para los habitantes de sectores profesionales, urbano-citadinos, adinerados, etc.

  • b) El establecimiento de la Asamblea Constituyente, con representantes de todos los sectores sociales en igualdad de opinión y condiciones.

  • c) La redacción y aprobación de la nueva Constitución Política del Estado (CPE), contrayendo, posteriormente, las diferentes leyes bajo las cuales nos corresponde construir un país diferente.

Todo ello, consideramos, le costó demasiado a la acción de los movimientos sociales como para dejarla caer nuevamente en manos de algunos neo-gobernantes enceguecidos por el revanchismo, aplicando las mismas políticas que, en un momento, criticaron bastante. Así entonces, viene a bien revisar aspectos legales del contexto nacional que hacen referencia al tema de las autonomías.

Aspectos legales

Para referirnos al tema autonómico se ve conveniente partir de la definición más concisa, expresada en el diccionario de la Real Academia Española, donde se la concibe como aquella "Potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios" (RAE 2009)

Por su lado, dentro la construcción legislativa boliviana, se reconoce la presencia del sujeto comunidad como actor social del proceso emancipatorio demandado por su población; ergo, en el marco del Estado, revisaremos las implicancias del ejercicio autonómico correspondiente para las organizaciones territoriales, constituidas como Municipios.

Revisando el contexto legal y normativo de nuestro Estado Plurinacional, tanto en la Constitución Política[4]vigente a partir del año 2009, como en la Ley Marco de Autonomías y Descentralización "Andrés Ibáñez" Nº 031, promulgada el 19 de julio de 2010, se reconoce el carácter autonómico a nivel ya sea territorial e institucional.

  • A nivel territorial comprende las autonomías Departamentales, Regionales, Municipales e Indígena originaria campesina. Estas se diferencian, las unas de las otras, en base al grado de competencias otorgadas a cada una. Dicho de otra forma, la Autonomía Regional limita sus competencias en relación a lo establecido por la Autonomía Departamental, de la misma forma la Municipal en relación a la Regional y la Indígena originaria campesina en relación a la Municipal. Sin embargo, todas se rigen a lo establecido en los Estatutos Orgánicos de cada departamento, y este en relación a la CPE.

  • A nivel institucional, cuyo ejercicio es asumido por: las Universidades estatales, teniendo disponibilidad plena en el manejo y administración de: recursos económicos, personal de servicio, plantel administrativo, plantel docente, estructura y modificación curricular, infraestructura, entre otros. La Contraloría General del Estado, la Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público y Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB). Todas estas dependientes, también, de lo establecido por la CPE.

Todas estas, en el marco de sus acciones, coinciden en la potestad de tomar y asumir decisiones correspondientes a las políticas de organización establecidas en cada gestión administrativa, sujetándose claro a la voluntad del pueblo que, para el presente caso, es la Ley Magna, la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia.

Por su parte, tal cual se mencionó anteriormente, sujeta a la CPE, se elabora y promulga la Ley 031, donde se establecen las competencias de carácter: privado, exclusivo, concurrente y compartido, correspondientes a cada nivel territorial, más específicamente, como lo expresa el Artículo 2: "La presente Ley tiene por objeto regular el régimen de autonomías por mandato del Artículo 271 de la Constitución Política del Estado y las bases de la organización territorial del Estado establecidos en su Parte Tercera, Artículos 269 al 305", siendo dichas organizaciones la: Departamental, Regional, Municipal e indígena originaria campesina.

Las Autoridades Municipales, en el marco de las disposiciones establecidas por la CPE, deben estar sujetas al grado de competencias (concurrentes y compartidas) otorgadas por el Estado y el Gobierno Departamental correspondiente. Estas competencias se hallan inscritas a nivel de diferentes ámbitos de administración en la Ley 031, como ser: salud, hábitat y vivienda, agua potable y alcantarillado, telefonía fija, móvil y telecomunicaciones, patrimonio cultural, recursos naturales, biodiversidad y medio ambiente, recursos hídricos y riego, áridos y agregados, desarrollo rural integral, desarrollo productivo, planificación, ordenamiento territorial, turismo, transportes y gestión de riesgos y atención de desastres naturales, en la medida de no atentar contra el beneficio colectivo de cada sector .

En cuanto a las competencias referidas a los ámbitos: educativo, energía, seguridad ciudadana, inscritas también en la Ley 031, estas serán normadas en base a otras reglamentaciones aún no establecidas hasta la fecha; ello por mantener, cada una de ellas, un carácter de: ley especial como primera responsabilidad del Estado, sectorial del nivel central del Estado y especial emitida por el nivel central del Estado, respectivamente.

Aspectos interinstitucionales

En el criterio de algunos gestores públicos, como es el caso de don Humberto Vargas[5]Director de Desarrollo Productivo del Municipio de Cliza, las relaciones con instituciones extranjeras han mejorado bastante. Actualmente, su Municipio, recibe apoyo de la cooperación Belga para capacitar a los pobladores y desarrollar proyectos productivos en beneficio de la comunidad. Ejemplo de ello es la perforación de pozos e implementación de riego por aspersión para un mejor manejo del recurso agua.

Por otro lado, independientemente de las disposiciones gubernamentales, actualmente tienen establecidas asociaciones de productores con fines asumir acciones cooperativas, como es el caso de la compra de insumos para el cultivo disminuyendo así los gastos erogados en las relaciones con los revendedores.

A la par de lo anterior, se ha conformado una instancia interinstitucional, con su propio reglamento, orientado a la producción de frutales; esta instancia se encuentra constituida juntamente con organizaciones como PROINPA, ÁTICA y la FCAPFyV-UMSS. Resultado de ello se logró establecer la denominada "plataforma frutas de valle", donde se coordinan acciones en bien de los avances técnicos y tecnológicos para contribuir a la organización de los estudios referidos a temas de interés común, para evitar la duplicidad y generación de trabajos aislados, además de aquellos informes de avance falsos.

Aplicación y cumplimiento de las autonomías municipales

  • Preámbulo

Tras haberse aprobado la Ley Marco de Autonomías, grandes fueros las expectativas por parte de muchos de los sectores sociales, tanto gestores públicos como comunidades de base; ello con el imaginario y deseo por asumir competencias en la adquisición y manejo de los recursos provenientes del IDH. Sin embargo, al momento de la aplicación, el carácter autonómico no fue como se lo esperaba.

Por un lado, autonomía no se resumía en una "libertad" de utilización de los recursos económicos, sino que también implica asumir responsabilidades para gestionarlos por cuenta propia; es decir, auto-sustentarse a través de acciones productivas y acuerdos interinstitucionales como en el caso anterior.

  • Factores que afectan la aplicación de las autonomías

Uno de los aspectos que afectan a la aplicación de las autonomías, refiriéndonos particularmente al ámbito económico, es el tema de las contrapartes, pues resultan ser un tema bastante conflictivo, ya que para la realización de obras "el 30% debe ser subvencionado por la alcaldía y el 70% por los interesados, lo cual genera problemas porque muchas veces ellos no pueden cubrir dicho monto, quedando muchas obras sin inicio ni mucho menos concluidas"[6].

Por otro lado, en relación a lo expresado por Víctor Terán, Alcalde del Municipio de Colomi:

El gobierno central establece fechas límite para la presentación de los POAs, poniendo en aprietos a las autoridades municipales para que, al final amplíen y ello genera la reducción de la participación de la población. Por otra parte gran parte de los pobladores no asisten a la etapa de planificación, solo aparecen cuando se ha de repartir los fondos.

Otro de los factores incidentes para la aplicación de las autonomías es la no-aplicación de inversiones mancomunadas, posibles de llevar a cabo en gestiones pasadas. Esta modalidad de inversión consistía en "si una comunidad no tenía en suficiente dinero para una obra, podía pedir prestado a otro municipio y al próximo año devolver ese dinero para que el otro municipio realice una obra que antes no estaba al alcance de sus recursos". Ahora, tal cual lo comentó:

Los fondos o recursos no comprometidos son revertidos por el Estado, no como antes las autoridades municipales podían ahorrar para un futuro proyecto. Por otro lado, los fondos revertidos no retornan al municipio en ninguna forma, sino que se direccionan a otros municipios.

Con el reembolso de los recursos por parte del Estado ya no es posible realizar este tipo de acciones en favor de la población.

Ejecución presupuestaria

Desde la visión de los gestores públicos, una de las mayores dificultades para el desarrollo de proyectos es: "La Ley financial, que impide el movimiento de los recursos fusionados con los recursos de la gestión pasada con la presente. Porque de mayo a noviembre todos los proyectos deben estar comprometidos con contratos, de los contrario serán revertidos y llevados a otros municipios"[7]. Este hecho provoca un descontento en la población, porque se piensa "que el Alcalde no hace gestión, pero lo que pasa es que muchas veces la nueva autoridad debe subsanar las falencias de la anterior gestión antes de comenzar con su plan de gobierno".

Coincidimos con Víctor en que este hecho dificulta la planificación de las actividades y elaboración de los POAs para cada gestión, porque la mayoría de nosotros, como población, no reparamos en acciones no tangibles (planificaciones, conversaciones, etc.) sino que centramos nuestra atención en obras materializadas (parques, calles asfaltadas, alumbrados, etc.) porque no estamos acostumbrados a la participación ciudadana en la elaboración y control de proyectos comunales dirigidos hacia nuestro beneficio colectivo.

Respecto a las cartas orgánicas

Coincidimos con Jaime Delgadillo cuando asevera que las cartas orgánicas si bien son expuestas como una expresión del carácter territorial, estas, fácilmente, caerán nuevamente en el monopolio estatal; pues, "ante la reversión de fondos, dónde queda la autonomía, ya que se están poniendo más trabas a los municipios para redistribuir los fondos a otros municipios elegidos, volviendo al centralismo administrativo del Estado"[8].

Si revisamos la redacción de las competencias asignadas a los Municipios, podríamos por un lado pensar en una verdadera descentralización gubernamental, pero en la acción continúa siendo la gobernancia departamental o el Estado quienes terminan regulado el accionar de las autoridades municipales.

Sin embargo, para no caer en discursos eufóricos, deslegitimizadores y poco pertinentes, nos interesa hacer mención a dos consideraciones:

  • a) La sociedad boliviana está plagada de actores políticos formados por la corrupción, como herencia colonial; requiriéndose, para ello, de varias aplicaciones regulativas o "trabas" con el fin de dificultar el incremento del robo a la población desde los espacios gestores, lo cual claro no garantiza una adecuada acción política.

  • b) Si bien el gobierno de turno parcializa la entrega de recursos a nivel territorial, esto le garantiza un cierto apoyo y respaldo para la conclusión de su mandato, independientemente de lo "bueno" o "malo" que este pueda ser. Este hecho, consideramos, hade seguir repitiéndose porque toda institución política, por su carácter ideológico, mantendrá gente a favor o en contra de sus decisiones.

Desarrollo de las Autonomías y descentralización

Partiendo del comentario de Don Teodoro, Ejecutivo de la Organización Sindical de Ucureña, quien considera que "las autoridades han dejado de lado la importancia de su población en cuanto al apoyo para el desarrollo, muy a pesar de ser una comunidad histórica, considerando que los dirigentes no son buenos, pues trabajan únicamente para sus intereses personales"[9]. Toda mejora, en el ámbito gubernamental particularmente, depende de un cambio ético e ideológico.

Ético en el sentido de no velar simplemente por el bien personal, aspirando lo cargos gubernamentales primordialmente para servirse de los recursos financieros u otras prebendas que ello conlleva. Haciendo de lado el compromiso asumido frente a la población que le otorgó el privilegio de la representación y decisión a nombre de la colectividad.

Ideológico porque el imaginario de desarrollo y progreso no es tanto en la demostración de infraestructuras ostentosas, sino en la participación y empoderamiento geopolítico de la comunidad al momento de asumir decisiones y efectivizar acciones de fortalecimiento al carácter axiológico de la colectividad, formando así al sujeto responsable con su sociedad e inherente a la ética individualista.

El TIPNIS, ¿oportunidad o utopía?

Por todo lo anterior, el tema de construcción de la carretera Villa Tunari-San Ignacio de Moxos merece un análisis no solamente de discurso sino de traducción –refiriéndonos al aspecto simbólico-, para llegar a comprender dicha temática de manera más holística y plural, y no disfrazar una "equivalencia forzada" bajo las enaguas de la Madre Tierra.

En la actualidad, existen desencuentros entre la CPE, la Ley 031 y los modelos de territorialidad, pues se halla presente el debate por ostentar el poder y el dominio de los beneficios que, desde una mirada economicista, brinda un determinado territorio en condición de elemento para la explotación y generación de capitales.

Al respecto, la construcción de la carretera Villa Tunari-San Ignacio de Moxos, para unos, una obra tremendamente necesaria en bien de la conexión interdepartamental, facilitando el intercambio de productos y acrecentamiento de mercados pro-desarrollo. Para otros una oportunidad de atrincherarse en medio de lo que resulte y sacar parte del botín. Para otros más, un corte transversal a la base territorial, cultural y sustentadora de la vida con características diversas.

Sin duda, para la mayoría de los escépticos quienes vivimos un etnocentrismo etnofágico, las demandas de los indígenas de tierras bajas se muestran como una traba para el progreso y desarrollo inter-departamental, pues carecemos del sentimiento que apodera a los hijos de esa tierra. Verbigracia, un hombre, quien por más de veinte o treinta años se ha dedicado a vivir de las bondades del bosque y el río, de hallarse sujeto a la reducción territorial, deberá sumarse al bloque de quienes venden su fuerza de trabajo. Al respecto, ¿cuán complejo es re-configurar una vida?

Cabe, además, no descuidar el aspecto ambiental, presentado como un punto inevitablemente afectado, ya sea con la construcción de la carretera o sin ella. En el caso de la primera, se abrirán espacios para nuevos asentamientos humanos, atrayendo elementos contaminantes y depredadores tal cual sucede en la región del trópico cochabambino, donde el Estado muy poco o nada puede intervenir. Por otro lado, en relación a la segunda opción, se alega que el Estado continuará limitado de "poder" ejercer soberanía y control del contrabando de especies maderables, ni realizar nuevas exploraciones hidrocarburíferas, privando al pueblo de los beneficios del IDH[10]

Intentar plantear una solución, a estas aturas del conflicto, resulta algo tremendamente complicado. Sin embargo haré mía la opinión de algunos profesionales bastante entendidos en la materia y además conocedores del territorio:

  • a) Si la carretera no se construye, de todas maneras, los colonizadores han de penetrar el TIPNIS, y en menos de cinco años es muy posible que este desaparezca. Porque esta es una deuda que el gobierno de Evo Morales debe saldar con su base social, la cocalera, quienes piden una salida directa, no al Beni, sino desde la última comunidad de colonizadores hasta el sector denominado "el Castillo"

  • b) Es inviable construir la carretera bordeando el TIPNIS, porque las características geográficas y climáticas son similares o aún más agudas e comparación al sector del Sillar.

  • c) La mayor concentración de comunidades indígenas se encuentra ubicada al costado Este del TIPNIS, por lo que su beneficio con la carretera sería mínimo.

Ante las mencionadas consideraciones, retomando el inciso a), la solución más adecuada sería el SÍ a la carretera, pero con el establecimiento de normas como:

  • Incremento de guarda parques, dotados con armas de fuego y licencia para "disparar a herir, no a matar".

  • Implementación de un fondo fiduciario por parte del Estado y las instituciones correspondientes al tema de la conservación y otras.

  • El tema de la diversidad animal y vegetal, sea cual sea la decisión, estará afectada, sin embargo, es posible establecer políticas de recuperación que demorarías unos diez años aproximadamente, siempre y cuando pueda resguardarse el área protegida.

Conclusiones

El denominado proceso de cambio hace, en verdad, honor al nombre PROCESO, lo cual nos deja en la incertidumbre de cuánto debemos errar mientras dicho proceso nos acerca al denominado Vivir Bien.

Los nuevos gestores políticos, aunque engalanados de los buenos deseos y esperanzas emancipatorias de los siempre utilizados como recurso para alcanzar el poder, continúan bajo el esquema colonial de "ahora me toca a mí" pues no se piensa en la colectividad, sino en un solo sector. Y aunque parezca contradictorio con nuestra anterior aseveración, este es un hecho que debemos ir combatiendo.

Una política de Estado, cuando es realizada con una visión diferente de país, debe ser ejecutada con personas comprometidas ante dicho imaginario, y no con lo mismos estudiantes de la vieja escuela colonial.

Referencias

Estado Plurinacional de Bolivia

2009 Constitución Política del Estado. La Paz: UPS Editorial.

Ministerio de Autonomía

2010 Ley Marco de Autonomías y Descentralización Andrés Ibáñez Nº 031. La Paz: Ministerio de Autonomía.

Real Academia Española (RAE)

2009 Diccionario de la Real Academia Española. En: Microsoft Encarta 2009.

 

 

Autor:

Mario Fernandez Revollo

 

[1] Revolución Agraria, en cabezada por el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), sucedida en la localidad de Ucureña, Provincia Cliza del departamento de Cochabamba. Donde se estructuró el primer Sindicato Agrario del país en demanda de la titulación territorial.

[2] Marcha por el territorio y la dignidad, realizada por los indígenas de tierras bajas, demandando los derechos como habitantes y dueños históricos de su territorio. Además de ser reclamar parte en los espacios de decisión como todo boliviano.

[3] Álvaro García hace referencia a este hecho considerando la división ideológica en Bolivia, cuando surge el imaginario de oriente y occidente bajo el discurso de la entonces denominada ‘media luna’ compuesta por las prefecturas de Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija, siendo la de Cochabamba militante también de dicha colectividad.

[4] Artículos: 1. Bolivia se constituye en un Estado Unitario Social de Derecho Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano, democrático, intercultural, descentralizado y con autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el pluralismo político, económico, jurídico, cultural y lingüístico, dentro del proceso integrador del país. 2. Dada la existencia precolonial de las naciones y pueblos indígena originario campesinos y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su libre determinación en el marco de la unidad del Estado, que consiste en su derecho a la autonomía, al autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus instituciones y a la consolidación de sus entidades territoriales, conforme a esta Constitución y la ley. y 2.

[5] .Entrevista realizada en el Municipio de Cliza, (11/09/11)

[6] Javier Delgadillo Concejal del Municipio de Cliza, en: Panel sobre Autonomías Municipales (AGRUCO 10/09/11).

[7] Víctor Terán Alcalde del Municipio de Colomi, en: Panel sobre Autonomías Municipales (AGRUCO 10/09/11).

[8] Jaime Delgadillo, en: Panel sobre Autonomías Municipales (AGRUCO 10/09/11).

[9] Entrevista realizada en la comunidad de Ucureña, Municipio Cliza (11/09/11).

[10] Bonos: Dignidad, Juancito Pinto, Juana Azurduy, entre otras cosas.


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