Situación actual y perspectivas de la autonomía y descentralización en Bolivia

Introducción

Haciendo mención un poco a la cronología
de Bolivia, para el presente caso, nos interesa citar tres hitos
importantes, la revolución del 1952[1]y la
marcha realizada en 1990[2]y el denominado "empate
catastrófico" el año 2008[3]Ello
para intentar identificar hechos relevantes que dieron paso a lo
actualmente denominado "autonomía".

En las dos primeras menciones, realizadas con
anterioridad, se evidenció el deseo incontenible de los
sectores sociales para poder ejercer el derecho a la libre
determinación en paridad con los derechos de la
colectividad. Pues se demandaba un reconocimiento y legitimidad,
por parte del Estado, hacia: los despojados de sus tierras y los
desplazados a una condición de "buenos salvajes",
respectivamente.

En la tercera mención fue, por demás
evidente, cuán profundo puede ser el sentimiento de
racismo y discriminación entre los hijos de la misma
tierra, cuyas características genotípicas cosifican
la pluralidad cultural e ideológica de Bolivia. Los q"aras
enfrentados con los indios, a razón de intereses
bifurcantes e imaginarios de una nación, como diría
Zavaleta, abigarrada. Sin embargo, tras duros procesos de
entendimiento, pugna, resignación y regocijo pudo
establecerse una serie de cambios en el Estado
boliviano.

• a) La asunción de un presidente
  indígena, aperturando la concepción de
  autoridad civil considerada únicamente para los
  habitantes de sectores profesionales, urbano-citadinos,
  adinerados, etc.

• b) El establecimiento de la Asamblea
  Constituyente, con representantes de todos los sectores
  sociales en igualdad de opinión y
  condiciones.

• c) La redacción y aprobación de
  la nueva Constitución Política del Estado
  (CPE), contrayendo, posteriormente, las diferentes leyes bajo
  las cuales nos corresponde construir un país
  diferente.

Todo ello, consideramos, le costó demasiado a la
acción de los movimientos sociales como para dejarla caer
nuevamente en manos de algunos neo-gobernantes enceguecidos por
el revanchismo, aplicando las mismas políticas que, en un
momento, criticaron bastante. Así entonces, viene a bien
revisar aspectos legales del contexto nacional que hacen
referencia al tema de las autonomías.

Aspectos
legales

Para referirnos al tema autonómico se ve
conveniente partir de la definición más concisa,
expresada en el diccionario de la Real Academia Española,
donde se la concibe como aquella "Potestad que dentro de un
Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades,
para regirse mediante normas y órganos de gobierno
propios" (RAE 2009)

Por su lado, dentro la construcción legislativa
boliviana, se reconoce la presencia del sujeto comunidad como
actor social del proceso emancipatorio demandado por su
población; ergo, en el marco del Estado, revisaremos las
implicancias del ejercicio autonómico correspondiente para
las organizaciones territoriales, constituidas como
Municipios.

Revisando el contexto legal y normativo de nuestro
Estado Plurinacional, tanto en la Constitución
Política[4]vigente a partir del año
2009, como en la Ley Marco de Autonomías y
Descentralización "Andrés Ibáñez"
Nº 031, promulgada el 19 de julio de 2010, se reconoce el
carácter autonómico a nivel ya sea territorial e
institucional.

• A nivel territorial comprende las
  autonomías Departamentales, Regionales, Municipales e
  Indígena originaria campesina. Estas se diferencian,
  las unas de las otras, en base al grado de competencias
  otorgadas a cada una. Dicho de otra forma, la
  Autonomía Regional limita sus competencias en
  relación a lo establecido por la Autonomía
  Departamental, de la misma forma la Municipal en
  relación a la Regional y la Indígena originaria
  campesina en relación a la Municipal. Sin embargo,
  todas se rigen a lo establecido en los Estatutos
  Orgánicos de cada departamento, y este en
  relación a la CPE.

• A nivel institucional, cuyo ejercicio es
  asumido por: las Universidades estatales, teniendo
  disponibilidad plena en el manejo y administración de:
  recursos económicos, personal de servicio, plantel
  administrativo, plantel docente, estructura y
  modificación curricular, infraestructura, entre otros.
  La Contraloría General del Estado, la
  Defensoría del Pueblo, el Ministerio Público y
  Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (YPFB).
  Todas estas dependientes, también, de lo establecido
  por la CPE.

Todas estas, en el marco de sus acciones, coinciden en
la potestad de tomar y asumir decisiones correspondientes a las
políticas de organización establecidas en cada
gestión administrativa, sujetándose claro a la
voluntad del pueblo que, para el presente caso, es la Ley Magna,
la Constitución Política del Estado Plurinacional
de Bolivia.

Por su parte, tal cual se mencionó anteriormente,
sujeta a la CPE, se elabora y promulga la Ley 031, donde se
establecen las competencias de carácter: privado,
exclusivo, concurrente y compartido, correspondientes a cada
nivel territorial, más específicamente, como lo
expresa el Artículo 2: "La presente Ley tiene por objeto
regular el régimen de autonomías por mandato del
Artículo 271 de la Constitución Política del
Estado y las bases de la organización territorial del
Estado establecidos en su Parte Tercera, Artículos 269 al
305", siendo dichas organizaciones la: Departamental, Regional,
Municipal e indígena originaria campesina.

Las Autoridades Municipales, en el marco de las
disposiciones establecidas por la CPE, deben estar sujetas al
grado de competencias (concurrentes y compartidas) otorgadas por
el Estado y el Gobierno Departamental correspondiente. Estas
competencias se hallan inscritas a nivel de diferentes
ámbitos de administración en la Ley 031, como ser:
salud, hábitat y vivienda, agua potable y alcantarillado,
telefonía fija, móvil y telecomunicaciones,
patrimonio cultural, recursos naturales, biodiversidad y medio
ambiente, recursos hídricos y riego, áridos y
agregados, desarrollo rural integral, desarrollo productivo,
planificación, ordenamiento territorial, turismo,
transportes y gestión de riesgos y atención de
desastres naturales, en la medida de no atentar contra el
beneficio colectivo de cada sector .

En cuanto a las competencias referidas a los
ámbitos: educativo, energía, seguridad ciudadana,
inscritas también en la Ley 031, estas serán
normadas en base a otras reglamentaciones aún no
establecidas hasta la fecha; ello por mantener, cada una de
ellas, un carácter de: ley especial como primera
responsabilidad del Estado, sectorial del nivel central del
Estado y especial emitida por el nivel central del Estado,
respectivamente.

Aspectos
interinstitucionales

En el criterio de algunos gestores públicos, como
es el caso de don Humberto Vargas[5]Director de
Desarrollo Productivo del Municipio de Cliza, las relaciones con
instituciones extranjeras han mejorado bastante. Actualmente, su
Municipio, recibe apoyo de la cooperación Belga para
capacitar a los pobladores y desarrollar proyectos productivos en
beneficio de la comunidad. Ejemplo de ello es la
perforación de pozos e implementación de riego por
aspersión para un mejor manejo del recurso
agua.

Por otro lado, independientemente de las disposiciones
gubernamentales, actualmente tienen establecidas asociaciones de
productores con fines asumir acciones cooperativas, como es el
caso de la compra de insumos para el cultivo disminuyendo
así los gastos erogados en las relaciones con los
revendedores.

A la par de lo anterior, se ha conformado una instancia
interinstitucional, con su propio reglamento, orientado a la
producción de frutales; esta instancia se encuentra
constituida juntamente con organizaciones como PROINPA,
ÁTICA y la FCAPFyV-UMSS. Resultado de ello se logró
establecer la denominada "plataforma frutas de valle", donde se
coordinan acciones en bien de los avances técnicos y
tecnológicos para contribuir a la organización de
los estudios referidos a temas de interés común,
para evitar la duplicidad y generación de trabajos
aislados, además de aquellos informes de avance
falsos.

Aplicación
y cumplimiento de las autonomías
municipales

• Preámbulo

Tras haberse aprobado la Ley Marco de Autonomías,
grandes fueros las expectativas por parte de muchos de los
sectores sociales, tanto gestores públicos como
comunidades de base; ello con el imaginario y deseo por asumir
competencias en la adquisición y manejo de los recursos
provenientes del IDH. Sin embargo, al momento de la
aplicación, el carácter autonómico no fue
como se lo esperaba.

Por un lado, autonomía no se resumía en
una "libertad" de utilización de los recursos
económicos, sino que también implica asumir
responsabilidades para gestionarlos por cuenta propia; es decir,
auto-sustentarse a través de acciones productivas y
acuerdos interinstitucionales como en el caso
anterior.

• Factores que afectan la aplicación de las
  autonomías

Uno de los aspectos que afectan a la aplicación
de las autonomías, refiriéndonos particularmente al
ámbito económico, es el tema de las contrapartes,
pues resultan ser un tema bastante conflictivo, ya que para la
realización de obras "el 30% debe ser subvencionado por la
alcaldía y el 70% por los interesados, lo cual genera
problemas porque muchas veces ellos no pueden cubrir dicho monto,
quedando muchas obras sin inicio ni mucho menos
concluidas"[6].

Por otro lado, en relación a lo expresado por
Víctor Terán, Alcalde del Municipio de
Colomi:

El gobierno central establece fechas límite para
la presentación de los POAs, poniendo en aprietos a las
autoridades municipales para que, al final amplíen y ello
genera la reducción de la participación de la
población. Por otra parte gran parte de los pobladores no
asisten a la etapa de planificación, solo aparecen cuando
se ha de repartir los fondos.

Otro de los factores incidentes para la
aplicación de las autonomías es la
no-aplicación de inversiones mancomunadas, posibles de
llevar a cabo en gestiones pasadas. Esta modalidad de
inversión consistía en "si una comunidad no
tenía en suficiente dinero para una obra, podía
pedir prestado a otro municipio y al próximo año
devolver ese dinero para que el otro municipio realice una obra
que antes no estaba al alcance de sus recursos". Ahora, tal cual
lo comentó:

Los fondos o recursos no comprometidos son revertidos
por el Estado, no como antes las autoridades municipales
podían ahorrar para un futuro proyecto. Por otro lado, los
fondos revertidos no retornan al municipio en ninguna forma, sino
que se direccionan a otros municipios.

Con el reembolso de los recursos por parte del Estado ya
no es posible realizar este tipo de acciones en favor de la
población.

Ejecución
presupuestaria

Desde la visión de los gestores públicos,
una de las mayores dificultades para el desarrollo de proyectos
es: "La Ley financial, que impide el movimiento de los recursos
fusionados con los recursos de la gestión pasada con la
presente. Porque de mayo a noviembre todos los proyectos deben
estar comprometidos con contratos, de los contrario serán
revertidos y llevados a otros municipios"[7]. Este
hecho provoca un descontento en la población, porque se
piensa "que el Alcalde no hace gestión, pero lo que pasa
es que muchas veces la nueva autoridad debe subsanar las
falencias de la anterior gestión antes de comenzar con su
plan de gobierno".

Coincidimos con Víctor en que este hecho
dificulta la planificación de las actividades y
elaboración de los POAs para cada gestión, porque
la mayoría de nosotros, como población, no
reparamos en acciones no tangibles (planificaciones,
conversaciones, etc.) sino que centramos nuestra atención
en obras materializadas (parques, calles asfaltadas, alumbrados,
etc.) porque no estamos acostumbrados a la participación
ciudadana en la elaboración y control de proyectos
comunales dirigidos hacia nuestro beneficio colectivo.

Respecto a las
cartas orgánicas

Coincidimos con Jaime Delgadillo cuando asevera que las
cartas orgánicas si bien son expuestas como una
expresión del carácter territorial, estas,
fácilmente, caerán nuevamente en el monopolio
estatal; pues, "ante la reversión de fondos, dónde
queda la autonomía, ya que se están poniendo
más trabas a los municipios para redistribuir los fondos a
otros municipios elegidos, volviendo al centralismo
administrativo del Estado"[8].

Si revisamos la redacción de las competencias
asignadas a los Municipios, podríamos por un lado pensar
en una verdadera descentralización gubernamental, pero en
la acción continúa siendo la gobernancia
departamental o el Estado quienes terminan regulado el accionar
de las autoridades municipales.

Sin embargo, para no caer en discursos eufóricos,
deslegitimizadores y poco pertinentes, nos interesa hacer
mención a dos consideraciones:

• a) La sociedad boliviana está plagada de
  actores políticos formados por la corrupción,
  como herencia colonial; requiriéndose, para ello, de
  varias aplicaciones regulativas o "trabas" con el fin de
  dificultar el incremento del robo a la población desde
  los espacios gestores, lo cual claro no garantiza una
  adecuada acción política.

• b) Si bien el gobierno de turno parcializa la
  entrega de recursos a nivel territorial, esto le garantiza un
  cierto apoyo y respaldo para la conclusión de su
  mandato, independientemente de lo "bueno" o "malo" que este
  pueda ser. Este hecho, consideramos, hade seguir
  repitiéndose porque toda institución
  política, por su carácter ideológico,
  mantendrá gente a favor o en contra de sus
  decisiones.

Desarrollo de las
Autonomías y descentralización

Partiendo del comentario de Don Teodoro,
Ejecutivo de la Organización Sindical de Ucureña,
quien considera que "las autoridades han dejado de lado la
importancia de su población en cuanto al apoyo para el
desarrollo, muy a pesar de ser una comunidad histórica,
considerando que los dirigentes no son buenos, pues trabajan
únicamente para sus intereses
personales"[9]. Toda mejora, en el ámbito
gubernamental particularmente, depende de un cambio ético
e ideológico.

Ético en el sentido de no velar
simplemente por el bien personal, aspirando lo cargos
gubernamentales primordialmente para servirse de los recursos
financieros u otras prebendas que ello conlleva. Haciendo de lado
el compromiso asumido frente a la población que le
otorgó el privilegio de la representación y
decisión a nombre de la colectividad.

Ideológico porque el imaginario de
desarrollo y progreso no es tanto en la demostración de
infraestructuras ostentosas, sino en la participación y
empoderamiento geopolítico de la comunidad al momento de
asumir decisiones y efectivizar acciones de fortalecimiento al
carácter axiológico de la colectividad, formando
así al sujeto responsable con su sociedad e inherente a la
ética individualista.

El TIPNIS,
¿oportunidad o utopía?

Por todo lo anterior, el tema de construcción de
la carretera Villa Tunari-San Ignacio de Moxos merece un
análisis no solamente de discurso sino de
traducción –refiriéndonos al aspecto
simbólico-, para llegar a comprender dicha temática
de manera más holística y plural, y no disfrazar
una "equivalencia forzada" bajo las enaguas de la Madre
Tierra.

En la actualidad, existen desencuentros entre la CPE, la
Ley 031 y los modelos de territorialidad, pues se halla presente
el debate por ostentar el poder y el dominio de los beneficios
que, desde una mirada economicista, brinda un determinado
territorio en condición de elemento para la
explotación y generación de capitales.

Al respecto, la construcción de la carretera
Villa Tunari-San Ignacio de Moxos, para unos, una obra
tremendamente necesaria en bien de la conexión
interdepartamental, facilitando el intercambio de productos y
acrecentamiento de mercados pro-desarrollo. Para otros una
oportunidad de atrincherarse en medio de lo que resulte y sacar
parte del botín. Para otros más, un corte
transversal a la base territorial, cultural y sustentadora de la
vida con características diversas.

Sin duda, para la mayoría de los
escépticos quienes vivimos un etnocentrismo
etnofágico, las demandas de los indígenas de
tierras bajas se muestran como una traba para el progreso y
desarrollo inter-departamental, pues carecemos del sentimiento
que apodera a los hijos de esa tierra. Verbigracia, un hombre,
quien por más de veinte o treinta años se ha
dedicado a vivir de las bondades del bosque y el río, de
hallarse sujeto a la reducción territorial, deberá
sumarse al bloque de quienes venden su fuerza de trabajo. Al
respecto, ¿cuán complejo es re-configurar una
vida?

Cabe, además, no descuidar el aspecto ambiental,
presentado como un punto inevitablemente afectado, ya sea con la
construcción de la carretera o sin ella. En el caso de la
primera, se abrirán espacios para nuevos asentamientos
humanos, atrayendo elementos contaminantes y depredadores tal
cual sucede en la región del trópico cochabambino,
donde el Estado muy poco o nada puede intervenir. Por otro lado,
en relación a la segunda opción, se alega que el
Estado continuará limitado de "poder" ejercer
soberanía y control del contrabando de especies
maderables, ni realizar nuevas exploraciones
hidrocarburíferas, privando al pueblo de los beneficios
del IDH[10]

Intentar plantear una solución, a estas aturas
del conflicto, resulta algo tremendamente complicado. Sin embargo
haré mía la opinión de algunos profesionales
bastante entendidos en la materia y además conocedores del
territorio:

• a) Si la carretera no se construye, de todas
  maneras, los colonizadores han de penetrar el TIPNIS, y en
  menos de cinco años es muy posible que este
  desaparezca. Porque esta es una deuda que el gobierno de Evo
  Morales debe saldar con su base social, la cocalera, quienes
  piden una salida directa, no al Beni, sino desde la
  última comunidad de colonizadores hasta el sector
  denominado "el Castillo"

• b) Es inviable construir la carretera bordeando
  el TIPNIS, porque las características
  geográficas y climáticas son similares o
  aún más agudas e comparación al sector
  del Sillar.

• c) La mayor concentración de comunidades
  indígenas se encuentra ubicada al costado Este del
  TIPNIS, por lo que su beneficio con la carretera sería
  mínimo.

Ante las mencionadas consideraciones, retomando el
inciso a), la solución más adecuada sería el
SÍ a la carretera, pero con el establecimiento de normas
como:

• Incremento de guarda parques, dotados con armas de
  fuego y licencia para "disparar a herir, no a
  matar".

• Implementación de un fondo fiduciario por
  parte del Estado y las instituciones correspondientes al tema
  de la conservación y otras.

• El tema de la diversidad animal y vegetal, sea cual
  sea la decisión, estará afectada, sin embargo,
  es posible establecer políticas de recuperación
  que demorarías unos diez años aproximadamente,
  siempre y cuando pueda resguardarse el área
  protegida.

Conclusiones

El denominado proceso de cambio hace, en verdad, honor
al nombre PROCESO, lo cual nos deja en la incertidumbre de
cuánto debemos errar mientras dicho proceso nos acerca al
denominado Vivir Bien.

Los nuevos gestores políticos, aunque engalanados
de los buenos deseos y esperanzas emancipatorias de los siempre
utilizados como recurso para alcanzar el poder, continúan
bajo el esquema colonial de "ahora me toca a mí" pues no
se piensa en la colectividad, sino en un solo sector. Y aunque
parezca contradictorio con nuestra anterior aseveración,
este es un hecho que debemos ir combatiendo.

Una política de Estado, cuando es realizada con
una visión diferente de país, debe ser ejecutada
con personas comprometidas ante dicho imaginario, y no con lo
mismos estudiantes de la vieja escuela colonial.

Referencias

Estado Plurinacional de Bolivia

2009 Constitución Política del
Estado. La Paz: UPS Editorial.

Ministerio de Autonomía

2010 Ley Marco de Autonomías y
Descentralización Andrés Ibáñez
Nº 031. La Paz: Ministerio de
Autonomía.

Real Academia Española (RAE)

2009 Diccionario de la Real Academia
Española. En: Microsoft Encarta 2009.

Autor:

Mario Fernandez Revollo

[1] Revolución Agraria, en cabezada
por el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR), sucedida
en la localidad de Ucureña, Provincia Cliza del
departamento de Cochabamba. Donde se estructuró el
primer Sindicato Agrario del país en demanda de la
titulación territorial.

[2] Marcha por el territorio y la dignidad,
realizada por los indígenas de tierras bajas, demandando
los derechos como habitantes y dueños históricos
de su territorio. Además de ser reclamar parte en los
espacios de decisión como todo boliviano.

[3] Álvaro García hace
referencia a este hecho considerando la división
ideológica en Bolivia, cuando surge el imaginario de
oriente y occidente bajo el discurso de la entonces denominada
‘media luna’ compuesta por las prefecturas de
Pando, Beni, Santa Cruz y Tarija, siendo la de Cochabamba
militante también de dicha colectividad.

[4] Artículos: 1. Bolivia se
constituye en un Estado Unitario Social de Derecho
Plurinacional Comunitario, libre, independiente, soberano,
democrático, intercultural, descentralizado y con
autonomías. Bolivia se funda en la pluralidad y el
pluralismo político, económico, jurídico,
cultural y lingüístico, dentro del proceso
integrador del país. 2. Dada la existencia precolonial
de las naciones y pueblos indígena originario campesinos
y su dominio ancestral sobre sus territorios, se garantiza su
libre determinación en el marco de la unidad del Estado,
que consiste en su derecho a la autonomía, al
autogobierno, a su cultura, al reconocimiento de sus
instituciones y a la consolidación de sus entidades
territoriales, conforme a esta Constitución y la ley. y
2.

[5] .Entrevista realizada en el Municipio de
Cliza, (11/09/11)

[6] Javier Delgadillo Concejal del Municipio
de Cliza, en: Panel sobre Autonomías Municipales (AGRUCO
10/09/11).

[7] Víctor Terán Alcalde del
Municipio de Colomi, en: Panel sobre Autonomías
Municipales (AGRUCO 10/09/11).

[8] Jaime Delgadillo, en: Panel sobre
Autonomías Municipales (AGRUCO 10/09/11).

[9] Entrevista realizada en la comunidad de
Ucureña, Municipio Cliza (11/09/11).

[10] Bonos: Dignidad, Juancito Pinto, Juana
Azurduy, entre otras cosas.