Penas y medidas de seguridad: El juez de vigilancia penitenciaria (España)

Abreviaturas

Art.: artículo

BOCG: Boletín Oficial de las Cortes
Generales

BOE: Boletín Oficial del Estado

CE: Constitución española

CP: Código Penal

IIPP: Instituciones Penitenciarias

JVP: Juez de Vigilancia Penitenciaria

LECRIM: Ley de Enjuiciamiento Criminal

LO: Ley Orgánica

LOGP: Ley Orgánica General
Penitenciaria

Núm.: número

Ob. cit.: obra citada

PANCP: Propuesta de Anteproyecto de Nuevo Código
Penal

Pág. Págs.: página,
páginas

PLOCP: Proyecto de Ley Orgánica de Código
Penal

RD: Real Decreto

RP: Reglamento Penitenciario

Introducción

La intervención judicial en la ejecución
de las penas privativas de libertad, en general, y de la pena de
prisión, en particular, hunde sus raíces en el
Derecho histórico español y, más
concretamente, en las Ordenanzas de Toledo de 1480. Desde esta
fecha, las competencias judiciales, de naturaleza tuitiva y
garantista, han experimentado, a lo largo de los siglos,
importantes oscilaciones que conviene, con una finalidad
estrictamente instrumental, analizar en el presente trabajo para
una mejor comprensión de las funciones atribuidas en la
actualidad.

Desde su creación, a través de la LOGP de
1979, el Juez de Vigilancia Penitenciaria ha dejado de ser un
órgano judicial que ejerce, en exclusiva, funciones de
garantía de los derechos de los internados en una
institución penitenciaria. Antes bien, el legislador penal
español, en los diversos textos pre-legislativos
así como en las sucesivas reformas que nuestros
Códigos Penales han ido experimentando en los
últimos decenios, ha optado por ampliar -en ocasiones,
desmesuradamente- el catálogo de funciones que el
legislador penitenciario le encomendó originariamente en
el art. 76 de la LOGP. Razones de política criminal,
cuando no de política tout court, son las que se
intuyen para tan inusitada hipertrofia competencial, excediendo
incluso la de aquellos países de nuestro entorno cultural
que operaron como fuente inspiradora de su
creación.

Por ello, el propósito de esta obra ha de
limitarse al análisis de la evolución competencial
del Juez de Vigilancia Penitenciaria en el ámbito penal.
En consecuencia, debe, inexorablemente, obviarse un
análisis exhaustivo de las funciones del JVP en la
normativa penitenciaria, así como el estudio de las
Previsiones del Tribunal Supremo de 1981, las conclusiones o
acuerdos alcanzados en las Reuniones de los JVP y las
Instrucciones y Circulares de la Secretaría General de
Instituciones Penitenciarias. Por otro lado, y por
idénticas razones, tampoco se abordan las funciones del
JVP en el Derecho Comparado, lo que no obsta para que, en
momentos puntuales, se haya trabajado con textos extranjeros
aclaratorios de las complejas interpretaciones de nuestros
Anteproyectos y Proyectos de Reforma.

Así, mientras en el Capítulo I, se abordan
los antecedentes de la intervención judicial en la
ejecución penal, tanto en España como en aquellos
países que introdujeron, en su día, la figura del
Juez de Ejecución Penal o de Vigilancia Penitenciaria, en
el Capítulo II se analizan las funciones del Juez de
Vigilancia en la Ley Orgánica 1/1979, General
Penitenciaria, así como en la tramitación
parlamentaria de su Título V, único dedicado, en
exclusiva, a este órgano judicial.

En el Capítulo III -dividido, a su vez, en dos
subcapítulos relativos, respectivamente, a las penas y a
las medidas de seguridad-, se estudia la evolución de las
funciones del JVP en los distintos textos pre-legislativos
así como en las sucesivas reformas operadas en el
Código Penal de 1995. Una breve referencia al reciente
Anteproyecto de reforma del Código Penal, aprobado el 16
de julio de 2012 en Consejo de Ministros, se antoja
imprescindible, toda vez que supone un punto de inflexión
en la intervención judicial en la ejecución de las
penas y de las medidas de seguridad.

CAPÍTULO I.

Los antecedentes
de la intervención judicial en el ámbito
penitenciario

1.1. España

La concepción tradicional de la
intervención del juez en la ejecución de la pena de
prisión dista notablemente de la actual; en efecto, tanto
penalistas como penitenciaristas consideraban la ejecución
de las penas privativas de libertad un campo reservado, con
carácter exclusivo y excluyente, a los funcionarios de la
Administración penitenciaria. Así, una vez dictada
sentencia condenatoria, el juez carecía de facultades en
el ámbito de la ejecución de la pena, quedando la
Administración penitenciaria como la única que
mantenía un contacto directo con el interno, lo que
dificultaba sobremanera que éste pudiera ejercitar sus
derechos frente a la misma.

Mucho se ha avanzado desde aquella prístina
configuración al surgir, con el paso del tiempo, nuevas
concepciones que exigían del juez, una vez recaída
sentencia, su intervención en la ejecución de la
pena. Esta exigencia cuenta con importantes precedentes en
nuestro país.

Los antecedentes más remotos se hallan en las
Partidas donde se encomendaba al carcelero mayor de cada lugar a
presentarse una vez al mes ante el juez para darle cuenta de los
presos que tenía y de sus causas ([1]). Sin
embargo, durante el reinado de los Reyes Católicos, el
considerable aumento de las cárceles y del número
de internos -lo que supuso la recuperación del ius
puniendi por los jueces delegados del rey-, hizo razonable
que fueran éstos los que visitasen a los penados y no a la
inversa ([2]). Esta labor fue encomendada no solo
a los jueces mayores de cada concejo sino también a los
regidores o veinticuatros. En efecto, fueron los Reyes
Católicos quienes, mediante una Real Pragmática de
1480 del Ordenamiento de Toledo, encomendaron a los regidores la
misión inspectora de las prisiones los sábados de
cada mes. Así, en la reforma de la administración
de justicia llevada a cabo por los Reyes Católicos en el
Ordenamiento de Toledo de 1480, se impuso también la
obligación de visitar todos los sábados las
cárceles reales a dos consejeros del Consejo Real o de
Castilla ([3]). Esta misión encerraba un
significado que no iba más allá de lo
retórico pero que permitió la salida a la luz del
deplorable estado de las prisiones. No debe obviarse que, en
aquella época, la pena tenía un marcado
carácter retributivo y la prisión se erigía
en el lugar inhóspito donde la supervivencia de los
internos lo era en condiciones míseras y sórdidas y
en situación de total indefensión; un espacio, en
definitiva, donde la ejecución de las penas estaba
reservada exclusivamente a la Administración
penitenciaria, sin que su labor fuera objeto de
fiscalización alguna. Y es que, como señala TELLEZ
AGUILERA, "las previsiones de los Reyes Católicos, junto
con otras posteriores en las que se preveía un control por
autoridades extra-penitenciarias de nuestras cárceles y
presidios, como fácilmente puede intuirse, nunca pasaron
de ser una mera retórica jurídica, flatus
vocis, que en ningún caso perturbaron la tranquilidad
de los responsables de nuestras instituciones penitenciarias y, a
lo más, sirvieron tan sólo como base documental de
conocidas exposiciones doctrinales que evidenciaban el lamentable
estado de las mismas"([4]).

Finalmente, la visita de los sábados se
consolidó como función propia de todos los jueces
ordinarios del reino, con independencia de la instancia que
fueren, cuando en las Ordenanzas de Medina del Campo de 1489 fue
atribuida en los mismos términos a dos oidores de cada
Audiencia o Chancillería del reino respecto de las
cárceles pertenecientes a su jurisdicción
([5]).

El control de las prisiones fue también objeto de
reivindicación por la doctrina de la época. Los
primeros penalistas y penitenciaristas españoles abogaban
por la intervención judicial en la fase de
ejecución a través de la inspección de las
prisiones. Así, ya en 1564, BERNARDINO DE SANDOVAL
propone, en "Del cuidado que se debe tener con los presos
pobres", cómo han de ser las cárceles y el
trato que se ha de dar a los reclusos, mostrándose
partidario de la intervención judicial dirigida, entre
otras cuestiones, a la clasificación de los delincuentes y
a la separación de sexos. Se proclamaba, asimismo,
escéptico y desconfiado sobre las personas que manejan las
prisiones, de las que opina son más dadas a perseguir su
lucro personal que a cuidar al preso, motivo por el que
pedía que estas personas fueran objeto de una vigilancia
judicial con carácter de verdadera intervención del
régimen penitenciario y subsiguiente poder disciplinario
sobre sus funcionarios ([6]).

En 1574, CERDÁN DE TALLADA, en su "Visita de
la cárcel y los presos", amén de denunciar los
abusos que se cometían sobre los presos y la mala
actuación de los jueces, propone un régimen
carcelario muy avanzado para la época. Señalaba que
"son tan ordinarias las quexas que dan los presos a los Iuezes
con billetes, y por medio de personas terceras,
señaladamente los pobres, que como están sepultados
en vida, estan olvidados como muertos: y por esta razón, y
no tener que dar, son muchas vezes tan maltratados por los
carceleros, y los abogados y procuradores estan tan descuidados
dellos y desus causas (…) que es necesario que los Iuezes
personalmente visiten las cárceles de ordinario"
([7]). Reivindicación a la que se une, con
posterioridad, CASTILLO DE BOBADILLA al reclamar la
intervención de los jueces en la vida de las
cárceles por razones humanitarias
([8]).

Las causas que debían seguirse en las
cárceles eran principalmente de naturaleza criminal, las
cuales afectaban a la mayoría de la población
carcelaria. Sin embargo, a pesar de que ya en el Ordenamiento de
Toledo de 1480 se previno que los jueces visitadores se
interesasen también por las causas civiles de los
detenidos -obligación que fue reiterada expresamente en
1536 ([9])-, a finales del Antiguo Régimen
tampoco solía ya visitarse a los presos por causas civiles
y comisiones particulares para revisar sus causas, aunque
sí se habían de oír sus quejas sobre el
trato que se les daba en la cárcel. En esa línea,
sostiene RAMOS VÁZQUEZ que, "al parecer, a finales del
siglo XVIII las facultades de los jueces de visita ya se
habían mermado significativamente, por lo que no son de
extrañar opiniones sobre la práctica
jurídica como las que ofrece Joseph Marcos
Gutiérrez, siguiendo en este punto las noticias que sobre
el ceremonial de las visitas del Consejo le ofrecía
Martínez Salazar. Habiéndose deslindado más
nítidamente las competencias de los jueces con el paso de
los años, las visitas a finales del Antiguo Régimen
habían quedado ceñidas a las causas pendientes o
las cuestiones relativas al régimen carcelario
([10])".

No existe una prolija información acerca del modo
o forma en que estas visitas tienen lugar. Ha de esperarse hasta
el Nuevo Régimen, en que Carlos IV dictamina, a
través de una orden legislativa de 1797, las visitas
ordinarias de las cárceles de Madrid. Conforme a la misma,
"la visita ordinaria de las cárceles de Madrid se execute
por las mañanas los sabados, ó día
antecedente, si fuesen feriados, después de concluida la
audiencia del Consejo, á la salida de él, en la
misma forma y con todas las circunstancias y ceremonias que por
la tarde se ha hecho. Los dos Alguaciles de Corte, que han de
acompañar para la visita a los dos Ministros del Consejo,
concurran á él á caballo, con
anticipación de media hora á la que sale el
Tribunal, para que desde el Consejo vengan
acompañándolos" ([11]).

No obstante lo anterior, RAMOS VÁZQUEZ llega a la
conclusión de que "la única institución
jurídica destinada a velar por el buen funcionamiento de
las cárceles públicas resultó ser una pura
ficción y el sistema carcelario, como nos describen con
delectación los juristas y los literatos de la
época, aparece ante nosotros en la vastedad del tiempo
como un quebranto esencial de dignidad. Demasiada indiferencia.
Voces aisladas de algún espíritu insigne. Alguna
otra brecha de atención desvirtuada a menudo por
justificaciones banales, simplicismos, maniqueos o utopismos
estériles, de cara a resolver un gigantesco problema con
las armas menores del resentimiento y la ironía"
([12]).

No sería hasta principios del siglo XIX cuando
toda la legislación relativa a los condenados pivota sobre
dos ejes: las visitas de las cárceles y los indultos y
amnistías. En lo que aquí importa, las primeras
eran la única intervención judicial en el
funcionamiento de las prisiones, razón por la que, en
1837, se declaró oficialmente que la responsabilidad de
los tribunales cesa desde que se ponen los rematados a
disposición de la autoridad administrativa, a quien toca
disponer lo conveniente para la seguridad de aquéllos
([13]).

Las visitas de las cárceles se restablecieron en
1811 (Decreto de las Cortes de 18 febrero) y fueron confirmadas
por la Constitución de 1812 que dispuso que "la ley
determinará la frecuencia con que ha de hacerse la visita
de cárceles y no habrá preso alguno que dexe de
presentarse á ella baxo ningun pretexto" (artículo
298). Con posterioridad a la misma, fueron el Reglamento del
Supremo Tribunal de España e Indias (16 octubre 1835, art.
19), el Reglamento provisional para la Administración de
Justicia (26 septiembre 1835, artículos 15 a 17), las
ordenanzas para las audiencias (19 diciembre 1835,
artículos 49 a 63); el Reglamento de juzgados (1º
mayo 1844, artículos 93 a 102) y el Código Penal de
1850 (artículos 276, 295, 296, 298 y 300)
([14]), las que ordenarían las visitas a
las cárceles.

Como relata CASTEJÓN, "las visitas de
cárceles son generales ó semanales". Respecto a las
primeras, "los jefes de prisiones pasarán á las
audiencias ó jueces, dos días antes de la visita
general, una relación exacta de todos los presos que cada
uno tenga á su cargo, que comprenderá el nombre y
apellidos, domicilio, relatoría o escribanía,
día de entrada, número y año de las causas,
si se halla ó no incomunicado y vicisitudes que estime
convenientes". Las visitas semanales, tendrán lugar cada
sábado (…). Unas y otras se llevaban á cabo
por todos los tribunales, incluso el supremo, audiencias, jueces
ordinarios y ministerio fiscal (…) y á veces por
los gobernadores y alcaldes. La visita ha de tener lugar en la
prisión donde estén los reos para examinar la
localidad y situación de éstos (…) y la
autoridad de los tribunales ó funcionarios, se extiende:
en los ordinarios, á visitar á los penados por
ellos, aunque extingan sus condenas en arsenales ó
establecimientos de marina" ([15]).

Ha de esperarse a la creación de las Juntas
Locales por Real Decreto de 27 de agosto de 1868 para hallar el
que puede considerarse el antecedente más directo de
nuestro actual Juez de Vigilancia, aun cuando se diseñara,
en aquel entonces, como órgano colegiado y no
exclusivamente judicial ([16]). Con las Juntas
Locales, se da, por vez primera, entrada a un órgano
extra-administrativo en la vida interna de las prisiones, con
funciones no solo de vigilancia sino también
participativas en el funcionamiento de los establecimientos
penitenciarios. El artículo segundo de este Real Decreto
organiza la Junta, haciendo presidente de ella, en las capitales
con Audiencia Territorial o de lo criminal, a la Sala de Gobierno
de la respectiva Audiencia, mientras que, en las capitales donde
no hubiera Audiencia Territorial, sería presidente de la
Junta el Juez de Instrucción (artículo cuarto). Los
resultados prácticos de estas Juntas Locales no fueron
todo lo positivos que se esperaba puesto que ni la Magistratura
estaba preparada para ello, ni era oportuno que entraran en la
Junta otros miembros que nada tenían que ver con el
ámbito jurídico o científico, amén de
no haber quedado fijadas de una manera concisa las funciones de
este Órgano.

Con posterioridad, se crean las Juntas de Régimen
de Administración de las prisiones, con un carácter
estrictamente administrativo, y que responden a la
supresión de las anteriores Juntas Locales, mereciendo los
elogios de parte de la doctrina al considerar que estas
últimas carecían de un conjunto técnico de
miembros ([17]).

No fue hasta la Ley provisional sobre
organización del Poder Judicial, de 15 de septiembre de
1870, cuando quedó fijado el carácter
jurisdiccional de la ejecución de las sentencias, al
establecer su artículo segundo que "la potestad de aplicar
las leyes en los juicios civiles y criminales, juzgando y
haciendo ejecutar lo juzgado, corresponde exclusivamente a los
Jueces y Tribunales".

Doce años después, la Ley de
Enjuiciamiento Criminal, de 14 de septiembre de 1882, recoge el
sentir de la doctrina predominante en la época y atribuye
la ejecución de las penas privativas de libertad a las
autoridades administrativas penitenciarias, desde el momento del
ingreso del penado en el establecimiento carcelario
correspondiente (art. 990), reservándose a los Tribunales
las facultades de inspección que las Leyes y los
Reglamentos les atribuyan en relación con el cumplimiento
de las penas. Esto es, el artículo 990 precisó que
la competencia del juez o tribunal para hacer cumplir la
sentencia excluye la de cualquier autoridad gubernativa y
añade que esto será hasta que el condenado ingrese
en el establecimiento penal. Había entonces que plantearse
qué sucedía con el condenado a partir de dicho
ingreso; la respuesta la prevé la propia Ley al
señalar que los tribunales tenían las facultades de
inspección que las Leyes y Reglamentos les atribuyen sobre
la manera de cumplirse las penas. El problema surge a partir del
instante en que las disposiciones legales y reglamentarias no
atribuían ninguna. En consecuencia, en la práctica,
el proceso penal seguía su curso hasta la sentencia firme
y, si era condenatoria, los órganos judiciales y las
partes se desentendían de la ejecución. Si la pena
era privativa de libertad, el ingreso del penado en
prisión caía en el olvido hasta el licenciamiento
definitivo.

Pero, esa misma función de inspección del
régimen penitenciario se recogía así mismo
en el artículo 526 respecto de los preventivos, siendo
atribuida a los Jueces de Instrucción. Conforme a este
precepto, "el Juez instructor visitará una vez por semana,
sin previo aviso ni día determinado, las prisiones de la
localidad, acompañado de un individuo del Ministerio
Fiscal, que podrá ser el Fiscal municipal delegado al
efecto por el Fiscal de la respectiva Audiencia; y donde exista
este Tribunal, harán la visita al Presidente del mismo o
el de la Sala de lo Criminal y un Magistrado, con un individuo
del Ministerio Fiscal y con asistencia del Juez instructor. En la
visita se enterarán de todo lo concerniente a la
situación de los presos o detenidos, y adoptarán
las medidas que quepan dentro de sus atribuciones para corregir
los abusos que notaren". El mandato contenido en este precepto,
relativo a la necesaria visita semanal de los Jueces de
Instrucción a las prisiones de la localidad, nunca se
convirtió, al igual que su antecedente normativa referida
a las visitas generales de la Audiencias previstas en el
artículo 17 del Reglamento Provisional para la
Administración de Justicia de 1835, en un auténtico
control judicial de la actuación penitenciaria.

En cualquier caso esta visita se venía
realizando, aunque no con la periodicidad semanal a que se
refiere la Ley procesal, hasta la entrada en vigor de la Ley
Orgánica General Penitenciaria, toda vez que ésta
señala en su artículo 76.2, apartado h) que
corresponde al Juez de Vigilancia la facultad de realizar las
visitas a los establecimientos penitenciarios que previene la Ley
de Enjuiciamiento Criminal. A partir de la entrada en vigor de la
LOGP y, con ella, la aparición de los Jueces de Vigilancia
Penitenciaria, dejó de tener sentido esta
obligación prevista en la norma procesal
([18]).

Sin embargo, más tarde el legislador
español optó por acudir a órganos
pluripersonales a los que encomendó la asistencia a los
penados. Para ello, creó las Comisiones de libertad
condicional a través de la Ley de 23 de julio de
1914.

Por su parte, la Memoria de la Fiscalía del
Tribunal Supremo, de 1947, establece, en su página
127 la conveniencia de que los fiscales visiten las prisiones y
emitan memorias dando cuenta de estas visitas, pero añade
a su vez que la mayoría de estas memorias omite hacer
comentarios del estado de las prisiones por entender que estas
visitas están en suspenso por vía de una
disposición de 1936, y aun cuando esta disposición
no se haya derogado, las Audiencias consideran que debe existir
ese contacto con los presos y así lo han hecho.

La Circular de 24 julio de 1978: entre otras cuestiones,
se recoge el mayor control y vigilancia sobre los
reclusos.

El Código Penal de 1973, en su artículo 87
decía que "Los sentenciados a confinamiento serán
conducidos a un pueblo o distrito situado en la Península
o en las islas Baleares o Canarias, en el cual
permanecerán en libertad, bajo la vigilancia de la
autoridad".

Hay que decir que durante casi el siglo que media entre
las promulgaciones de la Ley de Enjuiciamiento Criminal y de la
Ley Orgánica General Penitenciaria, esto es, 1882 y 1979,
respectivamente, se produce una importe evolución en la
normativa penitenciaria, dirigida principalmente a regular el
régimen de la vida en las prisiones y la actuación
de la Administración penitenciaria ([19]).
Sin embargo, poco o nada se abordó la escasísima
intervención jurisdiccional en la fase de ejecución
de las penas privativas de libertad, que estuvo rigiéndose
casi exclusivamente por lo dispuesto en la Ley de Enjuiciamiento
Criminal, en su Libro VII y último, rubricado "De la
ejecución de las sentencias". Este Libro VII sería
íntegramente derogado con la entrada en vigor del Proyecto
de Ley Orgánica reguladora del procedimiento ante los
Juzgados de Vigilancia Penitenciaria.

En definitiva, pese a los anhelos de nuestra doctrina
penal por una judicialización de la actividad
penitenciaria ([20]), podría concluirse que
la fiscalización de la ejecución de las penas
privativas de libertad en España estuvo siempre confiada,
con carácter casi exclusivo, a la Administración.
Esta circunstancia se mantendrá hasta la aprobación
de la LOGP.

1.2. La judicialización de la fase ejecutiva
de la pena privativa de libertad en otros países de
Europa

Existe consenso en la doctrina a la hora de atribuir a
HOWARD la primera manifestación en torno a la conveniencia
del control de la vida carcelaria por parte de magistrados. El
renombrado penitenciarista inglés apuntaba que "la
administración de una prisión es cosa demasiado
importante para abandonarla por completo a un carcelero. En cada
condado, en cada ciudad, es preciso que un inspector elegido por
los magistrados o nombrado por el Parlamento vele por el orden de
las prisiones", añadiendo que "si este cuidado fuese
demasiado penoso para la misma persona, se podrá obligar a
todos los miembros de un tribunal a encargarse de él
alternativamente todos los meses o cada tres meses todos los
años. El Inspector haría su visita una vez por
semana o cada quince días, variando los días y las
horas. Tendría una recopilación de todas las leyes
referentes a las prisiones y se aseguraría de si son
observadas o descuidadas. Visitaría, como se hace en
algunos hospitales, cada estancia, hablaría con todos los
presos, escucharía sus quejas, atendería a aquellos
cuyas peticiones estimara justas, y cuando tuviera dudas sobre
ellas se remitiría a la decisión de sus colegas"
([21]). John Howard conocía bien la
cárcel, pues había sido prisionero como condena al
ser apresado por un buque de guerra portugués, y
vivía obsesionado con la reforma de las prisiones.
Decidió "por determinación de su conciencia
británica, incapaz de soportar la injusticia" emprender el
periplo europeo a través de la "geografía del
dolor", recorriendo de 1775 hasta su fallecimiento en 1790,
establecimientos con el fin de promover la reforma penitenciaria
en su libro "The State of Prisons in England and Wales" (Londres,
1777). Su denuncia coincide en el tiempo y en la finalidad con la
que efectúa BECCARIA al sistema de los delitos y las
penas. De ambos arranca la posibilidad de un derecho punitivo
más humano. En el siglo XVIII el estado y condiciones de
las prisiones son aún peores que doscientos años
antes, y Howard señala unos remedios mínimos que
aplicar a la situación prisional imperante, bases de su
sistema reformador: higiene y alimentación; régimen
distinto para detenidos y encarcelados; educación moral y
religiosa; supresión del derecho de carcelaje; trabajo e
instrucción obligatorios; separación de los reos
por sexos, edades y situación procesal; sistema celular
dulcificado; acortamiento de las condenas y concesión de
certificados de conducta a los detenidos a la salida de la
prisión ([22]).

Hubo otros autores precursores de la idea auspiciada por
Howard, como es el caso de DORADO MONTERO, para quien los
Magistrados del futuro no pronunciarían jamás
sentencias definitivas, irreformables e indiscutibles, sino que
éstas podrán se reformadas o revocadas por los
mismos que las hubieran dictado, cuando lo estimaren justo y
conveniente, lo que podía implicar un seguimiento por
parte de los jueces ([23]). Otro precursor,
según Cuello Calón, fue Enrico Ferri quien
proponía la creación de "Comisiones de
ejecución penal" en las que los jueces tendrían
destacada intervención, que representaría "no el
abandono y el olvido del condenado, apenas publicada la
sentencia, como ahora sucede", sino "una obra humana y eficaz de
protección de la Sociedad y del individuo"
([24]).

La necesidad de una figura que fiscalizara y controlara
la ejecución de las penas había sido detectada hace
tiempo, y la idea de otorgar una amplia intervención al
juez en la ejecución de la pena privativa de libertad ha
sido una de las cuestiones penológicas de mayor
interés durante el siglo XX. Penólogos y
penitenciaristas de diversos países debatieron y
estudiaron la cuestión ([25]).

La idea también fue debatida por importantes
asambleas científicas en la anteguerra y posguerra.
Así, la "Société des Prisons de Paris" la
estudió en 1931. En el Congreso Internacional penal y
penitenciario de Berlín, agosto de 1935, se adoptó
un voto referente a la materia.

El primer paso efectivo en Europa fue dado por el IV
Congreso Internacional de Derecho Penal, celebrado en Paris en
1937, donde se adoptaron importantes acuerdos, destacando el
siguiente: 1. "El principio de legalidad base del Derecho
Penitenciario, como lo es del Derecho penal, así como la
garantía de la libertad individual, exigen la
intervención del juez en la ejecución de las penas
y medidas de seguridad. La Administración penitenciaria
encargada de esta ejecución deberá conservar su
completa autonomía e independencia". 2. "La
intervención de la autoridad judicial debe comprender una
misión de vigilancia y un cierto poder de
decisión". 3. "La vigilancia se refiere al control de la
aplicación exacta de las leyes y reglamentos
penitenciarios, especialmente en atención a la
realización de los fines asignados a la pena y a las
medidas de seguridad en su aplicación a cada condenado o
internado. Puede ser ejercida por el juez o por una
comisión que comprenda magistrados y personas competentes
en materia penitenciaria, etc., etc.". 4. "La autoridad judicial
resolverá sobre toda medida que modifique la
duración prefijada de las penas a las modalidades
esenciales del régimen. Revolverá también
sobre la suspensión, aplazamiento, modificación o
sustitución de las medidas de seguridad, y sobre la
prolongación del internamiento o la liberación de
los condenados con sentencia indeterminada"
([26]).

Prosiguió el camino la Regla 56/2 del Consejo de
Europa. Así, afirmaba que: "El respeto a los derechos
individuales de los reclusos, en particular la legalidad de la
ejecución de las penas, deberá estar asegurada por
el control ejercido conforme a la reglamentación nacional,
por una autoridad judicial o cualquier otra autoridad legalmente
habilitada para visitar a los reclusos y no perteneciente a la
Administración penitenciaria".

En 1951, esta cuestión fue nuevamente estudiada
en las "Journées Franco-Belge-Luxembourgeoises de Droit
Pénal". Más recientemente, en septiembre y octubre
de 1969, en el X Congreso Internacional de Derecho Penal
celebrado en Roma, se planteó el papel del juez en la
determinación y aplicación de las penas como una
cuestión a tratar de manera independiente. De este
Congreso se extrajeron importantes conclusiones y manifestaciones
([27]).

Las Reglas Mínimas para el tratamiento de los
reclusos, elaboradas por las Naciones Unidas en Ginebra, en el
año 1955, y actualizadas por el Consejo de Europa en 1973,
también constituyeron una de las fuentes principales de
las legislaciones penitenciarias de un extenso número de
países ([28]).

Como no podía ser de otro modo, el control
judicial de las penas y medidas privativas de libertad fue
finalmente un propósito atendido en las legislaciones de
la mayoría de los países. Así, mientras en
el continente americano, la primera fue la brasileña, a
través de su Ley Federal de 5 de septiembre de 1922, en
Europa, esta importante función es iniciada en Italia, a
través de su Código Penal de 1930, en cuyo
artículo 144 introduce la figura del Juez de Vigilancia, y
en la Ley Penitenciaria de 26 de julio de 1975, artículos
68 y siguientes, aumenta considerablemente sus funciones.
Portugal inicia el control judicial de las penas privativas de
libertad a través de su Ley de 16 de mayo de 1944;
también Francia sigue la misma línea en su
Código de Procedimiento Penal, de 31 de diciembre de 1957,
y Ordenanza de 23 de diciembre de 1958, con las modificaciones
introducidas el 22 de noviembre de 1978 y el 2 de febrero de
1981, que dan una nueva redacción a los artículos
722 y siguientes del Código de Procedimiento Penal. Como
era de esperar, cada país y cada legislación siguen
diferentes caminos a la hora de configurar esta figura y dotarla
de las oportunas funciones.

En España, tratando de dar una rápida
respuesta a los requerimientos internacionales y a la urgente
llamada sobre la creación del órgano que ha de
encargarse de velar por los derechos de los internos, se
introduce esta figura, por vez primera, a través de la Ley
General Penitenciaria de 26 de septiembre de 1979. Para ello
recibe la influencia de otros países vecinos. En
opinión de TELLEZ AGUILERA, "el legislador de 1979 apuesta
por la creación del Juez de Vigilancia, pero para dar
forma a este nuevo órgano se enfrenta con dos modelos que
el Derecho comparado del momento le brindaba: el de crear un juez
con funciones eminentemente penológicas al estilo del Juez
de Ejecución de penas francés o potenciar la
función tuitiva como ofrecía el modelo italiano. Y
ante esta dualidad de referentes, el legislador español
opta por una configuración híbrida, al menos en el
texto legal, creando un "juez de vigilancia de ejecución
de penas" ([29]). Opina, sin embargo,
GARCÍA VALDÉS, que nuestro sistema no solo se
inspira en el modelo italiano y francés, sino
también en el portugués
([30]).

1.3. Antecedentes del Juez de Vigilancia
Penitenciaria en el Derecho Comparado

Nos detenemos pues, en la historia y antecedentes del
juez de vigilancia en otros países, abordándolos
tan solo fugazmente dado que ya existen varios artículos y
referencias al respecto, las cuales iremos citando debidamente al
objeto de facilitar su localización al lector interesado,
pero tratando de evitar excesivas reiteraciones en este trabajo,
cuyo propósito en última instancia es analizar la
sorprendente evolución competencial que ha ido
experimentando esta figura en nuestro país hasta el
presente y, si cabe, con proyecciones de futuro.

Del análisis llevado a cabo puede deducirse que
el primer país en el mundo en instaurar la figura judicial
que ha de fiscalizar la ejecución de la pena de
prisión fue Brasil, a través de su Ley
Federal de 5 de septiembre de 1922. En efecto, es esta Ley
Federal la que creó el Juez de ejecución penal y el
Consejo Penitenciario. Por tanto, Brasil es pionero en cuanto a
la intervención judicial en la ejecución de las
penas privativas de libertad, llevada a cabo mediante el
correspondiente órgano judicial y con la ayuda del Consejo
penitenciario, sirviendo éste último de puente
entre el poder ejecutivo y el judicial. La legislación
brasileña concedió a los jueces amplios poderes de
vigilancia general de la ejecución de las penas y de las
medidas de seguridad, la inspección del exacto
cumplimiento de las disposiciones legales sobre ejecución
y extensas facultades de decisión. La Ley Federal fue
confirmada más tarde por el Código de Procedimiento
Penal de 1940. Según manifestaciones del profesor Soares
de Mello, ante la Société des prisons de
Paris, el juez otorga la condena condicional, la libertad
condicional y fija sus condiciones; a la expiración de la
pena puede disponer el internamiento del penado por tiempo
indefinido en un establecimiento especial para alcoholizados,
epilépticos o reincidentes, vigila el traslado de un
establecimiento a otro y resuelve sobre las peticiones de los
detenidos. Posee, además, importantes facultades en el
campo administrativo; tiene autoridad en materia de
régimen de penas; los directores y los miembros del
personal reciben sus instrucciones y pueden visitar todo
género de establecimientos, en cualquier momento del
día o de la noche ([31]).

Italia es el primer país europeo en
llevar a cabo esta tarea, creando la figura del Giudice di
Sorveglianza en su Código Penal de 1930, al que le
otorga amplísimos poderes de vigilancia en general y
extensas competencias inspectoras y de decisión. Si bien,
la historia del Giudice italiano se remonta al
Código de 1865, el cual exigía la tutela del
Ministerio público en la fase de ejecución penal,
instrumentando un procedimiento de incidencias para las causas
extintivas de la pena. Fue el Código Penal de 1930 el que
introduce en su artículo 144 la figura del Juez de
Vigilancia asignando un Juez para cada Tribunal y un Juez de Paz
para las penas privativas de libertad ejecutadas en las prisiones
de cada distrito. Las funciones y competencia del Giudice di
sorveglianza fueron reguladas por el artículo 144 del
Código Penal, por el artículo 585 del Código
de procedimiento penal y por el art. 4º del Reglamento de
los Institutos de prevención y de pena
([32]). Por ende, tanto el Código Penal de
1930 como el Código de Procedimiento Penal y el Reglamento
Penitenciario, establecieron numerosas disposiciones en
relación a las atribuciones de este órgano
(inspectoras, consultivas, etc). Posteriormente, y tras
años de pasividad legislativa en la materia, Italia llevo
a cabo una reestructuración del sistema penitenciario a
través de la Ley de Normas sobre el Ordenamiento
Penitenciario y sobre la Ejecución de las Medidas
Privativas de Libertad, de 26 de julio de 1975, desarrollada por
el Reglamento de Ejecución de 29 de abril de 1976. Esta
Ley amplía considerablemente las funciones de los jueces
de vigilancia, dedicando todo el capítulo II, rubricado
"Jueces de Vigilancia" (expresión que ya habían
utilizado el Código Penal y el Reglamento de 1931), de su
Título II, a regular el control judicial de la
ejecución de penas privativas de libertad. Sin embargo,
dichas funciones pasan a desempeñarse por dos
órganos, el denominado Magistrado de Vigilancia, por
derivación del anterior juez de vigilancia, y la
Sección de Vigilancia con importantes competencias en el
estado de detención del interno ([33]).
Como ya hemos apuntado, junto con Italia, Brasil fue el otro
país que otorgó amplias facultades de vigilancia,
inspección y decisorias al juez de vigilancia. Otros
países sin embargo otorgaron tan solo algunas facultades
inspectoras y ciertos poderes decisorios, como fue el caso de
Portugal, Dinamarca, Finlandia y algún otro.

El siguiente país en instaurar los Tribunales de
ejecución de penas fue Portugal. Aunque su
Proyecto de Código de 1861 ya consagraría las dos
instituciones complementarias de la pena -la retención
suplementaria y la libertad condicional-, fue su Ley 2000, de 16
de mayo de 1944 ([34]), siguiendo el camino
trazado por el proyecto de 1861, la que creó los
Tribunais de Execuçao das Penas. Esta
legislación, inspirada en criterios menos amplios, no
concede a los jueces tan extensos poderes como la
legislación brasileña e italiana, y, quizás,
tratando de evitar posibles conflictos con las autoridades
penitenciarias, tan solo les concede facultades de
decisión, pero no así facultades generales de
inspección([35]). Dichos tribunales en nada
restringen la competencia de las demás jurisdicciones,
éstas siguen decidiendo sobre las cuestiones de hecho,
sobre la calificación del delito, sobre la culpabilidad
del agente y sobre la pena aplicable. Serán estos
últimos tribunales, y no los tribunales de
ejecución de penas, los que decidan los incidentes de
ejecución de las condenas por ellos impuestas. En
contrapartida, estas jurisdicciones no intervienen en la vida
interna de las prisiones, ni fiscalizan, ni interfieren en modo
alguno la aplicación del régimen penitenciario, ni
en materia disciplinaria, ni en los conflictos de cualquier clase
entre los reclusos y los funcionarios de la prisión
([36]). Este Tribunal, pese a su
denominación, quedó circunscrito a las medidas de
seguridad.

Siguiendo un orden, el control judicial de la
ejecución de las penas privativas de libertad,
sería abordado por Francia, cuya
legislación creó las Comisiones de Vigilancia de
las Prisiones (Conseil gratuit et charitable) en 1810, y
han ido evolucionando hasta la creación del Juez de
Aplicación o Ejecución de Penas (Juge de
l´éxécution), en su Código de
Procedimiento Penal de 31 de diciembre de 1957 (Ley número
57-1426) y Ordenanza de 23 de diciembre de 1958, con las
modificaciones introducidas el 22 de noviembre de 1978 (Ley
número 1.097) y el 2 de febrero de 1981 (Ley núm.
82 ([37]), que dan una nueva redacción a
los artículos 722 y siguientes del Código de
Procedimiento Penal ([38]). Ya de entrada, las
funciones del Juez de Aplicación de Penas francés
no se limitaban a la resolución de las incidencias
surgidas en la aplicación de las penas privativas de
libertad__de modo semejante al modelo italiano__, sino que se
extienden más allá de los muros de la
prisión controlando la aplicación de los beneficios
de condena condicional y libertad condicional y
ocupándose, además, de la asistencia y tutela de
los penados liberados ayudándoles a superar el
difícil momento en que se disponen a insertarse de nuevo
en la dinámica rueda de la sociedad
([39]).

Durante todo el siglo XIX se produce una
recuperación de los jueces, a pesar de las grandes
dificultades remolcadas del Antiguo Régimen en materia de
ejecución de penas. Sin embargo, la ejecución de
las penas va pasando lentamente al campo de la Magistratura. En
el Code d´instruction criminelle de 1808 y en el
Code Pénal de 1810 únicamente se
delimitaban las penas privativas de libertad, remitiéndose
a la Administración penitenciaria para la
organización de la ejecución de las penas. La
finalidad de la pena seguía siendo la reparación
del delito. Tan solo los artículos 611 y 613 del
Código de Instrucción Criminal recogía las
visitas del Juez de Instrucción y del Presidente de la
Audiencia Criminal en las prisiones, al menos una vez al mes para
el primero y una vez por sesión para el
segundo.

A partir de la creación de las Comisiones de
Vigilancia mediante un Decreto de 20 de octubre de 1810, de
carácter administrativo, se fueron sucediendo una serie de
normas en la legislación francesa ([40])
sin conseguir ninguna de ellas la creación de un
órgano judicial encargado de fiscalizar la
ejecución de la pena de prisión. Mucha influencia
tuvo el hecho de que los responsables de la Administración
penitenciaria luchaban enérgicamente para no ver disipadas
sus atribuciones en materia penitenciaria
([41]).